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7.6 Beihilfenkontrolle (Art. 107 – 109 AEUV) in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 261 - 269

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_261

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251 7.6Beihilfenkontrolle (Art. 107 – 109 AEUV) tenden Schienengüterverkehrs für den Wettbewerb vorsieht, schreibt den Mitgliedstaaten zwingend vor, in der Rechnungsführung die Bereitstellung von Transportleistungen vom Betrieb der Eisenbahninfrastruktur zu trennen. Die vier Jahre später verabschiedeten Richtlinien 95/18/EG und 95/19/ EG regelten allgemein den Zugang von Wettbewerbern zum Schienennetz. Trotz dieser Richtlinien blieben in den Mitgliedstaaten Struktur und Höhe der Wegeentgelte sowie Form und Dauer der Fahrwegzuweisung noch immer erheblich differenziert. Wettbewerb konnte sich nur sehr zögerlich entwickeln. Die Europäische Kommission legte daraufhin seit 1998 drei „Eisenbahnpakete“ mit entsprechenden Gesetzesentwürfen vor. Sie sollen den Wettbewerb im grenzüberschreitenden Schienengüterverkehr verstärken und ihn auf den inländischen Schienengüterverkehr sowie den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr ausdehnen (Berndt/Kunz 2003: 165 ff.; o.V. 2005: 1 ff.). Im Januar 2013 stellte die Kommission den Entwurf eines 4. Eisenbahnpakets vor (Mitteilung der Kommission, COM(2013)25), der u.a. die Änderung einer erst im November 2012 verabschiedeten Richtlinie zur Schaffung des einheitlichen europäischen Eisenbahnraums vorsieht. Dieses Paket enthält insbesondere drei wesentliche Maßnahmenbündel: (1) Striktere Trennung zwischen Netz und Betrieb, (2) Marktöffnung nun auch für den inländischen Personenverkehr, (3) Zentralisierung von Genehmigungsverfahren und Sicherheitsbestimmungen durch eine Europäische Eisenbahnagentur. Die integrierten Eisenbahnkonzerne in Deutschland und Frankreich leisten nach wie vor erbitterten Widerstand. Weder die ökonomische Theorie noch die empirische Evidenz erlauben den eindeutigen Schluss, dass die strikte institutionelle Trennung von Netz und Betrieb der volkswirtschaftlich günstigste Weg einer Verstärkung des Wettbewerbs im Bereich des Schienenverkehrs ist (Di Pietrantonio/Pelkmans 2004). 7.6 Beihilfenkontrolle (Art. 107 – 109 AEUV) 7.6.1 Berechtigte Interessen oder Verfälschung des Wettbewerbs? Auch die Kontrolle der Beihilfen war von Anfang an in den Römischen Verträgen verankert. Würde man es den Mitgliedstaaten überlassen, ihre Wirtschaft nach eigenem Gutdünken durch Subventionen, Steuerermäßigungen, Staatsbürgschaften, Vorzugskonditionen bei der Inanspruchnahme bestimmter Dienstleistungen zu fördern, so würde der Leistungswettbewerb auf dem Gemeinsamen Markt statt durch Zölle und nicht-tarifäre Handelshemmnisse durch mitgliedstaatliche Beihilfen verzerrt. Andere betroffene Mitgliedstaaten würden nicht tatenlos zusehen und dazu übergehen, die nun verschlechterten Wettbewerbschancen ihrer Unternehmen durch eigene staatliche Beihilfen wieder auszugleichen. Ergebnis wäre ein Subventionswettlauf mit der Folge, dass allgemein der Wettbewerbsdruck auf die Unternehmen nachlässt, dass zu höheren Kosten als strikt erforderlich produziert 252 7 Wettbewerbspolitik – der Ordnungshüter wird und dass die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen sinkt (vgl. Kap. 8). Das ist aber nur eine Seite der Medaille. Würden staatliche Beihilfen ausschließlich dem Zweck dienen, den Leistungswettbewerb zu behindern und ineffiziente Strukturen zu konservieren, so bestünde die beste Lösung darin, sie ausnahmslos abzuschaffen. Staatliche Beihilfen können aber auch als wirtschaftspolitisches Instrument dienen, um bestimmte Formen des Marktversagens zu bekämpfen. Ein Beispiel haben wir bereits im letzten Abschnitt kennengelernt. Verpflichtet der Staat ein natürliches Monopol, die entsprechenden Leistungen flächendeckend zu Grenzkostenpreisen anzubieten, so ist eine staatliche Beihilfe erforderlich, um die dabei entstehenden Verluste zu decken. Häufig werden staatliche Beihilfen auch dazu eingesetzt, kleine und mittelständische Unternehmen zu fördern, die Umwelt zu schützen, Forschung und Entwicklung zu unterstützen und bestimmte Regionen zu entwickeln, um tatsächlichem oder von interessierter Seite behauptetem Marktversagen entgegenzuwirken oder um bestimmte verteilungs- und kulturpolitischen Ziele zu verfolgen. Die umfangreichsten Beihilfen hat die jüngste Finanzmarktkrise verursacht, als der Staat zur Bankenrettung aufgerufen war. Die Mitgliedstaaten haben ein starkes Interesse, die Wirtschaftspolitik ihren Gegebenheiten und politischen Präferenzen entsprechend selbst zu gestalten und zu diesem Zweck auch staatliche Beihilfen zu gewähren. Die Grenze zwischen ökonomisch gerechtfertigten und ökonomisch nicht gerechtfertigten staatlichen Beihilfen ist in der Praxis häufig schwer zu ziehen. Es besteht ein Konflikt zwischen der Sicherung des unverfälschten Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt und dem Recht der Mitgliedstaaten, Beihilfen als Mittel der Politikgestaltung einzusetzen. Zu seiner Lösung begrenzt der Vertrag den Einsatzbereich staatlicher Beihilfen und unterwirft sie einer strikten Kontrolle durch die Gemeinschaft. Diese sogenannte Beihilfenkontrolle bezieht sich ausschließlich auf von den Mitgliedstaaten gewährte Beihilfen, nicht aber auf Beihilfen, die von der Europäischen Gemeinschaft gewährt werden. Gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche Beihilfen, die den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar (und damit auch nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH verboten), soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Es handelt sich hierbei allerdings um kein absolutes Verbot, sondern es werden in Absatz 2 einige eng eingegrenzte Arten von Beihilfen als Legalausnahmen zugelassen. Darüber hinaus räumt Abs. 3 der Kommission bei der Kontrolle einer relativ weit definierten Gruppe von Beihilfen einen Ermessensspielraum ein. Für die Landwirtschaft und den Verkehr gelten beihilfenrechtliche Spezialregelungen (Art. 42 AEUV bzw. Art. 93, 96, 98 i.V.m. Art. 100 AEUV). Der Begriff der „staatlichen Beihilfe“ ist im Vertrag nicht definiert, wurde aber in der Rechtsprechung des EuGH und der Praxis der Kommission sehr weit interpretiert. Dementsprechend lassen sich staatliche Beihilfen durch mehrere Tatbestandsmerkmale charakterisieren (Mestmäcker/Schweitzer 2004: 1054 f.; Nagel, 2004, S. 353 ff.; Schmidt/Schmidt 2006: 208 ff.). 253 7.6Beihilfenkontrolle (Art. 107 – 109 AEUV) Entscheidend für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV ist weder die Form noch die Zielsetzung der staatlichen Maßnahme, sondern ausschließlich deren Wirkung. Damit werden nicht nur Subventionen im engeren Sinn erfasst, sondern beispielsweise auch bestimmte Formen der Ermäßigung von Steuern und Sozialabgaben bzw. Zahlungserleichterungen, Vorzugsbedingungen bei der Inanspruchnahme öffentlicher Dienstleistungen u.a.m. Diese Maßnahmen haben nur dann den Charakter einer staatlichen Beihilfe, wenn sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen. Damit fallen Zuwendungen an private Haushalte gewöhnlich nicht unter den Beihilfenbegriff – es sei denn, diese Zuwendungen führen mittelbar zu einer Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Wirtschaftszweige. Insbesondere bei Unternehmen, die „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ gemäß Art. 106 Abs. 2 AEUV bereitstellen, tritt häufig die Frage auf, in welchem Maße Zuwendungen an diese Unternehmen eine Begünstigung oder einen Ausgleich für eine spezifische, vom Staat geforderte Leistung darstellen. Im Urteil Altmark Trans (EuGH Slg. 2003, Rs. C-280/00) stellte der Europäische Gerichtshof erstmals klar, nach welchen Grundsätzen er eine staatliche Beihilfe von einer Ausgleichszahlung abgrenzt. Ein Ausgleich liegt vor und unterliegt nicht der Beihilfenkontrolle, wenn das begünstigte Unternehmen mit einer klar definierten Verpflichtung betraut ist, wenn der Ausgleich anhand objektiver und transparenter Parameter erfolgt, wenn der Ausgleich nicht über das hinausgeht, was zur Erfüllung der entsprechenden Verpflichtung erforderlich ist, und wenn die Höhe des Ausgleichs sich entweder aus einem transparenten, nichtdiskriminierenden Vergabeverfahren für die Auswahl des mit der öffentlichen Aufgabe betrauten Unternehmens ergibt oder auf Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt wird, die einem für die Erfüllung der Aufgaben angemessen ausgestatteten durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen entstünden. Art. 345 AEUV schützt, wie wir bereits sahen, das Eigentümerverhalten des Staates. Bei öffentlichen Unternehmen tritt nun die Frage auf, wie man ihre Begünstigung gegenüber konkurrierenden Unternehmen durch staatliche Zuwendungen abgrenzen kann. Die Kommission hat hierzu eine Reihe von Prüfkriterien entwickelt, die darauf abstellen, wie sich ein privater Investor vernünftigerweise verhalten hätte. Ein solcher Test trug letztlich dazu bei, dass in Deutschland nach langjährigen Konflikten die Anstaltslast und Gewährträgerhaftung bei öffentlich-rechtlichen Banken gekippt wurden (siehe Box 7.10). 254 7 Wettbewerbspolitik – der Ordnungshüter Box 7.10: Anstaltslast und Gewährträgerhaftung ade! Zur Umgestaltung des öffentlich-rechtlichen Bankensektors in Deutschland Die Beziehung der öffentlich-rechtlichen Banken (z.B. Sparkassen, Landesbanken, KfW) zu ihren Trägern, d.h. den entsprechenden Gebietskörperschaften, ist traditionell durch zwei Besonderheiten gekennzeichnet: Die Anstaltslast verpflichtet den Träger nach innen, seine Anstalt (die Sparkasse oder Landesbank) in dem für den Betrieb erforderlichen Zustand zu halten. Die Gewährträgerhaftung verpflichtet den Träger nach außen, d.h. gegenüber den Gläubigern, für alle Schulden vollständig zu haften. Hinter den Sparkassen und Landesbanken standen letztlich die Steuerzahler der entsprechenden Gebietskörperschaft, was zur Folge hatte, dass die öffentlichrechtlichen Finanzinstitutionen eine hohe Bonität genossen und sich zu günstigen Bedingungen refinanzieren konnten. Zwei Richtlinien der Gemeinschaft veranlassten eine Änderung des deutschen Kreditwesengesetzes und verpflichteten die Banken, ab 30. 6. 1993 einen bestimmten Mindestprozentsatz ihrer ausstehenden Kredite durch Eigenkapital abzusichern. Da die Westdeutsche Landesbank (WestLB) diese Anforderung nicht erfüllte, beschloss die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen, das Immobilienvermögen der landeseigenen Wohnungsbaugesellschaft WfA an die WestLB zu übertragen, um deren Eigenkapital aufzustocken. Hiergegen, sowie gegen ähnliche Maßnahmen sechs weiterer Landesbanken, legte der Bundesverband deutscher Banken, die Interessenvertretung der Privatbanken in Deutschland, Beschwerde bei der Europäischen Kommission ein. Die Privatbanken sahen in der Vermögensübertragung eine den Wettbewerb verfälschende staatliche Beihilfe, da die Verzinsung, die das Land Nordrhein-Westfalen als Gegenleistung von der WestLB forderte, weit unter den marktüblichen Konditionen lag. Mehrjährige ergebnislose Verhandlungen zwischen allen Beteiligten machten klar, dass sich hierbei das gesamte System der Anstaltslast und Gewährträgerhaftung auf dem Prüfstand befand. Schließlich leitete die Kommission 1997 ein formelles Prüfverfahren ein und verpflichtete 1999 den deutschen Staat, einen Betrag von 1,58 Milliarden DM von der WestLB zurückzufordern (Entscheidung 2000/392). Gegen diese Entscheidung klagten die WestLB, das Land Nordrhein-Westfalen und die Bundesrepublik Deutschland mit Erfolg beim Gericht Erster Instanz, welches bemängelte, dass die Berechnung der Höhe der rechtswidrigen Beihilfe nicht nachzuvollziehen sei (Rs. T-228/99 und T-233/99, Entscheidung vom 6. 3. 2003). Die Kommission leitete ihrerseits beim EuGH gegen die Bundesrepublik Deutschland erfolgreich ein Vertragsverletzungsverfahren ein (Rs. C-209/00, Entscheidung vom 12. 12. 2002). Parallel zu diesen Gerichtsverfahren fanden aber auch Verhandlungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Kommission statt, um eine generelle Einigung bezüglich Anstaltslast und Gewährträgerhaftung zu erzielen. Am 17. 7. 2001 wurde diesbezüglich der folgende Kompromiss erzielt: Die Anstaltslast wird in eine ganz normale marktwirtschaftliche Eigentümerbeziehung umgewandelt, d.h. die Nachschusspflicht des Trägers entfällt. 255 7.6Beihilfenkontrolle (Art. 107 – 109 AEUV) Die Gewährträgerhaftung wird nach einer Übergangszeit von vier Jahren aufgegeben, d.h. alle neuen Verbindlichkeiten, die bis zum 18. Juli 2005 eingegangen wurden, unterliegen bis zum 31. Dezember 2015 weiterhin der Gewährträgerhaftung. Den betroffenen Landesbanken blieben allerdings milliardenschwere Rückzahlungen an die entsprechenden Landeshaushalte nicht erspart, die Anfang 2005 fällig wurden. Damit fand eine elfjährige Auseinandersetzung um die Vereinbarkeit von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung mit dem Gemeinschaftsrecht, an der drei Wettbewerbskommissare (Van Miert, Monti, Kroes) mitgewirkt haben, ihren (vorläufigen) Abschluss. Literatur: Van Miert 2000: 134 – 143; Mestmäcker/Schweitzer 2004: 1073 ff.; Wirtschaftswoche vom 27. 1. 2005: 46. Ein weiteres Tatbestandsmerkmal der staatlichen Beihilfe ist die Selektivität der Begünstigung. Damit sollen allgemeine staatliche Maßnahmen, die in die Regelungskompetenz der Mitgliedstaaten fallen und nicht der Beihilfenkontrolle unterliegen, von beihilfenrechtlich relevanten Maßnahmen abgegrenzt werden. Schließlich hat der EuGH durch ständige Rechtsprechung klargestellt, dass nur solche staatlichen Maßnahmen unter die Beihilfenkontrolle fallen, die auch tatsächlich zu einer Belastung staatlicher Mittel führen. Maßnahmen, die weder unmittelbar noch mittelbar zu einer Belastung des Staatshaushaltes führen, wie beispielsweise die Festsetzung von Mindestpreisen, sind damit ausgenommen. Staatliche Beihilfen, die diese Tatbestandsmerkmale erfüllen, fallen allerdings nur dann unter das grundsätzliche Verbot, wenn sie den Wettbewerb verfälschen, d.h. die Stellung des Begünstigten im Leistungswettbewerb gegenüber aktuellen oder potentiellen Konkurrenten stärken, und wenn dadurch Volumen oder Struktur des Handels zwischen den Mitgliedstaaten beeinflusst wird. Wie bereits erwähnt, handelt es sich hierbei nicht um ein absolutes Verbot, sondern es gibt Rechtfertigungsgründe auch für solche staatlichen Beihilfen, die den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. So definiert Art. 107 Abs. 2 AEUV drei Legalausnahmen und privilegiert damit die folgenden Typen von Beihilfen: Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, wenn sie ohne Diskriminierung nach Herkunft der Waren gewährt werden (lit. a); Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind (lit. b); Beihilfen für bestimmte, durch die Teilung Deutschlands betroffene Gebiete der Bundesrepublik Deutschland, soweit sie zum Ausgleich der durch die Teilung verursachten wirtschaftlichen Nachteile erforderlich sind (lit. c). Von praktisch größerer Bedeutung sind allerdings die Ermessenstatbestände des Art. 107 Abs. 3 AEUV, wonach die Kommission nach einer Abwägung 256 7 Wettbewerbspolitik – der Ordnungshüter aller Vor- und Nachteile weitere Typen von staatlichen Beihilfen vom Verbot ausnehmen kann. 7.6.2 Das Verfahren der Beihilfenkontrolle Art. 108 AEUV unterscheidet zwischen bestehenden Beihilferegelungen (Abs. 1) und neu eingeführten oder umgestalteten Beihilfen (Abs. 3). Die vor Inkrafttreten des EWG-Vertrages bzw. vor dem Beitritt des jeweiligen Mitgliedstaates bestehenden Beihilferegelungen werden von der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fortlaufend auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt überprüft. Bei neu eingeführten oder umgestalteten Beihilfen besteht ein zentralisiertes System der ex-ante Kontrolle. Die Einzelheiten des Verfahrensrechts haben sich auf Grund der Unvollständigkeit von Art. 108 AEUV zunächst durch die Rechtsprechung des EuGH und die Verwaltungspraxis der Kommission entwickelt. 1999 wurden sie durch eine spezielle Verordnung kodifiziert (VO Nr. 659/1999). Jede von einem Mitgliedstaat beabsichtigte Veränderung der bestehenden Beihilfen ist grundsätzlich bei der Kommission anzumelden und darf bis zur abschließenden Entscheidung der Kommission, die an bestimmte Fristen gebunden ist, nicht durchgeführt werden. Als einzige Beihilfenvorschrift entfaltet dieses Durchführungsverbot unmittelbare Wirkung, d.h. es kann von Wettbewerbern des begünstigten Unternehmens vor nationalen Gerichten geltend gemacht werden. Von der Anmeldepflicht sind allerdings solche Beihilfen ausgenommen, welche unter die Bagatellklausel der De minimis Verordnung fallen oder durch die seit 2001 verabschiedeten Gruppenfreistellungsverordnungen erfasst werden. Erst 1998 hatte der Rat die Kommission durch die Verordnung Nr. 994/98 ermächtigt, Gruppenfreistellungsverordnungen für horizontale staatliche Beihilfen zu erlassen, die typischerweise eine Ausnahme vom Beihilfenverbot rechtfertigen. Hier müssen die Mitgliedstaaten selbst einschätzen, ob die Freistellungskriterien erfüllt sind. Sie sind lediglich zur Veröffentlichung einer Kurzbeschreibung der gewährten Beihilfe im Amtsblatt verpflichtet. Durch De minimis Verordnungen und Gruppenfreistellungsverordnungen soll die Kommission von Routineentscheidungen entlastet werden. Um die Rechtssicherheit zu erhöhen, hat die Kommission darüber hinaus zahlreiche Leitlinien, Mitteilungen und sogenannte Gemeinschaftsrahmen erlassen, wodurch ihre Kriterien bei der Ausfüllung des Ermessensspielraums transparenter werden. Alle anderen Beihilfen, die nicht bei der Kommission angemeldet wurden, sind rechtswidrig. Bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände kann der Rat allerdings auf Antrag des betroffenen Mitgliedstaates einstimmig bestimmte Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären und damit die Kompetenz der Kommission brechen. Schließlich soll der bereits aus dem Kartellverbot, der Fusionskontrolle und der Missbrauchsaufsicht bekannte stärker ökonomisch orientierte Ansatz (more economic approach) nun auch für die Durchsetzung der beihilferechtlichen Vorschriften nutzbar gemacht werden. Hierzu schlägt die Kommission vor, bei der Prüfung der Rechtfertigungsgründe für staatliche Beihilfen ge- 257 7.6Beihilfenkontrolle (Art. 107 – 109 AEUV) mäß Art. 107 Abs. 3 AEUV einen dreistufigen Abwägungstest einzuführen, der die positiven und negativen Wirkungen einer Beihilfe gegeneinander abwägt. Als Beispiel für die Nutzung dieses stärker ökonomischen Ansatzes kann der Gemeinschaftsrahmen für Forschung, Entwicklung und Innovation vom 22. November 2006 dienen, der für solche Beihilfen aus dem Bereich Forschung, Entwicklung und Innovation dient, die nicht durch De-minimis- Verordnung oder Gruppenfreistellungsverordnung von der Anmeldepflicht ausgenommen sind. Wie auch bei den anderen Instrumenten des Wettbewerbsrechts wird dieser ökonomische Ansatz in der Beihilfenkontrolle kontrovers diskutiert. Alles in allem scheint eine gewisse abschreckende Wirkung von der Beihilfenkontrolle auszugehen. So reduzierte sich der Anteil der von den EU- 27 Mitgliedstaaten gewährten staatlichen Beihilfen (ohne Schienenverkehr und krisenbedingte Maßnahmen) am Bruttoinlandsprodukt von 1,1 % im Jahr 1992 auf 0,5 % im Jahr 2007, auf welchem Stand er bis 2011 geblieben ist. Staatliche Beihilfen haben in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union sehr unterschiedliche Bedeutung. Überdurchschnittlich war ihr Anteil am Bruttoinlandsprodukt im Jahr 2011 insbesondere in Malta (1,6 %), Griechenland (1,2 %) und Ungarn (1,1 %) während Bulgarien, die Slowakei, Estland, Luxemburg und Großbritannien (mit 0,1 bis 0,3 %) klar unter dem Durchschnitt lagen (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/ws2_2.xls). Sofern eine staatliche Beihilfe rechtswidrig ist, kann die Kommission den betroffenen Mitgliedstaat dazu verpflichten, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die rechtswidrige Beihilfe zurückzufordern. Das gleiche gilt unter bestimmten Bedingungen für die missbräuchliche Anwendung von Beihilfen. Wie wir bereits bezüglich der Landesbanken in Deutschland festgestellt haben, wird von dieser Rückforderungspflicht durchaus Gebrauch gemacht. Die vorliegenden Daten deuten allerdings darauf hin, dass die Kommission in der Vergangenheit in der Durchsetzung dieser Sanktion nur bedingt erfolgreich war. 7.6.3 Beihilfenkontrolle in der Finanz- und Verschuldungskrise 2008 – 2013 Mit der dramatischen Zuspitzung der internationalen Finanzkrise im Herbst 2008 kam es zunächst zu Spannungen zwischen den Finanzministern der Mitgliedstaaten, die ihren „notleidenden“ Banken mit umfangreichen staatlichen Beihilfen unter die Arme greifen wollten, und EU-Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes, die auf einer strengen Auslegung der Beihilfevorschriften beharrte. Ihr ging es darum, einen letztlich für alle Beteiligten schädlichen Subventionswettlauf und massive Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden (Spiegel vom 8. 12. 2008: 38). 258 7 Wettbewerbspolitik – der Ordnungshüter Die Kommission ist letztlich zu der Auffassung gelangt, „dass die derzeitige globale Krise nicht nur Maßnahmen zur Stützung des Finanzsystems, sondern auch außergewöhnliche wettbewerbspolitische Maßnahmen erforderlich macht“, und hat dies in dem „Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen zur Erleichterung des Zugangs zu Finanzierungsmitteln in der gegenwärtigen Finanz-und Wirtschaftskrise“ vom 22. Januar 2009 verankert und spezifiziert. Rechtsgrundlage für die vergleichsweise großzügige Behandlung staatlicher Beihilfen in Krisenzeiten ist Art. 107 Abs. 3 (lit. b) AEUV, wonach die Kommission eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären kann, wenn diese zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats beiträgt. Dadurch werden den Mitgliedstaaten Barzuwendungen, subventionierte Kreditgarantien, Zinsschüsse und Risikokapitalbeihilfen zur Bekämpfung der Finanz- und Wirtschaftskrise ermöglicht. Gleichzeitig hat die Kommission das Genehmigungsverfahren für diese Beihilfen vereinfacht und beschleunigt. Tatsächlich haben die Mitgliedstaaten mittlerweile Beihilfen in bisher unbekannter Höhe zur Rettung von Banken aufgebracht. In Deutschland seien nur die umfangreichen Hilfen für die Sachsen LB, die IKB, die Hypo Real Estate, die Bayern LB, die Nord LB und die West LB erwähnt. Während sich die nicht-krisenbedingten Beihilfen auch nach 2008 um die 0,5 % des Bruttoinlandsprodukts der EU-27 bewegten, beliefen sich die Beihilfen zugunsten des Finanzsektors im Jahr 2011 auf 5,7 % des EU-BIP und haben erheblich zur wachsenden Staatsverschuldung beigetragen. Der größte Teil dieser Beihilfen beschränkte sich auf wenige Mitgliedstaaten und erfolgte hauptsächlich durch Garantien und Liquiditätsmaßnahmen (Eger/Schäfer 2014: 718). Die von 2008 bis September 2012 von den Mitgliedstaaten bewilligten Mittel zur Rettung ihrer Banken beliefen sich auf 40,3 % des BIP von 2011. Die tatsächlich von 2008 bis 2011 in Anspruch genommenen Hilfsgelder betrugen immerhin noch 12.8 % des BIP (Europäische Kommission 2012). Dabei lässt sich durchaus darüber streiten, welche dieser Banken tatsächlich „systemische Bedeutung“ haben, so dass sich aus volkswirtschaftlicher Sicht eine staatliche Unterstützung rechtfertigen ließe. Nicht in jedem Fall ist Insolvenz die schlechteste Lösung, bestraft sie doch Management und Eigentümer für eine schlechte Geschäftspolitik und eröffnet die Chance, Arbeitnehmer und nicht-menschliche Ressourcen einer produktiveren Verwendung zuzuführen. Volkswirtschaftlich schädliche Ansteckungseffekte lassen sich in vielen Fällen auch auf andere Weise vermeiden, als erfolglose Unternehmen künstlich am Leben zu erhalten. Auch Industrieunternehmen wie Opel und die Schaeffler Gruppe haben eine „systemische Bedeutung“ geltend gemacht, so dass sich generell die Frage aufdrängt, wo die Grenzen staatlicher Beihilfen zur Lösung einzelwirtschaftlicher Probleme erreicht sind. 259 Kapitel 8 Welche Politik braucht der Gemeinsame Markt? 8.1 Nationale Wirtschaftspolitik – Europäische Wirtschaftspolitik Geht man aus vom Vorrang autonomer Wirtschaftssubjekte, d.h. dem Subsidiaritätsprinzip, dann findet Wirtschaftspolitik als staatliche Regelung und staatlicher Eingriff in das Wirtschaftsgeschehen seine Begründung in einer der vielfältigen Formen des Marktversagens. Diese Feststellung ist fast trivial. Denn Wirtschaftspolitik produziert ein öffentliches Gut, wozu der Markt bekanntlich nicht im Stande ist. Ihrer Natur nach reine öffentliche Güter sind allerdings sehr seltene Vögel. Theorie und historische Episoden des free banking machen beispielsweise deutlich, dass man ein Geldsystem auch ohne zentralstaatliche Regulierung und ohne Zentralbank konzipieren kann. Doch herrscht in der Geldtheorie fast einmütig die Meinung vor, hier liege aus den verschiedensten Gründen eine genuine öffentliche Aufgabe. Die Nachfrage nach dem öffentlichen Gut Wirtschaftspolitik beruht auf der Vermutung einer geringeren Effektivität des Marktes, die entweder in technisch-ökonomischen Unvollkommenheiten, seiner Krisenanfälligkeit oder in sozialen Fehlleistungen gesehen wird. In vielen Fällen machen es die Verbundvorteile (economies of scope) und die Transaktionskosten geradezu naturnotwendig, dass die Regelung auf dem Niveau des gesamten Markts erfolgt. Integriert man die nationalen Märkte zu einem gemeinsamen Markt, dann muss die Regelungskompetenz in diesen Fällen auf das Gemeinschaftsniveau übergehen. Bei der Bildung der EWG war es selbstverständlich, dass die Zollunion eine gemeinsame Handelspolitik bedingt und dass ein gemeinsamer Binnenmarkt eine einheitliche Regelung der Wettbewerbsordnung erfordert. Ebenso macht die Währungsunion die Übertragung der geldpolitischen Kompetenz auf eine gemeinschaftliche Institution notwendig. Etwas anders liegt der Fall, wenn es keinen grundsätzlichen wirtschaftspolitischen Handlungsbedarf gibt. Agrarmärkte könnten nach dem laissez faire Prinzip funktionieren. In den entwickelten Industrieländern tun sie es in der Regel nicht: Jedes Land versucht seine Bauern durch protektionistische Maßnahmen zu fördern und zu stützen. Eine Integration solcher Agrarmärkte ist mit einem fairen Wettbewerb der nationalen Produzenten untereinander nur dann möglich, wenn die nationalen Agrarpolitiken in einer gemeinsamen Agrarpolitik vereinheitlicht werden (vgl. Kap. 9). Wo das auf Grund unterschiedlicher agrarpolitischer Präferenzen nicht möglich ist, muss der Agrarmarkt vom gemeinsamen Binnenmarkt ausgeschlossen bleiben. So hielt man es z.B. in der Freihandelszone der EFTA. In diesem zweiten Fall folgt die

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.