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10.6 Das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 386 - 390

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_386

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378 10 Von der D-Mark zum Euro: Währungsintegration Die effektivste Disziplinierungsmaßnahme für autonome Wirtschaftseinheiten sind harte Budgetbeschränkungen. Genau das sieht der Vertrag von Maastricht in Art. 123 – 125 AEUV vor (Häde 2013). Sie untersagen explizit eine monetäre Staatsfinanzierung und legen fest, dass weder die EU noch einzelne Mitgliedstaaten für die Schulden anderer Mitgliedstaaten haften (Nichtbeistandsklausel, no bail-out). Damit ist das Währungssystem der EWWU klar definiert: Die EZB stellt ein möglichst wertstabiles Geld zur Verfügung, das von den Wirtschaftseinheiten einschließlich der Finanzinstitute und der Einzelstaaten auf eigenes Risiko genutzt wird. Man hat in Maastricht leider versäumt, sich Gedanken darüber zu machen, wie im Fall von Liquiditäts- und Solvabilitätsschwierigkeiten bei den Finanzinstituten und den nationalen Haushalten innerhalb der Währungsunion vorzugehen sei. Bei der Taufe des Festkurssystems von Bretton Woods wurde 1944 gleichzeitig der Internationale Währungsfonds ins Leben gerufen, der in gewissen Fällen Hilfe bieten kann. Dieses Versäumnis sollte der Konstruktion von Maastricht in der Staatsschuldenkrise 2010 – 13 große Kopfschmerzen bereiten. Halten wir fest: Das Erfordernis nominaler Konvergenz ergibt sich nicht aus der Theorie des optimalen Währungsraums. Die ökonomische Rechtfertigung des Inflations- und Wechselkurskriteriums ist intuitiv einzusehen. Die Maastricht Kriterien sind darüber hinaus als Versicherung für zuvor bereits stabilitätsorientierte Länder, allen voran Deutschland, gegen eine asymmetrische Verteilung von Kosten und Nutzen zu ihren Ungunsten zu verstehen. Die Konvergenzkriterien sind aber nur das eine Standbein dieser Versicherung. Das zweite besteht in der Geldverfassung des ESZB, die sich in vielen Bereichen an das Bundesbankgesetz anlehnte. 10.6 Das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) Das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) umfasst die Zentralbanken aller EU-Mitgliedstaaten und die EZB. Mit „Eurosystem“ oder „Eurogruppe“ werden die EZB und die Gruppe jener nationalen Zentralbanken bezeichnet, die uneingeschränkt an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion teilnehmen und den Euro eingeführt haben. Der „Euroraum“ oder das „Eurogebiet“ umfasst diejenigen Länder, in denen der Euro gemäß dem EG-Vertrag als gemeinsame Währung eingeführt wurde. Davon zu unterscheiden ist wiederum die „Eurozone“, die zusätzlich Länder einschließt, die den Euro einseitig eingeführt haben. Abb. 10.3 zeigt den institutionellen Aufbau des ESZB (nach Art. 129 und 283 AEUV). Die EZB wird von einem Direktorium geleitet, dem sechs Mitglieder angehören, darunter der Präsident und ein Vizepräsident. Ihre Ernennung erfolgt durch den Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit für eine nicht erneuerbare Amtszeit von acht Jahren. Die Aufgabe des Direktoriums ist die Führung der laufenden Geschäfte der EZB, die Ausführung der geldpolitischen Entscheidungen des EZB-Rates und anderer, dem Direktorium durch den Rat übertragener Aufgaben, sowie die Vorbereitung der Sitzungen des EZB-Rates, dem geldpolitisch wichtigsten Entscheidungsgremium. 379 10.6Das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) Der Rat der EZB setzt sich aus dem EZB-Direktorium und den Gouverneuren der nationalen Zentralbanken des Eurosystems zusammen. Derzeit besteht er also aus 24 Mitgliedern. Seine Aufgaben umfassen den Erlass von Leitlinien und Entscheidungen, durch die das Eurosystem seine Aufgaben erfüllen kann, und die Festlegung der Geldpolitik. Der EZB-Rat trifft die meisten Entscheidungen formal mit der einfachen Mehrheit seiner Mitglieder, wobei jedes Mitglied über eine Stimme verfügt. In der Praxis wird Einvernehmlichkeit angestrebt. Genaues erfahren wir darüber jedoch nicht; denn Geldpolitik ist in Europa eine elitäre Angelegenheit, die sich hinter verschlossen Türen abspielt. Anders als die US-amerikanische Notenbank publiziert die EZB weder Protokolle der Ratssitzungen noch das Abstimmungsverhalten der Mitglieder, wenn es denn zu Abstimmungen kommt. Um ihrem primären Ziel, Sicherung der Geldwertstabilität, optimal gerecht werden zu können, wurde der Zentralbank im Vertrag (Art. 130 AEUV) vollständige Unabhängigkeit zugesichert: Weder die Organe der Gemeinschaft noch die Regierungen der Mitgliedstaaten dürfen der Zentralbank Weisungen erteilen. Dass eine derartige Unabhängigkeit für die Durchsetzung stabiler Preise erforderlich ist, lässt sich leicht verstehen. Zu groß ist das Interesse unterschiedlichster Gruppierungen, durch eine etwas laxere Geldpolitik ihren eigenen Zielen näher zu kommen. Inwieweit die Unabhängigkeit der Zentralbank durch ihr eigenes Verhalten (z.B. ausgedehnte Niedrigzinspolitik, selektiver Ankauf von Staatsanleihen) gefährdet ist, wird seit der Schuldenkrise 2010 – 13 kontrovers diskutiert. Erweiterter Rat der EZB Rat der EZB NZB-Gouverneure der EWWU-Mitgliedstaaten EZB- Direktorium NZB-Gouverneure der anderen EU-Mitgliedstaaten Nationale Zentralbanken der EWWU-Mitgliedstaaten EZB Nationale Zentralbanken der anderen EU-Mitgliedstaaten Eurosystem Europäisches System der Zentralbanken (ESZB) Abbildung 10.3: Der institutionelle Aufbau des ESZB 380 10 Von der D-Mark zum Euro: Währungsintegration Box 10.7: Geldwertstabilität und Unabhängigkeit der Zentralbank Das theoretische Argument für die Unabhängigkeit der Zentralbank (Eijffinger/De Haan 2000: 38 – 46) beruht darauf, dass eine enge Anbindung der Geldpolitik an die Regierung eines Landes zu einem Inflationsbias führt. Der Bias entsteht aus der Kombination des Problems der Zeitinkonsistenz mit rationalen Erwartungen. Zeitinkonsistenz bedeutet Folgendes: Die Regierung kündigt eine bestimmte, für optimal angesehene Inflationsrate an; die Wirtschaft nimmt diese Ankündigung für bare Münze und stellt sich darauf ein; in diesem Moment hat die Regierung einen Anreiz, von ihrer Ankündigung abzuweichen und eine höhere, jetzt unerwartete Inflation in die Wege zu leiten. Denn unerwartete Inflation kann reale Effekte erzielen: Dadurch sinken z.B. die Reallöhne (auf Grund der längeren Laufzeit von Tarifverträgen, die mit Rücksicht auf die erwartete Inflation abgeschlossen wurden), und es verbessert sich kurzfristig die Beschäftigungslage. Da die Wirtschaft aber rationale Erwartungen hegt, weiß sie all dies im Vorhinein und geht bei ihren Entscheidungen von dem vermeintlich unerwarteten Inflationsschub der Regierung aus. Diesen Erwartungen wird die Regierung in ihrer Geldpolitik dann nolens volens entsprechen. Im Ergebnis ist die Inflation höher als optimal, und irgendwelche realen Effekte stellen sich nicht ein. Die Verlagerung der geldpolitischen Kompetenz auf eine unabhängige Zentralbank vermeidet dieses Dilemma insofern, als den Zentralbankern unterstellt wird, sie seien „konservativ“, d.h. vor allem an der Geldwertstabilität interessiert. Das muss natürlich nicht der Fall sein, und es ist durchaus denkbar, dass Zentralbanker auch anderweitige politische Ambitionen haben. Deshalb wird die „konservative“ Grundeinstellung der Geldpolitik häufig auch in die Verfassung der Zentralbank hineingeschrieben (z.B. Art. 127 AEUV). Ein weiterer Vorteil von Zentralbankern liegt in der Vermutung, sie hätten einen längeren Zeithorizont als Politiker, die relativ kurzfristigen Wiederwahlkampagnen unterliegen. Da sich die inflationären Folgen einer laxen Geldpolitik erst mit der Zeit einstellen, spielen sie für Politiker eine geringere Rolle. Wim Duisenberg (1935 – 2005), der erste Präsident der EZB, hat in einem kurzen Satz zusammengefasst, was er unter Unabhängigkeit versteht: „Ich höre die Politiker, aber ich höre ihnen nicht zu“. Vom ökonomischen Standpunkt aus betrachtet ist die Unabhängigkeit der Zentralbank zweifellos als Gewinn zu sehen. Vom politischen Standpunkt aus betrachtet wirft sie allerdings einige Fragen auf. Denn wem ist die Zentralbank verantwortlich? In einer Demokratie gehört es zu den allerersten Grundsätzen, dass die Ziele der Politik letztlich vom Souverän bestimmt werden und dass die Organe, die die Politik implementieren, dem Souverän verantwortlich sind. Kurzum, das Handeln der politischen Organe bedarf der Legitimität. Die vor allem auch von der EZB (Scheller 2004: 125) betonte Unterscheidung in Input-Legitimität (Konstituierung und Zielbestimmung eines Organs) und Output-Legitimität (Aufgabenerfüllung) ist nicht ganz unproblematisch. Zwar ist das ESZB unbestritten durch eine legitime Entscheidung der Mitgliedstaaten zustande gekommen und mit einer Verfassung und einem Mandat 381 10.6Das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) ausgestattet worden. Ebenso werden die Mitglieder des Direktoriums und des Rates auf legitimem Wege ernannt. Output-Legitimität auf der anderen Seite gibt sich mit der erfolgreichen Ausübung einer einmal zugewiesenen Aufgabe zufrieden. Volle demokratische Verantwortlichkeit erlaubte es dagegen dem Souverän, die Aufgabe zu spezifizieren und eventuell auch zu ändern, und sie ermöglichte es ihm, erfolglose Organe zu sanktionieren. All das steht in einem gewissen Konflikt zur Unabhängigkeit der Zentralbank und ist im Fall der EZB ausgeschlossen. Daraus folgt, dass es eine ex ante Verantwortlichkeit einer unabhängigen Zentralbank nicht geben kann. Ist ihr Mandat Geldwertstabilität und nur in zweiter Linie und unter absoluter Wahrung des primären Zieles auch konjunkturpolitische Stabilisierung, dann lässt sich diese Priorität nicht umkehren, auch wenn im konkreten Fall eine Mehrheit der Mitgliedstaaten, bzw. der nationalen Parlamente das wollte. Die Verfassung der EZB hat auch darauf verzichtet, das mit der Unabhängigkeit der Zentralbank verträgliche Element einer ex ante Verantwortlichkeit der Legislative vorzubehalten, nämlich die Quantifizierung des Inflationszieles. Um so wichtiger wird die ex post Verantwortlichkeit. Darunter sind die Berichtspflicht und die Transparenz der Entscheidungsfindung zu verstehen. Der Berichtspflicht kommt die EZB mit einem Jahresbericht und Quartalsberichten nach, die dem Parlament, dem Europäischen Rat, dem Ministerrat und der Kommission vorgelegt werden. In puncto Transparenz wird der EZB, vor allem auch im Vergleich zum Federal Reserve System der Vereinigten Staaten und der Bank of England, von vielen Seiten mangelhafte Rechenschaftslegung vorgeworfen. Denn weder die Protokolle der Ratssitzungen noch das Abstimmungsverhalten der Mitglieder werden der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Diese in den Statuten des ESZB (Art. 10.4) festgeschriebene Vertraulichkeit soll die Ratsmitglieder generell und vor allem die Präsidenten der nationalen Zentralbanken davor schützen, auf ihre Wahrung „nationaler“ Interessen hin überprüft und möglicherweise in dieser Richtung beeinflusst zu werden. Vor der Osterweiterung der Union sah der Europäische Rat von Nizza zu Recht die Notwendigkeit, die Institutionen und Entscheidungsfindung den Erfordernissen einer erweiterten Gemeinschaft anzupassen. Sowohl die Kommission wie der Zentralbankrat drohten zu umfangreich zu werden und damit die Entscheidungsfindung langwieriger, weniger flexibel und ineffizient zu machen. Im Fall des EZB-Rates würden sich darüber hinaus das Gewicht der Vertreter des Zentrums, des Direktoriums, gegenüber den Vertretern der Regionen, den nationalen Zentralbankpräsidenten, verschieben. Durch ihre zahlenmäßige Überlegenheit im EZB-Rat könnten kleinere Länder eine geldpolitische Entscheidung durchsetzen, die regionale Interessen reflektiert, nicht jedoch die Situation im gesamten Euroraum. Es würde eine ,falsche‘ Geldpolitik betrieben. Im Fall der Kommission ist eine Beschränkung des Umfangs vorläufig gescheitert (vgl. Kap. 4). Für den EZB-Rat wurde 2003 ein Rotationsmodell beschlossen, das Vorbildern in anderen föderal strukturierten Zentralbanken folgt, wie dem Federal Reserve System der USA oder der Bundesbank nach 382 10 Von der D-Mark zum Euro: Währungsintegration der Wiedervereinigung. Im EZB-Rat wird die Anzahl der stimmberechtigten Mitglieder auf 21 begrenzt. Wohlgemerkt: Nicht-stimmberechtigte Mitglieder nehmen weiterhin an den Ratssitzungen teil. Die sechs Direktoriumsmitglieder haben ständiges Stimmrecht. Die restlichen 15 stimmberechtigten Sitze rotieren nach einem bestimmten Schema monatlich unter den nationalen Zentralbankgouverneuren, die entsprechend dem wirtschaftlichen Gewicht ihres Heimatlandes in zwei bzw., ab einer Mitgliederzahl von 22, in drei Gruppen eingeteilt sind. Im Dezember 2008 beschloss der EZB-Rat jedoch, die Einführung des Rotationssystems bis zu dem Zeitpunkt aufzuschieben, da der Umfang 18 Mitglieder überschreitet. Das wird erst bei der nächsten Aufnahme eines neuen Mitglieds der Fall sein. Die Einführung der EZB hat tiefgreifende Folgen für die nationalen Zentralbanken. Sie verlieren ihr Hauptbetätigungsfeld, die Geld- und Währungspolitik. In Deutschland führte das zu einer grundlegenden Änderung der Organisationsstruktur der Bundesbank (vgl. den Bundesbank Monatsbericht Mai 2002). Es wurde nämlich die föderale Struktur der Bundesbank aufgegeben, die Landeszentralbanken und damit auch der Zentralbankrat wurden abgeschafft. Die Leitung der Bundesbank liegt nun in Händen eines zentralen Vorstands. Diese Änderung findet ihre Motivierung im Umstand, dass die wesentlichen politischen Funktionen der Bundesbank, für deren Ausübung in einem föderalen Staat die dezentralen Einheiten Mitverantwortung beanspruchen, auf die EZB übergegangen sind. Als weitgehend administratives Organ bedarf die Bundesbank aber nicht der komplexen föderalen Struktur. 10.7 Der Euro und die Welt Naturgemäß spielt der Euro für die übrigen EU-Mitglieder eine außerordentlich wichtige Rolle. Abb. 10.4 zeigt (blau) den Euroraum, (hellblau) die Mitgliedländer, die ihre Währung fest an den Euro gebunden haben, und (dunkelblau) die Mitgliedländer, die den Euro noch nicht eingeführt haben und ihren Wechselkurs mehr oder minder frei floaten lassen. Sie alle wickeln ihren Handel zum größten Teil mit dem Euroraum ab, Unternehmensverflechtungen sind selbstverständlich, und die öffentlichen Finanzbeziehungen mit der Union werden ebenfalls in Euro durchgeführt. Zusätzlich zementiert wird die Euro-Dominanz durch institutionelle Vorkehrungen zur Erfüllung der Konvergenzkriterien. Mit dem Beginn der dritten Stufe der EWWU stellte sich nämlich die Frage, wie das Wechselkurskriterium künftig ohne das EWS interpretiert werden solle. Ein neuer Wechselkursmechanismus, der so genannte WKM II, wurde eingeführt, und das Wechselkurskriterium bezieht sich auf eine entsprechende zweijährige reibungsfreie WKM II-Mitgliedschaft. Ein WKM II-Abkommen wird zwischen der EZB und der Zentralbank eines EU-Mitgliedstaates geschlossen, der (noch) nicht dem Eurosystem angehört, aber die Mitgliedschaft anstrebt. Es wird ein Euro-bezogener Leitkurs festgesetzt mit einer bilateralen Schwankungsbreite von maximal ±  15 %. Eine geringere Schwankungsbreite sowie ein currency board, d.h. ein absoluter Fixkurs, können ebenfalls dem Wechselkurskriterium genügen, sofern

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.