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9.4 Die soziale Dimension Europas in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 335 - 354

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_335

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326 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union (Koester 2005, S. 260). Die GAP hat mehr produktive Ressourcen in die Landwirtschaft gelenkt, als unter normalen Marktbedingungen dort zum Einsatz gekommen wären. Somit könnte eine Liberalisierung der Agrarmärkte durch die Reformen der Agrarpolitik zu einer gewissen Umweltentlastung führen. Umweltbelastungen sind externe Effekte. Ob die notwendigen Vorschriften durch cross compliance im Verbund mit Direktzahlungen effektiver durchgesetzt werden können als unmittelbar, ist eine praktische Frage. Eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen gehört inzwischen zu den vorrangigen Zielen der Agrarpolitik, was auch den Bürgern der Union wichtig ist. Denn Sicherstellen, dass die landwirtschaftlichen Produkte gesund sind, und Respekt vor der Umwelt sind die beiden Ziele, die bei den Erhebungen von Eurobarometer (EB 68.2, 2008) eine hohe Zustimmung erhalten haben. Daneben genießt der Schutz mittlerer und kleiner Bauernbetriebe, d.h. der Schutz der sozio-kulturellen Umwelt auf dem Lande, eine hohe Priorität. Damit wird das Dilemma der Agrarpolitik deutlich: Sie muss einen Kompromiss finden zwischen produktivitätssteigerndem Strukturwandel auf der einen Seite und der Wahrung von Natur und traditioneller Kultur auf der anderen. 9.4 Die soziale Dimension Europas 9.4.1 Was verstehen wir unter europäischer Sozialpolitik? Art. 3 EGV hatte noch vollmundig festgestellt, die Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaft umfasse „eine Sozialpolitik mit einem Europäischen Sozialfonds“. Art. 4.2 AEUV formuliert es etwas präziser und bescheidener: „Die von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit erstreckt sich auf die folgenden Hauptbereiche: (a) … (b) Sozialpolitik hinsichtlich der in diesem Vertrag genannten Aspekte, (c) …“ Art. 153.1 AEUV legt dann in 11  Einzelpunkten fest, um welche Aspekte es sich handelt, u.a. Chancengleichheit, Bekämpfung von Ausgrenzungen, Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen und sozialer Dialog. Soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer zählen auch dazu, können aber als einziger der Politikbereiche grundsätzlich nur einstimmig geregelt werden. Lohnpolitik, Koalitions- Streik- und Ausperrungsrecht sind ausdrücklich von einer gemeinschaftlichen Regelung ausgeschlossen. Der Normalfall ist sowieso nur eine Zusammenarbeit unter den Mitgliedländern, die von der Kommission gefördert werden soll (Art. 156 AEUV), was man mit der offenen Methode der Koordinierung zu institutionalisieren versucht hat. Wir befinden uns offensichtlich auf heißem Boden: Die Formulierungen sind gewunden, jeder Artikel hat seine Geschichte. Die vertragschließenden 327 9.4Die soziale Dimension Europas Parteien wünschen keine Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Und wo die Gemeinschaft durch Richtlinien Mindestvorschriften erlassen darf, sollten diese so gefasst sein, dass sie die Mitgliedländer weder rechtlich, verwaltungsmäßig noch finanziell binden. Kurzum, man gewinnt den Eindruck, Sozialpolitik solle in der Gemeinschaft auf kleiner Flamme gekocht werden, sie liegt vornehmlich in der Kompetenz der Mitgliedländer. Bei der Abfassung der römischen Verträge 1957 war diese Intention noch deutlicher. Im EWG-Vertrag gab es zwar auch einen eigenen Titel „Sozialpolitik“, aber keine sozialpolitische Kompetenz der Gemeinschaft. Zwei Ausnahmen sind zu erwähnen. Der EWG-Vertrag schuf einen Europäischen Sozialfonds, um die Beschäftigungsbedingungen für Arbeitnehmer und ihre Mobilität zu verbessern, und er legte in Art. 119 (heute Art. 157 AEUV) den Grundsatz der Entgeltgleichheit für Männer und Frauen fest. Hierbei handelte es sich aber um ad hoc Maßnahmen, die im ersten Fall von Italien, im zweiten von Frankreich aus aktuellem Anlass in den Vertrag eingebracht wurden. Für Italien war die Mobilität der Arbeiter aus dem Mezzogiorno ein Problem, für das man die finanzielle Solidarität der Gemeinschaft in Anspruch nehmen wollte. Frankreich hatte gerade ein Gleichstellungsgesetz verabschiedet und fürchtete nun einen Wettbewerbsnachteil, wenn seine Konkurrenten unter Ausnutzung billiger Frauenarbeit auf dem gemeinsamen Markt kostengünstiger anbieten könnten. Hier sehen wir zum ersten Mal den – in diesem Fall erfolgreichen – Versuch, durch Harmonisierung der Sozialvorschriften die Kosten der Wettbewerber auf dem Markt zu beeinflussen. Die Frage nach der sozialen Dimension der Europäischen Gemeinschaft ist allerdings kein ad hoc Problem. Um sie zumindest für den beschränkten Rahmen dieses Buches zu klären, ist kurz zu untersuchen, was unter Sozialpolitik verstanden wird. Eine häufig zitierte Definition von T.H. Marshall (1975: 15) stellt ab auf den Gebrauch „politischer Macht, um Funktionsweisen des ökonomischen Systems zu ergänzen, zu modifizieren oder abzulösen und so Ergebnisse zu bewirken, die das ökonomische System aus sich selbst heraus nicht erreichen würde“. Damit wird praktisch die gesamte interventionistische Wirtschaftspolitik als Sozialpolitik definiert. Das ist sehr breit, lässt sich aber rechtfertigen. Denn auch wo die wirtschaftspolitische Intervention auf Effizienz abstellt, wie z.B. bei Marktversagen, unterliegt sie mit der potentiellen Wohlfahrtssteigerung einer sozialen Motivation. Eine breite Definition von Sozialpolitik kommt uns entgegen, weil wir in diesem Unterkapitel nicht nur die Sozialpolitik im engeren Sinn, sondern auch die Kohäsionspolitik zusammenfassen wollen. Und Kohäsion ist Voraussetzung für Solidarität, ohne die Sozialpolitik nicht denkbar ist. Box 9.5: Hayek und die soziale Dimension Europas „Die Vorstellung, man könne die Zwangsgewalt der Regierung einsetzen, um ,positive‘ (d.h. soziale oder distributive) Gerechtigkeit zu erlangen, zerstört jedoch nicht nur mit Notwendigkeit die persönliche Freiheit, was einigen vielleicht kein zu hoher Preis scheinen würde, sondern sie entpuppt sich bei näherem Hinsehen als Fata Morgana oder Illusion, die unter keinen Umständen verwirklicht werden 328 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union kann. Denn dieses Ideal setzt Einverständnis über die relative Wichtigkeit konkreter Ziele voraus, das in einer großen Gesellschaft aber nicht existieren kann, da ihre Mitglieder weder einander noch die gleichen Tatsachen kennen“ (Hayek 1969: 119). Vielen gilt diese Feststellung des Nobelpreisträgers Friedrich von Hayek (1899- 1992) als ultra-liberal und kaum diskutabel. Doch drei Aspekte seiner Argumentation scheinen im Zusammenhang einer europäischen Sozialpolitik bedenkenswert: Die Gemeinschaft hat sich eindeutig für Markt und Wettbewerb als Lenkungsmethode des wirtschaftlichen Handelns entschieden: Der gemeinsame Markt ist die tragende Säule des europäischen Hauses. Europa ist keine organisierte Gesellschaft, es ist ein offenes Gebilde, in dem man sich vielleicht auf prozedurale Gerechtigkeit, nämlich Chancengleichheit und Verbot von Diskriminierung, verständigen kann, kaum aber auf konkrete Parameter distributiver Gerechtigkeit. Das Informationsproblem lässt es geraten erscheinen, interventionistische Entscheidungen, wenn überhaupt, auf möglichst dezentraler Ebene zu treffen. Für eine europäische Sozialpolitik würde diese Argumentation die Unterordnung unter einen funktionsfähigen Wettbewerb bedeuten, was heißt, dass nicht Resultate korrigiert, sondern Voraussetzungen für Resultate geschaffen werden. Im weiteren sind eine strikte Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und eine nicht-direktive, offene Methode der Koordinierung impliziert, die den dezentralen Einheiten weitgehende Gestaltungsfreiheit belässt. Das bedeutet nicht den gänzlichen Verzicht auf Sozialpolitik, genau so wenig wie Hayek grundsätzlich etwas gegen soziale Mindeststandards einzuwenden gehabt hat. Jetzt wissen wir aber immer noch nicht, was unter Sozialpolitik im engeren Sinn zu verstehen ist. Es geht dabei, soviel ist schon sicher, um praktisches politisches Handeln – die karitative Tätigkeit kirchlicher Wohlfahrtsverbände ist zweifellos als soziales, aber kaum als politisches Handeln zu betrachten. Dieses Handeln ist auf die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage relativ oder absolut schwach gestellter Personen gerichtet, um ihnen im Marktprozess eine normale, faire Chance zu verschaffen, um sie in den Marktprozess wieder einzugliedern, um ihnen hinreichende wirtschaftliche und soziale Sicherheit zu geben, wenn sie am Marktprozess nicht teilnehmen können. Ausgangspunkt ist die individuelle Eigenverantwortung, Sozialpolitik verhält sich dazu subsidiär (Lampert 1980). Die ihr zugrunde liegenden gesellschaftlichen Primärziele, Entfaltung der Persönlichkeit, soziale Sicherheit und soziale Gerechtigkeit, bedürfen einer verallgemeinerungsfähigen Interpretation und Operationalisierung, was um so schwerer fallen wird, je komplexer, größer und offener die jeweiligen Gesellschaften sind. Daraus folgt, dass die Kohäsion, der Zusammenhalt von Solidargemeinschaften mit ihrem Umfang tendenziell abnimmt. Ist es in der Familie selbstverständlich, für Kinder, 329 9.4Die soziale Dimension Europas Kranke und Alte ohne institutionalisierte Umverteilungsmechanismen zu sorgen, und fühlte sich – zumindest bis vor kurzem – die Gemeinde für ihre Mitglieder, die als Bürger identifizierbar waren, verantwortlich, so ist Solidarität auf der Ebene des Staates anonym und folglich weniger intensiv. Eine Solidargemeinschaft Europäische Union mit 500 Millionen Mitgliedern wird über ein absolutes Minimum an Solidarität nicht hinauskommen. Nach dieser engeren Definition ist Sozialpolitik auf das fokussiert, was wir gewöhnlich den Wohlfahrtsstaat nennen, das ausgabenintensive System der Risikovorsorge und der Transferzahlungen, die auf Solidarität und Überlegungen sozialer Gerechtigkeit basieren. Es ist in den einzelnen Mitgliedländern auf die unterschiedlichste Weise organisiert und hat auch einen sehr unterschiedlichen Umfang (Tab. 9.7). Auf diesem Feld wird die Gemeinschaft fast überhaupt nicht tätig. Etwas weiter gefasst lassen sich auch die Arbeitsmarktregulierung und die Regelung der industriellen Beziehungen darunter subsumieren. Hier treffen wir einige Aktivitäten der Gemeinschaft an, wenn auch in bescheidenem Umfang. Kurzum, der sozialpolitische acquis communautaire ist schmal und vor allem auf den Arbeitsmarkt konzentriert. Der schwache sozialpolitische acquis spiegelt sich in den Unterschieden der nationalen Sozialordnungen wider. Esping-Anderson (1990, 1996) sah drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus, die sich nach dem Grad des Warencharakters der Arbeit, nach dem Verhältnis von Stratifikation und Gleichheit und nach dem Mix öffentlicher und privater Vorsorge unterscheiden: das liberale Modell (auch angelsächsisches Modell genannt) mit einem minimalen Sicherheitsnetz gegen Armut und einem starken Akzent auf privater Verantwortung und Initiative; das konservativ-korporatistische Modell (auch kontinentales oder rheinisches Modell genannt) mit obligatorischen versicherungsartigen Regimen und Subsidiarität zwischen Familie, Betrieb und Staat; das sozialdemokratische Wohlfahrtsstaat-Modell (auch skandinavisches Modell genannt), das soziale Bürgerrechte garantiert und auf eine an der Zahlungsfähigkeit orientierte Umverteilung setzt. Was hier interessiert, ist die Tatsache, dass wir es in der Welt des Kapitalismus, aber auch in der engeren Welt der Europäischen Union, mit einer Vielfalt von Wirtschafts- und Sozialordnungen zu tun haben (Bönker 2013). Wenn dann seit einiger Zeit von einem europäischen Sozialmodell die Rede ist (z.B. Kaelble/Schmid 2004), stellt sich die Frage: Gibt es das? Wie verträgt sich das mit der konstatierten Vielfalt in den Mitgliedländern der Gemeinschaft? Kaelble (2004) folgend kann man dazu erst einmal feststellen, dass der Sozial- oder Wohlfahrtsstaat, wie wir ihn kennen, und die Werte, die ihn tragen, historisch eine europäische, und zwar eine westeuropäische Entwicklung sind. Die grundsätzlich gleich gelagerten Anforderungen an das Sozialsystem haben dann zu einer relativen Angleichung der Modelle geführt, wobei sich das europäische Modell im Vergleich zu den USA oder Japan durch eine verhältnismäßig hohe staatliche Ausgabenintensität und eine weitgehende Verrechtlichung der Ansprüche auszeichnet. Der dritte Faktor, der zu einem einheitlichen europäischen Sozialmodell beiträgt, ist der supranationale 330 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Einfluss der Gemeinschaft, der in diesem Kapitel näher beschrieben wird. Da hier die Gemeinschaft erst in jüngster Zeit aktiv geworden ist und da das Subsidiaritätsprinzip eine wichtige Rolle spielt, d.h. die Vielfalt der nationalen Politiken keineswegs aufgehoben werden soll, geht es dabei eher um ein europäisches Sozialmodell im Werden. Das „europäische Sozialmodell“ kann nicht eine Harmonisierung oder Vereinheitlichung der organisatorischen Lösungen des Problems der sozialen Sicherung in einer Marktwirtschaft bedeuten: Das britische National Health System würde in Deutschland auf wenig Gegenliebe stoßen, die deutsche Arbeitsmarktordnung ebensowenig in Großbritannien akzeptiert werden. Harmonisierung kann nur in einem Wertekonsens bestehen, den zum Teil die historische Entwicklung geschaffen hat, zum Teil der sozialpolitische Diskurs auf europäischer Ebene schaffen muss. Inwieweit das neueste politische Instrumentarium der „offenen Methode der Koordinierung“ für ein europäisches Sozialmodell konstitutiv wird, muss die Zeit erweisen. Denn damit wird erst seit der Jahrtausendwende gearbeitet. Natürlich stellt sich die Frage, ob in einer Gemeinschaft, die durch einen gemeinsamen Markt, Freizügigkeit und Nicht-Diskriminierung gekennzeichnet ist, so eklatante sozialpolitische Systemunterschiede langfristig bestehen bleiben können, wie sie zur Zeit zwischen Alt- und Neumitgliedern der EU bestehen. 9.4.2 Entwicklung der europäischen Sozialpolitik Schon unter den sechs Gründerstaaten der EWG gab es einen Dissens zwischen liberal orientierten Marktwirtschaftlern und planerisch orientierten Sozialpolitikern. Erstere vertrauten ganz auf die Erhardsche Formel „Wohlstand durch Wachstum“, d.h. darauf dass der gemeinsame Markt quasi automatisch eine Angleichung der Wohlfahrtsniveaus ergebe. Letztere sahen in einer sozialpolitischen Harmonisierung einerseits ein eigenständiges Ziel eines sozialen Europa, anderseits eine Voraussetzung für die Angleichung der Wettbewerbsbedingungen im gemeinsamen Markt. Konkret war es ein Dissens zwischen Deutschland, das sozialplanerische Intervention befürchtete, und Frankreich, das seine Sozialordnung zur Norm für die Gemeinschaft machen wollte. Die EWG wurde als gemeinsamer Markt gegründet und nicht als Sozialgemeinschaft. Daran hat sich bis heute grundsätzlich nichts geändert. In der ersten Erweiterungsrunde kamen mit Großbritannien und Dänemark Länder hinzu, die wieder anderen Sozialstaatsmodellen anhingen und einer europäischen Sozialordnung besonders skeptisch gegenüber standen. Die marktorientierte Formel „Wohlstand durch Wachstum“ blieb solange plausibel, wie die Wirtschaft kontinuierlich wuchs und Arbeitslosigkeit auf das absolute Minimum der rein friktionellen Arbeitslosigkeit reduziert wurde. Die „goldenen 30 Jahre“ der Nachkriegsperiode gingen Anfang der 1970er Jahre zu Ende. Als Reaktion auf diese Wende beschloss die Pariser Gipfelkonferenz von 1972 die Ausarbeitung eines sozialpolitischen Aktionsprogramms, das die Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Lebensqualität und die betriebliche Mitbestimmung der Arbeitnehmer zum Ziel haben sollte. Das Aktionsprogramm wurde 1974 vom Rat verabschiedet. Daran schloss sich tat- 331 9.4Die soziale Dimension Europas sächlich eine verstärkte sozialpolitische Aktivität der Gemeinschaft an. Seit 1975 wurden regelmäßig Sozialrichtlinien verabschiedet, wobei eine Konzentration der Aktivität in den 1990er Jahren auftrat (Falkner 2004). Schaut man sich die Maßnahmen an, die diese Richtlinien zum Gegenstand haben, so wird deutlich, dass es hier um Arbeitsbedingungen geht, insbesondere Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz, und um die Nichtdiskriminierung, d.h. vor allem die Gleichstellung der Geschlechter. Der nächste Wendepunkt in der Entwicklung der europäischen Sozialpolitik ist auf das Jahr 1985 anzusetzen. In diesem Jahr wurde in der Einheitlichen Europäischen Akte mit dem gemeinsamen Markt ernst gemacht: Ab 1992 sollten nicht nur Güter, sondern auch Dienstleistungen, Kapital und Arbeit ungehindert über die Grenzen verkehren. Das machte eine Koordinierung bestimmter sozialpolitischer Regelungen und auch gewisse Harmonisierungen notwendig. Das rief aber auch die unterschiedlichsten Ängste wach: Die einen fürchteten einen Zwang europäischer Richtlinien zu kostenintensiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, die anderen eine Abwärtsspirale des Sozialabbaus auf Grund des Regimewettbewerbs. Die Vielfalt der Sozialmodelle in den Mitgliedländern ließ Konflikte unvermeidlich erscheinen, und es war nur logisch zu versuchen, Einstimmigkeit in diesem Bereich zur Regel zu machen. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte bekam auch der Begriff der wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion seinen ersten Auftritt. Zwar bezog sich das vornehmlich auf die regionalen Entwicklungsunterschiede innerhalb der Union, doch hatte es tiefgreifende Folgen für den Sozialfonds, der dadurch neue Aufgaben zugewiesen erhielt. Box 9.6: Von der Sozialunion zur politischen Union? 1985 trat die erste Kommission Delors an. Jacques Delors hatte sich vorgenommen, die europäische Integration um eine soziale Dimension zu erweitern und der politischen Union anzunähern. Die europäischen Nationalstaaten sind nicht durch Marktordnungen bestimmt. Sie definieren sich vielmehr als Verfassungsstaat, Rechtsstaat und Sozialstaat. Ein ausschließlich vom Markt getriebenes Integrationsprojekt kommt mit einem Minimum an politischer Integration aus, wenn die notwendigen verfassungs-, rechts- und sozialpolitischen Komplemente auf die untere Ebene des Nationalstaates beschränkt bleiben. Werden diese Komplemente teilweise in die Kompetenz der oberen Ebene der Union verlagert, dann wird politische Integration unvermeidlich. Das bedeutet nicht den Abschied vom Nationalstaat, sondern nur sein Zurückfallen auf die zweite Ebene eines Mehrebenensystems politischer Ordnung. Verfassungs-, rechts- und sozialpolitische Kompetenz sind wesentliche Identifikationsmerkmale moderner Staaten – sie halten das ganze zusammen. Gelingt es also, sie zumindest teilweise auf die europäische Ebene zu übertragen, dann könnte das entstehen, was für politische Integration unerlässlich ist und was immer wieder als Defizit der EU herausgestellt wird: die Identifikation der Bevölkerung mit der Union, ein „Europa der Bevölkerung“. Darauf beruhte die langfristige Strategie der Kommissionen Delors. Auf der anderen Seite ist leicht einzusehen, 332 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union dass die Nationalstaaten diese ihre „Bindemittel“ mit Klauen und Zähnen verteidigen werden sowie mit der Behauptung, eine solche Identität könne es nur auf der nationalen Ebene geben. Da am Ende die Mitgliedländer Beschlüsse einstimmig nehmen müssen, erscheint die Verwirklichung der politischen Union auf diesem Weg höchst unwahrscheinlich. Die Intentionen von Jacques Delors und seiner Kommission fanden ihren ersten Niederschlag in der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer, der so genannten Sozialcharta, die 1989 verabschiedet wurde. Sie ist als soziale Ergänzung zur Realisierung des gemeinsamen Marktes in der Einheitlichen Europäischen Akte zu sehen. Aber während die einzelnen Vorschriften für den Binnenmarkt rechtsverbindlich gemacht wurden, ist die Sozialcharta nur ein Programm, eine Liste von Maßnahmen, die dem Arbeitsmarkt einen sozial verantwortlichen und ökonomisch verantwortbaren Rahmen verschaffen sollten, eine Liste von wünschenswerten Minimalstandards für den Arbeitsmarkt und die industriellen Beziehungen. Einige Mitgliedländer hatten bereits strengere Vorschriften eingeführt. Nach den Vorstellungen der Kommission sollten diese nicht auf das neue Mindestniveau zurückgeführt werden, sondern beibehalten bleiben. Die Sozialcharta stieß auf den erbitterten Widerstand der konservativen britischen Regierung, die ihre gerade Früchte abwerfende Reformpolitik zur Flexibilisierung der Arbeitsmärkte dadurch in Gefahr gebracht sah und deren liberale Grundhaltung sich mit keiner neuen Regulierung von Märkten vertrug. In Fortführung der Sozialcharta wollte die Kommission dann das Sozialkapitel im Vertrag von Maastricht neu formulieren. Insbesondere sollten in die Ziele des Art. 117 EG (neu Art. 136 EG, jetzt Art. 151 AEUV) ein angemessener sozialer Schutz, der soziale Dialog und die Entwicklung des Arbeitskräftepotentials im Hinblick auf ein hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung der Ausgrenzung aufgenommen werden. Eine Reihe der relevanten Tätigkeitsfelder wurden dem Mitentscheidungsverfahren nach Art. 294 AEUV (siehe Abb. 6.1) unterworfen. Das bedeutete für den Rat in der Regel, dass Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden können. Bestimmte Entscheidungsbereiche (vor allem soziale Sicherheit, sozialer Schutz und budgetrelevante Entscheidungen) sind davon allerdings explizit ausgenommen. Gegen diese Neufassung des Sozialkapitels legte Großbritannien sein Veto ein, und so konnte es nur als Protokoll einer Vereinbarung unter 11 der 12 Mitgliedländer dem Vertrag von Maastricht zugefügt werden. Erst die Labour-Regierung Blair war bereit, das Sozialkapitel zu unterschreiben, womit es im Vertrag von Amsterdam in das Vertragswerk einging. Der Vertrag von Lissabon hat daran keine wesentlichen Veränderungen vorgenommen. Spätestens Ende der 1990er Jahre war deutlich, dass das zentrale soziale Problem der Gemeinschaft das Beschäftigungsproblem ist. Es hat zwei Seiten: die Verwaltung der Arbeitslosigkeit und die soziale Absicherung der davon betroffenen Personen einerseits und die Stimulierung der Beschäf- 333 9.4Die soziale Dimension Europas tigungsmöglichkeiten und des Wachstums andererseits. Ersteres überlässt die Gemeinschaft integral den Mitgliedländern. Nur auf dem zweiten Feld versucht sie, mit geeigneten Maßnahmen dem Problem zu Leibe zu rücken. Das ist der wesentliche Inhalt des so genannten Luxemburg-Prozesses und des Lissabon-Prozesses. Der Europäische Rat von Luxemburg hatte 1997 damit begonnen, der Beschäftigungspolitik einen konsistenten Rahmen zu verschaffen, der aus jährlichen Leitlinien, nationalen Aktionsplänen und einem gemeinsamen Beschäftigungsbericht besteht. In Kombination mit dem so genannten Cardiff-Prozess (verstärkter Wettbewerb auf den Arbeits-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalmärkten) und dem so genannten Köln-Prozess (makroökonomische Abstimmung in der Lohn-, Finanz- und Geldpolitik) wird eine wirtschaftspolitische Gesamtstrategie angestrebt, versehen mit dem wohlklingen Namen „Europäischer Beschäftigungspakt“. Einen gewissen Abschluss hat die Gesamtstrategie auf dem Rat von Lissabon im Jahr 2000 erhalten, wo Innovation und Wachstum direkt angesprochen wurden (vgl. Kap. 8). 9.4.3 Was heißt europäische Sozialpolitik nun konkret? Ein Problem der sozialen Dimension der Gemeinschaft ist darin zu sehen, dass sie sich in einem Nebel von schönen Worten und guten Absichten verbirgt. Gehen wir vom Sozialkapitel des Vertrages von Amsterdam aus, das in Nizza noch Änderungen erfahren hat (Art. 151–161 AEUV), dann macht das Betätigungsfeld der europäischen Sozialpolitik einen eher bescheidenen Eindruck. Sozialpolitik fällt in die gemeinsame Zuständigkeit der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedländer. Sie ist also dem Subsidiaritätsprinzip unterworfen, und das meiste auf diesem Feld kann auf der Ebene der Nationalstaaten erledigt werden. Dem europäischen Niveau hat man vor allem die Festlegung gewisser Mindeststandards zugewiesen in den Bereichen (Ribhegge 2013): Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz Arbeitsbedingungen Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer Chancengleichheit von Männern und Frauen. Hier können Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit und im Mitentscheidungsverfahren nach Art. 294 AEUV gefällt werden. Einstimmigkeit wird dagegen verlangt bei Beschlüssen zu sozialer Sicherheit Kündigungsschutz Mitbestimmung Ausgaben zur Beschäftigungsförderung. Sozialpolitik ist in allen Mitgliedländern einer der aufwendigsten Ausgabenposten des Staates. Und das ihm zugrundeliegende System der sozialen Sicherheit unterscheidet sich, wie wir sahen, von Land zu Land. Das lässt sich auch am unterschiedlichen Umfang der Aufwendungen für den Sozialschutz ablesen: 334 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Tabelle 9.7: Gesamtausgaben für Sozialschutz 1990 – 2010, in % des BIP Land 1990 2000 2010 Land 2000 2010 Portugal 15,2 20,9 27,0 Rumänien 13,0 17,6 Irland 18,4 13,8 29,6 Estland 13,9 18,1 Spanien 19,9 20,0 25,7 Lettland 15,7 17,8 Griechenland 22,9 23,5 29,1 Litauen 15,7 19,1 Großbritannien 23,0 26,4 28,0 Tschechien 18,8 20,1 Deutschland 25,4 29,7 30,7 Slowakei 19,4 18,6 Frankreich 27,9 29,5 33,8 Polen 19,7 18,9 Niederlande 32,5 26,4 32,1 Ungarn 19,9 23,1 Schweden 33,1 29,9 30,4 Slowenien 24,1 24,8 Quelle: Eurostat In den alten Mitgliedländern der EU-15 hat von 1990 bis 2010 ein deutlicher Konvergenzprozess des Ausgabenniveaus stattgefunden. Die neuen Mitgliedländer liegen signifikant unter diesem Niveau, was zum Teil einem anderen Grundmodell, zum anderen Teil ihrem niedrigeren Entwicklungsstand zuzuschreiben ist. Während Ungarn und Slowenien sich eher auf das westliche Niveau zubewegen, ist das für die übrigen Länder weniger deutlich. Was die Gemeinschaft auch beschließt, die Mitgliedländer haben ihr ins Stammbuch geschrieben (Art. 153.4 AEUV), sie darf damit nicht an die Grundprinzipien der nationalen Systeme rühren und sie darf damit nicht das finanzielle Gleichgewicht der Systeme stören. Damit sind ihr die Hände weitgehend gebunden. Es sind aber nicht nur die Nationalstaaten, die eifersüchtig über ihre Kompetenzen wachen. Eine europäische Sozialpolitik hat auch die Rolle der Sozialpartner zu berücksichtigen, denen z.B. das deutsche Grundgesetz Tarifautonomie garantiert. Wenn der Vertrag (Art. 151 AEUV) zusichert, dass bei sozialpolitischen Maßnahmen „der Vielfalt der einzelstaatlichen Gepflogenheiten, insbesondere in den vertraglichen Beziehungen“ Rechnung zu tragen sei, dann werden folglich die Handlungsalternativen weiter eingeengt. Art. 152 AEUV legt noch einmal explizit fest: Die Union „fördert den sozialen Dialog und achtet dabei auf die Autonomie der Sozialpartner“. Der Spielraum für eine umverteilende Sozialpolitik auf europäischem Niveau ist gering. In Übereinstimmung mit dem regulativen Grundcharakter der Wirtschaftsordnung (siehe Kap. 3) konzentrieren sich die Maßnahmen auf die Vereinbarung von arbeitsrechtlichen Mindeststandards. Das sollte man allerdings nicht gering schätzen. Denn für einige Mitgliedländer entstand dadurch ein beträchtlicher Anpassungsdruck auf das nationale Arbeitsrecht, wonach es in diesem Bereich durchaus berechtigt ist, von der Evolution eines europäischen Sozialmodells zu sprechen. Untersuchungen zu sechs sozialpolitischen Richtlinien der EU (Falkner/Treib 2005) haben ergeben, dass sie vor allem in Ländern wie Großbritannien, Irland und Dänemark den Arbeit- 335 9.4Die soziale Dimension Europas nehmern zu erheblich verbesserten Rechten verholfen haben. In Deutschland, Frankreich und Spanien waren die Mindeststandards dagegen bereits weitgehend erfüllt, so dass der gesetzliche Anpassungsbedarf nur gering blieb. Ein Problem ist die Kontrolle der Einhaltung von arbeitsrechtlichen Vorschriften. Es sind vor allem die Luxemburger Richter, die dem Gemeinschaftsrecht unnachsichtig zur Durchsetzung verhelfen. Über die Definition von Mindeststandards hinaus besteht die europäische Sozialpolitik vor allem aus der Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit und einer wachstumsorientierten Beschäftigungsstrategie. Ersteres verdeutlicht eine wichtige Funktion der europäischen Sozialpolitik: Sie soll den Binnenmarkt funktionsfähig machen, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit und die Freizügigkeit der Personen ermöglichen. Denn diese Freiheiten bleiben auf dem Papier, wenn die Arbeitskräfte, die dem Versprechen der Freizügigkeit folgen, mit dem Überschreiten der Grenze in ein sozialrechtliches schwarzes Loch fallen. Zwar hat jeder Mitgliedstaat sein eigenes System der sozialen Sicherung. Diese sind aber so zu koordinieren, dass Arbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten nicht diskriminiert werden und ihre Ansprüche unabhängig vom jeweiligen Arbeits- oder Wohnort geltend machen können. Kurz, ein in Deutschland erworbener Anspruch muss auch in Sizilien gültig sein, z.B. Beschäftigungs-, Versicherungs- und Wohnzeiten müssen überall anerkannt werden und kumulierbar sein, Sozialleistungen müssen exportierbar sein. Die Verordnung Nr. 1408 von 1971 hat diese Dinge zum ersten Mal geregelt. Der EuGH hat richtungweisende Urteile in dieser Sache gefällt (vgl. Kap. 6), die zu stetigen Anpassungen der Koordinierungsregeln führen. Eine integrale Neufassung der Verordnung von 1971, die von der Kommission bereits 1998 vorgeschlagen wurde, wurde aber erst 2004 verabschiedet (VO Nr. 883/2004), trat am 1. Mai 2010 in Kraft und wurde seitdem bereits wieder mehrfach geändert. Im Unterschied zur ursprünglichen Verordnung von 1971 werden nun auch wirtschaftlich nicht-aktive Personen und Staatsangehörige von Nicht-EU-Ländern miteinbezogen, darüber hinaus ist eine Gleichbehandlung von Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten mit einheimischen Beschäftigten bezüglich aller relevanten Parameter der (beitragsabhängigen) Sozialleistungen vorgesehen (Ribhegge 2013: 385 ff.). Box 9.7: Ist die EU ein Hort des Neo-Liberalismus? Neo-Liberalismus ist ein Schlagwort, für viele sogar ein Schimpfwort: Jürgen Habermas (2008: 91) zum Beispiel spricht von „den Lebenslügen einer neoliberalen Orthodoxie“. Soweit es sich um die Charakterisierung einer wirtschaftspolitischen Grundeinstellung handelt, versteht man darunter: ein grundsätzliches Vertrauen in Märkte als Koordinationsmechanismus damit auch ein Plädoyer für freien Handel eine starke Präferenz für private gegenüber staatlichen Wirtschaftsaktivitäten uneingeschränkte Verteidigung der Geldwertstabilität 336 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union individuelle Eigenverantwortlichkeit und damit eine Beschränkung des Sozialstaates auf das Notwendige (wie auch immer definiert) Bevorzugung angebotsorientierter gegenüber nachfrageorientierten wirtschaftspolitischen Maßnahmen. Was daran „neo“ ist, bleibt unklar. Liberale wie z.B. Walter Eucken (1952) oder Ludwig Erhard haben nichts anderes vertreten. Wo bleibt aber das Soziale? Diese Frage wird seit Müller-Armack (1962/1976) immer wieder gestellt. Fritz Scharpf (2002) konstatiert eine Entkoppelung von ökonomischer Integration und Sozialschutz auf dem Weg von Rom nach Maastricht, die zu einer konstitutionellen Asymmetrie zwischen Wirtschafts- und Sozialpolitik geführt habe, und zwar auf beiden Niveaus, dem europäischen und dem nationalen. Einerseits würden die Handlungsspielräume des nationalen Wohlfahrtsstaates von der europäischen Liberalisierungspolitik und der Wirtschafts- und Währungsunion eingeschränkt. Andererseits finde auf dem europäischen Niveau keine adäquate Kompensation statt. Die Erweiterung und Vertiefung der Märkte durch die Wirtschaftspolitik (market making) schreite erfolgreich voran; die Korrektur unerwünschter Marktresultate durch die Sozialpolitik (market correcting) bleibe zurück. Fragt sich nur: Ist das so, weil die Architekten der Union in der Wolle eingefärbte Liberale waren und sind, oder ist das einfach das Resultat des Subsidiaritätsprinzips? Ersteres kann kaum der Fall sein; denn diese Architekten waren und sind gleichzeitig die führenden Politiker ihrer Nationalstaaten, unter denen nur das Großbritannien von Margret Thatcher im Ruch stand, einen rücksichtslosen Neo- Liberalismus zu vertreten. Doch zeigt die Geschichte des Sozialprotokolls von Maastricht, dass man auch ohne die Briten Fortschritte machen kann, wenn man will, und sie früher oder später wieder ins Boot bekommt. Den Grund für eine im Wesentlichen liberale Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft sehen wir weniger in der vorherrschenden Wirtschaftsgesinnung als im Mehrebenencharakter der Union und im Subsidiaritätsprinzip. Unterschiedliche nationale Präferenzen in der Sozialpolitik, eine mit der Distanz abnehmende Solidaritätsneigung, die hohe Budgetintensität dieses Politikfeldes und die daraus folgenden besonderen Anforderungen an seine demokratische Kontrolle, die Kosten einer adäquaten administrativen Handhabung der Sozialpolitik – all das spricht dafür, die sozialpolitische Aktivität auf der Ebene des Nationalstaates zu konzentrieren. Abgesehen davon bezieht die nationale Politik daraus einen Großteil ihrer Legitimität und wird diese kaum freiwillig an ein höheres Entscheidungsniveau abtreten. Auch das europäische Sozialmodell ist ein Mehrebenensystem – man muss beide zusammen sehen, das europäische und das nationale Niveau. Fassen wir zusammen: Der soziale acquis communautaire hat einen bescheidenen Umfang. Er umfasst im wesentlichen vier Ebenen: die Ebene des gemeinsamen Marktes mit Gesundheits- und Sicherheitsvorschriften, 337 9.4Die soziale Dimension Europas die Ebene des Sozialprotokolls, die in den Vertrag von Amsterdam aufgenommen wurde, mit Regeln zur Arbeitszeit und der Gleichbehandlung der Geschlechter, die Ebene des sozialen Dialogs, auf der verstärkte Sozialpartnerschaft angestrebt wird, die Ebene des so genannten „weichen acquis“, die eine Art europäischer Sozialkultur beschreibt, die zwar nicht verbindlich im rechtlichen Sinne ist, aber doch als Konsens unter den Mitgliedländern erwartet wird. Solidaritätsorientierte Umverteilung findet auf dem europäischen Niveau nur im Rahmen der Agrar- und der Strukturpolitik statt. Die ausgabenintensiven Bereiche der sozialen Sicherheits- und Wohlfahrtspolitik sind auf dem nationalen Niveau angesiedelt. Unterschiedliche Präferenzen, unterschiedliche historische Pfade, aber auch unterschiedliche Interessenkonstellationen haben hier ein breites Spektrum nationaler Systeme hervorgebracht. Wachsender Wettbewerb, demographische Änderungen und mehr oder minder harte Budgetbeschränkungen führten die nationalen Systeme sozialer Sicherheit in vielen Mitgliedländern in eine Krise, die sowohl ihre Nachhaltigkeit, wie ihre Wettbewerbskonformität in Frage stellt. Die erforderlichen Strukturreformen sind, das scheint auf der Hand zu liegen, auf nationalem Niveau einzuleiten. Doch gibt es durchaus Bestrebungen, diesen Prozess von der Gemeinschaftsebene aus subsidiär zu unterstützen. Das ist die Aufgabe der offenen Methode der Koordinierung. Ein Blick auf Tab. 9.7 macht jedoch deutlich, dass die Realisierung des Gemeinsamen Marktes 1992 wohl zur Konvergenz, aber nicht zu einer generellen Verringerung der sozialpolitischen Ausgaben geführt hat. 9.4.4 Die offene Methode der Koordinierung Die EU und ihre Mitgliedstaaten haben drei ordnungspolitische Probleme: Auf vielen Feldern der Wirtschaftspolitik hat die Gemeinschaft nur eine geringe oder keine Kompetenz, so z.B. in der hier besprochenen Sozialpolitik, aber auch in der Industriepolitik (vgl. Kap. 8). Durch die Einführung der Wirtschafts- und Währungsunion sind den Mitgliedländern wichtige wirtschaftspolitische Instrumente abhanden gekommen (z.B. die Wechselkurs- und Geldpolitik) oder eingeschränkt worden (z.B. die Fiskalpolitik), ohne dass dafür eine Kompensation auf europäischem Niveau erfolgt wäre. Die vertiefte Integration macht erhebliche spillovers möglich. Beispielsweise bleiben die Kosten einer undisziplinierten Fiskal- oder Tarifpolitik nicht auf das jeweilige Mitgliedland beschränkt. Weder die Fiskal-, noch die Tarifpolitik unterliegen jedoch einer harten Koordinierung. (Die Schuldenkrise 2010 – 13 hat mit dem Fiskalpakt hier eine gewisse Änderung veranlasst.) Daraus folgt, dass eine gemeinschaftliche Politik nur im Konsens betrieben werden kann. Die pragmatische Reaktion ist die so genannte „offene Methode der Koordinierung“. Sie unterscheidet sich von der „Gemeinschaftsmethode“ dahingehend, dass letztere vor allem im Bereich der Marktregulierung zu 338 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union verbindlichen Gesetzen bzw. Verordnungen führt (harte Regelsetzung), soweit man sich nicht mit dem Prinzip der wechselseitigen Anerkennung begnügen kann, während die offene Methode der Koordinierung letztlich unverbindlich, eben offen, bleibt (weiche Regelsetzung). Ihre Grundelemente sind: gemeinsame Situationsanalyse und ein makro-ökonomischer Referenzrahmen, Übereinstimmung in den Zielsetzungen der Wirtschaftspolitik: Leitlinien, die auch zeitlich strukturiert sind, Übersetzung der Ziele von der Gemeinschaftsebene auf die nationalen und regionalen Ebenen: nationale Aktionsprogramme (Wahrung der nationalen Souveränität), Benchmarking: Es werden Indikatoren definiert, die einen Vergleich und die Erfolgskontrolle erlauben, wechselseitiges Lernen: Der Erfolg weist best practices aus, die vom rationalen Politiker übernommen werden, Periodische Evaluierung, aber keine formalen Sanktionen (wie z.B. beim Stabilitäts- und Wachstumspakt), sondern Empfehlungen, Peer pressure: Die regelmäßige Evaluation im Europäischen Rat stimuliert das wechselseitige Lernen über das, was auf Englisch so anschaulich blaming and shaming genannt wird. „The method institutionalizes the sharing of experience and reform experimentation, removing any real or apparent risk of regulatory competition and replacing it with a co-operative but non-binding method“ (Hodson/Marer 2001: 725). Es sollte aber nicht übersehen werden, dass die offene Methode der Koordinierung vor allem aus der Notwendigkeit entstanden ist, die fehlende gemeinschaftliche Wirtschaftspolitik, die eine Währungsunion eigentlich erfordert, durch eine intergouvernementale Abstimmung der nationalen Wirtschaftspolitiken zu substituieren. Die Akzeptierung einer Politik stabilen Geldes und stabiler Staatsfinanzen hat Folgen für die Beschäftigungs- und Sozialpolitik ebenso wie für die Industriepolitik. Diese liegen aber außerhalb des engeren Kompetenzbereichs der Gemeinschaft. Die offene Methode der Koordinierung beabsichtigt zweierlei, einen zeitlich und inhaltlich strukturierten Prozess und den Transfer erfolgreicher Politiken. Im Ergebnis sollten sich kognitive Konvergenz der politischen Planer einstellen und daraus folgend politische Konvergenz. Es ist aber fraglich, inwieweit das funktionieren kann. Es ist eines, Gütermärkte zu liberalisieren und ihre Marktordnungen zu harmonisieren. Es ist etwas ganz anderes, Bildungssysteme, Sozialordnungen, Arbeitsmarktordnungen auf einen Nenner zu bringen und sie einer einheitlichen Politik zu unterwerfen. Es gibt, auch innerhalb der EU, unterschiedliche Spielarten des Kapitalismus (Hall/Soskice 2001; Bönker 2013), die durch eine offene Methode der Koordinierung nicht aufgehoben werden. Außerdem wissen wir aus der Geschichte der indikativen Planung in Frankreich, dass Planung durch Information, d.h. ohne Planungsautorität und ohne harte Sanktionen, vor allem in Schönwetterperioden funktioniert. Wird die See rauer, dann segelt jeder seinen eigenen Kurs. Das gilt schon für den mit „härteren“ Sanktionen versehenen Stabilitäts- und 339 9.4Die soziale Dimension Europas Wachstumspakt, wie viel eher muss es dann für die offene Methode der Koordinierung gelten. Die offene Methode der Koordinierung entspricht den erklärten Governance- Prinzipien der EU: Subsidiarität, Flexibilität, Legitimität. Letzteres aber nur deshalb, weil sie eigentlich auf intergouvernementaler Ebene stattfindet, wo nationale Souveränitäten nicht berührt werden. Damit stellt sich die Frage nach der Rolle des Europäischen Parlaments und des Rates. Die offene Methode ist eine Angelegenheit der Exekutive. Der Kommission käme eigentlich die Aufgabe des Planers zu. Es sind aber wieder die berühmten Komitees (Wirtschaft und Finanzen, Wirtschaftspolitik, Beschäftigung, Sozialschutz), die vor allem bei der Vorbereitung des Entscheidungsprozesses aktiv werden. Die strategischen Entscheidungen müssten dann vom Rat, bzw. von Coreper, ausgehen. Das scheint, allein schon aus Zeitmangel, nur unzureichend der Fall zu sein. Wir haben folglich einen Prozess indikativer Planung vor uns, nicht nur ohne Planungsautorität, sondern auch ohne einheitlichen Planer. Der Prozess ist komplex, technisch anspruchsvoll und lässt deshalb bezüglich seiner Transparenz einiges zu wünschen übrig. Während die nationalen Parlamente bei der Umsetzung der nationalen Aktionsprogramme noch zu ihrem Recht kommen könnten, bleibt das Europäische Parlament mehr oder minder außen vor. Vor allem aber findet die Formulierung der Leitlinien, die erste Phase der Planung, kaum eine demokratische Kontrolle. Diese institutionellen Defizite der offenen Methode lassen eine vage und ineffektive Planung erwarten. Der Lissabon-Prozess findet im Schatten des Stabilitäts- und Wachstumspaktes statt: Europäische Sozialpolitik handelt weniger von verteilungsorientierten sozialen Bürgerrechten als vielmehr von Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit – der Wohlfahrtsstaat wird von der Stabilitäts- und Wachstumspolitik kolonisiert (Chalmers/Lodge 2003: 10). Das führt unweigerlich zur Vernachlässigung der Wohlfahrtsziele, sagen die einen (Streeck 1998). Die anderen halten dagegen, dass nur eine angebotsorientierte Wirtschaftspolitik längerfristig Wohlfahrt für alle generieren kann. Die offene Methode der Koordinierung als institutionelles Komplement des Lissabon-Prozesses ist damit drei typischen Kritiksträngen ausgesetzt: dem inhaltlichen: Betonung der Angebotspolitik, Vernachlässigen der sozialen Dimension; dem theoretischen: Worauf gründet der Optimismus, dass nationale Politiker lernfähig und bereit seien, sich am Gemeinwohl zu orientieren? dem organisatorischen: wohlklingende Rhetorik, wenig politischer Einfluss, potentiell kontra-produktive Effekte. Ihre Wirksamkeit muss sie noch unter Beweis stellen. Der Lissabon-Prozess wurde im Jahre 2000 in Gang gesetzt. Die Bilanz im Jahre 2010 machte deutlich, dass seine hochgesteckten Ziele nicht erreicht wurden. Als Reaktion hat sich die Kommission darauf verständigt, die Strategie zu vereinfachen, die quantitativen Ziele aufzugeben und die verschiedenen Koordinationsprozesse (Luxemburg: Arbeitsmarktpolitik, Cardiff: mikroökonomische und strukturelle Reformen, Köln: makroökonomische und haushaltspolitische Maßnahmen) mit dem Lissabon-Prozess zu verbinden. Das heißt ja nichts 340 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union anderes, als eine integrierte Wirtschaftspolitik über die offene Methode zu führen. Die Erfolgsaussichten eines solchen Vorgehens müssen skeptisch stimmen. Noch ist es zu früh, die offene Methode der Koordinierung bereits für gescheitert zu erklären. 9.4.5 Sozialdumping – ein Kapitel für sich Mit dem Beitritt relativ gering entwickelter Länder in Ostmitteleuropa hat der zuvor nur gelegentlich auftauchende Vorwurf des Sozialdumping eine rasante Karriere gemacht. Damit werden Fälle belegt, in denen entweder Produktionsstätten aus Regionen mit hohen Löhnen und Lohnnebenkosten in Regionen mit niedrigeren Kosten verlegt werden (Kapitalmobilität), oder Fälle in denen Firmen aus Ländern mit niedrigen Lohn- und Lohnnebenkosten Dienstleistungen in Ländern mit höheren Kosten erbringen (Dienstleistungsund Arbeitskräftemobilität). Aus Gründen der Wettbewerbsgleichheit wird häufig eine Harmonisierung der Sozialstandards, wenn nicht gar der Löhne gefordert. Macht das Sinn? Als erstes ist anzumerken, dass der Begriff des social dumping ökonomisch unsinnig ist. In Box 8.1 haben wir Dumping als Preisdiskriminierung definiert, die nach den Regeln der WTO unzulässig ist, wenn das Angebot für Ausländer (der Exportpreis) günstiger ist als das Angebot für Inländer (der Preis auf dem heimischen Markt). In den beiden erwähnten Fällen liegt eine solche Preisdiskriminierung nicht vor, und deshalb sollte man im Gebrauch des Wortes Dumping Zurückhaltung üben. Als zweites kann man theoretisch davon ausgehen, dass unter Wettbewerbsbedingungen die Arbeitskraft mit ihrem Wertgrenzprodukt entlohnt wird. Ist in einem Land das Gesamtlohnniveau niedriger als in einem anderen, so steht zu vermuten, dass auch die Produktivität entsprechend niedriger ist. Wie nun der Bruttolohn jeweils in Nettolohn, direkte Steuern und Sozialabgaben aufgeteilt wird, ist Sache der nationalen Sozialpräferenzen. Die können sehr unterschiedlich sein. Eine europaweite Harmonisierung der Sozialstandards und ihrer Finanzierungsmodi würde nicht nur in diese Präferenzen eingreifen. Sie müsste auch, wenn die Harmonisierung oberhalb des Minimums stattfände, in den Ländern mit niedriger Produktivität zur Absenkung der Nettolöhne führen, damit sie wettbewerbsfähig bleiben. Soweit es sich um den Güterverkehr handelt, haben wir uns an das Phänomen unterschiedlicher Kostenniveaus – wenn auch langsam und widerwillig – gewöhnt: T-Shirts werden in China billiger produziert als in Deutschland, also führt man sie von dort ein. Im Fall von Dienstleistungs-, Kapital- und Arbeitskräftemobilität taucht dagegen der Vorwurf des Sozialdumping auf. Grundsätzlich gilt hier aber das gleiche. Wenn es unter Einbeziehung aller Kosten und Risiken auch auf mittlere Sicht billiger ist, in Ungarn zu produzieren als in Frankreich, dann wird ein rationaler französischer Unternehmer eine Verlagerung seiner Produktion nach Ungarn in Erwägung ziehen. Und der Konsument wird ihm die niedrigeren Preise danken. Für die Arbeitnehmer des betroffenen französischen Unternehmens ergeben sich daraus mit hoher Wahrscheinlichkeit Beschäftigungsprobleme. Ob solche Probleme auch 341 9.4Die soziale Dimension Europas für die französische Wirtschaft insgesamt auftreten, ist weniger eindeutig. Denn die Wirtschaftsaktivität im gemeinsamen Raum wird insgesamt zunehmen, und die Importe der verlagerten Produktion werden teilweise, wenn nicht sogar vollständig, nach einer gewissen Anpassungszeit, von Exporten anderer Güter kompensiert. Im Zusammenhang mit Dienstleistungen ergeben sich jedoch Komplikationen. Die Löhne in einer Volkswirtschaft richten sich tendenziell am Wertgrenzprodukt der Arbeit im verarbeitenden Gewerbe aus, d.h. am Sektor der handelbaren Güter (vgl. Box 11.4). Sind Produktivität und Lohn in diesem Sektor niedrig, dann werden auch die Löhne in den meisten Dienstleistungssektoren niedrig sein. Das Wertgrenzprodukt der Arbeit ist bei vielen Dienstleistungen praktisch nicht vom Lohn zu trennen. Die physische Produktivität der Dienstleistungen variiert dagegen international sehr viel weniger als im verarbeitenden Gewerbe. Kommt eine polnische Maurerkolonne auf eine Berliner Baustelle, dann leistet sie nicht viel weniger als eine deutsche Maurerkolonne, beansprucht aber nach polnischen Tarifen bezahlt nur einen Bruchteil des Lohns der deutschen Maurer. Das ist zwar kein dumping, aber ein Problem, obwohl es sich faktisch von den chinesischen T-Shirts nicht grundsätzlich unterscheidet: Die Lohnstückkosten der deutschen Textilarbeiter sind signifikant höher als die der chinesischen und folglich kommen letztere zum Zuge. Die Äquivalenz von Waren- und Dienstleistungsverkehrsfreiheit wird am Beispiel der inzwischen berüchtigten Schlachtbetriebe besonders deutlich. Wenn die Schlachtereien in Chemnitz den kostengünstigen Dienstleistern aus Ostmitteleuropa ortsübliche Löhne und Arbeitsbedingungen bieten müssen, werden sie dazu tendieren, ihre Betriebe 50 km weiter südlich in Tschechien anzusiedeln, das Lebendvieh zu exportieren und das Fleisch zu importieren – auf dem Binnenmarkt ein völlig normaler Vorgang. Dadurch gehen in Chemnitz weitere Arbeitsplätze verloren. Die billigen Schlachtbrigaden kommen inzwischen allerdings aus Bulgarien und Rumänien. Nun ist eines sicher: Eine harmonisierte europäische Tarif- und Sozialpolitik würde, solange nicht weitgehende ökonomische Konvergenz erreicht ist, erhebliche negative Konsequenzen haben. Die Länder mit unterdurchschnittlicher Produktivität verlieren ihre Konkurrenzfähigkeit, und die Länder mit überdurchschnittlicher Produktivität machen beträchtliche Gewinne. Das wiedervereinigte Deutschland hat vorgeführt, wohin das führt. Dort hatte man allerdings nicht eine Harmonisierung auf dem durchschnittlichen, sondern auf dem hohen westdeutschen Niveau angepeilt. Das hatte zur Folge, dass die westdeutschen Unternehmer vor lästiger Konkurrenz aus Ostdeutschland bewahrt wurden und die westdeutschen Arbeitnehmer vor schmerzhaften Einschnitten in ihre Einkommen. Bezahlt haben die Rechnung die ostdeutschen Unternehmen, die schließen mussten, und die ostdeutschen Arbeitnehmer, die arbeitslos wurden. Die Angleichung der Tarif- und Sozialpolitik im erweiterten Europa kann nicht über eine Harmonisierung, sie muss über einen Konvergenzprozess oder über catching-up erfolgen. Und das erfordert Zeit (siehe Box 2.9). So- 342 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union lange dieser Prozess andauert, werden die Löhne und die Sozialstandards – unabhängig von Präferenzunterschieden – in den aufholenden Ländern niedriger sein. Es gibt keinen theoretischen Grund anzunehmen, dass die Regierung in diesen Ländern das Tarif- und Sozialniveau unter eine von der Produktivität gerechtfertigte Höhe ansetzen könnte oder würde, vorausgesetzt es herrschen ausreichender interner Wettbewerb und internationale Güter- und Faktormobilität. Die Schlussfolgerung von Sinn (2003: 111) scheint deshalb gerechtfertigt: A simple but important insight for the assessment of systems competition follows from this. Because private competition and systems competition carry out the gradual transformation of the joining countries perfectly, there is no need for a supra-national government like the EU to intervene by harmonizing social standards. Both the EU Social Charter and the ILO conventions are interventions of dubious use. Die EU-Sozialcharta hat, wie wir bereits gesehen haben, nur eine partielle Harmonisierung zum Ziel, d.h. die Einführung von Mindeststandards mit einer ratchet Klausel (Sperrklinkenklausel) für Länder mit höheren Standards. Dadurch bleiben die Unterschiede in den Sozialstandards im Konvergenzprozess bestehen. Es wird nur versucht, diesen Konvergenzprozess zu beschleunigen. Ob das unabhängig von der ökonomischen Konvergenz allerdings möglich und sinnvoll ist, ließe sich diskutieren. So weit, so gut: Es gibt nicht gleichen Lohn für gleiche Arbeit, wenn die Produktionsbedingungen, vor allem die Kapitalausstattung, nicht auch gleich sind. Denn dann ist das Ergebnis gleicher Arbeit, ihr Wertgrenzprodukt, unterschiedlich. Doch wie steht es mit unserer polnischen Maurerkolonne auf der Berliner Baustelle? Sie produziert mehr oder minder das gleiche Ergebnis wie die deutsche Maurerkolonne, die aber dafür einen höheren Lohn verlangt und deshalb möglicherweise nicht zum Zuge kommt. Dass die deutschen Bauarbeiter von Dumpinglöhnen sprechen, ist verständlich, auch wenn die Polen Löhne erhalten, die noch über dem Niveau in ihrem Heimatland liegen. Hier ist nun zu differenzieren: Soweit es sich um Gastarbeiter oder Zuwanderer handelt, d.h. temporär oder dauerhaft eingewanderte Arbeitskräfte, erhalten sie grundsätzlich die gleichen Tariflöhne wie deutsche Arbeitskräfte. Das folgt schon aus dem Diskriminierungsverbot des EU Vertrags. Soweit es sich um den Export von Dienstleistungen aus anderen Mitgliedländern handelt, gelten grundsätzlich die Sozialvorschriften des exportierenden Landes. Hier greifen zwar die harmonisierten europäischen Mindeststandards. Darüberhinaus ist es aber möglich, dass ungleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort bezahlt wird. Ein tschechischer Fernfahrer unterliegt zwar der deutschen Straßenverkehrsordnung, sobald er die Grenze überschreitet, erhält aber nicht einen höheren Lohn. Um die daraus folgenden Verdrängungstendenzen für deutsche Arbeitskräfte abzuschwächen, hat die Bundesregierung 1996 für bestimmte Branchen, 343 9.4Die soziale Dimension Europas vor allem das Baugewerbe, das so genannte Entsendegesetz verabschiedet. Dieses Gesetz wurde noch im gleichen Jahr durch die Entsenderichtlinie der Gemeinschaft legitimiert. Box 9.8: Entsendegesetz und Entsenderichtlinie zum Zweiten Entsendegesetz und Entsenderichtlinie (siehe auch Kap. 5) sind Ergebnis eines längeren Streites in der Gemeinschaft darüber, ob die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV zu unfairem Wettbewerb führe und deshalb einer einschränkenden Regelung bedürfe. Den Tatbestand des unfairen Wettbewerbs sehen die Befürworter einer Regelung darin, dass Unternehmen aus Ländern mit niedrigem Lohnniveau und bescheidenen Sozialstandards in Hochkosten-Ländern ihre Dienste zu erheblich günstigeren Preisen anbieten können als die einheimischen Unternehmen. Nach 1992, als der gemeinsame Markt mit der Dienstleistungsfreiheit wirksam wurde, hatte sich das vor allem in der Bauindustrie, wo die Arbeitskosten ungefähr die Hälfte der Gesamtkosten ausmachen, deutlich bemerkbar gemacht. In der Folge fanden sich trotz anfänglich guter Baukonjunktur deutsche Bauarbeiter vermehrt arbeitslos. Rasch wurden Stimmen laut, die als Reaktion auf diese Situation eine Regelung verlangten, nach der zumindest für Dienstleistungen, die von ausländischen Arbeitnehmern, nicht von Selbständigen, erbracht werden, die Tarifbestimmungen und Sozialstandards des Produktionsortes gültig sein sollten. Aus praktischen Gründen wäre eine solche Regelung bei einigen Dienstleistungen absurd, so zum Beispiel im Transportsektor (der tschechische Fernfahrer, dessen Lohn sich bei jedem Grenzübertritt ändern müsste). Auf europäischem Niveau haben sich Großbritannien und Portugal einer derartigen Regelung widersetzt. Dafür gibt es gute Gründe: Theoretisch ist sie einem Zoll vergleichbar, d.h. sie schützt inländische Unternehmen und Arbeitnehmer vor ausländischer Konkurrenz. Damit widerspricht sie völlig der Logik und der Intention des gemeinsamen Marktes, schränkt den Wettbewerb ein und verlangsamt den angestrebten Konvergenzprozess. Eine sekundärrechtliche Einschränkung (Entsenderichtlinie) eines primärrechtlichen Rechtes (Dienstleistungsfreiheit, Art. 56 AEUV) müsste vom EuGH für nichtig erklärt werden – es sei denn, es gäbe eine zwingende Rechtfertigung dafür. Diese findet man in zwingenden Gründen des Allgemeininteresses oder in einer konkurrierenden Bestimmung des Primärrechtes (s. hierzu auch Koberski/Asshoff/Hold 2002 und Görres 2003). Die einschlägigen Regelungen der Entsenderichtlinie und des deutschen Entsendegesetzes haben wir bereits in Kapitel 5 kennengelernt. Wie alle protektionistischen Maßnahmen, die den Strukturwandel begleiten sollen, läuft auch das Entsendegesetz Gefahr, zur Dauereinrichtung und damit kontraproduktiv zu werden. Es ist Aufgabe der Europäischen Kommission, darüber zu wachen, dass dies nicht geschieht. Eine Initiative in dieser Richtung ist die dem Rat 2005 vorgelegte Dienstleistungsrichtlinie. Sie hat in einzelnen Mitgliedländern zu vehementen Reaktionen geführt. Die Ablehnung der Verfassung in Frankreich war weniger eine Reaktion auf den Verfassungstext als eben auf diese nach ihrem Autor benannte Bolkestein-Richtlinie. Denn der Verfassungstext entzieht sich dem 344 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Allgemeinverständnis; dass polnische Klempner aber das französische Handwerk bedrohen, das versteht jeder (auch wenn es nicht den Tatsachen entspricht). Ziel der Dienstleistungsrichtlinie ist es, dem Sitz- oder Heimatlandprinzip und damit dem Wettbewerb wieder mehr Geltung zu verschaffen. Nach vielen Änderungen wurde die Richtlinie (RL 2006/123) schließlich Ende 2006 verabschiedet. Man spricht zuweilen auch von social dumping in Verbindung mit einer vermuteten Verdrängung des Wohlfahrtsstaates durch den Systemwettbewerb. Dieser Vorgang hat noch weniger mit dumping, d.h. einer unfairen Preisdiskriminierung, zu tun als die bislang besprochenen Fälle. Doch auch hier geht es um die freie Mobilität von Kapital und Arbeit, die, so wird gesagt, eine Form von Wettbewerbsversagen hervorbringt. Der Wohlfahrtsstaat ist ein Versicherungs- und Umverteilungsmechanismus: Zum einen werden die Bürger gegen Risiken versichert, für die der Markt keine geeignete Versicherung bereitstellt. Zum anderen werden Mittel zur Bedürfnisbefriedigung von tragfähigen Schichten auf bedürftige Schichten umverteilt, sei es unmittelbar in der Form eines Kaufkrafttransfers oder mittelbar in der Form des nicht äquivalenten Tausches (z.B. in der gesetzlichen Krankenversicherung, wo die Beiträge einkommens- und nicht risikoabhängig, die Leistungen aber bedürfnisorientiert sind). Unterscheidet sich nun das Volumen des Wohlfahrtsstaates von Land zu Land, so steht zu erwarten, dass die Träger der Kosten, kurz die Reichen, in das System mit dem niedrigsten Volumen abwandern und die potentiell Begünstigten, kurz die Bedürftigen, im System mit dem höchsten Volumen zuwandern. Vorausgesetzt, die Mobilitätskosten sind hinreichend niedrig. Das sind sie eher nicht. Die beschriebenen Wanderungsprozesse sind Folge eines internationalen Ungleichgewichts, das durch die Öffnung der Grenzen entstanden ist. Es stellt sich nun die Frage, wie das neue Gleichgewicht aussieht, das danach wieder angestrebt wird: Erhalten wir einen Wohlfahrtsstaat auf durchschnittlichem Niveau oder erfahren wir ein race to the bottom, den totalen Abbau des Wohlfahrtsstaates? Hans-Werner Sinn (2003: 64 ff.) hat gezeigt, dass bei vollständiger Mobilität aller Personen und Faktoren der Systemwettbewerb zu einem race to the bottom führen und letztlich jegliche Umverteilung von Besitzenden zu Bedürftigen unmöglich machen kann. Nun ist selbst bei vollständiger Mobilität aller Personen und Faktoren nicht zu erwarten, dass die Politiker diesen „Abrüstungswettlauf“ bis zum bitteren Ende durchhalten werden. Sind die beteiligten Länder tatsächlich identisch und haben die gleichen Umverteilungspräferenzen, so ist zu erwarten, dass sie sich einigen, den Teufelskreis in diesem Bereich zu durchbrechen und ein einheitliches, ihren ursprünglichen Sozialpräferenzen entsprechendes Niveau der Umverteilung für alle Staaten festzuschreiben, das auch in allen Staaten Unterstützung durch eine Mehrheit der Bevölkerung findet. Schwierig wird die Angelegenheit allerdings dann, wenn – wie es in der Europäischen Union noch immer der Fall ist – sich die nationalen Präferenzen für Wohlfahrtsstaat und Umverteilung voneinander unterscheiden. Dann ist eine 345 9.5Strukturpolitik Harmonisierung der Umverteilungsregelungen, die in allen Staaten Unterstützung findet, nicht möglich. Ein race to the bottom, d.h. ein neues Gleichgewicht auf niedrigstem Niveau, das Schreckgespenst vieler Globalisierungskritiker und Europaverächter, kann sich vor allem also bei unterschiedlichen Präferenzen ergeben. Ist in dem Raum mit sonst gleichen Bedingungen ein Wohlfahrtsmuffel vorhanden, d.h. ein Land mit extrem niedrigen Umverteilungspräferenzen, dann wird es die mobilen Nettozahler anziehen, was dort ein weiteres Absenken der Steuersätze ermöglicht. Alle übrigen Länder gerieten in Finanzierungsprobleme und müssten sich im Endeffekt an dieses niedrigste Niveau anpassen, bzw. ihre höheren Umverteilungskosten den weniger mobilen Faktoren aufbürden, was natürlich auch deren Mobilität stimuliert. Im Endzustand gibt es dank der nicht perfekten Mobilität aller Faktoren zwar gewisse Unterschiede im Volumen des Wohlfahrtsstaates, allerdings in der Nähe des niedrigsten Niveaus. Tabelle 9.7 macht jedoch deutlich, dass ein race to the bottom nicht stattfindet, sondern Konvergenz der Sozialausgaben auf hohem Niveau, zumindest unter den Altmitgliedern der EU, was auf sehr ähnliche Sozialpräferenzen schließen lässt. Der Konvergenzprozess kann bei ungleichen Präferenzen in einem Gleichgewicht mit niedrigerem Niveau enden als bei gleichen Präferenzen. Die Frage der Angleichung der Sozialpräferenzen ist nun genau die Frage nach dem europäischen Sozialmodell. Während einige Autoren (z.B. Kaelble 2004) hier bereits einen weitgehenden Konsens feststellen, sehen andere darin erst eine noch zu leistende Koordinierungsaufgabe der Europäischen Union. Ex ante Harmonisierung, d.h. die Schaffung eines europäischen Sozialstaates auf oberstem Niveau, ist aus den verschiedensten Gründen kein gangbarer Weg. Zum einen treffen hier alle Argumente, die schon zuvor im Zusammenhang mit den Löhnen und Lohnnebenkosten genannt worden sind, unverändert zu. Zum anderen würde bei der notwendigen Einstimmigkeit einer solchen Entscheidung der „Wohlfahrtsmuffel“ natürlich sein Veto einlegen und eine Entscheidung oberhalb des Minimalniveaus verhindern. Die offene Methode der Koordinierung ist dazu eine Alternative. Sie versucht, einen Konsens auch bezüglich der Ziele der Sozialpolitik zu schaffen. 9.5 Strukturpolitik 9.5.1 Strukturpolitik als Instrument für Konvergenz und Kohäsion Die Sozialpolitik der Gemeinschaft verfügte seit den Verträgen von Rom über einen eigenen Fonds, den Europäischen Sozialfonds. Das war ursprünglich eine ad hoc Einrichtung zur Förderung der Mobilität der Arbeitskräfte aus dem italienischen Mezzogiorno. Im Laufe der Zeit erweiterte sich der Aufgabenbereich, der mit Mitteln des Sozialfonds gefördert werden konnte. Doch er blieb konzentriert auf Maßnahmen zur Unterstützung der Arbeitskräftemobilität, der Qualifikationsverbesserung und der Beschäftigungspolitik generell. Schon der Sozialfonds hatte eine starke regionalpolitische Komponente. Mit

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.