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11.2 Wirtschaftspolitik in der Wirtschafts- und Währungsunion in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 398 - 407

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_398

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391 11.2Wirtschaftspolitik in der Wirtschafts- und Währungsunion notwendig, die nationalen Fiskalpolitiken untereinander zu koordinieren. Freilich ist das keynesianische Modell nicht mehr die alleinige und unumstrittene theoretische Basis für die Wirtschaftspolitik. Heutzutage sieht man die Aufgabe der Wirtschaftspolitik eher darin, die Erwartungen der Akteure auf den Märkten zu stabilisieren. Das wird unter anderem durch Regelbindung der Politik erreicht. Was das im einzelnen für Geld- und Fiskalpolitik bedeutet, ist noch zu diskutieren. An dieser Stelle ist lediglich festzuhalten, dass Regelbindung der Wirtschaftspolitik in der EU eben auch gemeinsame Regeln voraussetzt. Das heißt, unabhängig vom zugrunde liegenden Modell erfordert das reibungslose Funktionieren einer Währungsunion in jedem Fall eine Koordinierung der Wirtschaftspolitik. Deren Charakter und Tiefe sind vorläufig noch offen. Wir sollten von der Wirtschaftsunion keine einheitliche Wirtschaftspolitik in der EU oder gar ein einheitliches europäisches Wirtschaftsordnungsmodell erwarten. Vielmehr ist davon auszugehen, dass wir in unterschiedlichen Politikbereichen spezifische Kombinationen aus nationaler und Gemeinschaftskompetenz vorfinden, die Kooperation, Koordination und Harmonisierung einschließen. 11.2 Wirtschaftspolitik in der Wirtschafts- und Währungsunion Der europäischen Wirtschaftsunion liegen die Art. 3 EUV und Art. 119 – 126 AEUV zugrunde. Danach macht es sich die Gemeinschaft zur Aufgabe, Vollbeschäftigung und ein ausgewogenes, umweltverträgliches und nichtinflationäres Wachstum zu fördern (Art. 3 EUV). Stabile Preise, gesunde Staatsfinanzen und eine dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanz sind für jeden Mitgliedstaat die unmittelbaren wirtschaftspolitischen Ziele (Art. 119 AEUV). Ihre Verwirklichung setzt voraus, die eigene Wirtschaftspolitik als Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten und sie mit den übrigen Mitgliedern im Rat eng zu koordinieren (Art. 121 AEUV). Papier ist bekanntlich geduldig, und die Geschichte der europäischen Integration ist nicht arm an Beispielen, dies zu untermauern. Wir erinnern uns: Eine Orientierung am Gemeinschaftsinteresse sollte auch in der ersten Hälfte der 1970er Jahre im Bereich der Währungspolitik gelten, was die Mitgliedstaaten nicht daran hinderte, Wechselkursänderungen weitgehend unkoordiniert im eigenen Interesse vorzunehmen. Bereits in Art. 6 EWG war zu lesen, dass die Mitgliedstaaten ihre Wirtschaftspolitik in enger Zusammenarbeit mit den Organen der Gemeinschaft zur Verfolgung der Gemeinschaftsziele koordinieren. Eine solche Koordination erfolgte aber über die Jahrzehnte hinweg bestenfalls ad hoc. Wenn seit Maastricht, spätestens aber seit 1999 von einer Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion die Rede ist, dann muss mehr im Spiel sein als ein unverbindliches Bekenntnis zum Gemeinschaftsinteresse. Im Zentrum der Wirtschaftsunion stehen die „Grundzüge der Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten“ oder die allgemeinen 392 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion Richtlinien der Wirtschaftspolitik, die seit dem Inkrafttreten des Maastricht Vertrags jährlich vom Ecofin-Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Grundlage eines Kommissionsvorschlages verabschiedet werden. Eng mit den allgemeinen Richtlinien verknüpft sind weitere Koordinationsmechanismen für einzelne Politikbereiche. Nationale Fiskalpolitik wird durch die Vorkehrungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes koordiniert, Beschäftigungspolitik durch den so genannten Luxemburg-Prozess und durch den Cardiff-Prozess Reformen, die allgemein die Markt- und Wirtschaftsstruktur betreffen. Die Grundzüge der Wirtschaftspolitik haben eine koordinierende Funktion zwischen diesen Prozessen, d.h. Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat zum Beispiel zur Erfüllung der Ziele des Stabilitäts- und Wachstumspaktes ergreift, müssen mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik kompatibel sein. Die Wirtschaftsunion zielt in ihrem Kern darauf ab, das Funktionieren der Währungsunion zu gewährleisten (Pelkmans 2006: 380 ff.). Implizit ist das Hauptanliegen der Wirtschaftsunion darin zu sehen, die Geldpolitik der Zentralbank zu unterstützen und ihre Akzeptanz zu erhöhen. Was man dazu für erforderlich hielt, hat sich im Lauf der Zeit gewandelt. Vor Ausbruch der Krise 2008 wurde selbst der Stabilitäts- und Wachstumspakt von vielen als überflüssig betrachtet (z.B. Buiter 2006), was zweifellos zu seiner Verwässerung im Jahr 2005 beigetragen hat. Nach Ausbruch der Krise gewann er neue Bedeutung, und es ertönte der Ruf nach Wirtschaftsregierung, Fiskalunion und sogar politischer Union. So wird kaum noch bestritten, dass eine wirkungsvolle Koordinierung der Staatsausgaben der Zentralbank die Erfüllung ihrer geldpolitischen Ziele erleichtert. Unterstützung der Währungsunion kann aber auch durch die Koordinierung angebotsseitiger Politik erreicht werden. Betrachten wir die Währungsunion als Vollendung des gemeinsamen Marktes, so ist klar, dass sie über eine Verschärfung des Wettbewerbs und eine verbesserte Arbeitsteilung zu einer Beschleunigung des Strukturwandels in den Mitgliedstaaten führt. Das erfordert vor allem flexible Arbeitsmärkte, um unvermeidbare Perioden von Arbeitslosigkeit und Zahlungsbilanzungleichgewichten möglichst kurz ausfallen zu lassen, so wie es auch die Theorie des optimalen Währungsraums für den Fall asymmetrischer Nachfrageschocks verlangt (vgl. Kap. 10). Die „Grundzüge der Wirtschaftspolitik“ haben allerdings keinen rechtlich bindenden, sondern lediglich einen politisch selbstverpflichtenden Charakter. Ihre Erfüllung kann dementsprechend nicht eingeklagt werden. Länderspezifische Empfehlungen in den „Grundzügen der Wirtschaftspolitik“ erlauben es, Zielverfehlungen einzelner Mitgliedstaaten gezielt anzuprangern. Läuft die Wirtschaftspolitik eines Mitgliedstaates den gemeinschaftlichen Grundzügen zuwider, so kann der Rat dem Mitgliedstaat öffentlich empfehlen, seine Politik zu ändern. Erstmals wurde davon im Jahre 2001 Gebrauch gemacht, als Irland nach Ansicht der Kommission eine pro-zyklische Finanzpolitik verfolgte. Diese Form des naming and shaming ist die einzige Sanktionsmaßnahme (abgesehen vom Stabilitäts- und Wachstumspakt), die der Gemeinschaft gegenüber einem wirtschaftspolitisch abweichenden Mitgliedstaat zur Verfügung steht. 393 11.2Wirtschaftspolitik in der Wirtschafts- und Währungsunion Angesichts der einseitigen Ausrichtung der Wirtschaftsunion auf die Währungsunion kommt der Eurogruppe eine wachsende Bedeutung zu. Sie setzt sich aus den Wirtschafts- und Finanzministern jener Staaten zusammen, die den Euro eingeführt haben. Frankreich hatte der Eurogruppe eine mächtige Rolle zugedacht. Denn sie geht auf eine Initiative des damaligen französischen Finanzministers Dominique Strauss-Kahn (1949*) aus dem Jahre 1997 zurück. Seiner Auffassung nach sollte die Eurogruppe den Charakter einer „Wirtschaftsregierung“ für den Euro aufweisen, was sich jedoch nicht als konsensfähig erwies. Der Vorschlag stieß auf wenig Gegenliebe bei Dänemark und Großbritannien, die den Euro nicht einführen wollten. Sie sahen die Gefahr, dass die Eurogruppe den Stellenwert des Ecofin-Rates und somit die eigenen Einflussmöglichkeiten auf die Wirtschaftspolitik in der EU mindern würde. Auch Deutschland hatte Bedenken. Denn es sah in einer Wirtschaftsregierung die Gefahr einer schleichenden Aushöhlung der Unabhängigkeit der EZB. Formal besitzt die Eurogruppe daher keine Entscheidungskompetenz – die zentrale Instanz für die Koordination der makroökonomischen Politik ist weiterhin der Ecofin-Rat. Aber nicht zuletzt die Terminierung der Treffen der Eurogruppe, die stets vor denen des Ecofin-Rates stattfinden, legt die Vermutung nahe, dass innerhalb der Eurogruppe Positionen abgestimmt werden und so eine de facto Machtverschiebung zugunsten der Eurogruppe zustande kommt. „Die letzten zehn Jahre haben … gezeigt, dass die WWU auf einem soliden Fundament ruht und dass die Länder, die den Euro eingeführt haben, einen hohen Grad an wirtschaftlicher Konvergenz erzielt haben“, stellte die EZB (2008: 167) in ihrem Monatsbericht zum zehnjährigen Jubiläum des Euro selbstzufrieden fest. Fünf Jahre später wird das wohl niemand mehr behaupten wollen. In diesen fünf Jahren wurde die europäische Wirtschaft von einer tiefen Krise erfasst, die ihren Ausgang zwar in den USA genommen hatte, die aber die strukturellen Probleme der Währungsunion mitleidlos an den Tag legte. Denn es zeigte sich, dass der Währungsunion à la Maastricht (Eigenverantwortung, eine harte Nichtbeistandsklausel, keine monetäre Staatsfinanzierung) die Glaubwürdigkeit fehlte. Ebenso fehlten ihr aber auch die Institutionen, die ein adäquates gemeinsames Krisenmanagement regelten. Diese mussten im Sturm der Ereignisse erst gebildet werden. Wenn wir nun die Wirtschaftspolitik für die EU generell, insbesondere aber die Geld- und Fiskalpolitik für die EWWU, betrachten, dann lassen sich die ursprünglichen Intentionen, die aktuellen Erfordernisse und die ad hoc Maßnahmen der Krisenbewältigung nur schwer voneinander trennen. Zwei Probleme sind in der Krisenperiode akut geworden. Das erste, realwirtschaftliche, ist unabhängig davon entstanden, wurde aber dadurch virulent: das außenwirtschaftliche Ungleichgewicht zwischen (grob gesprochen) Nord und Süd. Das zweite, finanzwirtschaftliche, ist in seiner privatwirtschaftlichen Ausprägung der eigentliche Krisenauslöser: eine Kredit- und Immobilienpreisblase, die 2008 geplatzt ist. In seiner öffentlichen Ausprägung ist es eine Folge beider Phänomene und äußert sich in der Staatsschuldenkrise, 394 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion die 2010 ausbrach. Wir können hier weder die genauen Ursachen, noch die Abläufe im einzelnen diskutieren. Worum es geht, ist die Besonderheit der wirtschaftpolitischen Anforderungen zu verstehen, mit denen eine Währungsunion im Zusammenhang mit derartigen Problemen konfrontiert ist. Bei aller Integration und Konvergenz hat jedes EU Land seine eigene Geschichte mit eigenen Problemen, die landesspezifische Maßnahmen erfordern. Weder Brüssel noch Frankfurt können eine Poltitik entwerfen, die allen optimal gerecht wird. Es geht also immer darum, zentrale und dezentrale Maßnahmen so zu kombinieren, dass die Währungsunion für alle vorteilhaft bleibt, aber nicht der Bewältigung der nationalen Probleme im Wege steht. Das ist leichter gesagt als getan, vor allem wenn die eigenen Handlungsspielräume durch außerordentliche Notlagen (z.B. übermäßige Verschuldung) eingeschränkt sind. Zu Beginn des neuen Jahrtausends war Deutschland der kranke Mann Europas – niedriges Wachstum, niedrige Produktivitätsgewinne und die Spätfolgen des (asymmetrischen) Wiedervereinigungsschocks: hohe Staatsverschuldung, hohe Arbeitslosigkeit. Die Überwindung dieser Situation erforderte eigene Anstrengungen, vor allem eine reale Abwertung, die in einer Währungsunion nicht mehr über eine nominale Abwertung, sondern direkt über Lohnzurückhaltung erzielt werden muss. Unabhängig davon haben die Südländer bis zum Beginn der Krise eine reale Aufwertung gegenüber den Nordländern zugelassen. Von den neuen Mitgliedländern in Ostmitteleuropa war zu dieser Zeit noch keines Mitglied der Währungsunion (die übrigen bleiben hier unberücksichtigt). Soweit die Preisentwicklung dem Balassa- Samuelson-Effekt (s. Box 11.4) zuzuschreiben ist, hat das keine Auswirkung auf die Wettbewerbsfähigkeit. Davon konnte in den Südländern aber keine Rede sein, wie die Leistungsbilanzdefizite verdeutlichen. Vor allem durch die Schuldenkrise sind diese Defizite nicht dauerhaft zu finanzieren, was nach Art. 119 AEUV zu den Eckpunkten nationaler Wirtschaftspolitik zählt. In einer Währungsunion, in der der einzelne Mitgliedstaat nicht mehr über das Instrumentarium der Geld- und Währungspolitik verfügt, führt ein Leistungsbilanzdefizit, dem kein normaler, marktvermittelter Kapitalimport gegenübersteht, zu einem Liquiditätsabfluss. Hier könnte man nun den altbekannten automatischen Stabilisierungsmechanismus des Goldstandards ins Feld führen: Der Liquiditätsabfluss verringert im Defizitland die Geldmenge und löst damit einen deflationären Trend bzw. eine reale Abwertung aus, während im Überschussland der Liquiditätszufluss eine Gegenbewegung verursacht. Manch einer hat sich möglicherweise die Währungsunion à la Maastricht so vorgestellt. Sie ist aber anders konstruiert: Potentielle Liquiditätsverluste werden im internationalen Zahlungsverkehr (in der EWWU im TARGET-2 System) zwischen den nationalen Zentralbanken durch die Bereitstellung zusätzlicher Liquidität ausgeglichen, d.h. an die Stelle privater Kredite treten Zentralbankkredite, die so genannten Targetsalden (Cour- Thimann 2013). Das impliziert eine Vermehrung der Geldmenge und muss in der Währungsunion durch die EZB geregelt werden. Es verhindert den Liquiditätsabfluss, aber auch die automatische Stabilisierung im Defizitland. 395 11.2 W irtsch aftsp olitik in d er W irtsch afts- u n d W äh ru n gsu n ion Tabelle 11.1: Leistungsbilanzsaldo, Inflation und Lohnstückkosten, 2000–12 Land Leistungsbilanz 3-J. Ø % des BIP HIVP** Veränderung in % Lohnstückkosten Veränderung in % (€ bzw. nat. Währung) Land Leistungsbilanz 3-J. Ø % des BIP HIVP** Veränderung in % Lohnstückkosten Veränderung in % (€ bzw. nat. Währung) 2012 2001– 07 2008– 12 2001– 07 2008– 12 2012 2001– 07 2008– 12 2001– 07 2008– 12 Deutschland + 6,5 12,7 9,0 – 2,2 11,4 Irland + 2,4 25,0 2,9 31,2 – 7,3 Frankreich – 1,9 14,5 9,9 14,6 12,0 Spanien – 3,1 24,6 11,9 24,3 0,0 Italien – 2,4 17,7 12,7 19,8 12,0 Portugal – 6,4 23,5 9,8 18,8 0,0 Niederlande + 9,3 18,6 9,8 15,1 7,8 Griechenland – 7,7 26,4 15,2 20,6 2,6 Belgien – 0,2 14,9 13,4 13,1 15,0 Slowakei – 1,2 41,1 14,1 29,5 9,1 Luxemburg + 7,0 21,3 14,2 17,4 27,1 Slowenien + 0,6 39,3 14,1 31,4 15,9 Österreich + 2,2 14,0 11,9 5,7 13,5 Estland + 1,3 32,7 24,7 58,9 13,6 Finnland – 0,6 10,1 14,5 8,4 20,6 Malta – 1,5 16,6 15,1 22,8 15,1 Zypern – 8,8 18,4 14,4 23,9 10,4 Großbritann. – 2,8 12,5 17,5 16,5 11,5* Dänemark + 5,6 13,5 12,6 21,2 13,1 Schweden + 7,0 12,6 9,8 9,0 7,3 * 2008–11 ** Harmonisierter Index der Verbraucherpreise (siehe Box 11.3) Quellen: Eurostat, EZB 396 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion Die Wiedergewinnung der Wettbewerbsfähigkeit erfordert dann diskrete Maßnahmen. Ist die Währungsunion zwischen Nord und Süd als ökonomische Unmöglichkkeit entlarvt? Nicht notwendigerweise, denn auseinander driftende Wettbewerbsfähigkeit kann kurzfristig über eine reale Abwertung im Defizitland bzw. Aufwertung im Überschussland und langfristig über Innovation und Produktivitätssteigerung in ersterem behoben werden. Dazu bedarf es nicht einer eigenen Währung und der Option einer nominalen Abwertung, wie sie in Großbritannien als Folge der überdurchschnittlichen Preisentwicklung nach 2007 erfolgte. Ob die erforderliche relative Reallohnsenkung direkt oder über die nominale Abwertung umgesetzt wird, ist gleichgültig – sie muss nur stattfinden. Die alternative Forderung, dass die Überschussländer ihren Wettbewerbsvorsprung durch Reallohnsteigerungen abschwächen, stößt in diesen auf wenig Gegenliebe, zumal exportorientierte Länder wie Deutschland ihre außereuropäische Wettbewerbsfähigkeit im Auge behalten müssen. Sie findet bei guter Konjunktur aber mehr oder minder automatisch durch entsprechende Lohnforderungen statt. Tab. 11.1 zeigt, dass die Südländer in der Krisenperiode den innerhalb einer Währungsunion vorgeschriebenen Weg beschritten haben. Dass die notwendige relative Preissenkung noch nicht überall so wie im erfolgreichen Beispiel Irlands stattgefunden hat, mag an Zeitverzögerungen liegen oder aber an zu starren Gütermärkten. In Maastricht und später im Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) wurden Obergrenzen für eine nachhaltige Fiskalpolitik festgelegt, die bekannten 3 % des BIP für das Haushaltsdefizit und 60 % des BIP für die öffentliche Bruttoschuld. In Tab. 11.2 sind die aktuellen Daten zu lesen, wobei der Budgetsaldo nach dem von der Kommission gehandhabten Verfahren bei übermäßigem Defizit (excessive debt procedure – EDP) berechnet ist. War in den letzten Jahren vor der Krise die Situation mit wenigen Ausnahmen im ‚grünen Bereich‘, gelten die wenigen Ausnahmen danach für jene Länder, die vertretbare Defizite und Schuldenstände aufweisen. Auch hier geht es nicht darum, die Ursachen für diese ungünstige Entwicklung zu analysieren. Sie liegen z.B. in Irland anders als in Griechenland. Hier ist nur zu fragen, ob die Entwicklung für die Währungsunion insgesamt eine Gefahr bedeutet, und wenn ja, welche wirtschaftspolitischen Konsequenzen daraus zu ziehen sind. Die gewählten Grenzwerte von 3 % bzw. 60 % sind willkürlich, wenn auch plausibel fixiert. Ihr Überschreiten indiziert nicht notwendigerweise eine nicht mehr tragfähige Schuldenpolitik. Schulden sind dann nicht mehr tragbar, wenn sie nicht bedient werden können. Ein Land mit einer eigenen Währung kann in dieser Währung eingegangene Schulden immer bedienen, notfalls durch monetäre Finanzierung. Die Gläubiger tragen ein Inflations- bzw. Wechselkursrisiko, aber kein Insolvenzrisiko. Anders in einer Währungsunion. Hier macht der einzelne Mitgliedstaat Schulden quasi in einer Fremdwährung, über die er nicht autonom verfügen kann. Das Inflations- bzw. Wechselkursrisiko betrifft die gemeinsame Währung insgesamt, nicht aber differenziert einzelne Mitgliedländer. Dagegen wird Insolvenz eines Eurolandes ein reales Risiko. 397 11.2 W irtsch aftsp olitik in d er W irtsch afts- u n d W äh ru n gsu n ion Tabelle 11.2: Haushaltssaldo und Bruttoschuld in % des BIP, 2005–12 Land EDP Saldo Bruttoschuld Land EDP Saldo Bruttoschuld 2005–7 2010–12 2007 2012 2005–7 2010–12 2007 2012 Deutschland – 1,6 – 1,6 65,2 81,9 Polen – 3,2 – 5,6 45,0 55,6 Frankreich – 2,6 – 5,7 64,2 90,2 Tschechien – 2,1 – 4,2 27,9 45,8 Großbritannien – 3,0 – 8,1 44,2 90,0 Slowakei – 2,6 – 5,7 29,6 52,0 Italien – 3,1 – 3,8 103,3 127,0 Ungarn – 7,5 – 3,5 67,0 79,2 Spanien + 1,9 – 9,9 36,3 84,2 Slowenien – 1,0 – 5,4 23,1 54,1 Niederlande + 0,1 – 4,6 45,3 71,2 Bulgarien + 1,4 – 2,0 17,2 18,5 Belgien – 0,7 – 3,8 84,0 99,6 Rumänien – 2,1 -6,1 12,8 37,8 Luxemburg + 1,7 – 0,6 6,7 20,8 Estland + 2,2 + 0,4 3,7 10,1 Österreich – 1,4 – 3,2 60,2 73,4 Lettland – 0,4 – 4,3 9,0 40,7 Dänemark + 5,1 – 2,8 27,1 45,8 Litauen – 0,6 – 5,3 16,8 40,7 Finnland + 4,1 – 1,7 35,2 53,0 Malta – 2,6 – 3,2 60,7 72,1 Schweden + 2,7 0,0 40,2 38,2 Zypern 0,0 -6,0 58,8 85,8 Irland + 1,6 – 17,3 25,1 117,6 Portugal – 4,7 – 6,7 68,4 123,6 Griechenland – 5,8 – 10,1 107,4 156,9 Quelle: Eurostat 398 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion Das Insolvenzrisiko innerhalb einer Währungsunion ließe sich durch verschiedene wirtschaftspolitische Maßnahmen und institutionelle Vorkehrungen vermeiden oder zumindest minimieren: Monetäre Finanzierung durch die Zentralbank: Diese Möglichkeit widerspricht dem primären Ziel der Zentralbank, Preisstabilität, und ist demgemäß nach Art. 123 AEUV ausgeschlossen. Haftung der Union als Ganzer bzw. einzelner Mitgliedstaaten: Auch das schließt der Vertrag nach Art. 125 AEUV aus. Denn es impliziert ein unkontrollierbares moral hazard Problem. Zentralisierung der Fiskalpolitik (Fiskalunion): Das würde eine neue vertragliche Grundlage erfordern und widerspricht dem Grundsatz der Subsidiarität. Selbst in einer politischen Union wie den USA genießen die föderalen Einzelstaaten haushaltspolitische Autonomie, und das heißt auch: no bail-out. Zentralisierung der Schuldenpolitik (Eurobonds): Eine gemeinschaftliche Begebung von und Haftung für Schulden macht diese zu Schulden in eigener Währung, die praktisch immer bedient werden können. Dagegen gibt es Einwände organisatorischer und politisch-ökonomischer Natur, vor allem das marktwirtschaftliche Grundprinzip harter Budgetbeschränkungen: Wer Schulden macht, haftet selbst dafür. In der Europäischen Währungsunion können souveräne Schuldner offensichtlich in Insolvenz gehen. Es ist deshalb zu fragen, inwieweit sich das für die übrigen Mitglieder nachteilig auswirkt. Die hektischen Rettungsbemühungen im Zusammenhang mit der Staatsschuldenkrise seit 2010 gingen davon aus, dass ein solches Ereignis möglichst zu vermeiden sei. Es gibt allerdings keinen ökonomischen Grund für die Annahme, dass die Insolvenz eines Mitgliedstaates die innere oder äußere Stabilität der gemeinsamen Währung beeinträchtige. Das war auch während der Krise nicht der Fall. Was die Rettungsbemühungen motivierte, war die Gefährdung des Finanzsystems insgesamt, das sich gerade von der Finanzmarktkrise 2008 – 9 zu erholen begann. Gläubiger der souveränen Schuldner sind vor allem Finanzinstitute unterschiedlichster Art: Banken, Versicherungen, Pensionsfonds. Auf Grund der fortgeschrittenen Integration des europäischen Finanzmarktes beschränkt sich der Kreis der Gläubiger nicht auf das jeweilige Schuldnerland. Wird also ein Schuldnerland insolvent, droht ein Dominoeffekt, der Finanzinstitute in diesem und in anderen Ländern erfasst. Hier war also ein Teufelskreis zu fürchten: In vielen EU-Ländern folgte die Staatsschuldenkrise aus den Rettungsoperationen für Institute, deren Schieflage die vorangegangenen Finanzmarktkrise offenbart hatte; eine Insolvenz der souveränen Schuldner hätte den privaten Finanzsektor erneut in eine tiefe Krise gestürzt. Box 11.2: Die Interdependenz von Finanzmarkt- und Staatsschuldenkrise Für die ersten zehn Jahre ihres Bestehens wies die Europäische Währungsunion nur minimale Zinsdifferenzen bei den öffentlichen Schulden ihrer Mitgliedstaaten auf. Das heißt, der Markt bewertete die Risiken der Staatsanleihen dieser Mit- 399 11.2Wirtschaftspolitik in der Wirtschafts- und Währungsunion gliedländer trotz unterschiedlicher Schuldenstände (Tab. 11.2) mehr oder minder gleich. Davor und danach sieht das Bild anders aus (Abb. 11.1). Davor haben wir es mit unterschiedlichen Inflations- und Wechselkursrisiken zu tun, danach mit differenzierten Insolvenzrisiken. Es gibt in einer Währungsunion offensichtlich mindestens zwei Regime oder Gleichgewichte: eines, bei dem die Investoren nicht mit einer Insolvenz rechnen, und eines, bei dem sie das sehr wohl tun (De Grauwe 2012). Wann ist mit einer Staatsinsolvenz zu rechnen? Bei souveränen Schulden in eigener Währung grundsätzlich gar nicht. Japan hat einen Schuldenstand von über 200 % des BIP, ohne dass es übermäßige Zinsaufschläge tragen müsste. Auch in einer Währungsunion ist die Höhe des Schuldenstandes nicht per se entscheidend. Italien hatte immer hohe Staatsschulden, konnte sie aber bis 2008 problemlos finanzieren, so dass es nach Fortfall des Inflations- und Wechselkursrisikos einen ähnlichen Zinssatz wie Deutschland und Frankreich genoß. Erst in dem Moment, als die Finanzmarktkrise die Bereitschaft der Banken, sich zu engagieren, zweifelhaft machte, musste die Finanzierung von Euroländern mit hohem Haushaltsdefizit und die Refinanzierung hoch verschuldeter Euroländer über den Markt zum Problem werden: Das Insolvenzrisiko wurde real. Abbildung 11.1: Zinsen für 10jährige Staatsanleihen Es ist also eher nicht so, dass die Marktteilnehmer zwischen 1999 und 2008 die Nichtbeistandklausel des Vertrages für unglaubwürdig gehalten hätten und sicher waren, dass souveräne Schulden notfalls gemeinschaftlich bedient würden. Vielmehr hatten sie großes Vertrauen in die Fähigkeit des Marktes, die Refinanzierungsnachfrage der öffentlichen Schuldner jeder Zeit zu befriedigen. Dieses Vertrauen wurde durch den Schock der Finanzmarktkrise erschüttert. Die 400 11 Wirtschaftspolitik für die Währungsunion Staatsschuldenkrise ist also in mehrfacher Hinsicht eine Begleiterscheinung der Finanzmarktkrise: Zum einen hat die Staatsverschuldung durch Maßnahmen zur Bankenrettung zugenommen, zum anderen war der Markt nicht mehr bedingungslos bereit oder fähig, diese Schulden zu finanzieren. Die zwei Regime in der Währungsunion spiegeln unterschiedliche Erwartungen wider, und Erwartungen können sich schlagartig ändern. In souveräne Staaten mit eigener Währung kann die Zentralbank als lender of last resort im Notfall nicht nur dem Bankensektor, sondern auch den öffentlichen Schuldnern beispringen. In der Währungsunion geht das grundsätzlich nicht. Als Konsquenz folgt daraus, dass die besonderen Umstände, die nach 2010 die Insolvenz eines Eurolandes als Gefahr erscheinen ließen, zu vermeiden sind. Dazu dienen: Erstens eine Stabilisierung der Finanzinstitute, damit sie nicht in Schieflage geraten bzw. ohne weitere Systemgefährdung abgewickelt werden können. Das ist hauptsächlich Aufgabe der Regulierung und Aufsicht. Zweitens institutionelle Vorkehrungen, die prinzipiell solventen Schuldnern ermöglichen, Stressperioden zu überbrücken. Für souveräne Schuldner wurde zu diesem Zweck der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) geschaffen, für private Schuldner gibt es ähnliche Überlegungen im Rahmen der noch auszubauenden Bankenunion. Drittens Beschränkung der öffentlichen Schulden, z.B. im Rahmen der Maastricht-Kriterien, damit der Staat in Krisensituationen Handlungsspielraum hat, ohne seine Kreditfähigkeit zu kompromittieren. 11.3 Die Politik der Europäischen Zentralbank 11.3.1 Aufgabenfelder einer Zentralbank Die Geldpolitik ist das Hauptbetätigungsfeld der Zentralbank. Allerdings ist sie nicht das einzige Betätigungsfeld. Die anderen Aufgaben dürfen nicht übersehen werden. Sie sind in Art. 127 AEUV und im Statut des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) festgelegt: Wechselkurspolitik Management der Währungsreserven Entwicklung und Sicherung eines effizienten Zahlungs- und Clearingsystems Bereitstellung von Banknoten und Münzen Sammlung und Aufbereitung statistischer Daten Wirtschaftsforschung Koordinierung der Bankenaufsicht und gegebenen Falls die Ausführung dieser Aufsicht. Diese Aufgaben sind mehr oder minder eng miteinander verbunden. Nicht in allen Fällen verfügt die EZB über zentrale Entscheidungsbefugnisse und sie ist, wie in einem föderativen System nicht anders zu erwarten, bei der

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.