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7.5 Öffentliche Unternehmen und „Daseinsvorsorge“ (Art. 106 AEUV) in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 253 - 261

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_253

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243 7.5Öffentliche Unternehmen und „Daseinsvorsorge“ wicklung neuer Produktlinien bei den Flugzeugherstellern, die sich im Gegenzug häufig bereit erklären, ausschließlich GE Motoren zu verwenden. Eine weitere GE Tochtergesellschaft, die GECAS (General Electric Capital Aviation Services), ist als Leasinggesellschaft weltweit einer der bedeutendsten Nachfrager nach Flugzeugen (ca. 10 % Marktanteil) und bietet darüber hinaus den Fluggesellschaften sämtliche Dienstleistungen an, die für den Erwerb, die Finanzierung, das Management und die Unterhaltung einer Luftflotte von Bedeutung sind. Honeywell bietet eine breite Palette von Produkten an, die der Ausrüstung von Flugzeugen dienen. Honeywell hat nicht nur als Hersteller dieser Produkte eine weltweit führende Stellung, sondern hat auch auf den Folgemärkten für Wartung, Reparatur und Überholung eine starke Marktstellung. Darüber hinaus stellt Honeywell Vorprodukte für die Herstellung von Flugzeugmotoren her (sog. engine controls), hat insbesondere bei der Starttechnik einen Marktanteil von ca. 50 % und ist in dieser Eigenschaft auch Lieferant von General Electric. Durch diesen Zusammenschluss würde zweifellos ein sehr mächtiges Unternehmen entstehen. Aber würden dadurch auf den relevanten Märkten beherrschende Stellungen begründet oder verstärkt? Würde durch den Zusammenschluss der wirksame Wettbewerb im Gemeinsamen Markt oder einem wesentlichen Teil desselben erheblich behindert? Die Europäische Kommission sagte: ja, die amerikanischen Antitrust-Behörden und viele Ökonomen sagten: nein. Die Nichtigkeitsklagen von GE und Honeywell wurden vom Europäischen Gerichtshof Erster Instanz am 14. Dezember 2005 abgewiesen. Obwohl das Gericht Teile der Kommissionsentscheidung, die sich auf konglomerate und vertikale Wirkungen der Fusion beziehen, als rechtswidrig betrachtete, wurde die Untersagung der Fusion auf Grund der unstreitigen horizontalen Effekte bestätigt. Literatur: KomE 3. 7. 2001, Abl. 2004, Nr. L 48/1; Motta 2002: 379 ff.; Mestmäcker/ Schweitzer 2004. 623 ff.; Schmidt/Schmidt 2006: 131 ff.; Vives/Staffiero 2009: 434 ff. 7.5 Öffentliche Unternehmen und „Daseinsvorsorge“ (Art. 106 AEUV) 7.5.1 Geht das Brüssel etwas an? Interessanterweise sahen die Römischen Verträge von Anfang an vor, dass öffentliche und private Unternehmen wettbewerbspolitisch grundsätzlich gleich zu behandeln seien, und übertrugen der Kommission zur Durchsetzung dieses Ziels besondere Entscheidungs- und Richtlinienbefugnisse. Abgesehen von begründeten Ausnahmen sind die Wettbewerbsregeln somit auch auf öffentliche Unternehmen anzuwenden. Geregelt ist dies alles in Art. 106 AEUV. Eine derartige Regelung ist unverzichtbar, wenn man die Schaffung eines europäischen Binnenmarktes ernst nimmt. Was nützten alle Bestimmungen zu den vier Grundfreiheiten und zu den Wettbewerbsregeln für private Un- 244 7 Wettbewerbspolitik – der Ordnungshüter ternehmen, wenn es den Mitgliedstaaten freigestellt bliebe, nach eigenem Gutdünken Aufgaben auf öffentliche Unternehmen zu übertragen und diese dem Wettbewerb zu entziehen? Gemäß Art. 345 AEUV lässt der EG-Vertrag die Eigentumsordnung der Mitgliedstaaten unberührt. Aber diese Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten wird durch Art. 106 AEUV insofern relativiert, als öffentliche Unternehmen nur in begründeten Ausnahmefällen dem Wettbewerb entzogen werden dürfen. Gleichzeitig enthält der Artikel auch eine erhebliche politische Sprengkraft. Denn welcher Staat lässt sich schon gerne untersagen, öffentliche Leistungen zu anderen Bedingungen anzubieten, als sie ein wirksamer Wettbewerb erzeugen würde? Wichtige Beispiele für derartige Leistungen, die in Deutschland auch unter dem Begriff „Daseinsvorsorge“ zusammengefasst werden, sind die großen netzgebundenen Wirtschaftszweige der Versorgungswirtschaft (Elektrizität, Gas, Wasser), der Telekommunikation und des Verkehrswesens, aber auch das öffentliche Bankwesen und der öffentlich-rechtliche Rundfunk. In den einzelnen Mitgliedstaaten herrschen sehr unterschiedliche Vorstellungen darüber, wie das nationale Interesse an derartigen Leistungen mit dem Gemeinschaftsinteresse an einem einheitlichen europäischen Binnenmarkt in Einklang zu bringen sei. Deshalb stand Art. 86 EG (heute Art. 106 AEUV) von dem Augenblick an unter Beschuss, als ihn die Kommission nach einem langen Dornröschenschlaf in den 1980er Jahren konsequent anwenden wollte. Einige Mitgliedstaaten forderten Änderungen oder sogar die Abschaffung des Artikels, worauf als Kompromiss der Vertrag von Amsterdam Art. 16 EG (heute Art. 14 AEUV) neu eingeführt hat. Er betont noch einmal die Verantwortung der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten für die wirtschaftliche Funktionsfähigkeit der öffentlichen Dienste. Aber damit sind die Bemühungen um eine Revision des Vertrages im Bereich der Daseinsvorsorge noch lange nicht abgeschlossen. Mit dem Weißbuch der Kommission zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse vom 12. 5. 2004 wurde einmal mehr deutlich, dass die beteiligten Akteure noch Klärungsbedarf sehen. In einer Mitteilung vom 20. 12. 2011 definierte die Europäische Kommission einen „Qualitätsrahmen für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in Europa“. Art. 106 AEUV besteht aus drei Absätzen. Absatz 1 sieht vor, dass die Wettbewerbsvorschriften der Art. 101 ff. AEUV sowie das allgemeine Diskriminierungsverbot gemäß Art. 18 AEUV grundsätzlich auch für öffentliche Unternehmen gelten sowie für solche Unternehmen, denen die Mitgliedstaaten besondere oder ausschließliche Rechte gewähren. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH kann bereits die Gewährung und Aufrechterhaltung ausschließlicher Rechte einen Verstoß gegen Art. 102 AEUV (Missbrauchsverbot) darstellen. Art. 106 Abs. 2 AEUV sieht eine Ausnahme der Anwendung der Wettbewerbsregeln für solche Unternehmen vor, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind bzw. die den Charakter eines Finanzmonopols haben. Der Begriff der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse ist weder im Primär- noch im Sekundärrecht näher 245 7.5Öffentliche Unternehmen und „Daseinsvorsorge“ bestimmt. Die Kommission geht in ihrem Weißbuch vom 12. 5. 2004 (S. 27) davon aus, dass weitgehende Übereinstimmung dahingehend herrscht, dass es sich um wirtschaftliche Tätigkeiten handelt, … die von den Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaft mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden und für die das Kriterium gilt, dass sie im Interesse der Allgemeinheit erbracht werden. Auch diese Formulierung hilft nicht wirklich weiter. Als Beispiele werden Verkehrswesen, Postdienste, Energiesektor und Telekommunikation genannt. Bei Finanzmonopolen handelt es sich um öffentliche Unternehmen, denen Monopolrechte übertragen wurden, um Einnahmen für den Staatshaushalt zu erzielen (z.B. das Branntweinmonopol). Auf Anforderung des Europäischen Rats hat die Kommission in ihren Mitteilungen zu Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa vom 19. 1. 2002 drei Grundsätze entwickelt, die für die Anwendung von Art. 106 Abs. 2 AEUV maßgebend sind: Neutralität: Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse können sowohl von öffentlich-rechtlich als auch von privatrechtlich organisierten Unternehmen erbracht werden. Gestaltungsfreiheit: Die primäre Zuständigkeit im Bereich der Daseinsvorsorge liegt bei den Mitgliedstaaten; die Kommission kontrolliert die mitgliedstaatlichen Entscheidungen nur auf „offensichtliche Fehler“. Verhältnismäßigkeit: Ausnahmen von der Geltung der relevanten gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften sind auf die Fälle zu beschränken, in denen die mitgliedstaatliche Regulierung tatsächlich der Erfüllung der übertragenen Aufgaben dient und die Einschränkung des Wettbewerbs oder der Binnenmarktfreiheiten nicht über das erforderliche Maß hinausgeht. Absatz 3 ermächtigt die Kommission, die erforderlichen Richtlinien und Entscheidungen zu erlassen. Damit werden ihr weitreichende ausschließliche Kompetenzen übertragen, um die Bestimmungen der Absätze 1 und 2 auch durchzusetzen. Die Mitgliedstaaten waren nicht begeistert, als die Kommission begann, auf dieser Rechtsgrundlage Richtlinien zu erlassen, und erhoben zu Beginn generell Nichtigkeitsklagen gegen Richtlinien gemäß Art. 86 Abs. 3 EG (heute Art. 106 Abs. 3 AEUV) mit der Begründung, dass diese Vorschrift die Kommission lediglich zur Anwendung bestehenden Gemeinschaftsrechts im Einzelfall, nicht aber zur Rechtsetzung ermächtige. Der EuGH hat jedoch in ständiger Rechtsprechung die Position der Kommission bestätigt. 7.5.2 Liberalisierung von Netzindustrien Seit Mitte der 1980er Jahre übt die Europäische Gemeinschaft kontinuierlich Druck auf die Mitgliedstaaten aus, die Bereitstellung von Netzdienstleistungen, wie beispielsweise Elektrizität, Gas und Wasser, Telekommunikationsdienste und schienengebundene Transportleistungen, in stärkerem Maße zu 246 7 Wettbewerbspolitik – der Ordnungshüter liberalisieren und dem Wettbewerb zu öffnen. Sie wurden bislang typischerweise exklusiv durch entsprechende öffentliche Unternehmen angeboten. Lange Zeit rechtfertigte man Staatsmonopole wie die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Bundespost sowie die Gebietsmonopole bei der Energieund Wasserversorgung ökonomisch mit dem Hinweis auf Marktversagen. Diese Netzindustrien wurden als natürliche Monopole angesehen, und die Bereitstellung der entsprechenden Dienstleistungen durch öffentliche Unternehmen stellt eine Lösung der mit einem natürlichen Monopol verbundenen Effizienzprobleme dar (Box 7.9). Ein weiterer Grund für die öffentliche Bereitstellung der Leistungen bestand in dem Ziel der nationalen Gesetzgeber, ein kontinuierliches, flächendeckendes Angebot wichtiger Infrastrukturleistungen zu erschwinglichen Preisen sicherzustellen. Box 7.9: Natürliche Monopole, öffentliche Unternehmen und Regulierung Bei einem natürlichen Monopol sinken die langfristigen Durchschnittskosten eines Anbieters mit Zunahme der produzierten Menge, so dass die Produktionskosten minimiert werden, wenn ein Anbieter die gesamte Produktion erbringt. In Abbildung 7.1 kennzeichnen DK die langfristigen Durchschnittskosten, GK die langfristigen Grenzkosten, GE die Grenzerlöse, N die Nachfragefunktion und X die produzierte und abgesetzte Menge. GE XM pR pK XR XK N O Ä X pM DK GK Abbildung 7.1: Das natürliche Monopol 247 7.5Öffentliche Unternehmen und „Daseinsvorsorge“ Typische Beispiele für natürliche Monopole sind so genannte Netzindustrien, welche die Bevölkerung mit Elektrizität, Gas, Wasser, schienengebundenem Verkehr u.a.m. versorgen. Dafür sind zunächst umfangreiche Investitionen in eine Netzinfrastruktur erforderlich, über die dann die gewünschten Dienstleistungen bereitgestellt werden. Grund für sinkende Durchschnittskosten in diesen Industrien ist somit der hohe Fixkostenblock. Bei freiem Wettbewerb zwischen privaten Anbietern würde sich letztlich ein Anbieter als natürlicher Monopolist durchsetzen, der entsprechend der Gewinnmaximierungsregel (Grenzkosten = Grenzerlöse) eine geringe Menge (xM) zu einem hohen Preis (pM) anbietet. Dieses Ergebnis ist bekanntlich ineffizient. Die zumindest in Kontinentaleuropa „klassische“ Lösung für derartiges Marktversagen ist die Übertragung der Versorgungsaufgaben auf öffentliche Unternehmen. Die Leistung wird zum Grenzkostenpreis (pK) angeboten, und der dabei entstehenden Verlust (die graue Fläche) aus Steuereinnahmen gedeckt. So bestechend die Lösung auf den ersten Blick erscheint, sie bringt Probleme mit sich: Das Management hat kein wirkliches Interesse, die Leistungen zu minimalen Kosten zu erstellen. Denn jede Kostensenkung führt zu verringerten Preisen oder zu verringerten Zuschüssen. Es wird somit den eigenen Nutzen durch komfortablere Büros, größere Dienstwagen, umfangreiche Reisetätigkeit usw. zu steigern versuchen und damit auch die Kosten erhöhen. Aus dem gleichen Grund bestehen nur geringe dynamische Anreize zu Innovationen, die in Zukunft die Produktivität erhöhen und damit die Kosten senken. Da praktisch keine Steuer allokationsneutral wirkt, erzeugt die Verlustdeckung aus Steuermitteln zusätzliche Ineffizienzen. Da die Konsumenten über den Preis nur einen Teil der Gesamtkosten der entsprechenden Leistung vergüten, während der andere Teil über Zwangsabgaben gedeckt wird, ist es bei dieser Lösung nicht ausgeschlossen, dass sich die soziale Wohlfahrt erhöhen würde, wenn die entsprechende Leistung überhaupt nicht angeboten und die hohen Fixkosten eingespart würden. Eine andere Lösung besteht in der Regulierung privater Unternehmen. In diesem Fall überträgt man das Monopolrecht einer privaten Unternehmung. Eine Regulierungsbehörde sorgt dafür, dass die entsprechenden Leistungen in der erwünschten Qualität und Quantität angeboten werden und dass die regulierte Unternehmung für diese Leistung nicht den hohen Monopolpreis fordert, sondern einen Preis pR, der die Gesamtkosten deckt. Gebräuchlich sind insbesondere zwei Formen der Regulierung: In den USA wird häufig die Regulierung der Kapitalverzinsung (rate-of-returnregulation) praktiziert. Dabei strebt die Regulierungsbehörde an, die Preise so zu setzen, dass die Unternehmung ihr Kapital angemessen verzinst. Abgesehen von der praktischen Schwierigkeit, den Wert des eingesetzten Kapitals und einen „angemessenen“ Gewinn zu bestimmen, ist diese Regulierungsmethode mit folgenden Problemen verbunden: 248 7 Wettbewerbspolitik – der Ordnungshüter Wie bei jeder kostenorientierten Preisbestimmung bestehen auch hier nur geringe Anreize, die Minimalkostenkombination zu realisieren und sich um kostensenkende Innovationen zu bemühen. Zusätzliche Probleme können sich ergeben, wenn der „angemessene Gewinnzuschlag“ über der marktüblichen Risikoprämie liegt. Denn dann kann die Unternehmung zu einer übermäßig kapitalintensiven Produktion tendieren („Averch-Johnson-Effekt“). In Großbritannien wird die Methode der Preisobergrenzen-Regulierung (pricecap-regulation) angewendet. Entkopplung der genehmigten Preise von den tatsächlichen Kosten soll die Anreize zur Kostensenkung verstärken. Hierbei orientieren sich die genehmigten Preise an der allgemeinen Inflationsrate sowie an der Produktivitätsentwicklung eines Durchschnittsunternehmens in einem vergleichbaren Wirtschaftszweig, d.h. die genehmigten Preise erhöhen sich mit der Inflationsrate und verringern sich mit der Rate der Produktivitätssteigerung. Abgesehen vom praktischen Problem, die Produktivitätsentwicklung zuverlässig zu ermitteln, liegt das Hauptproblem darin, dass für die regulierten Unternehmen ein starker Anreiz besteht, die Kosten durch Qualitätsverschlechterung zu senken. Aus diesem Grund ist mit dieser Form der Regulierung auch immer eine Regulierung der Produktqualität verbunden. Je besser es den Regulierungsbehörden gelingt, die geforderten Qualitätsstandards ex ante zu spezifizieren und ex post durchzusetzen, desto weniger fällt das Problem ins Gewicht. Literatur: Viscusi/Vernon/Harrington 2000: Kapitel 11; Fritsch/Wein/Ewers 2003: Kapitel 7 und 8; Ogus 1994. In diesen Industrien gibt es jedoch einen Spielraum für mehr Wettbewerb. Denn die mit Versorgungsleistungen betrauten öffentlichen (oder auch privaten) Unternehmen weisen in der Regel komplexe vertikale Strukturen auf. Sie haben nur teilweise den Charakter eines natürlichen Monopols und sind teilweise durchaus für eine wettbewerbliche Öffnung geeignet. Aus ökonomischer Sicht besteht das Ziel einer sinnvollen Liberalisierung von Netzindustrien darin, allen Wettbewerbern auf den vor- und nachgelagerten Stufen einen diskriminierungsfreien Zugang zur Netzinfrastruktur zu angemessenen Preisen zu gewähren, die auch hinreichende Anreize setzen, in den Erhalt und die Verbesserung der Netzinfrastruktur zu investieren. Sind allerdings die Verbundvorteile einer vertikalen Integration größer als die Vorteile eines intensiveren Wettbewerbs auf vor- bzw. nachgelagerten Märkten, lässt sich eine Entflechtung von Netzindustrien aus ökonomischen Effizienzerwägungen nicht mehr rechtfertigen. Ausgehend von diesen ökonomischen Vorüberlegungen lassen sich die verschiedenen Gemeinschaftsaktivitäten seit Ende der 1980er Jahre bewerten, die darauf abzielen, den öffentlichen Sektor stärker als bisher den Wettbewerbsregeln und den vier Grundfreiheiten zu unterwerfen. Zunächst leitete die Europäische Kommission die Liberalisierung der Telekommunikation ein. Die Endgeräte-Richtlinie von 1988 (RL 88/301/EWG) verpflichtete die Mitgliedstaaten, die bestehenden Ausschließlichkeitsrechte für den Betrieb, die 249 7.5Öffentliche Unternehmen und „Daseinsvorsorge“ Einrichtung und die Wartung von Endgeräten der Telekommunikation aufzuheben. Viele Kunden der Deutschen Bundespost werden sich noch daran erinnern, dass man sich früher seinen Telephonapparat nicht kaufen konnte, sondern ihn bei der Post mieten musste. Als dieses Monopol fiel, konnten die Konsumenten aus einer großen Vielfalt von Telephonapparaten bei schnell sinkenden Preisen wählen. Tatsächlich gab es keine ökonomische Rechtfertigung dafür, die Monopolrechte am Festnetz auf den Markt für Endgeräte auszudehnen. Hier hat die Politik der Europäischen Gemeinschaft dazu beigetragen, dort Wettbewerb einzuführen, wo auch Wettbewerb hingehört. Weitere Monopole fielen als Folge der Richtlinie 96/19 EG, welche die Mitgliedstaaten zur Einführung vollständigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten bis zum 1. 1. 1998 verpflichtete. Für die schnelle Liberalisierung im Bereich der Telekommunikation ist sicherlich nicht zuletzt der technische Fortschritt verantwortlich, der mit der Mobilfunktechnologie, Satellitenübertragungen, den Breitbandkabelnetzen von Rundfunk und Fernsehen sowie dem Internet wirtschaftliche Alternativen zur traditionellen Sprachtelefonie über herkömmliche Festnetze schuf und damit den Charakter des Telekommunikationsmonopols immer mehr in Frage stellte. In Deutschland kann man bestenfalls die Ortsnetze („letzte Meile“, local loop) als natürliches Monopol definieren. Sie befinden sich noch zu über 90 % im Eigentum der Telekom, wobei ein diskriminierungsfreier Zugang für die Wettbewerber durch die 1998 gegründete „Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post“ gesichert werden soll. (Gabelmann/Groß 2003: 85 ff.; Mestmäcker/ Schweitzer 2004: 21 ff.). Letztlich geht es bei diesen Liberalisierungsmaßnahmen darum, das schwierige Problem zu lösen, das bestehende Monopol des Netzmonopolisten durch einen diskriminierungsfreien Zugang zum Netz durch konkurrierende Anbieter von Telekommunikationsleistungen aufzubrechen, ohne dadurch die Anreize zur Erhaltung und Verbesserung der Netze zu schwächen. Die Liberalisierung der Energiemärkte wurde durch die Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie (RL 96/92/EG) vom 19. 12. 1996 eingeleitet. Vor der Liberalisierung waren in den Mitgliedstaaten mit der Stromversorgung der Bevölkerung in der Regel Energieversorgungsunternehmen betraut, die durch Ausschließlichkeitsrechte geschützt und in hohem Maße vertikal integriert waren. Sie kontrollierten den gesamten Produktionsprozess weitgehend von der Stromerzeugung, über den Betrieb der relevanten Netze, den Transport über große Distanzen, die Verteilung zu den Endkunden und die Vertragsgestaltung mit den Endkunden. Während es sich bei der Netzinfrastruktur offensichtlich um ein natürliches Monopol handelt, gibt es keinen ökonomischen Rechtfertigungsgrund dafür, bei Stromerzeugung und Handel mit Strom den Wettbewerb zu beschränken. Die Richtlinie hatte zum Ziel, Wettbewerb auf der Ebene der Stromerzeugung einzuführen, indem sie die Mitgliedstaaten verpflichtete, Großkunden das Recht einzuräumen, ihren Stromlieferanten frei zu wählen, und damit diesem auch Zugang zu fremden Netzen zu gewähren. Die Kommission stellte es 250 7 Wettbewerbspolitik – der Ordnungshüter den Mitgliedstaaten frei, zwischen drei Formen der Organisation des Netzzugangs zu wählen: einem (durch eine sektorspezifische Regulierungsbehörde) regulierten Netzzugang, einem (zwischen den relevanten Verbänden) verhandelten Netzzugang, wobei die Einhaltung der Diskriminierungsfreiheit auf Grundlage des allgemeinen Kartellrechts durchgesetzt werden soll, und das Alleinabnehmersystem, das in der Praxis kaum eine Rolle spielt. Deutschland entschied sich bei der Umsetzung der Richtlinie als einziges Mitgliedland für einen verhandelten Netzzugang. Das hatte zur Folge, dass kurzfristig zahlreiche neue Stromanbieter auftraten, dass es aber nach einigen Jahren den vier großen Anbietern gelang, über vergleichsweise hohe Netznutzungsentgelte die neuen Anbieter wieder vom Markt zu verdrängen und die eigene Marktmacht auszubauen. Außerdem gewährte Deutschland im Unterschied zu den meisten anderen Mitgliedstaaten ohne Zwischenschritte nicht nur Großkunden, sondern allen Kunden das Recht, den Stromlieferanten frei zu wählen (Brunekreft/Keller 1993: 131 ff.; Mestmäcker/ Schweitzer 2004: 26 ff.). Alles in allem war die Liberalisierung der Stromversorgung nicht so erfolgreich wie bei der Telekommunikation. Der diskriminierungsfreie Zugang zu den Netzen erfolgte in einigen Mitgliedstaaten nur sehr zögerlich. Aufgrund dieser Probleme erließ die Kommission 2003 eine neue Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie (RL 2003/54/EG). Sie sah eine stärkere Entflechtung von Netz und Versorgung vor und macht darüber hinaus das System des regulierten Netzzugangs für alle Mitgliedstaaten verbindlich. Auf ähnliche Weise haben zwei Erdgasbinnenmarktrichtlinien der Kommission (RL 98/30/EG und RL 2003/55/EG) die Versorgung mit Erdgas liberalisiert. Die Umsetzung in deutsches Recht erfolgte durch das Energiewirtschaftsgesetz vom 7. Juli 2005, das die Zuständigkeit der Überwachung des Netzzugangs und der Netzentgelte für Strom und Gas der damaligen Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post übertrug und sie in „Bundesnetzagentur“ umbenannte. Mit einem dritten Gesetzespaket für den Energiemarkt, das am 3. März 2011 in Kraft getreten ist, wurden die beiden Richtlinien von 2003 durch zwei neue Richtlinien (RL 2009/72/EG für Elektrizität und RL 2009/73/EG für Gas) aufgehoben. Hauptziele sind die Trennung des Netzbetriebs von der Versorgung und Erzeugung sowie eine Stärkung der Verbraucherrechte. Gegenwärtig hat die Kommission insbesondere die mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten im Blick, deren Energiemärkte noch relativ stark voneinander abgeschottet sind. Das gilt insbesondere für den Bereich der Erdgasversorgung, die durch den russischen Energiegiganten Gazprom dominiert wird, gegen den die Kommission 2012 ein Verfahren wegen Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung eingeleitet hat (Europäische Kommission 2013b: 9). Auch bei der Liberalisierung des Schienenverkehrs hat die Europäische Gemeinschaft ihre Hände im Spiel. Traditionell waren die Eisenbahnunternehmen in den Mitgliedstaaten weitgehend als Staatsmonopole organisiert. Die Richtlinie 91/440/EWG von 1991, die eine Öffnung des grenzüberschrei- 251 7.6Beihilfenkontrolle (Art. 107 – 109 AEUV) tenden Schienengüterverkehrs für den Wettbewerb vorsieht, schreibt den Mitgliedstaaten zwingend vor, in der Rechnungsführung die Bereitstellung von Transportleistungen vom Betrieb der Eisenbahninfrastruktur zu trennen. Die vier Jahre später verabschiedeten Richtlinien 95/18/EG und 95/19/ EG regelten allgemein den Zugang von Wettbewerbern zum Schienennetz. Trotz dieser Richtlinien blieben in den Mitgliedstaaten Struktur und Höhe der Wegeentgelte sowie Form und Dauer der Fahrwegzuweisung noch immer erheblich differenziert. Wettbewerb konnte sich nur sehr zögerlich entwickeln. Die Europäische Kommission legte daraufhin seit 1998 drei „Eisenbahnpakete“ mit entsprechenden Gesetzesentwürfen vor. Sie sollen den Wettbewerb im grenzüberschreitenden Schienengüterverkehr verstärken und ihn auf den inländischen Schienengüterverkehr sowie den grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehr ausdehnen (Berndt/Kunz 2003: 165 ff.; o.V. 2005: 1 ff.). Im Januar 2013 stellte die Kommission den Entwurf eines 4. Eisenbahnpakets vor (Mitteilung der Kommission, COM(2013)25), der u.a. die Änderung einer erst im November 2012 verabschiedeten Richtlinie zur Schaffung des einheitlichen europäischen Eisenbahnraums vorsieht. Dieses Paket enthält insbesondere drei wesentliche Maßnahmenbündel: (1) Striktere Trennung zwischen Netz und Betrieb, (2) Marktöffnung nun auch für den inländischen Personenverkehr, (3) Zentralisierung von Genehmigungsverfahren und Sicherheitsbestimmungen durch eine Europäische Eisenbahnagentur. Die integrierten Eisenbahnkonzerne in Deutschland und Frankreich leisten nach wie vor erbitterten Widerstand. Weder die ökonomische Theorie noch die empirische Evidenz erlauben den eindeutigen Schluss, dass die strikte institutionelle Trennung von Netz und Betrieb der volkswirtschaftlich günstigste Weg einer Verstärkung des Wettbewerbs im Bereich des Schienenverkehrs ist (Di Pietrantonio/Pelkmans 2004). 7.6 Beihilfenkontrolle (Art. 107 – 109 AEUV) 7.6.1 Berechtigte Interessen oder Verfälschung des Wettbewerbs? Auch die Kontrolle der Beihilfen war von Anfang an in den Römischen Verträgen verankert. Würde man es den Mitgliedstaaten überlassen, ihre Wirtschaft nach eigenem Gutdünken durch Subventionen, Steuerermäßigungen, Staatsbürgschaften, Vorzugskonditionen bei der Inanspruchnahme bestimmter Dienstleistungen zu fördern, so würde der Leistungswettbewerb auf dem Gemeinsamen Markt statt durch Zölle und nicht-tarifäre Handelshemmnisse durch mitgliedstaatliche Beihilfen verzerrt. Andere betroffene Mitgliedstaaten würden nicht tatenlos zusehen und dazu übergehen, die nun verschlechterten Wettbewerbschancen ihrer Unternehmen durch eigene staatliche Beihilfen wieder auszugleichen. Ergebnis wäre ein Subventionswettlauf mit der Folge, dass allgemein der Wettbewerbsdruck auf die Unternehmen nachlässt, dass zu höheren Kosten als strikt erforderlich produziert

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.