Content

9.3 Agrarpolitik – eine Altlast? in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 316 - 335

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_316

Bibliographic information
307 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? 9.3 Agrarpolitik – eine Altlast? 9.3.1 Agrarpolitik als Umverteilungspolitik Die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) nimmt über 1/3 des EU-Budgets und einen mindestens ebenso großen Anteil an der Kritik der europäischen Wirtschaftspolitik für sich in Anspruch. Das gilt es zu erklären. Abgesehen von der Handelspolitik, die in einer Zollunion definitionsgemäß gemeinsam sein muss, ist die Agrarpolitik die älteste gemeinsame Wirtschaftspolitik. Sie gehört sozusagen zum Gründungsinventar der EWG. Die meisten Länder der Welt kennen eine staatliche Landwirtschaftspolitik. Die Landwirtschaft und der bäuerliche Stand werden quasi wie ein öffentliches Gut behandelt, das sich, dem Markt überlassen, angeblich nicht so entwickeln würde, wie es den allgemeinen Präferenzen entspricht. Motive hinter solchen Überzeugungen sind jahrhundertealte Erfahrungen mit regelmäßig wiederkehrenden Hungersnöten und Versorgungsengpässen in Kriegs- und Krisenzeiten. Die zwei großen Kriege des 20. Jahrhunderts haben diese Erfahrungen noch einmal bestätigt. So nimmt es nicht Wunder, dass in der Zeit der Gründung der EWG, als die Landwirtschaft noch durchschnittlich 20 % der Arbeitsplätze bot, Einkommenssicherung, Versorgungssicherheit und Selbstversorgung Westeuropas aktuelle Themen waren. Und jedes Land besaß seinen eigenen wirtschaftspolitischen Mix aus Zolltarifen, Handelsbeschränkungen, Subventionen, Abnahmegarantien und anderen Instrumenten, um seine Bauern zu stützen, die Preise und damit die Reallöhne zu stabilisieren und die Versorgung mit Nahrungsmitteln sicherzustellen. Ein gemeinsamer Markt, in dem ein Sektor durch nationale staatliche Eingriffe reguliert wird, kann nicht funktionieren. Die meisten wirtschaftspolitischen Instrumente wirken wettbewerbsverzerrend. Aus diesem Grund beschränken sich viele Freihandelszonen und Zollunionen auf das warenproduzierende Gewerbe und schließen die Primärproduktion aus. So zum Beispiel die EFTA. Das hat die EWG nicht getan, sondern von Anfang an einen gemeinsamen Agrarmarkt angestrebt. Damit entstand die Notwendigkeit, entweder den Agrarmarkt zu liberalisieren und ganz auf Agrarpolitik zu verzichten oder eben eine gemeinsame Agrarpolitik zu schaffen. Das hat man auch gleich in den Vertrag (Art. 38.4 AEUV) geschrieben: Mit dem Funktionieren und der Entwicklung des Binnenmarkts für landwirtschaftliche Erzeugnisse muss die Gestaltung einer gemeinsamen Agrarpolitik Hand in Hand gehen. Eine Zollunion bringt mit großer Wahrscheinlichkeit Wohlfahrtsgewinne für ein exportorientiertes Industrieland wie Deutschland. Frankreich und Italien besaßen komparative Vorteile in der Landwirtschaft. Das ist erst einmal ein Argument für einen gemeinsamen Agrarmarkt. Die Zollunion wird allerdings nur zustande kommen, wenn eine faire Verteilung der Wohlfahrtsgewinne stattfindet. Die GAP soll eine solche faire Verteilung sicherstellen und war 308 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Frankreichs Bedingung für das Zustandekommen der EWG. Dabei findet Umverteilung über zwei Kanäle statt: direkt von den Konsumenten auf die Produzenten durch die Preispolitik, wobei Länder mit EU-internen Agrarexportüberschüssen profitieren, und indirekt über die Ausgaben für die Landwirtschaft aus dem EU-Budget, wobei die Nettozahler (zu Anfang fast ausschließlich Deutschland) die Nettoempfänger (vor allem Frankreich und Italien) subventionieren. Die GAP entspringt also verschiedenen Überlegungen: Der gemeinsame Markt soll für alle Güter und Dienstleistungen geschaffen werden, um komparative Kostenvorteile optimal zu nutzen. Der Agrarsektor soll stabilisiert und gestützt werden. Die Agrarpolitik wird als Umverteilungsmechanismus zum Ausgleich der Vorteile aus dem gemeinsamen Markt verwendet. Die Einwände gegen die Agrarpolitik richten sich fast ausschließlich gegen den zweite Aspekt, d.h. vor allem gegen die konkrete Ausgestaltung der Politik. Die relative Reformresistenz der Agrarpolitik ist auf den dritten Aspekt zurückzuführen und hier vor allem auf den Widerstand Frankreichs gegen eine Abschwächung der kompensatorischen Umverteilung. Nach der Osterweiterung fand es in den neuen Mitgliedländern Bundesgenossen. Die faktische Notwendigkeit einer kompensatorischen Umverteilung, die Frage also, ob die Vorteile aus dem gemeinsamen Markt noch immer ungleich verteilt sind, wird dabei nicht zur Diskussion gestellt. Ein exakter quantitativer Nachweis stieße auch auf erhebliche analytische und statistische Schwierigkeiten. Doch eines ist sicher: Nach über fünfzig Jahren Integration hat eine weitgehende strukturelle Konvergenz stattgefunden, was zu einer interregionalen Annäherung der Vor- und Nachteile führte. Als die römischen Verträge verhandelt wurden, also Mitte der 1950er Jahre, war die Landwirtschaft in Europa – mit Ausnahme Großbritanniens – ein bedeutender Wirtschaftssektor. Sie sorgte allerdings für mehr Beschäftigungsmöglichkeiten, als ihr Beitrag zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) ausmachte. Das heißt, die Landwirtschaft wies eine unterdurchschnittliche Produktivität auf, zum Teil von so großem Ausmaß, dass man von versteckter Arbeitslosigkeit sprechen konnte. Daraus folgt zweierlei: Zum einen werden auch die Einkommen in diesem Sektor unterdurchschnittlich sein, und zum anderen ergibt sich ein Zwang zum sektoralen Strukturwandel, zum Abbau der landwirtschaftlichen Beschäftigung. Dieser Wandel hat in den folgenden 50 Jahren stattgefunden, ob dank oder trotz der GAP, bleibe dahingestellt. Wir haben es hier mit einem marginalen Sektor zu tun, der zur Bruttowertschöpfung der EU-27 im Jahr 2011 nur 1,7 % beitrug und 5,3 % der Arbeitskräfte beschäftigte. Daraus erhellt die auch heute noch weit unterdurchschnittliche Produktivität des Sektors. Dass er noch immer über 1/3 des EU Budgets beansprucht, ist schwer zu verstehen. Solange die EU keinen Verteidigungshaushalt, keinen Arbeitsmarkt- und Sozialhaushalt hat und auch die übrige Wirtschaftspolitik eher regulativ als budgetär betreibt, bleibt die Landwirtschaftspolitik neben der Struktur- und Kohäsionspolitik jedoch ein 309 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? herausragender Ausgabenposten in einem Budget, das nur 1 % des BIP der Union ausmacht. 9.3.2 Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik Der GAP liegen drei Prinzipien zugrunde, die einen wesentlichen Einfluss auf ihre Struktur haben: Ein einheitlicher Binnenmarkt für Agrargüter: Der einheitliche Binnenmarkt ist das Grundprinzip der Gemeinschaft. Die Einbeziehung der Agrargüter in den gemeinsamen Markt, ja die bevorzugte Behandlung des Agrarbinnenmarktes, war für Frankreich eine wichtige Voraussetzung für die Bildung der EWG. Eine Gemeinschaftspräferenz für Agrargüter: Jede Zollunion hat grundsätzlich eine Gemeinschaftspräferenz für die innerhalb ihrer Grenzen hergestellten Güter. Das ist der Sinn der Veranstaltung. Die Präferenz kann aber stärker oder schwächer ausgeprägt sein, d.h. der Zollschutz kann hoch oder niedrig sein. Die Gemeinschaftspräferenz für Agrargüter der EWG bedeutete eine Hochzollpolitik, bzw. das Bemühen, sich so weit wie möglich selbst zu versorgen. Finanzielle Solidarität unter den Mitgliedländern: Die Kosten einer gemeinsamen Agrarpolitik, von denen von Beginn an klar war, dass sie nicht unerheblich sind, werden von den Mitgliedländern solidarisch getragen. Das heißt vor allem, dass nicht das Verursacherprinzip bestimmend ist, sondern das Prinzip der Tragfähigkeit. Dem liegt die erwähnte Idee zugrunde, auf diese Weise Nettovorteile aus der Integration im industriellen Bereich umzuverteilen. Der Vertrag listet fünf Ziele der Landwirtschaftspolitik auf (Art. 39.1 AEUV): Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es: 1. die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern; 2. auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten; 3. die Märkte zu stabilisieren; 4. die Versorgung sicherzustellen; 5. für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen. Für sich genommen sind die Ziele durchaus sinnvoll. Bei jedem einzelnen ist aber die Frage zu stellen, inwiefern dieses Ziel nicht vom freien Markt realisiert werden könne, sondern eine staatliche Landwirtschaftspolitik notwendig mache. Grundsätzlich gilt für jeden Wirtschaftsbetrieb in einer Marktwirtschaft, dass er ein angemessenes, d.h. ein annähernd durchschnittliches 310 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Einkommen nur dann hervorbringt, wenn er durch Investition und Innovation Schritt hält mit der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung. Wirtschaftszweige mit systematisch unterdurchschnittlicher Produktivität werden im Prozess des Strukturwandels Beschäftigung abbauen, Unternehmen zu konkurrenzfähigen Einheiten ausbauen und marginale Betriebe schließen. Das erfolgt normalerweise im Wettbewerbsprozess. Dieser Wettbewerbsprozess ist durch die GAP beschränkt. Protektionismus erlaubt es, das EU Agrarpreisniveau vom Weltmarktpreisniveau abzukoppeln und über höhere Preise Einkommen zu generieren, die wiederum Investition und Innovation ermöglichen – soweit das alte Schutzzollargument. Mit jeder Erweiterungsrunde ist der EU Raum und damit der gemeinsame Agrarmarkt größer geworden. Damit nimmt das Wettbewerbspotential zu. Wir sahen aber bereits, dass es der europäischen Landwirtschaft nicht gelungen ist, zur allgemeinen Wirtschaftsentwicklung aufzuschließen. Das scheint nicht ein europäisches, sondern ein universelles Problem zu sein: Alle hoch entwickelten Länder betreiben Agrarpolitik, bevorteilen die heimische Produktion oder versuchen, Einkommen zugunsten der Bauern umzuverteilen. Box 9.2: Sind landwirtschaftliche Produkte besondere Güter? Die Produkte der Landwirtschaft sind Rohstoffe, die zum Teil in nur gering verarbeiteter Form in den Konsum, zum Teil aber in komplexe Weiterverarbeitungsprozesse eingehen. Nahrungsmittel sind Subsistenzgüter, sie können aber auch zu Luxusgütern werden. Subsistenzgüter haben die Eigenschaft einer niedrigen Preiselastizität der Nachfrage: Wenn das Mehl 10 % billiger wird, wird man kaum mehr davon kaufen. Luxusgüter weisen dagegen eine höhere Preiselastizität auf: Wenn die Spargel billiger werden, nimmt der Absatz spürbar zu. (Zur Erinnerung: Die Preiselastizität der Nachfrage p ist definiert p = ( q/q)/( p/p), wobei q für die ceteris paribus nachgefragte Menge und p für den Preis stehen. Normalerweise ist p < 0. Wenn wir von einer niedrigen Preiselastizität sprechen, dann ist | p| < 1 gemeint.) Für Nahrungsmittel gilt das Engelsche Gesetz: Die Einkommenselastizität der Nachfrage ist positiv, aber kleiner eins, und nimmt mit steigendem Einkommen ab. (Zur Erinnerung: Die Einkommenselastizität der Nachfrage y ist definiert y = ( q/q)/( y/y), wobei q wiederum für die ceteris paribus nachgefragte Menge und y für das Einkommen stehen. Das Engelsche Gesetz bezieht sich allerdings auf die Ausgaben (pq) für Nahrungsmittel und wird erst über die ceteris paribus Annahme mit der Einkommenselastizität verbunden.) In den Entwicklungsländern beträgt yNahrung 0,6, d.h. von jedem zusätzlichen Euro werden 60 Cents für Nahrungsmittel ausgegeben. In den entwickelten Industrieländern dagegen ist yNahrung 0,2. So können wir sehen, wie der Anteil der Nahrungsmittel (und alkoholfreien Getränke) an den Konsumausgaben in Europa unter anderem mit dem Entwicklungsniveau variiert und im Laufe der Zeit mehr oder minder rasch abnimmt. 311 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? Tabelle 9.3: Anteil der Nahrungsmittel und alkoholfreien Getränke an den Konsumausgaben 1990 – 2010, in % Land 1990 2000 2010 Land 1995 2010 Großbritannien 12,3 9,7 9,1 Tschechien 18,7 14,1 Österreich 12,4 10,2 10,0 Ungarn 23,4 16,8 Deutschland 13,4* 11,6 11,4 Polen 29,9 19,6 Frankreich 15,3 13,9 13,5 Rumänien 38,5 27,5 Portugal 23,5 16,6 16,4 * 1991 Quelle: Eurostat Solche Nachfrageeigenschaften haben Agrargüter mit vielen anderen Basisgütern (z.B. Kleidung, Schuhe) gemein, ohne dass es dort zu Marktinterventionen käme. Auf der Angebotsseite stechen zwei Eigenschaften hervor. Zum einen ist die kurzfristige Preiselastizität des Angebots auf Grund der Ausreifungszeiten niedriger als die langfristige. Auch das gilt für viele Güter. Zum anderen ist die kurzfristige Angebotskurve vor allem in der Pflanzenproduktion auf Grund der Wetterbedingungen erheblichen Schwankungen unterworfen. Zusammen mit der niedrigen Preiselastizität der Nachfrage kann das zu größeren Preis- und damit auch Erlösschwankungen führen. Zum Auffangen entsprechender Risiken bieten Termin- und Versicherungsmärkte geeignete Produkte an. Aus den Angebots- und Nachfragebedingungen für landwirtschaftliche Produkte lassen sich nur mit Mühe besondere Merkmale ableiten, die eine staatliche Intervention in den Markt und eine staatliche Fürsorge für den Agrarsektor unerlässlich machen. Solche besonderen Merkmale müssen woanders gesucht werden: vor allem im hohen Stellenwert, den Ernährung in der Bedürfnispyramide hat, in der sozialen Bedeutung, die traditionell der bäuerlichen Familie zugeschrieben wird, und im Reiz, den der ländliche Raum als Erholungsgebiet für eine vorwiegend urbane Bevölkerung bietet. Landwirtschaft war anscheinend ein öffentliches Gut, von dem der Markt, auf sich selbst gestellt, zu wenig produziert hätte. Je moderner die Landwirtschaft wird, desto weniger ist das noch der Fall. Die drei weiteren Ziele, Stabilisierung der Märkte, Sicherstellung der Versorgung und angemessene Konsumgüterpreise werden unter normalen Bedingungen vom Wettbewerb in ausreichendem Maß erfüllt. Dabei ist nicht zu übersehen, dass angemessene Konsumgüterpreise und angemessene Einkommen der Bauern in einem gewissen Konflikt stehen. Der Vertrag spricht sich nicht darüber aus, was angemessen sei. Wenn aber das europäische Agrarpreisniveau durch protektionistische Maßnahmen über das Weltmarktpreisniveau angehoben wird, um den Bauern angemessene Einkommen zu sichern, dann müssen die Konsumenten die Rechnung mit höheren als weltüblichen Preisen bezahlen. 312 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Die Notwendigkeit, die Märkte zu stabilisieren und auch die Versorgung sicherzustellen, folgt aus den naturbedingten Outputschwankungen. Bei einer Missernte in einem geschlossenen Wirtschaftsraum werden die Agrarprodukte knapp und die Preise steigen – das nannte man früher eine Teuerung. Eine stabilisierende Reaktion auf diese Eventualität ist Vorratshaltung, die Joseph im alten Ägypten staatlich organisiert hat, was heutzutage zwar nicht zwingend, aber in vielen Ländern üblich ist. Die andere Reaktion ist Freihandel – hier hat die liberale Maxime laissez faire, laissez passer ihren Ursprung. Der mögliche Einkommensausfall beim lokalen Produzenten kann entweder durch eine staatliche Subvention oder durch eine Ernteausfallversicherung aufgefangen werden. Für die moderne Agrarpolitik spielt die entgegengesetzte Situation eine viel wichtigere Rolle – eine besonders gute Ernte. Auf Grund der Nachfragebedingungen fallen bei steigenden Mengen die Preise und Erlöse rasch. Die Konsumenten profitieren davon, aber die Produzenten erleiden Einkommenseinbußen. Um diesen Einkommensverfall zu verhindern, muss man einen Teil der Angebotsmenge aus dem Markt nehmen und damit den Preis stützen. Das kann der einzelne Anbieter nicht leisten. Eine kollektive Aktion ist erforderlich. Entweder der Staat fixiert die Preise und garantiert die Abnahme überschüssiger Produktion. Oder eine genossenschaftliche Organisation der Produzenten nimmt bei Unterschreitung eines Mindestpreises das Angebot aus dem Markt und entschädigt den betroffenen Anbieter. So funktionieren z.B. die Gemüse- und Blumenmärkte in den Niederlanden. Den Verfassern von Art. 39.1 AEUV scheinen ebenfalls Zweifel gekommen zu sein, ob die durchaus plausiblen Ziele eine staatliche Lenkung des Agrarsektors rechtfertige. Sie haben dem ersten Absatz deshalb einen zweiten hinzugefügt (Art. 39.2 AEUV): Bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden ist folgendes zu berücksichtigen: a) die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt; b) die Notwendigkeit, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen; c) die Tatsache, dass die Landwirtschaft in den Mitgliedstaaten einen mit der gesamten Volkswirtschaft eng verflochtenen Wirtschaftsbereich darstellt. Dieser zweite Absatz macht die Sache keineswegs besser. Hinter jedes der drei Argumente für eine besondere Behandlung des landwirtschaftlichen Sektors kann man ein dickes Fragezeichen setzen: a) Die besondere Eigenart des sozialen Aufbaus der Landwirtschaft zielt auf den bäuerlichen Familienbetrieb. Er ist nicht nur in den neuen Mitgliedländern einschließlich Ostdeutschlands auf dem Rückzug und macht kapitalintensiven Großbetrieben Platz. 313 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? b) Bei den geeigneten Anpassungen handelt es sich um den sektoralen Strukturwandel, der sozial verträglich zu gestalten ist. Das gilt generell. Im konkreten Fall fand der Strukturwandel in den Nachkriegsjahren in einer Periode raschen Wirtschaftswachstums statt. Die Verlagerung der Beschäftigung aus der Landwirtschaft in die Industrie- und Dienstleistungssektoren erfolgte problemlos. Hier hat vor allem der Markt funktioniert. c) Der hohe Verflechtungsgrad der Landwirtschaft mit den übrigen Wirtschaftssektoren wäre erst einmal in einer Input-Output Analyse zu überprüfen. Dabei stellte sich sicher heraus, dass die Landwirtschaft auf der Outputseite relativ konzentrierte Lieferbeziehungen hat und andere Sektoren, Energie und Transport z.B., stärker integriert sind. Zur Zeit der Verhandlung des EWG-Vertrages in den 1950er Jahren schrieb man dem Staat eine besondere Verantwortung zu für stark verflochtene Basissektoren (eben Transport, Energie, die sogenannten „öffentlichen“ Versorgungsbetriebe allgemein). Die einer solchen Einstellung zugrunde liegende Vermutung des Marktversagens war jedoch nicht zu belegen. Und so plädiert inzwischen auch die EU im Rahmen der Realisierung des gemeinsamen Marktes für eine Liberalisierung dieser Sektoren. 9.3.3 Instrumente der gemeinsamen Agrarpolitik Die liberale Orthodoxie kennt nur ein Instrument für erfolgreiche Agrarpolitik – Freihandel. Durch die Öffnung der Grenzen für den Handel mit Agrargütern steht einem das Angebot der ganzen Welt zur Verfügung: Versorgungssicherheit und angemessene Preise sind garantiert. Durch den scharfen Wettbewerb werden die marginalen Betriebe zur Aufgabe gezwungen, während die überlebenden Betriebe mittels Innovation und Investition ihre Produktivität erhöhen. Die abwandernden Arbeitskräfte finden in den übrigen Wirtschaftszweigen produktivere Beschäftigung, und die verbleibenden Bauern kommen durch die Produktivitätssteigerung auf durchschnittliche Einkommen. Tatsächlich vertraut kein Industrieland auf diesen Mechanismus, sondern stützt seine Landwirtschaft auf die eine oder andere Weise. Dies kann allerdings mit mehr oder minder hohen Wohlfahrtskosten geschehen. Tabelle 9.4: Übersicht über die Instrumente der Agrarpolitik An der Grenze Auf dem heimischen Markt Beim landwirtschaftlichen Betrieb Preisinstrumente Zölle Variable Importabgaben steuerliche Vergünstigungen Preisausgleichszahlungen Mengenregulierungen Importquoten Aufkäufe und Lagerhaltung Produktions quoten Stillegungs- und Abschlachtprämien Subventionen Exportsubventionen FuE Subventionen Konsumsubventionen Inputsubventionen Kreditsubventionen Andere Regulierungen Importverbote Qualitätskontrolle Gesundheits- und Qualitätsvorschriften 314 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Um das zentrale Ziel der Agrarpolitik, die Sicherung der bäuerlichen Einkommen, zu verwirklichen, kann die Politik an der Grenze, d.h. am Übergang zum Weltmarkt, ansetzen, am heimischen Markt oder direkt an den landwirtschaftlichen Betrieben. An der Grenze: Wichtigstes Instrument auf der Importseite sind Zölle und Importquoten. In der gemeinsamen Agrarpolitik waren die Zölle lange Zeit variabel (sogenannte variable Einfuhrabgaben), um sicher zu stellen, dass ein fixierter Richtpreis nicht unterboten wird. Importquoten sind nicht mit den Regeln der Welthandelsorganisation (GATT bzw. WTO) kompatibel. Sie tauchen nur im Zusammenhang mit präferentiellen Importen zum Beispiel aus den AKP-Staaten (siehe Kap. 8) auf. Nicht-tarifäre Handelshemmnisse sind ebenfalls stark verbreitet: Importverbote (z.B. aus seuchengefährdeten Regionen oder von genmanipulierten Produkten), Qualitäts- und Kontrollvorschriften und ähnliche. Interventionen an der Grenze bewirken eine Erhöhung des Preises. Sie treffen folglich die Konsumenten negativ und die Produzenten positiv. Auf der Exportseite hat die Politik die Möglichkeit, Exporte zu subventionieren. Interventionen an der Grenze rufen die internationalen Wettbewerber auf den Plan. Im Rahmen der WTO versuchen sie, den Abbau der Interventionen an der Grenze zu vereinbaren, d.h. den internationalen Handel mit Agrargütern zu liberalisieren. Auf dem heimischen Markt: Am einfachsten ist die öffentliche Intervention – der Aufkauf von überschüssiger Produktion und ihre Einlagerung. Der Abbau dieser Lager, wenn sie das normale Maß der Produktionsschwankungen überschreiten, kann dann nur über Subventionen erfolgen, entweder die bereits erwähnten Exportsubventionen oder Konsumsubventionen (die sogenannte Weihnachtsbutter z.B.). Generelle Konsumsubventionen treten in der Form von niedrigeren indirekten Steuern für Nahrungsmittel auf. Die Produktivität der Landwirtschaft hängt neben den Fähigkeiten der Bauern wesentlich von der Entwicklung neuer Sorten, neuer Rassen, neuer Pflanzenschutzmittel und veterinärmedizinischer Medikamente ab. Viele dieser Innovationen werden mit öffentlichen Mitteln oder in öffentlichen Forschungseinrichtungen entwickelt. Man könnte auch die Infrastrukturpolitik mit einbeziehen, denn die Transportkosten spielen in der Landwirtschaft eine wesentliche Rolle. Hier befinden wir uns an der Grenze zwischen Agrar- und Regionalpolitik, wo in der EU-Praxis die Entwicklung des ländlichen Raumes gefördert wird. Beim landwirtschaftlichen Betrieb: Das preispolitische Instrument, das am landwirtschaftlichen Betrieb ansetzt, sind die sogenannten Preisausgleichszahlungen (deficiency payments, die vor allem in Großbritannien vor dem Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft üblich waren). Sie haben ähnliche Mengenwirkungen wie ein Zoll mit der Ausnahme, dass der endgültige Wohlfahrtsverlust (dead weight loss) einer Zollerhebung nicht auftritt. Im Unterschied zur Intervention an der Grenze bleibt der Weltmarktpreis im Inland gültig und für die Konsumenten preisbestimmend. 315 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? Die Differenz zum gewünschten Produktionsrichtpreis wird den Bauern direkt aus Steuermitteln ausbezahlt. Abb. 9.2 verdeutlicht das: pw ist der Weltmarktpreis, pI der angestrebte Produktionsrichtpreis, d.h. die Bauern erhalten pro produzierter Einheit eine Subvention von (pI – pw). Damit werden sie beim Marktpreis pw ihre Angebotsmenge von q1 auf q2 erhöhen. Die Differenz zur konsumierten Menge q3 wird importiert. Konsummenge, Konsumpreis und Konsumentenrente bleiben unverändert. Die bäuerlichen Erlöse steigen von (0, q1, e, a) auf (0, q2, c, b), wovon abcd vom Steuerzahler getragen wird. Wohlfahrtsökonomisch ist das Dreieck (cde) als Verlust (erhöhte Produktionskosten) zu betrachten. Im Unterschied zur Zollerhebung tritt aber der (weitere) Wohlfahrtsverlust (fgh) nicht auf. Preisausgleichszahlungen kombinieren folglich das Ziel eines angemessenen Einkommens der Bauern mit dem Ziel eines angemessenen Preises für die Konsumenten. Bei Inputverflechtungen verursachen Preisausgleichszahlungen bei den Verwendern landwirtschaftlicher Produkte keine politikbedingten Substitutionseffekte. Preisausgleichzahlungen schränken den Import weniger stark ein als über Zölle geregelte Mindestpreise, sie haben aber noch immer eine (tarifähnliche) handelsbeschränkende Wirkung. Deshalb werden ihnen in den internationalen Verhandlungen direkte produktionsunabhängige Zahlungen an die bäuerlichen Betriebe vorgezogen. Damit findet überhaupt kein unmittelbarer Eingriff in den Agrarmarkt statt, und die Politik kann das für angemessen erachtete Einkommen realisieren. Direkte Einkommenszahlungen sind aber O p A pI pW N q3 q q1 q2 a b c de f g h Abbildung 9.2: Preisausgleichszahlungen 316 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union meistens an die bewirtschaftete Fläche gebunden, d.h. genau genommen gehen sie an den Boden und nur indirekt an den Wirt. Die Folge ist klar: Die Bodenpreise steigen und der sektorale Strukturwandel wird erschwert. Eine rationale Bevölkerung müsste dieses Instrument allen anderen vorziehen, da es eine reine Umverteilungsmaßnahme darstellt und die internen wie die externen Wohlfahrtsverluste der Agrarpolitik minimiert. Emotional erwecken direkte Zahlungen an die Bauern jedoch den Eindruck, dass hier Einkommen ohne produktive Eigenleistung entstehe, was den Grundprinzipien der Marktwirtschaft widerspreche. Der Begriff der „grünen Arbeitslosenunterstützung“ (green dole) macht das Dilemma deutlich. Weitere agrarpolitische Instrumente, die direkt beim landwirtschaftlichen Betrieb ansetzen, sind Inputsubventionen, z.B. verbilligte Kredite oder niedrigere Kraftstoffsteuern für Diesel. Eine große Bedeutung spielen schließlich Produktionsbeschränkungen. In der EU treten sie eigentlich nur im Zusammenhang mit einem tarifären Außenschutz auf, um die Gefahr der Überproduktion zu verhindern (Beschränkung der Anbaufläche, Zucker- und Milchquoten). In Ländern, die bei einzelnen Produkten einen wesentlichen Einfluss auf den Weltmarkt haben, können sie auch direkt zur Preisbeeinflussung eingesetzt werden. Wie wir sehen, verfügt die gemeinsame Agrarpolitik über eine Fülle von Instrumenten. Sie werden in den einzelnen Marktordnungen in jeweils unterschiedlichem Mix eingesetzt. Das klassische Instrument der Agrarpolitik war die Preisregulierung in Verbindung mit Importzöllen, Aufkaufgarantien und Exportsubventionen. Die Ökonomie der Preisregulierung entspricht in wesentlichen Zügen der Ökonomie des Zolls, die wir in Kapitel 1 dargestellt haben, und sollte deshalb vertraut sein. Marktordnungen gibt es zum Beispiel für Getreide, Zucker, Milch und Milchprodukte, für Rindfleisch, Schaffleisch, Schweinefleisch, für Obst und Gemüse, Hülsenfrüchte und Ölsaaten und selbst für Tabak, was besonders delikat ist, da die EU-Gesundheitspolitik Regulierungen gegen den Tabakkonsum erlässt. Und es gibt eine Bananenmarktordnung, wenn auch kaum Bananen aus gemeinschaftsinterner Produktion. Box 9.3: Ausgerechnet Bananen! Eine cause célèbre der EU-Agrar- und Handelspolitik ist die Bananenmarktordnung (Cascante/Sander 1999). Deutschland ist nicht erst seit der Wende eine „Bananenrepublik“ und hatte sich schon bei der Gründung der EWG die zollfreie Einfuhr von Bananen ausbedungen. England und Frankreich sahen sich ihren ehemaligen Kolonien, den AKP Staaten, gegenüber in der Pflicht und importierten bevorzugt aus diesen Ländern. Benachteiligt fühlten sich die übrigen Bananen produzierenden Entwicklungsländer, vor allem aber die US-amerikanischen Handelskonzerne, die den internationalen Bananenmarkt beherrschen. Mit der Einführung des Binnenmarktes musste auch dieser Handelszweig vereinheitlicht werden – folglich wurde 1993 eine einheitliche Bananenmarktordnung 317 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? erlassen. Nun ist Banane nicht gleich Banane. Es gibt Gemeinschaftsbananen, traditionelle AKP-Bananen, nicht-traditionelle AKP-Bananen und Drittländerbananen, die mit differenzierten Kontingenten und Zollsätzen belegt oder gefördert werden wie die Gemeinschaftsbananen aus den französischen Überseegebieten, den Kanaren, Azoren, Madeira und Griechenland. Diese Bananenmarktordnung war mit den GATT Bestimmungen nicht vereinbar, wie WTO-Schiedsgerichte wiederholt festgestellt haben. Das Problem ist ein tragbarer Kompromiss zwischen dem Vertrag von Lomé, der grundsätzlich von der WTO akzeptiert wird und der eine präferentielle Behandlung der AKP Staaten durch die EU vorsieht, und den GATT/WTO Regeln, die eine diskriminierende Handelspolitik verbieten. Die Bananenmarktordnung schützt aber auch die europäischen Händler, die vornehmlich mit AKP-Bananen handeln, gegenüber den US-amerikanischen Handelskonzernen, die vor allem lateinamerikanische Drittländerbananen vertreiben. Der Versuch von Importeuren von Drittländerbananen, das Bundesverfassungsgericht zum Schutz ihres Eigentums und ihrer Berufsfreiheit anzurufen, ist im Jahr 2000 gescheitert: Im Anschluss an die Solange II Entscheidung (vgl. Kap. 3) lehnte das Gericht eine entsprechende Vorlage als unzulässig ab, da der Grundrechtsstandard der EU unverändert hoch sei und somit das Urteil des EuGH, die Bananenmarktordnung verletze keine EU-Rechte, nicht gegen das deutsche Grundgesetz verstoßen könne. Am Ende langwieriger Streitigkeiten über die Bananenmarktordnung hat die EU zum 1. Januar 2006 die Quoten abgeschafft und ist zu einer reinen Zollregelung übergegangen. Der Zoll wurde auf 176 € pro Tonne festgesetzt und den AKP-Ländern wurde ein zollfreies Kontingent von 775 000 t zugestanden (VO 1964/2005). Wir haben gesagt, das klassische Instrument der gemeinsamen Agrarpolitik war die Preisregulierung. Dies ist aus wohlfahrtsökonomischer Sicht das aufwendigste Verfahren. So ist es wenig verwunderlich, dass im Laufe der Zeit politisch-ökonomischer Druck auf die gemeinsame Agrarpolitik ausgeübt wurde, das Verfahren zurückzuführen oder ganz aufzugeben. Der Druck kam aus der Gemeinschaft von den Nettozahlern. Und der Druck kam von außen von den Konkurrenten auf dem Weltmarkt, die einerseits kaum Zutritt zum europäischen Markt haben und andererseits mit den subventionierten EU-Exporten konfrontiert sind. Vor allem die GATT- und WTO-Runden führten zu Verhandlungspaketen, in denen Konzessionen an die EU im Handel mit Industriegütern oder bei Auslandsinvestitionen durch Konzessionen an die Agrarexportstaaten ausgeglichen werden. Damit wird der Spielraum für Interventionen an der Grenze verringert. Wenn man das Ziel Einkommenssicherung für die bäuerlichen Betriebe nicht aufgeben will, dann führt der Weg über die Preisausgleichszahlungen zu direkten Zahlungen an die Betriebe. Dieser Reformprozess ist 1992 mit der sogenannten MacSharry-Reform eingeleitet worden und noch nicht abgeschlossen. 318 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union 9.3.4 Zur politischen Ökonomie der Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik Den ersten Reformplan legte Sicco Mansholt (1908 – 1995), der damalige EWG-Kommissar für Landwirtschaft, im Jahr 1968 vor, kurz nachdem die gemeinsame Agrarpolitik ihre volle Aktivität aufgenommen hatte. Mansholt – selbst ein Bauer aus den nördlichen Niederlanden – sah, dass die Preisstützung zur Ausdehnung der Anbauflächen, der Viehherden und zur Steigerung der Produktivität führe und es absehbar sei, wann die Produktion auf dem heimischen Markt nicht mehr abgesetzt werden könne. Damit würden der Interventionsmechanismus und die Exportförderung in Wirkung treten und das Gemeinschaftsbudget belasten. Der Mansholt-Plan sah Flächenstillegungen und einen beschleunigten Abbau der Beschäftigung im Agrarsektor vor, um so das Marktgleichgewicht wiederherzustellen. Ganz im Sinne Jean Monnets sollte die Durchführung des Mansholt-Plans sektoralen Planungsorganen übertragen werden, d.h. ihm lag ein korporatistisches Modell einer gelenkten Marktwirtschaft zugrunde. Er kam nicht zur Ausführung, weil Ende der 1960er Anfang der 1970er Jahre die Probleme noch nicht drängend waren. Das sollte sich bald ändern. Mit der ersten Erweiterungsrunde kam 1973 Großbritannien in die EWG, das von Beginn an der GAP kritisch gegenüberstand und eine unbeschränkte Ausweitung des Gemeinschaftsbudgets zur Finanzierung der Agrarpolitik blockierte. Mit der Ölkrise von 1973 endete die lange Nachkriegsprosperität, so dass auch in den übrigen Mitgliedländern die Regierungen mit Haushaltsproblemen konfrontiert wurden. Die Briten wurden allerdings mit dem Kompromiss von Fontainebleau (siehe Kap. 2) zufrieden gestellt, ohne dass es zu einer tiefer greifenden Reform der GAP gekommen wäre. Es dauerte bis zur zweiten Erweiterungsrunde in den 1980er Jahren, bevor neuerliche substantielle Reformen angestrengt wurden. Denn Spanien, Portugal und Griechenland waren wenig geneigt, die alte Agrarpolitik fortzuführen, die einseitig die Produkte der reichen nördlichen Mitgliedländer bevorzugte: Weizen, Rindfleisch und Milch. Diesen Ländern und auch Irland schien es sinnvoller, eine gemeinschaftliche Strukturpolitik ins Leben zu rufen mit dem Ziel, die Konvergenz der weniger entwickelten Regionen zu fördern. Damit erhielt die gemeinsame Agrarpolitik im Gemeinschaftsbudget Konkurrenz, und der Zwang zur Ausgabenbeschränkung wurde akut. In diese Phase fallen die Reformen der gemeinsamen Agrarpolitik von 1984 und 1988, die beide in die gleiche Richtung gingen. Dabei wurde zum einen das inzwischen aufwendig gewordene agrar-monetäre System reformiert, durch das bei Paritätsänderungen der Währungen der einheitliche Binnenmarktpreis aufrechterhalten werden sollte, ein Problem, das erst durch die Einführung des Euro definitiv gelöst werden konnte. Zum anderen führte man, um Überschüsse z.B. bei Milcherzeugnissen abzubauen, Garantieschwellen (Quoten) ein, bei deren Überschreiten die automatische Intervention ausgesetzt, bzw. die Garantiepriese gesenkt wurden (Box 9.4). Hinzu kamen Stillegungs- und Abschlachtprämien zur Reduzierung der Kapazitäten. Ziel war die Wiederherstellung des Marktgleichgewichts und eine Ausgabenbeschränkung. Die Methode war eine Verstärkung der planwirt- 319 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? schaftlichen Elemente in der gemeinsamen Agrarpolitik. Das Ziel wurde nur unvollkommen erreicht. Box 9.4: Warum Quoten und keine Senkung der Interventionspreise? Um die durch hohe Interventionspreise verursachten Überschüsse zu reduzieren, wurden 1984 für einige Agrarprodukte Quoten eingeführt. Ein Überschreiten der Maximalmenge hatte Strafsteuern zur Folge, so dass ein Anreiz bestand, die Quoten einzuhalten. Die Mitgliedstaaten erhielten Länderquoten auf der Basis von historischen Produktionsmengen zugeteilt. Die Länderquoten wurden dann auf die einzelnen Betriebe aufgeteilt, wiederum auf Grundlage ihrer früheren Produktionsmengen. Dieses System hat sich bis heute gehalten, obwohl Ökonomen am Quotensystem immer wieder Kritik übten (Colman/Roberts 1997; Koester 2005: 341 ff.). Denn eine Quotierung verursacht höhere Wohlfahrtsverluste als eine Senkung der Interventionspreise mit dem gleichen Mengeneffekt. Folgende Wohlfahrts- und Verteilungsanalyse zeigt, warum das der Fall ist. Vorausgesetzt ist, dass die Quoten gehandelt werden. Denn dann wandern sie von den weniger produktiven zu den produktiveren Anbietern, d.h. die marginalen Produzenten scheiden aus: Die verringerte Menge wird tatsächlich auch zu verringerten Grenzkosten produziert, wie es die Angebotsfunktion widerspiegelt. pi pi' px q1 A B D E G C F A N q2 q3 q4 O p q Abbildung 9.3: Quoten oder Preissenkung 320 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Der Interventionspreis pi, verursacht einen Überschuss (q4 – q1), der nur zum Preis px auf dem (Welt-)Markt mit Hilfe von Exportsubventionen untergebracht werden kann. Vergleichen wir nun die Wohlfahrts- und Verteilungseffekte der Einführung einer Quote q3 bei Beibehaltung des hohen Interventionspreises mit einer Senkung des Interventionspreises auf pi‘ mit gleichem Mengeneffekt, nämlich einer Reduzierung der Produktion auf q3. Die Exportmenge reduziert sich bei Quotenregelung auf (q3 – q1) und bei Preissenkung auf (q3 – q2). Tabelle 9.5: Wohlfahrtsveränderungen gegenüber der Ausgangssituation Quotenregelung Preissenkung Konsumentenrente 0 A + B Produzentenrente – D – A – B – C – D Budgeteinsparungen D + E + G B + C + D + E + F + G Nettowohlfahrtsgewinn E + G B + E + F + G Warum haben sich die Quoten trotz der höheren Wohlfahrtsgewinne bei Preissenkung so hartnäckig gehalten? Die Frage lässt sich leicht beantworten, wenn man auf die unterschiedlichen Verteilungswirkungen der beiden Maßnahmen schaut. Der Wechsel von einer Quote zur Senkung des Interventionspreises würde die Konsumenten und die Steuerzahler begünstigen, die Produzenten aber deutlich benachteiligen. Da sich die Interessen der Produzenten in der Regel politisch leichter organisieren lassen als die Interessen der Konsumenten und Steuerzahler, wird deutlich, warum die ökonomisch ineffiziente Lösung die politisch stabile ist. Doch am Ende siegt die Vernunft: Die Milch- und Zuckerquoten laufen im Jahr 2015 aus. Der stärkste Druck, die gemeinsame Agrarpolitik zu reformieren, kommt aber von außen. Die Uruguay-Runde und die weiterhin steigenden Budgetkosten der Agrarpolitik haben die MacSharry-Reform von 1992 ausgelöst, genannt nach dem damaligen irischen Agrarkommissar. Die Details dieser Reform sind so komplex, wie die Praxis der Agrarpolitik. Wir wollen hier nur die Grundzüge wiedergeben: Eine Reduktion der Interventionspreise. Kompensation durch direkte, flächenbezogene Zahlungen an die Ackerbaubetriebe. In der Viehwirtschaft waren die direkten Zahlungen auf die Herdengröße bezogen. Die direkten Zahlungen waren gebunden an eine 15-prozentige Rotationsbrache, d.h. die jährlich wechselnde Stillegung von 15 % der Anbaufläche. Die Umsetzung der variablen Einfuhrabschöpfung in einen festen Zollsatz. Förderung der Frühverrentung von Bauern, um den Arbeitskräfteeinsatz zu verringern. Ausbau der zweiten Säule der Landwirtschaftspolitik, nämlich der Entwicklung des ländlichen Raums. Förderung von umweltpolitischen und Tierschutzmaßnahmen. 321 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? Die Stoßrichtung der Reform ist deutlich: Abkoppelung der Einkommensunterstützung vom Produktionsumfang, Aufrechterhaltung der Umverteilung zugunsten der Bauern, Reduzierung der Umverteilung vom Konsumenten auf die Bauern, dafür eine stärkere Umverteilung vom Steuerzahler auf die Bauern, Beschränkung der Budgetausgaben für Marktintervention, um die wachsenden Budgetausgaben für direkte Zahlungen decken zu können, schließlich bescheidene Konzessionen an die internationalen Handelspartner. Die Reform hat den planwirtschaftlichen Charakter der gemeinsamen Agrarpolitik weiter verstärkt. Der administrative Aufwand und der Kontrollaufwand nahmen zu, und zugenommen haben auch die Möglichkeiten für opportunistisches Verhalten oder direkten Betrug. Hier zeigt sich ein aus den sozialistischen Planwirtschaften bekanntes Phänomen: Die Planung wird „vervollkommnet“ (so hieß es damals), wenn die Ergebnisse den Erwartungen nicht entsprechen. Seit 1992 lösen weitere Reformrunden in kurzer Folge einander ab. Die jüngste soll für die Periode 2014 – 2020 in Kraft treten. Hauptziel der Bemühungen ist die völlige Entkoppelung der Agrarsubventionen von der Produktion und von der Produktionskapazität (Bodenfläche und Herdenumfang). Damit gewinnen die Direktzahlungen als Grundsicherung der bäuerlichen Einkommen eine Vorrangstellung, während sich die Produktion stärker am Markt orientiert. Das bedeutet aber nicht die Aufgabe der direkten Markteingriffe. Man lese nur den Entwurf der Kommission für eine Verordnung über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung „Einheitliche GMO“; Europäische Kommission 2011), die für 24 Produktgruppen nicht weniger als 149 zu ändernde oder neu zu fassender Maßnahmen auflistet. Bemerkenswert ist daneben die Aufgabe des Prinzips der Einheitlichkeit: Die Gemeinschaft gibt die Grundregeln der Agrarpolitik vor, die Mitgliedländer erhalten Optionen, wie sie ihre nationale Agrarpolitik in diesem Rahmen konkret ausgestalten. Man kann hierin ein Vordringen des Subsidiaritätsprinzips in die GAP sehen. Die zweite Schiene der Entkoppelung ist in der Verstärkung der „zweiten Säule“ der Agrarpolitik zu sehen. Der Fonds für ländliche Entwicklung wird erheblich aufgestockt. Die Reformen heben die GAP nicht auf. Der Grundcharakter der Politik als Stabilisierungs- und Umverteilungsmechanismus bleibt erhalten. Die Betonung des Charakters der Landwirtschaft als eines öffentlichen Gutes soll die Akzeptanz der Politik sichern. So werden die Pauschalbeihilfen z.B. an die Einhaltung bestimmter Umwelt- und Tierschutzvorschriften gekoppelt (die sogenannte cross compliance). Das führt zu den erwähnten Kontrollproblemen, die nur auf nationaler Ebene zu lösen sind. Der Außenschutz des Binnenmarkts bleibt grundsätzlich bestehen, auch wenn es im Rahmen von WTO Verhandlungen zu Reduzierungen der Zollsätze kommt. 9.3.5 Bilanz der gemeinsamen Agrarpolitik Eine Kosten-Nutzen Analyse der gemeinsamen Agrarpolitik wird sich nicht auf statische Wohlfahrtseffekte beschränken können, wie sie von Ökonomen gerne demonstriert werden. Sie wird vor allem auf die Ziele eingehen müs- 322 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union sen, die sich die Politik vorgenommen hat – ausgehend von der Annahme, dass diese Ziele hinreichend demokratisch legitimiert sind. Davon darf man tatsächlich ausgehen: Meinungsumfragen von Eurobarometer stellen immer wieder eine hohe Zustimmung der EU-Bevölkerung zu den Zielen der Politik fest, d.h. der ländliche Raum, die Landwirtschaft, der bäuerliche Stand und eine naturnahe Produktion der Nahrungsmittel genießen nach wie vor eine hohe Sympathie unter der Bevölkerung aller Mitgliedländer, wofür man auch bereit ist zu zahlen (Eurobarometer 57.0, 2002). Das bedeutet, die Bevölkerung geht von anderen Argumenten aus als nur denen der statischen Wohlfahrtstheorie. Hauptziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es, den Bauern ein angemessenes Einkommen zu verschaffen. Wenn man unter einem angemessenen ein durchschnittliches Einkommen versteht, dann wird dieses Ziel nicht erreicht, wie wir bereits feststellen konnten. Die Einkommenssituation der Bauern ist schwach im Vergleich zu den Durchschnittseinkommen. Das ist aber nur die eine Hälfte der Geschichte. Die andere betrifft die Verteilung der landwirtschaftlichen Einkommen, die extrem schief ist. Rund 80 % der Bauern verdienen ein unterdurchschnittliches, die Mehrheit davon ein sehr niedriges Einkommen, und nur 20 % liegen über dem Durchschnitt, wobei nur Großbauern mit einer Betriebsgröße über 100  ha auf „angemessene“ Einkommen kommen. Solche Einkommensunterschiede gibt es unter den Selbständigen außerhalb der Landwirtschaft natürlich auch: Zwischen Tante Emma und Aldi liegen Welten. Zwei Gründe sind hierfür verantwortlich. Zum einen die erheblichen Produktivitätsunterschiede zwischen großen und kleinen Betrieben. Dabei beherrschen die Großbetriebe über 100 ha Gesamtfläche die Produktion. In einigen ehemaligen sozialistischen Ländern wie Tschechien und der Slowakei nehmen sie 90 % der Gesamtfläche in Anspruch. Aber auch in Großbritannien liegt dieser Anteil über 70 % und in Deutschland, Frankreich und Spanien noch über 50 %. Ausnahmen bilden vor allem Griechenland, Italien, Irland und Kroatien, für die der Mittel- und Kleinbetrieb noch typisch ist. Die Durchschnitte verschleiern eine extrem schiefe Verteilung – zwischen den Mitgliedländern und innerhalb der Mitgliedländer. Der zweite Grund ist die gemeinsame Agrarpolitik selbst. Sie ist lange Zeit produktionsbezogen gewesen. Und das bedeutete, dass 20 % der Bauern 80 % der Vorteile aus der Politik auf sich ziehen konnten (Commission of the EC 1994: 27). Aber auch der Übergang zu direkten Zahlungen hat diese Situation nicht verbessert, da die direkten Zahlungen flächenbezogen berechnet werden: Die Großen erhalten den Löwenanteil. 90 % der Empfängerbetriebe teilen sich ein Viertel der Zahlungen, und die obersten 1,5 % der Empfänger kommen auf 30 % der Fördersumme (Baldwin/Wyplosz 2012: 251). Da stellt sich die Frage: Sollte die EU die mittleren und kleinen Agrarbetriebe stärker stützen und die großen sich selbst überlassen? Über das Instrument der direkten Zahlungen wäre das durchaus möglich, aber ist es ökonomisch sinnvoll? Das Ziel der Einkommenssicherung für die Bauern lässt offen, für wen es gelten solle – alle heute wirtschaftlich tätigen Bauern, nur diejeni- 323 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? gen, die längerfristig im Wettbewerb bestehen können, oder bevorzugt die Einkommensschwachen? Je stärker sich die Politik mit der Einkommenssicherung auf letztere Gruppe konzentriert, desto mehr kommt dieses Ziel in Konflikt mit einem anderen Ziel der GAP, dem Strukturwandel. Denn Strukturwandel macht es nun einmal erforderlich, dass die weniger produktiven, einkommensschwächeren Betriebe ausscheiden. Eine produktionsbezogene Preisregulierung, aber auch flächenbezogene direkte Zahlungen begünstigen automatisch die größeren, produktiveren Betriebe und stimulieren so den strukturellen Wandel. Doch die Großbetriebe dürften auch ohne die Direktzahlungen wettbewerbsfähig sein. Hier setzt die Reform für die Periode 2014-20, wenn auch zögerlich, an: Kleinere Betriebe sollen einen größeren Anteil am Kuchen erhalten. Ein weiteres Ziel der Politik war die Versorgungssicherheit. Ein liberalisierter Weltmarkt und diversifizierte Lieferbeziehungen bieten dafür eine gute Garantie. Die GAP stellte jedoch darüber hinaus auf Selbstversorgung ab. Das ist weitgehend gelungen, ja für viele landwirtschaftliche Erzeugnisse wurde die hundertprozentige Selbstversorgung zeitweise weit überschritten. Damit entsteht die Notwendigkeit, die Überschüsse auf dem Weltmarkt unterzubringen, was bei dem hohen internen Preisniveau nur mit erheblichen Subventionsaufwendungen möglich ist. Inzwischen wird in Brüssel mit einer europäischen Verantwortung für die globale Ernährungslage argumentiert. Ob das eine staatliche Planung und Förderung rechtfertigt, mag dahingestellt bleiben. Eine nicht durch Kostenvorteile, sondern durch Marktordnungen hervorgebrachte Überschussproduktion (Butterberge, Milchseen) kann nicht im Interesse der Gemeinschaft liegen, da sie das Budget und die außenwirtschaftlichen Beziehungen zu produktiveren Partnerländern belastet. Insgesamt ist Europa ein Nettoimporteur von Agrarprodukten, allerdings mit nur einem relativ geringen Importüberschuss. Bei vielen einzelnen Produkten ist die Gemeinschaft im Laufe der Zeit zu einem Nettoexporteur geworden, häufig unterstützt von Exportsubventionen. Auf Grund der wechselnden Mitgliederzahl der Gemeinschaft sind längerfristige Vergleiche schwierig. Aber zwei Grundtendenzen lassen sich klar feststellen: Der Binnenhandel mit Agrarprodukten hat sehr viel stärker zugenommen als der Handel mit Drittländern. Das lässt auf Handelsumlenkung schlie- ßen. Im Drittländerhandel haben die Exporte stärker zugenommen als die Importe. Das lässt auf handelshemmende Importbeschränkungen und handelsstimulierende Exportförderungen schließen. Beide Tendenzen rufen den schon erwähnten externen Druck auf die Gemeinschaft hervor, ihre Agrarpolitik zu ändern. Solange ein Interventionsregime herrschte, wurde das Ziel der Marktstabilisierung, was die Preise betrifft, erreicht. Denn diese waren geplant und im Rahmen der Interventionskontingente garantiert. Je mehr man zu direkten Zahlungen übergeht, desto stärker sind die Agrarmarktpreise den Preisschwankungen des Weltmarkts ausgeliefert. 324 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union Alle Industrieländer haben eine Agrarpolitik. Doch was kostet der Spaß? Seit 1986 schätzt die OECD den Umfang, bzw. die Kosten dieser Politik. Hierfür verwendet sie unterschiedliche Indikatoren, die das Instrumentarium der Politik widerspiegeln. Im Jahr 2007 wurden diese Indikatoren den neueren Formen der Landwirtschaftspolitik angepasst (OECD 2008: 48 – 56): Producer support estimate (PSE): der Geldwert der Bruttotransfers von den Konsumenten und den Steuerzahlern an die Landwirtschaftsproduzenten absolut gemessen und als Prozentsatz der Bruttoeinnahmen der Agrarbetriebe. Market price support (MPS): der Geldwert der Bruttotransfers, die aus Maßnahmen hervorgehen, durch die ein Keil zwischen den Preis eines Produkts auf dem heimischen Markt und den Importpreis (Weltmarktpreis) getrieben wird (dieser Wert kann auch negativ sein auf Grund von Marktpreissubventionen). Consumer support estimate (CSE): der Geldwert der Bruttotransfers von den Konsumenten, die im wesentlichen auf die erhöhten Marktpreise zurückzuführen sind. General services support estimate (GSSE): der Geldwert der Bruttotransfers, die nicht einzelnen Produzenten, sondern der Landwirtschaft generell zugute kommen: Forschung und Entwicklung, Ausbildung, Marketing, öffentliche Lagerhaltung usw. Total support estimate (TSE): der Gesamtwert aller Transfers an die Landwirtschaft abzüglich der Budgeteinnahmen aus der Landwirtschaft (wie z.B. der Produktionsabgabe für Zucker in der EU). Schon die Bezeichnungen machen deutlich, dass es sich hierbei um Schätzungen handelt. Eine zentrale Rolle spielt dabei der Weltmarktpreis als Referenzgröße. Der ist aber keine fixes Datum, sondern wird zum einen von der Agrarpolitik der Industrieländer beeinflusst und zum anderen von den jeweiligen Wechselkursen. Steigt zum Beispiel der Wechselkurs des Euro gegenüber dem US-Dollar, dann sinkt ceteris paribus der Weltmarktpreis in Euro und die Protektion der europäischen Agrarpolitik nimmt zu, obwohl sich in der Politik nichts geändert hat. Es gibt OECD Mitgliedländer mit sehr niedriger Stützung der Landwirtschaft, Australien z.B., und es gibt Länder, die ihrer Landwirtschaft besonders umfangreichen Schutz angedeihen lassen, z.B. Japan und die Schweiz. Die EU und die USA bewegen sich dazwischen. Die Instrumentierung der Agrarpolitik über Marktpreisbeeinflussung oder Budgetsubventionen unterscheidet sich ebenfalls erheblich. Die generelle, in der WTO vereinbarte Tendenz, die Marktpreisstützung zugunsten der Budgetsubventionen abzubauen, zeigt sich deutlich. Was die Europäische Gemeinschaft betrifft, so kostete 1986 – 88 die Agrarpolitik insgesamt (TSE) 2.56 % des Bruttoinlandsprodukts der EU-12, gut zwei Jahrzehnte später für die EU-27 nur noch 0,75 %. Auch der Beitrag der Transfers zu den Bruttoeinnahmen der landwirtschaftlichen Betriebe (PSE) war in diesem Zeitraum rückläufig, nämlich von 39 % auf 20 %. Anfänglich war die Marktpreisunterstützung (im wesentlichen über den Zollschutz) bestimmend, 325 9.3Agrarpolitik – eine Altlast? was fast ausschließlich auf Kosten der Konsumenten geht. Dagegen hat sich in jüngerer Zeit das Preisniveau der EU dem Weltmarktpreisniveau angenähert, wodurch die Marktpreisstützung und damit die direkte Belastung der Konsumenten abnimmt. 2009 – 11 trugen die Konsumenten nur noch 15 % der Gesamtfördersumme. In den USA liegt dieser Prozentsatz noch niedriger. Dort findet die Agrarförderung – inzwischen größer als in der EU – bevorzugt im Bereich der allgemeinen Dienstleistungen (GSSE) statt. Unter den Zielen der Agrarpolitik, die in den römischen Verträgen niedergelegt wurden, fehlt der Umweltschutz. Er fehlte auch generell im EWG-Vertrag. Das war zur damaligen Zeit noch kein Thema, das auf den Nägeln brannte (vgl. Kap. 8). Die landwirtschaftliche Produktionsweise war wenig intensiv. Der Einsatz von Maschinen, Kunstdünger, Pestiziden und Herbiziden war gering, die Konzentration in der Viehwirtschaft stellte kein Problem dar. Das sollte sich rasch ändern. Mit der sogenannten „grünen Revolution“ hielt auf den Höfen der technische Fortschritt seinen Einzug und brachte die enormen Produktivitätssteigerungen hervor, die für die moderne Landwirtschaft kennzeichnend sind. Von einem Hektar werden nicht mehr 25 dt Weizen geerntet, sondern 80 dt und mehr. Eine Kuh gibt nicht mehr 2 500 kg Milch pro Jahr, sondern 7 500 kg. Diese Intensivierung geht nicht spurlos an der Umwelt vor- über: Überdüngung, Bodenverdichtung, Grundwasserverseuchung, Luftverschmutzung, Reduzierung der Artenvielfalt sind nur einige der vielen Folgen. Viele Autoren (z.B. Baldwin/Wyplosz 2012: 251 f.) sehen die gemeinsame Agrarpolitik als unmittelbaren Verursacher der intensiven Wirtschaftsweise und damit als einen der großen Umweltsünder. Ein liberalisierter Markt für Agrargüter würde vermutlich niedrigere Preise und einen harten internationalen Wettbewerb mit sich bringen mit der Konsequenz einer weiteren Spezialisierung, Rationalisierung und Konzentration sowie der Aufgabe marginaler Böden. Dabei würde möglicherweise der Einsatz von Kunstdünger zurückgehen, da er bei sinkenden Preisen für Agrargüter weniger lohnend ist Tabelle 9.6: Stützung der Landwirtschaft 1986 – 88 bis 2009 – 11 Land PSE in % der Einnahmen TSE in % des BIP 1986–88 1995–97 2009–11 1986–88 1995–97 2009–11 EU 39 34 20 2,56 1,50 0,75 USA 22 12 9 1,28 0,90 0,92 OECD 37 30 20 2,97 1,63 0,96 Land Beitrag der Konsumenten zum TSE in % Beitrag der Steuerzahler zum TSE in % 1986–88 1995–97 2009–11 1986–88 1995–97 2009–11 EU 74,9 48,5 15,3 25,1 51,5 84,7 USA 23,0 18,7 3,8 77,0 81,3 96,2 OECD 30,0 34,0 24,3 70,0 66,0 75,7 Quelle: OECD 2012 326 9 Aspekte der Umverteilung innerhalb der Union (Koester 2005, S. 260). Die GAP hat mehr produktive Ressourcen in die Landwirtschaft gelenkt, als unter normalen Marktbedingungen dort zum Einsatz gekommen wären. Somit könnte eine Liberalisierung der Agrarmärkte durch die Reformen der Agrarpolitik zu einer gewissen Umweltentlastung führen. Umweltbelastungen sind externe Effekte. Ob die notwendigen Vorschriften durch cross compliance im Verbund mit Direktzahlungen effektiver durchgesetzt werden können als unmittelbar, ist eine praktische Frage. Eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen gehört inzwischen zu den vorrangigen Zielen der Agrarpolitik, was auch den Bürgern der Union wichtig ist. Denn Sicherstellen, dass die landwirtschaftlichen Produkte gesund sind, und Respekt vor der Umwelt sind die beiden Ziele, die bei den Erhebungen von Eurobarometer (EB 68.2, 2008) eine hohe Zustimmung erhalten haben. Daneben genießt der Schutz mittlerer und kleiner Bauernbetriebe, d.h. der Schutz der sozio-kulturellen Umwelt auf dem Lande, eine hohe Priorität. Damit wird das Dilemma der Agrarpolitik deutlich: Sie muss einen Kompromiss finden zwischen produktivitätssteigerndem Strukturwandel auf der einen Seite und der Wahrung von Natur und traditioneller Kultur auf der anderen. 9.4 Die soziale Dimension Europas 9.4.1 Was verstehen wir unter europäischer Sozialpolitik? Art. 3 EGV hatte noch vollmundig festgestellt, die Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaft umfasse „eine Sozialpolitik mit einem Europäischen Sozialfonds“. Art. 4.2 AEUV formuliert es etwas präziser und bescheidener: „Die von der Union mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit erstreckt sich auf die folgenden Hauptbereiche: (a) … (b) Sozialpolitik hinsichtlich der in diesem Vertrag genannten Aspekte, (c) …“ Art. 153.1 AEUV legt dann in 11  Einzelpunkten fest, um welche Aspekte es sich handelt, u.a. Chancengleichheit, Bekämpfung von Ausgrenzungen, Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen und sozialer Dialog. Soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer zählen auch dazu, können aber als einziger der Politikbereiche grundsätzlich nur einstimmig geregelt werden. Lohnpolitik, Koalitions- Streik- und Ausperrungsrecht sind ausdrücklich von einer gemeinschaftlichen Regelung ausgeschlossen. Der Normalfall ist sowieso nur eine Zusammenarbeit unter den Mitgliedländern, die von der Kommission gefördert werden soll (Art. 156 AEUV), was man mit der offenen Methode der Koordinierung zu institutionalisieren versucht hat. Wir befinden uns offensichtlich auf heißem Boden: Die Formulierungen sind gewunden, jeder Artikel hat seine Geschichte. Die vertragschließenden

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.