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8.3 Industriepolitik in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 280 - 290

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_280

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270 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? 0,157), noch relativ zur Wirtschaftsgröße geschlossener als Japan (OG = 0,163). Die Festung Europa ist ein Mythos. 8.3 Industriepolitik 8.3.1 Industriepolitik – ein Sündenfall? Sünde ist, was jeder einzelne von Zeit zu Zeit gerne begeht in der Hoffnung, ungestraft davon zu kommen, worüber alle gemeinsam sich aber einig sind, dass es dem ewigen Leben nicht zuträglich ist. Ökonomen nennen das opportunistisches Verhalten. Für einen Großteil der traditionell praktizierten Industriepolitik trifft mutatis mutandis genau das zu: Einzelne Gruppen oder Sektoren werden bevorzugt behandelt oder geschützt auf Kosten der übrigen Marktteilnehmer, wobei der gesellschaftliche Nettoertrag negativ ist – das sind die berüchtigten beggar-thy-neighbour Politiken (im Deutschen auch als Sankt-Florians-Prinzip bekannt) und rent seeking Aktivitäten. Die Theorie hat aber auch Fälle aufgezeigt, in denen eine bevorzugte Behandlung eines einzelnen Sektors oder einer Gruppe auf Grund von positiven externen Effekten zu einem Nettowohlfahrtsgewinn führen kann. Das geschieht noch immer auf Kosten Dritter. Denn eines der vornehmsten Ziele der Industriepolitik ist die Steigerung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit einer Wirtschaft. Und wachsende Wettbewerbsfähigkeit des einen Konkurrenten geht nun einmal auf Kosten der übrigen Konkurrenten, auch wenn dadurch die Gesamtwohlfahrt zunimmt. Solange dies im Rahmen der Regeln für einen fairen Wettbewerb stattfindet, müssen solche Fälle der Industriepolitik als wirtschaftspolitische Tugenden gesehen werden. Doch bevor wir über Tugend oder Untugend der gemeinsamen Industriepolitik weiter sprechen, ist etwas näher auf die Sache selbst einzugehen. Was verstehen wir unter Industriepolitik und worin besteht die Industriepolitik der EU? Der Begriff Industriepolitik ist unter marktwirtschaftlich orientierten Ökonomen, die in einer klassischen oder neo-klassischen Tradition stehen, nicht sehr beliebt – so zum Beispiel unter britischen oder deutschen Ökonomen. In Frankreich, wo seit Colbert (1619 – 1683) ein stärker etatistisch geprägter Wirtschaftsstil vorherrscht, hat Industriepolitik einen weniger ordnungswidrigen Beigeschmack. Dieser Gegensatz prägt die Grundeinstellung zur Industriepolitik in der Gemeinschaft. Das hat allerdings keinen Einfluss auf die Tatsache, dass weitgehende Einigkeit über zahlreiche Entscheidungen besteht, die zwar industriepolitische Auswirkungen haben, aber unter einer anderen Flagge segeln. Denn Industriepolitik lässt sich nur schwer eingrenzen, wenn wir darunter alle staatlichen Maßnahmen verstehen, die direkt oder indirekt die Ressourcenallokation in der Industrie beeinflussen. Das sind alle wirtschaftspolitischen Aktionen, die sich auf die Input- oder Output- Gestaltung der Produktion und auf die Preisbildung auswirken. Schon die Einschränkung auf angebotsseitige Maßnahmen wäre bei dieser weiten Definition unzulässig. Denn ein beliebtes industriepolitisches Instrument 271 8.3Industriepolitik operiert von der Nachfrageseite her – die staatliche Beschaffungspolitik. So gesehen haben alle wirtschaftspolitischen Entscheidungen, die die Randbedingungen der wirtschaftlichen Tätigkeiten beeinflussen und die sich fördernd oder schützend auf diese auswirken, einen industriepolitischen Aspekt. Insbesondere fallen darunter: die Außenhandelspolitik, die mit tarifären und nicht-tarifären Maßnahmen, mit Handelsverträgen und mit ihrer Antidumping-Politik die Bedingungen für den internationalen Wettbewerb bestimmt, die Struktur- und Sozialpolitik, die den Strukturwandel in seinem Zeitablauf zu beeinflussen und ihn sozial verträglich zu gestalten versucht, die Wettbewerbspolitik, die in spontane Marktvorgänge eingreift, die aber auch die staatlichen Eingriffe kontrolliert und steuert (schon hier zeigt sich ein Spannungsverhältnis zwischen Industrie- und Wettbewerbspolitik), die Bildungs-, Forschungs- und Entwicklungspolitik, die die Entfaltung dieser Voraussetzungen für eine dynamische Wirtschaftsentwicklung nicht allein dem Markt überlassen. Im engeren Sinn umfasst Industriepolitik horizontale Eingriffe, die sich auf die Entwicklung konkreter Industriesektoren oder einzelner Unternehmen beziehen und diese in eine bestimmte Richtung zu lenken versuchen. Die Maßnahmen können nun rückwärts gerichtet sein, d.h. auf die Stützung rückläufiger Sektoren (so genannter sunset industries): Die Stahlindustrie zum Beispiel verliert im Prozess des Strukturwandels an Bedeutung, es entstehen Überkapazitäten, die zurückgefahren werden müssen, was zu Beschäftigungsverlusten führt, die bei Schließung einzelner Werke erhebliche, meist regional konzentrierte Arbeitslosigkeit verursachen. Der Schrumpfungsprozess einer solchen Industrie kann durch Subventionen oder Außenhandelsprotektion zeitlich in die Länge gezogen werden. Vom Effizienzgesichtspunkt aus macht das wenig Sinn, denn die knappen Ressourcen, die in dieser Industrie gebunden sind, könnten woanders produktiver genutzt werden. Das setzte jedoch vollständige Flexibilität voraus, die weder beim Faktor Arbeit, noch beim Faktor Kapital gegeben ist. Ein fünfzigjähriger Stahlarbeiter lässt sich nicht problemlos in der Mikroelektronik einsetzen, genauso wenig wie das in einem Hochofen gebundene Kapital unmittelbar für die Produktion von T-Shirts umgewidmet werden kann. Es mag trotzdem gute ökonomische und soziale Gründe dafür geben, die unproduktive Stahlfabrik nicht zu subventionieren, sondern sofort zu schließen, das Kapital abzuschreiben und die freigesetzten Arbeiter umzuschulen oder direkt zu unterstützen. Auf der anderen Seite können industriepolitische Maßnahmen auch vorwärts, d.h. auf die Förderung aufstrebender Sektoren (der so genannten sunrise industries) gerichtet sein: Ein Industriezweig, die Mikroelektronik oder die Biotechnologie z.B., zeichnet sich im Prozess des Strukturwandels als Industrie mit großen Zukunftschancen ab. Um ihr vor allem auf dem internationalen Markt einen Vorsprung zu verschaffen, ist eine staatliche Subventionierung denkbar. Solange die 30 goldenen Nachkriegsjahre des stürmischen Wirtschaftswachstums in Europa währten, spielte Industriepolitik kaum eine Rolle. Wozu auch? 272 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? Der Laden brummte, der Handel wuchs, und es herrschte Vollbeschäftigung. Als sich mit dem ersten Ölpreisschock ein längerer Konjunkturabschwung abzeichnete, griffen viele nationale Regierungen auf das industrie- und handelspolitische Instrumentarium zurück, um für ihre Industrien die nationalen Märkte zu schützen und die Wettbewerbsfähigkeit auf den internationalen Märkten zu fördern. Innerhalb der EWG war das zwar auf Grund der gemeinsamen Wettbewerbs- und Handelspolitik nur beschränkt möglich. Aber die Mitgliedländer fanden immer wieder Wege, das Grundprinzip des Gemeinsamen Marktes, Nicht-Diskriminierung, zu umgehen. Den Strukturwandel industriepolitisch zu begleiten, wenn man das für unerlässlich hielt, machte folglich einen gemeinsamen Ansatz erforderlich. Er war auch erforderlich, um der leidigen Subventionsspirale zu entgehen. Denn Industriepolitik kann leicht in ein Gefangenendilemma-Spiel ausarten: Land B subventionieren nicht subventionieren Land A subventionieren – 2/– 2 2/– 3 nicht subventionieren – 3/2 0/0 Das Ergebnis für Land A steht in der Auszahlungsmatrix vor dem Querstrich, das für Land B danach. Wir sehen: Die Subventionspolitik ist eine dominante Strategie, d.h. sie ergibt für beide Länder ein günstigeres Ergebnis unabhängig davon, wie das jeweils andere handelt. Das Strategiepaar (subventionieren/subventionieren) konstituiert folglich ein Nash-Gleichgewicht, das aber mit erheblichen Verlusten der Beteiligten verbunden ist, nämlich den Kosten der Subventionen, die keinen Effekt haben, wenn sie in beiden Ländern in gleicher Weise eingesetzt werden. Das lässt sich nur durch gemeinsame Vereinbarungen, durch Kooperation vermeiden: Man muss sich wechselseitig glaubhaft verpflichten, den verschwenderischen Subventionswettlauf zu unterlassen, bzw. eine höhere Instanz unterbindet das schädliche Verhalten. Eine rückwärts gewandte Politik lässt sich ökonomisch nur schwer verteidigen. Deshalb finden wir in der Literatur plausible Argumente für eine Industriepolitik fast nur im Zusammenhang mit einer vorwärts gewandten Strategie. Dabei geht es um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Produktion: Industriepolitik ist Handelspolitik. Der Grundgedanke lautet, dass Kostenvorteile nicht naturgegeben sind, sondern Ergebnis eines konkreten Entwicklungsprozesses. Das mag der spontane Marktprozess sein, das kann aber auch eine bewusste, staatlich geförderte Entwicklung sein, zum Beispiel in den Bereichen Ausbildung, Forschung und Innovation. Wir müssen deshalb die gemeinsame Forschungspolitik der EU als integralen Bestandteil der Industriepolitik betrachten. Die Theorie der strategischen Industrie- und Handelspolitik (z.B. Brander/ Spencer 1985, Brander 1995) verstärkt die Begründung einer wirtschaftspolitischen Unterstützung dadurch, dass sie zeigt, wie bei Vorliegen von externen 273 8.3Industriepolitik Effekten und positiven Skalenerträgen der endogene Wachstumsprozess zu unterschiedlichen Gleichgewichten führen kann. Im günstigen Fall überwindet man bei der Einführung neuer Produkte oder neuer Techniken die Anfangsschwierigkeiten, arbeitet sich auf der Lernkurve rasch in kostengünstige Bereiche der Massenproduktion vor und erreicht so auf dem Markt eine beherrschende Position. Im ungünstigen Fall verpasst man den Zug. Box 8.4: Ein Dyopol bei extrem hohen Entwicklungskosten Nehmen wir das Beispiel des Flugzeugbaus. Die Entwicklung eines neuen Flugzeugs ist mit enormen Kosten verbunden, die nur bei entsprechend hohen Verkaufszahlen zurückverdient werden. Für zwei Produzenten ist der Markt eigentlich zu klein. Das kann zu folgender strategischen Spielsituation führen: Airbus produzieren nicht produzieren Boeing produzieren – 5/– 5 50/0 nicht produzieren 0/50 0/0 Offensichtlich gibt es hier keine dominante Strategie. Aber wenn A nicht produziert, würde B gerne produzieren und umgekehrt. Wer zuerst auf dem Markt ist, erreicht günstigere Stückzahlen und kann billiger anbieten – der so genannte first mover Vorteil. Damit schließt sich der Markt für den Konkurrenten. Eine staatliche Subvention für Airbus verändert die Entscheidungssituation: Airbus produzieren nicht produzieren Boeing produzieren – 5/(– 5+10) 50/0 nicht produzieren 0/(50+10) 0/0 Jetzt ist „Produzieren“ für Airbus die dominante Strategie, und sie werden sofort damit beginnen. Die an Airbus beteiligten Unternehmen erarbeiten sich Kostenvorteile im Flugzeugbau, der vor allem im entsprechenden know-how der Entwicklungsingenieure, der Techniker und der qualifizierten Arbeiter beruht. Für newcomer ist der Markt praktisch geschlossen. Und der Konkurrent Boeing muss sich anstrengen, beim nächsten Flugzeugtyp der first mover zu sein. Die Sache artet zu einer wohlfahrtsschädlichen Subventionsspirale aus, sobald beide Regierungen gleichzeitig versuchen, ihre Industrie in die first mover Position zu bringen. Die Vorteile liegen dann beim Rest der Welt, der von Wettbewerbspreisen für Flugzeuge profitiert (vgl. Baldwin/Krugman 1987). Die WTO, vor der die beiden Kontrahenten Klagen gegen unzulässige Subventionierung vorbringen, ist praktisch überfordert. Aber auch ein bilaterales Abkommen, wie es zwischen Airbus und Boeing zusammen mit der US-Regierung und der EU 1992 abgeschlossen 274 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? wurde, um die Subventionen zu beschränken, führte nicht zu einem dauerhaften stabilen Gleichgewicht. Es wurde 2004 einseitig von der amerikanischen Seite gekündigt (vgl. Braunberger 2006). Erfolgreiche Industriepolitik hat vor allem einen Umverteilungseffekt. Der Nutzen in Europa (Preiseffekte, Spillover-Effekte, Wertschöpfung) geht auf Kosten von Boeing und des amerikanischen Steuerzahlers. In unserem Zusammenhang ist anzumerken, dass dieser Fall in erster Instanz nur am Rande etwas mit der gemeinsamen Industrie- oder Handelspolitik der EU zu tun hat. Hier geht es um zwischenbetriebliche und zwischenstaatliche Kooperation, an der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft beteiligt sind. Die umfangreichen Subventionen werden direkt aus den jeweiligen Staatshaushalten gewährt. Das Budget der Gemeinschaft ist nicht involviert, und Brüssel muss sich vor allem um die wettbewerbspolitischen Aspekte kümmern. Wie praktisch jede Wirtschaftspolitik wird auch Industriepolitik durch Marktunvollkommenheiten motiviert. Diese können aus den unterschiedlichsten Ursachen entstehen (Jovanovič 1997: 174 ff.): Landesgröße, regionale Disparitäten, Ausbildung, Mobilität und Organisierungsgrad der Beschäftigten, versunkene Kosten (sunk costs) in Forschung und Entwicklung, Skalenerträge, die Wettbewerbs-, Konkurs-, Steuer-, Patentgesetzgebung, Infrastruktur, usw. Entsprechend vielfältig sind auch die Instrumente, die der Politik zur Verfügung stehen, wenn sie sich dazu entschließt, die Marktunvollkommenheiten auszugleichen: tarifäre und nicht-tarifäre Handelsbeschränkungen, Wechselkurspolitik, Steuerprivilegien, nicht-kommerzielle Kredite und Kreditbürgschaften, Ausfallversicherungen und andere Subventionen, öffentliche Beschaffungspolitik, Bildung und Umschulung, Forschungsförderung, Infrastrukturpolitik. Die Liste lässt sich beliebig verlängern. Vieles von dem, was hier genannt ist, steht im Widerspruch zu den Regeln des gemeinsamen Marktes und der gemeinsamen Wettbewerbspolitik. Und vieles davon ist mit einem erheblichen finanziellen Aufwand verbunden. Die Gemeinschaft, die, wie wir sahen, ihre Politik nach dem Grundsatz rules not money gestaltet und ausführt, steht folglich vor der Aufgabe, ihre Industriepolitik, sofern sie überhaupt eine solche führen möchte, auf folgende Gesichtpunkte hin zu überprüfen: Es darf nicht viel kosten. Denn der finanzielle Handlungsspielraum für eine gemeinsame Industriepolitik ist äußerst beschränkt, praktisch auf den Posten Forschung und Entwicklung, der in der Haushaltsperiode 2014 – 20 rund 6 % der Ausgaben für sich in Anspruch nimmt. Der Wettbewerb innerhalb der Gemeinschaft darf dadurch nicht verzerrt werden. Denn es „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“ (Art. 107.1 AEUV). 275 8.3Industriepolitik Box 8.5: Picking winners – lohnt sich Doping? Die Auswahl von Investitionsprojekten mit hinreichend großen Erfolgssaussichten ist eine wichtige Funktion des Kapitalmarkts. Aussicht auf Gewinn lässt private Investoren auf den Zug aufspringen und setzt ihn damit in Bewegung. Das ist das Schumpeter-Prinzip. Es ist aber nicht ohne Risiko, da die Zukunft bekanntlich unsicher ist, und was ursprünglich als brillantes Projekt aussah, kann sich am Ende als Flop entpuppen. Nicht nur der Kapitalmarkt, auch Politiker trauen sich zu, produktive und innovative Investitionsprojekte selektieren zu können. Der Staat argumentiert, seine Hilfe sei zur Sicherung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit dort notwendig, wo der Markt zu kurzsichtig oder zu kurzatmig ist. Ordnungspolitische Bedenken würden rasch beiseite gelegt, wenn picking winners sichtbare Erfolge aufweisen könnte. Es gibt inzwischen aber ausreichende ökonomische Argumente, die sich gegen eine solche Politik des Staates anführen lassen (vgl. Seabright 2005). Zwar scheinen nach empirischen Untersuchungen Politiker nicht einmal so viel schlechter als der Markt bei der Auswahl der Projekte abzuschneiden. Demgegenüber schneidet der Markt aber eindeutig besser ab, wenn es gilt, erfolglose Projekte rasch zu beenden. Der Staat vergeudet besonders knappen Ressourcen für hochriskante Investitionen durch seinen Starrsinn, Recht behalten zu wollen. Private Investoren, die ihr eigenes Geld riskieren, reagieren entschlossener als öffentliche Investoren, die politisch Verantwortung ablegen müssen. Auch hier gibt es allerdings Ausnahmen. Und mit Airbus haben wir bereits einen Anwärter auf den Titel „Euro-Champion“ kennen gelernt. Genauere Untersuchungen (Neven/Seabright 1995; Sutton 1998) machen jedoch deutlich, dass die Luftfahrtindustrie ganz besondere Eigenschaften (extrem hoher Fixkostenanteil, fallende variable Durchschnittskosten, relativ wenig differenzierte Produkte) aufweisen, die sie eben zu einem Ausnahmefall machen. Wenn es in der modernen Ökonomie den bei Adam Smith und Karl Marx so beliebten Begriff der unproduktiven Arbeit noch gäbe, dann wäre er hier auf die Aktivität des rent seeking anzuwenden. Das politisch-ökonomische Problem jeder Wirtschaftspolitik, insbesondere der Industriepolitik, liegt darin, dass die Regierungen in Berlin, Rom oder Tallin, aber auch in Brüssel einem erheblichen Druck von seiten einzelner Interessenvertreter oder Lobbies ausgesetzt sind. Bei den jeweiligen Entscheidungen bleibt häufig unklar, ob sie Partikularinteressen dienen oder dem allgemeinen Wohl. Die Aktivitäten der Interessenvertreter richten sich vor allem an die Regierungen der einzelnen Mitgliedstaaten. Denn deren Subventionspolitik lässt substantielle Beihilfen erwarten. Machten die Beihilfen aber in der Periode 1981 – 86 im Durchschnitt der EU-12 noch 3 % des BIP aus, so ist der Prozentsatz für die EU-15 bis zur Periode 1998 – 2000 auf knapp über 1 % gesunken (Curzon Price 2004: 222). Danach sind sie noch weiter bis auf rund 0,6 %gesunken. Die Eindämmung staatlicher Beihilfen durch die Gemeinschaft ist also erfolgreich gewesen. Die Rettungsaktionen im Zusammenhang mit der 276 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? Finanzmarktkrise 2008-10 haben die Zahlen jedoch wieder sprunghaft ansteigen lassen. 8.3.2 Europäische Industriepolitik: Viel Lärm um nichts? Was kann die Gemeinschaft nun konkret tun? Eigentlich recht wenig. Und das sehen wir auch, wenn wir uns die entsprechenden Verlautbarungen der Kommission näher anschauen. Zwei davon seien hier besonders erwähnt, das so genannte Bangemann-Papier, d.h. die industriepolitischen Vorstellungen der Gemeinschaft, die die Einführung des Binnenmarkts begleiteten (EG 1990), und der so genannte Lissabon-Prozess, der eine Strategie für das erste Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts formulierte. Wenn das Bangemann-Papier feststellt: „Das Programm zur Vollendung des Binnenmarkts schafft einen ,Heimmarkt‘ von beträchtlicher Größe und Qualität. Es kann deshalb als eine industriepolitische Maßnahme par excellence betrachtet werden“ (EG 1990: 16), dann werden damit zwei Tatsachen angesprochen: erstens die zweifellos richtige Überlegung, dass jede Vertiefung und Vergrö- ßerung des gemeinsamen Marktes die internationale Wettbewerbsfähigkeit der auf diesem Markt erfolgreich operierenden Unternehmen stärkt, und zweitens – eher implizit – die beschränkten industriepolitischen Handlungsspielräume der Gemeinschaft. Das Positionspapier der Kommission hat dazu geführt, dass der Maastricht- Vertrag um einen Artikel erweitert wurde, der eine Rechtsgrundlage für Industriepolitik schafft – Art. 157 EGV (heute Art. 173 AEUV). Als Ziele werden dabei genannt: Anpassung der Industrie an strukturelle Änderungen, Förderung des Unternehmensumfelds, insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen, Förderung eines Umfelds, das die Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen stärkt, Förderung des Potentials in den Bereichen Innovation, Forschung und Entwicklung. Die Formulierungen sind betont zurückhaltend gefasst, und um jeglichen Missverstand auszuräumen, heißt es am Ende von Art. 173 AEUV: „Dieser Titel bietet keine Grundlage dafür, dass die Gemeinschaft irgendeine Maßnahme einführt, die zu Wettbewerbsverzerrungen führen könnte.“ Das beruhigt allerdings weniger, als es den Verdacht derer weckt, die hinter Industriepolitik prozesspolitische Interventionen vermuten, welche sie grundsätzlich als wettbewerbswidrig ansehen. Und der Verdacht wurde nicht gerade dadurch zerstreut, dass man das in Maastricht vorgesehene Einstimmigkeitsprinzip bei Beschlüssen nach Art. 157 EGV in Nizza in ein Mehrheitsvotum abänderte. Die Ratstagung 2000 in Lissabon hat den so genannten Lissabon-Prozess auf den Weg gebracht, eine Strategie der Gemeinschaft mit dem Ziel, die 277 8.3Industriepolitik Union bis 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Der Ansatz ist typisch für die gemeinschaftliche Industriepolitik, denn er sieht nicht konkrete industriepolitische Maßnahmen vor, sondern eine umfassende Weiterentwicklung der Ordnungs-, Wirtschafts-, Sozial-, Bildungs- und Umweltpolitik. Entsprechend vage bleiben die konkreten Festlegungen. Doch schaut man sich die Handlungsfelder im einzelnen an, die hier einer strategischen Planung unterworfen werden, dann zeigt sich, dass vor allem die Marktintegration weiter vorangetrieben werden soll. Auch wenn die Ziele und das Vokabular typisch für Prozesspolitik sein mögen (Vollbeschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit einzelner Sektoren), der Kern der Strategie ist Ordnungspolitik. Zentrale Handlungsfelder des Lissabon-Prozesses sind: Ein vollständig integrierter und liberalisierter Telekommunikationsmarkt, Schaffung eines europäischen Forschungsraums, ein ordnungspolitisches Klima, das für Investitionen, Innovation und unternehmerische Initiative förderlich ist, weitere Vertiefung des Binnenmarkts, effiziente und integrierte Finanzmärkte, Förderung der sozialen Integration in der Beschäftigungs- und Bildungspolitik, sowie der Gesundheits- und Wohnungspolitik. Ein Schlüsselproblem jeder Wirtschaftspolitik, ganz sicher aber der Entwicklungs- und Forschungspolitik, ist das Kenntnisproblem: Woher weiß die politische Instanz, welche Forschungsrichtungen erfolgversprechend sind im Sinne einer verstärkten internationalen Wettbewerbsfähigkeit? Ganz einfach: Sie weiß es nicht oder, wie Hayek sagt, sie maßt sich Wissen an. Diesen Wissensmangel versucht die Kommission durch den „Team-Ansatz“ (Starbatty/ Vetterlein 1998: 676) zu beheben. An einem „Runden Tisch“ berät sie mit den größten Industrieunternehmen der Gemeinschaft über die erforderlichen Maßnahmen. So werden dezentrales Wissen und zentraler Überblick zusammengeführt. Das ist die positive Seite der Geschichte. Die negative besteht darin, dass ein solcher „Runder Tisch“ nichts anderes ist als ein institutionalisierter rent seeking Prozess: Die voraussichtlich größten Nutznießer der Forschungspolitik sind in den Entscheidungsprozess eingebunden. Das Dilemma lässt sich nicht auflösen. Beide Seiten sind praktisch untrennbar miteinander verbunden. Eine Forschungspolitik, die nicht unmittelbar an der Praxis ansetzt, ist zum Scheitern verurteilt. Box 8.6: Prozessplanung – ein neues wirtschaftspolitisches Instrument der Gemeinschaft? Ein neuer Begriff im Brüsseler Jargon ist der „Prozess“: Barcelona-Prozess (1995: die Mittelmeerintiative), Luxemburg-Prozess (1997: eine koordinierte Beschäftigungsstrategie), Cardiff-Prozess (1998: eine strukturelle Reform und Modernisierung der Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalmärkte), Köln-Prozess (1999: Koordinierung der makroökonomischen Wirtschaftspolitik), Bologna-Prozess (1999: Harmonisierung im Hochschulbereich), Lissabon-Prozess (2000: Integration dieser Ansätze mit den Zielen der Vollbeschäftigung und der internationalen 278 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? Wettbewerbsfähigkeit). Diese „Prozesse“ werden auch „Strategie“ genannt, was ihren Planungscharakter deutlicher hervortreten lässt. Dahinter verbergen sich längerfristige Programme zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, der Bildungspolitik, der sozialen Integration, der Beschäftigungspolitik usw., genannt nach den Orten, wo sie verabschiedet wurden. Doch stellt sich die Frage, ob wir es da mit einer substantiellen Neuerung in der gemeinschaftlichen Wirtschafts- und Sozialpolitik zu tun haben oder mit des Kaisers neuen Kleidern. Ein solcher „Prozess“ formuliert ein längerfristiges Ziel, zum Beispiel das Ziel, die Union innerhalb von 10 Jahren zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Zur Erreichung des Ziels wird eine Strategie festgelegt, d.h. es werden die Hauptansatzpunkte für die Politik bestimmt, z.B.: der Übergang zu einer wissensbasierten Wirtschaft und Gesellschaft, das europäische Gesellschaftsmodell zu modernisieren, ein dafür geeigneter makro-ökonomischer Policy-mix. Und dann wäre die Umsetzung der Strategie zu konkretisieren. Hier jedoch bleibt der Rat relativ vage. Aus gutem Grund. Denn im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip soll völlig dezentral vorgegangen werden. Das lässt sich auch anders formulieren: Die notwendigen Maßnahmen liegen mehrheitlich nicht in der Kompetenz der Gemeinschaft. Die Rolle der Gemeinschaft ist die des Koordinators (vgl. Kap. 3), der Leitlinien festlegt, gegebenenfalls quantitative oder qualitative Indikatoren formuliert, und der die Umsetzung dieser Leitlinien durch die nationale Politik überwacht. Erst wenn sich hierbei Defizite zeigen, kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit länderspezifische Empfehlungen machen. Die so genannte „offene Methode der Koordinierung“ (vgl. hierzu auch Kap. 9) trägt wesentliche Züge der indikativen Planung, wie sie vor allem in den ersten Nachkriegsjahrzehnten in Frankreich praktiziert wurde. Indikative Planung beruht auf Information und Konsensbildung. Auch hier galt: Für direktive Planung fehlte dem Staat die notwendige Kompetenz. Es wäre falsch zu glauben, dass das Fehlen planerischer Autorität die indikative Planung zu einer Sonntagvormittagsveranstaltung verdamme. Die Umgestaltung der Hochschulstudiengänge in ganz Europa nach dem Bachelor-Master-Modell, wie sie der Bologna-Prozess vereinbart hat, belehrt uns eines besseren. Solange Konsens darüber besteht, dass die Strategie sinnvoll ist, wird sie auch dezentral umgesetzt. Die einzelnen Prozessplanungen mögen ihre hochgesteckten Ziele nicht immer erreichen – in vielen Fällen fehlt ihnen dafür einfach das geeignete Instrumentarium nicht nur auf der Gemeinschaftsebene, sondern auch auf der nationalen Ebene. Ziel der Luxemburg- und Lissabon-Strategie z.B. ist Vollbeschäftigung. Die lässt sich in einer Marktwirtschaft nicht planen. Im besten Fall können günstige Rahmenbedingungen dafür geschaffen werden. Aber die auf Konsultation und Konsens gegründeten Prozessplanungen der Gemeinschaft geben der nationalen Wirtschafts-, Sozial- und Bildungspolitik in vielen Aspekten eine Richtung und benchmarks für Handlungsalternativen. Inwieweit die politischen Prozesse dadurch optimiert werden, bleibe dahingestellt. „Even if these measures prove 279 8.3Industriepolitik insufficient, nevertheless, they will furnish us with better knowledge than we have now for taking the next step“, so vermutete schon Keynes (1972: 292), ein früher Advokat indikativer Planung, in seinem Aufsatz The End of Laissez-faire von 1926. Nach Ablauf der Planungsperiode für den Lissabon-Prozess muss man feststellen: Die hochgesteckten Ziele wurden mit Sicherheit auch nicht annähernd erfüllt. Die Dynamik der europäischen Wirtschaft hinkt nach wie vor hinter dem Rest der Welt her. Im Vergleich zu den USA, dem benchmark von Lissabon, schließt sich die europäische Wachstumslücke nicht. Was im Bereich der Beschäftigung gewonnen wird – und da weist die europäische Beschäftigungsquote durchaus eine steigende Tendenz auf –, geht im Bereich der Produktivität wieder verloren. Vor allem die großen Länder Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien machen ihre Wirtschafts- und Reformpolitik ohne einen spürbaren Bezug auf die Lissabon-Strategie. Allerdings hat eine im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrhunderts auseinander driftende Wettbewerbsfähigkeit innerhalb Europas (mit entsprechenden Folgen für die Leistungsbilanz) die nationalen Regierungen wach gerüttelt. Noch stärker war aber der Schock der Finanzmarktkrise 2007 – 08 mit der anschließenden Rezession 2009 und der Schuldenkrise 2010 – 12. Diese Ereignisfolge zog erst einmal alle Aufmerksamkeit auf sich. Der in seinem ersten Jahrzehnt gescheiterte Lissabon-Prozess wurde mit der Strategie Europa 2020 (Europäische Kommission 2010) wieder aufgenommen und fortgeschrieben. Ihre Ziele sind etwas tiefer gehängt und richten sich in den Bereichen Forschung und Entwicklung, Bildung, Energie und Klimawandel, Beschäftigung und Armutsbekämpfung auf ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Hier ist nicht der Ort, eine Wirkungsanalyse der Forschungsförderung oder generell der Industriepolitik anzustellen. Bedenken gegen staatliche Wirtschaftspolitik in diesen Bereichen kommen von zwei Seiten. Zum einen sind es ordnungstheoretische Einwände: die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung. Zum anderen sind es wohlfahrtstheoretische Einwände: die Gefahr eines Missverhältnisses zwischen Kosten und Nutzen der Maßnahmen. Beide Einwände sind sehr ernst zu nehmen und erfordern eine ständige Überprüfung der Wirtschaftspolitik. Wir haben gesehen, dass die Industriepolitik der Gemeinschaft immer mehr den Charakter einer angebotsorientierten Ordnungspolitik angenommen hat. Kosten-Nutzen Analysen vor allem der budgetintensiven Forschungspolitik sind ein schwieriges Feld. Grundsätzlich ist festzuhalten, dass Forschung, je weiter sie von der unmittelbaren Prozess- und Produktinnovation entfernt ist, umso mehr den Charakter eines öffentlichen Gutes annimmt. Daraus folgt ein Argument für ihre öffentliche Finanzierung. Aufwendige Grundlagenforschung, wie z.B. die Kernfusion, erfordert ein Poolen der Mittel und eine Koordination oberhalb der nationalen Ebene. Damit kommt der Gemeinschaft in diesem Bereich eine wichtige Funktion zu. 280 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? 8.4 Transportpolitik – wenn es denn unbedingt sein muss Transportpolitik ist eine der ältesten Varianten protektionistischer Wirtschaftspolitik. Der Streit um die Freiheit der Meere datiert aus dem frühen 17. Jahrhundert, wobei der berühmteste Jurist der damaligen Zeit, Huigh de Groot (Hugo Grotius, 1583 – 1645), je nach Auftraggeber naturrechtliche Begründungen für ein mare liberum und ein mare clausum fand. 1651 erließ das englische Parlament die erste Navigationsakte, der in kurzen Abständen weitere ähnlich lautende Gesetze folgten. Darin wurde festgelegt, dass der Handel mit England und den englischen Kolonien nur auf in England gebauten Schiffen, unter einem englischen Kapitän und mit einer mindestens zu drei Vierteln englischen Mannschaft ausgeführt werden dürfe (bei bestimmten Massengütern waren Schiffe der Produktionsländer erlaubt). Hier haben wir es mit einer typischen infant industry Maßnahme zu tun: Die führende Seemacht, der wichtigste Transporteur und der größte Umschlagplatz waren zur damaligen Zeit die Niederlande. Sie wurden auf diese Weise eines Großteils ihres Geschäftes beraubt, während der englische Schiffbau und die Handelsflotte sich unter dem Schutz dieser Maßnahme entwickeln konnten. Das löste den ersten Anglo-Niederländischen Krieg (1652 – 1654) aus, den die Engländer gewannen. Sie holten binnen kürzester Zeit den holländischen Vorsprung in der Schiffbautechnik und im Seefahrtswesen ein und verdrängten die Niederländer von der Vorherrschaft auf den Weltmeeren und von vielen lukrativen Transportrouten, so dass es bald hieß: Britannia rules the waves. Es ist bezeichnend, dass Adam Smith, ein großer Verfechter des Freihandelsprinzips und ein scharfer Kritiker des Merkantilismus, diese merkantilistische Politik uneingeschränkt verteidigt hat: „the act of navigation is, perhaps, the wisest of all the commercial regulations of England“ (Smith 1776/1976: 465). Box 8.7: Kabotage oder die Freiheit der Luft, der Straßen und der Meere Kabotage (vom französischen cabotage – Küstenschifffahrt) ist ein Begriff aus dem Seetransportwesen und bezeichnet das Recht, Transportdienstleistungen zwischen den Häfen eines Hoheitsgebietes anzubieten. Inzwischen wendet man den Begriff aber allgemein auf das gesamte Transportwesen an. Typisch für die aus dem Merkantilismus stammende Wirtschaftspolitik der modernen Nationalstaaten ist der Kabotage-Vorbehalt: Die Küstenschifffahrt wird der eigenen Flagge vorbehalten, der Binnentransportverkehr den heimischen Spediteuren, der Binnenland-Luftverkehr den nationalen Fluggesellschaften. Dann bleibt nur noch der grenzüberschreitende Transportverkehr zu regeln. Hier greift man in der Regel auf bilaterale zwischenstaatliche Abkommen zurück, in denen Kontingente und Tarife festgelegt werden. Dabei können gleichzeitig auch gewisse Kabotage- Kontingente gewährt werden. Die ökonomischen Probleme des Kabotage-Vorbehalts und der Kontingentierungen liegen auf der Hand. Der internationale Wettbewerb wird ausgeschlossen, wodurch die Transportkosten unnötig hoch sind und der Zwang zur Effizienz-

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.