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8.4 Transportpolitik – wenn es denn unbedingt sein muss in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 290 - 294

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_290

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280 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? 8.4 Transportpolitik – wenn es denn unbedingt sein muss Transportpolitik ist eine der ältesten Varianten protektionistischer Wirtschaftspolitik. Der Streit um die Freiheit der Meere datiert aus dem frühen 17. Jahrhundert, wobei der berühmteste Jurist der damaligen Zeit, Huigh de Groot (Hugo Grotius, 1583 – 1645), je nach Auftraggeber naturrechtliche Begründungen für ein mare liberum und ein mare clausum fand. 1651 erließ das englische Parlament die erste Navigationsakte, der in kurzen Abständen weitere ähnlich lautende Gesetze folgten. Darin wurde festgelegt, dass der Handel mit England und den englischen Kolonien nur auf in England gebauten Schiffen, unter einem englischen Kapitän und mit einer mindestens zu drei Vierteln englischen Mannschaft ausgeführt werden dürfe (bei bestimmten Massengütern waren Schiffe der Produktionsländer erlaubt). Hier haben wir es mit einer typischen infant industry Maßnahme zu tun: Die führende Seemacht, der wichtigste Transporteur und der größte Umschlagplatz waren zur damaligen Zeit die Niederlande. Sie wurden auf diese Weise eines Großteils ihres Geschäftes beraubt, während der englische Schiffbau und die Handelsflotte sich unter dem Schutz dieser Maßnahme entwickeln konnten. Das löste den ersten Anglo-Niederländischen Krieg (1652 – 1654) aus, den die Engländer gewannen. Sie holten binnen kürzester Zeit den holländischen Vorsprung in der Schiffbautechnik und im Seefahrtswesen ein und verdrängten die Niederländer von der Vorherrschaft auf den Weltmeeren und von vielen lukrativen Transportrouten, so dass es bald hieß: Britannia rules the waves. Es ist bezeichnend, dass Adam Smith, ein großer Verfechter des Freihandelsprinzips und ein scharfer Kritiker des Merkantilismus, diese merkantilistische Politik uneingeschränkt verteidigt hat: „the act of navigation is, perhaps, the wisest of all the commercial regulations of England“ (Smith 1776/1976: 465). Box 8.7: Kabotage oder die Freiheit der Luft, der Straßen und der Meere Kabotage (vom französischen cabotage – Küstenschifffahrt) ist ein Begriff aus dem Seetransportwesen und bezeichnet das Recht, Transportdienstleistungen zwischen den Häfen eines Hoheitsgebietes anzubieten. Inzwischen wendet man den Begriff aber allgemein auf das gesamte Transportwesen an. Typisch für die aus dem Merkantilismus stammende Wirtschaftspolitik der modernen Nationalstaaten ist der Kabotage-Vorbehalt: Die Küstenschifffahrt wird der eigenen Flagge vorbehalten, der Binnentransportverkehr den heimischen Spediteuren, der Binnenland-Luftverkehr den nationalen Fluggesellschaften. Dann bleibt nur noch der grenzüberschreitende Transportverkehr zu regeln. Hier greift man in der Regel auf bilaterale zwischenstaatliche Abkommen zurück, in denen Kontingente und Tarife festgelegt werden. Dabei können gleichzeitig auch gewisse Kabotage- Kontingente gewährt werden. Die ökonomischen Probleme des Kabotage-Vorbehalts und der Kontingentierungen liegen auf der Hand. Der internationale Wettbewerb wird ausgeschlossen, wodurch die Transportkosten unnötig hoch sind und der Zwang zur Effizienz- 281 8.4Transportpolitik – wenn es denn unbedingt sein muss steigerung sich abschwächt. Verfechter des Vorbehalts haben immer darauf hingewiesen, dass nur so die Einhaltung von Sozial- und Sicherheitsvorschriften garantiert werden könne, während in einem liberalisierten Transportmarkt entweder unfairer Wettbewerb herrsche oder das berühmte race to the bottom einsetze, eben das Unterlaufen der Sozial- und Sicherheitsstandards. Ein spezifisches Problem des Kabotage-Vorbehalts und der Kontingentierungen ist das Problem der Leer-Rückfahrten: Bei grenzüberschreitenden Lieferungen müssen die Spediteure häufig ohne Fracht zurückfahren. Hier wird argumentiert, dass die Grenzkosten einer Frachtdienstleistung auf der (sowieso notwendigen) Rückfahrt besonders niedrig liegen und der Wettbewerb deshalb ohne Tarifregulierung verfälscht würde. Für die Europäische Gemeinschaft stellt sich nun die Frage, ob sie als einheitliches Hoheitsgebiet betrachtet werden und die Kabotage sich folglich auf das gesamte Territorium der Gemeinschaft erstrecken müsse. Nichts anderes liegt dem Konzept des gemeinsamen Marktes zugrunde, und daraus folgt notwendigerweise der politische Auftrag, die Kabotage-Vorbehalte abzubauen und den Transportmarkt zu liberalisieren. Das Schienennetz und zumeist auch die Bahngesellschaften waren lange Zeit staatliche Monopole. Jedes sich selbst respektierende Land unterhielt bis vor kurzem eine nationale Fluggesellschaft, oder zumindest eine Fluggesellschaft mit starker staatlicher Beteiligung. Die Flughäfen und die Seehäfen, die Straßen, schiffbaren Flüsse und Kanäle, kurz die gesamte Verkehrsinfrastruktur ist ohne staatliche Investitionen kaum denkbar. Folglich war die Verkehrs- und Transportpolitik traditionell ein bevorzugtes Terrain für nationale Wirtschaftspolitik. Und dass man die Entwicklung dieses Sektors nicht einfach dem Markt überlassen könne, war dann eine Selbstverständlichkeit. Zu deutlich treten hier öffentliche Güter, Skalenerträge, positive und negative externe Effekte auf. Erst in allerjüngster Zeit wurde auch dieser Sektor teilweise liberalisiert und stärkerem Wettbewerb unterworfen – nicht zuletzt dank der Verkehrs- und Transportpolitik der Gemeinschaft. Auch früher hatte es bereits Liberalisierungstendenzen gegeben. Davon zeugt die Mannheimer Akte von 1868, die die Schifffahrt auf dem Rhein und seinen Nebenflüssen den Spediteuren aus allen Anrainerstaaten öffnete. Doch das blieb eine Ausnahme. Da der Transportsektor in den 1950er Jahren ein hochregulierter Sektor war und da die Integration der Wirtschaftsräume wesentlich von der Integration der Verkehrsinfrastruktur und der Transportmärkte abhängt – schließlich sind die Transportkosten ein wesentlicher handelshemmender Faktor –, war den Verfassern des EWG-Vertrages klar, dass ein gemeinsamer Markt eine gemeinsame Transportpolitik voraussetze. Sie fand im Zielkatalog (Art. 3 EWG) und im zweiten Teil „Grundlagen der Gemeinschaft“ als notwendige Ergänzung zum Binnenmarkt neben der Landwirtschaftspolitik Erwähnung. Doch während die Aufforderung für eine gemeinsame Landwirtschaftspolitik nach 1958 rasch zu konkreten Maßnahmen führte, sahen sich die 282 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? EWG-Mitgliedstaaten nicht gedrängt, die Aufforderung für eine gemeinsame Transportpolitik in die Tat umzusetzen. Die Kommission hat sich mit Vorschlägen für die Verwirklichung der gemeinsamen Transportpolitik redlich bemüht, fand im Rat jedoch nie eine Mehrheit. Der Unterschied zur gemeinsamen Agrarpolitik ist offensichtlich. Dort ging es vor allem darum, die Gemeinschaft gegenüber dem Wettbewerb des Weltmarkts durch Zölle abzuschirmen und das Einkommen der Bauern durch Preis- und Mengenregulierungen auf Kosten der Konsumenten sicherzustellen. Darauf hatte man sich im Prinzip bereits bei Abschluss des EWG-Vertrages geeinigt. Eine gemeinsame Transportpolitik musste zum Ziel haben, eine einheitliche Marktordnung zu schaffen und die Wirtschaftsräume zu integrieren, wobei Schutz vor der Konkurrenz von außerhalb der Gemeinschaft nur eine untergeordnete Rolle spielte. Die einheitliche Marktordnung musste vielmehr den Wettbewerb innerhalb der Gemeinschaft stimulieren, und genau das fürchteten einzelne Mitgliedstaaten. Zwei Wege führen zu einer einheitlichen Marktordnung: Harmonisierung oder Liberalisierung. Der Streit darüber, welcher von beiden der Königsweg sei, hielt den Rat über Jahrzehnte davon ab, auf die Vorschläge der Kommission einzugehen. Länder, die in den staatlichen Unternehmungen und Regulierungen des Transportsektors quasi naturnotwendige Eingriffe sahen, um ihr Territorium infrastrukturell zu erschließen und fairen Wettbewerb sicherzustellen, plädierten für eine europaweite Harmonisierung der Produkt- und Sozialvorschriften, der Steuern und der Quoten- und Tarifregelungen. Dazu zählten vor allem Frankreich und Deutschland. Demgegenüber waren die Niederlande und Belgien stärker marktorientiert und sahen in Transportdienstleistungen eine normale wirtschaftliche Aktivität, die der Markt bei Einhaltung minimaler Vorschriften effizient koordiniert. Sie setzten sich dafür ein, den Sektor erst einmal zu liberalisieren, wodurch nicht nur die räumliche Integration vorangetrieben werden würde, sondern unter dem Zwang des verstärkten Wettbewerbs würde auch die Harmonisierung der verbleibenden Regulierungen leichter fallen. Der Beitritt neuer Mitgliedländer (Großbritannien und Dänemark) und ein allmählich sich wandelndes ordnungspolitisches Klima verschoben im Laufe der 1980er und 1990er Jahre die Gewichte zugunsten der zweiten, marktorientierten Auffassung. Der Europäische Gerichtshof hatte einen entscheidenden Anteil am Stilwandel in der Transportpolitik. In einer Entscheidung vom 22. 5. 1985 gab er einer Klage des Europäischen Parlaments gegen den Rat der Gemeinschaft statt. Das Parlament hatte von seinem Recht Gebrauch gemacht, den Rat vor den EuGH zu zitieren, wenn dieser den Vorschriften der Verträge nicht nachkomme. Und genau das war ja in der Transportpolitik passiert. Eine Untätigkeitsklage also, der sich die Kommission, die Niederlande und Belgien angeschlossen hatten. So kam der EuGH zu der Entscheidung, dass die Dienstleistungsfreiheit auch im Transports- und Verkehrsbereich durchzusetzen sei. Das war einer der Anlässe für die Initiative, den Binnenmarkt bis 1993 zu realisieren, was bekanntlich seinen Niederschlag in der Einheitlichen Europäischen Akte fand. Die Liberalisierung der einzelnen Teilbereiche 283 8.4Transportpolitik – wenn es denn unbedingt sein muss des Transportsektors schreitet seitdem langsam voran. Zusammen mit der ebenfalls schrittweise vorangehenden Privatisierung der zahlreichen staatlichen Monopolunternehmen hat sie jedoch die Organisation des Sektors im Laufe der Zeit grundlegend geändert. Nachdem die ordnungspolitischen Weichen inzwischen so gestellt sind, dass die Liberalisierung unumkehrbar erscheint, gewinnen die substantiellen Probleme des Sektors mehr an Gewicht, und die sind nicht gering. Nach dem ersten Weissbuch von 1992 hat die Kommission 2001 ein zweites Weissbuch veröffentlich, das die Ziele der Politik bis zum Jahr 2010 formuliert (Europäische Kommission 2001). Mit der Liberalisierung wird der Verkehrssektor allerdings nicht einfach dem Markt überlassen. „Kontrollierter (oder nach der englischen Fassung: regulierter) Wettbewerb“ ist das ordnungspolitische Stichwort des Weissbuchs. Das heißt, die Kommission sieht einen Bedarf für aktive Wirtschaftspolitik in diesem Sektor. Da ihr Handlungsspielraum, insbesondere ihr finanzieller Handlungsspielraum, äußerst beschränkt ist, bleibt ihr als Instrument wiederum vor allem die indikative Prozessplanung im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten. Das Programm wurde 2011 in einem neuen Weissbuch fortgeschrieben (Europäische Kommission 2011) und stärker auf allgemeine wirtschafts- und umweltpolitische Ziele ausgerichtet. Internationale Wettbewerbsfähigkeit und Schonung der natürlichen Ressourcen sind die leitenden Stichworte ganz im Einklang mit der Strategie Europa 2020. Schließlich sei noch erwähnt, dass die Gemeinschaft Kompetenzen in der Infrastrukturpolitik hat. Sie wurden ihr in Maastricht im Titel „Transeuropäische Netze“ (heute Art. 170 – 172 AEUV) zugewiesen. Sie beziehen sich auf die Verkehrs-, Telekommunikations- und Energie-Infrastruktur, womit deutlich wird, dass die Gemeinschaft neben der Verkehrspolitik auch eine Telekommunikations- und Energiepolitik führt, auf die wir hier aber nicht näher eingehen (siehe dazu Knieps 1998; Martin/El-Agraa 2011). Die Begründung für diese Kompetenzen folgt aus dem Subsidiaritätsprinzip. Es geht darum, die Infrastrukturnetze der einzelnen Mitgliedländer miteinander zu verbinden, zentrale Stränge gemeinschaftlich zu planen, die technischen Normen, aber auch die sozialen Bestimmungen zu harmonisieren, um die Anschlussfähigkeit sicherzustellen, sowie darum, entlegene periphere Gebiete der Gemeinschaft im Rahmen der Kohäsionspolitik (vgl. Kap. 9) an das Zentrum anzubinden. Durch die Osterweiterung sind der Infrastrukturpolitik umfangreiche neue Aufgaben zugewachsen. Denn hier handelt es sich um infrastrukturell schwach entwickelte Regionen, die zum Teil auch noch weit entfernt vom Zentrum der europäischen Wirtschaftstätigkeit liegen. Die Union identifiziert im Rahmen der Transeuropäischen Transportnetze die wichtigsten Straßen-, Schienen- und Binnen-Wasserstraßennetze und die wichtigsten See- und Lufthäfen. Im Schienenverkehr z.B. werden die Hochgeschwindigkeitsstrecken so geplant, dass sie einander ergänzen. Nur ist deutlich, dass die Hauptlast der Planung und Ausführung und natürlich auch der Finanzierung bei den nationalen Regierungen liegt. Was Brüssel dabei bieten kann, ist ein Forum für multilaterale Koordination und in sehr beschränktem 284 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? Maß finanzielle Zuschüsse. In den Bereich der Infrastrukturpolitik fällt auch die Vereinheitlichung und Rationalisierung der Luftverkehrskontrolle, die bislang hochgradig fragmentiert ist. Damit verbunden ist eine Aufgabe nationaler Souveränitätsrechte. Hier wird noch einmal die säkulare Tendenz der Integration deutlich: Ein gemeinsamer Markt erfordert einen einheitlichen Wirtschaftsraum, der nach dem Subsidiaritätsprinzip nur durch Übertragung bestimmter dezentraler Kompetenzen an die Union zu schaffen ist. Die Interdependenz der einzelnen Politikfelder macht integrale Ansätze notwendig. Daraus folgt allerdings nicht ein Zwang zur politischen Union. 8.5 Auch die Umwelt ist ein Gemeinschaftsziel 8.5.1 Umweltpolitik zwischen Markt und Regulierung Produktion und Konsum finden nicht einem luftleeren Raum statt, sondern in einer konkreten Umgebung. Sie greifen quasi selbstverständlich in natürliche Ökosysteme ein und verändern damit diese Umgebung. Vielen Menschen bereiten die Eingriffe Sorgen, und sie plädieren deshalb für eine Umweltpolitik, die auf die Wahrung der natürlichen Ökosysteme gerichtet ist. Dieser Ansatz ist legitim, er hat aber unmittelbar nichts mit Wirtschaftspolitik und mit dem europäischen Binnenmarkt zu tun. Wäre dieser – in einem gewissen Sinne fundamentalistische – Ansatz ausschließlich bestimmend für die europäische Umweltpolitik, dann müsste er unabhängig von der Realisierung der Grundfreiheiten und den sonstigen Zielen der wirtschaftlichen Integration diskutiert werden. Es gibt aber auch einen zweiten Ansatz für die Umweltpolitik, der in der ökonomischen Wohlfahrtstheorie gründet. Produktion und Konsum finden in einem Wettbewerbssystem so lange ihren optimalen Umfang, wie die damit tätigen Individuen alle Kosten und Nutzen in ihre Kalkulation einbeziehen. Das ist nicht immer möglich: Treten Externalitäten auf, dann weichen die individuell wahrgenommenen und in die Wirtschaftsrechnung einbezogenen privaten Kosten und Nutzen systematisch von den sozialen Kosten und Nutzen ab. Das Lehrbuchbeispiel ist die Umweltverschmutzung. Wenn Elsässer Kaligruben den Rhein verschmutzen, dann muss die Stadt Köln, die ihr Trinkwasser aus dem Fluss bezieht, dieses aufwendig reinigen. Hätte die Stadt Köln ein Recht auf sauberes Wasser, dann könnte sie die Elsässer Kaliproduktion untersagen. Hätten die Kaligruben ein uneingeschränktes Verschmutzungsrecht, dann würden sie ohne Rücksicht auf die Stadt Köln produzieren. In beiden Fällen ist der Produktionsumfang der Gruben suboptimal. Wir sehen: Das Problem sind nicht das natürliche Ökosystem Rhein und seine Lachse, sondern die Anrainer, die sich entsprechend ihren Eigentumsrechten wechselseitig externe Effekte verursachen. Wie wir spätestens seit Ronald Coase (1960) wissen, findet der Markt hier keine adäquate Lösung, wenn die Eigentumsrechte zwischen den Anrainern nicht eindeutig definiert sind (Verschmutzungs- oder Abwehrrecht) oder wenn die Transaktionskosten einer Verhandlung zwischen

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.