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1.2 Integration – Einheit und Vielfalt in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 22 - 42

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_22

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10 1 Europa und Integration: Davon handelt das Buch eine heikle Gratwanderung sein angesichts des Totalitätsanspruchs des traditionellen Islam. 1.2 Integration – Einheit und Vielfalt 1.2.1 Was verstehen wir unter Integration? Integration ist einer von jenen Begriffen, von denen jeder meint, er wisse, was er bedeute, und keiner eine exakte Definition geben kann. Das lateinische Wörterbuch hilft uns da nur wenig weiter: integrare bedeutet wiederherstellen, wieder einrenken. Im nächsten Kapitel werden wir sehen, dass die europäische Integration ursprünglich genau dies zum vornehmsten Ziel hatte, nämlich den verfeindeten, zerstrittenen Kontinent wieder einzurenken. Daran denkt man kaum, wenn man den Begriff Integration benutzt. In den europäischen Verträgen kommt er nur in der Präambel des Vertrags über die Europäische Union (EU) vor. Präambel und Art. 1 EUV sprechen dann von der „immer engeren Union der Völker Europas“. Damit wird das angestrebte, aber bewusst offen gehaltene Resultat des Integrationsprozesses genannt. Integration bedeutet „the creation and maintenance of intense and diversified patterns of interaction among previously autonomous units“ (Wallace 1990: 9). Hier geht es um ein Aneinanderschließen von Räumen, innerhalb derer die jeweilige Einheit (z.B. Familie, Betrieb, aber auch Staat) tun und lassen konnte, was sie wollte, mit der Folge, dass sie nicht mehr ganz so frei ist, zu tun und zu lassen, was sie will. Dem stehen Integrationsvorteile gegenüber, vor allem niedrigere Transaktionskosten und niedrigere Risiken. Offensichtlich sind Autonomie oder Souveränität entscheidende Variablen. Absolute Autonomie, Hobbes’ Naturzustand, impliziert absolute Unsicherheit bei der Begegnung mit anderen autonomen Einheiten. Daraus resultiert das Bedürfnis nach gesellschaftlicher Organisation, Integration. Die Polis ist der Verband, innerhalb dessen Interessen – Individualinteressen und Gruppeninteressen – auf den verschiedensten Wegen zum Ausgleich gebracht werden, und der mit Nachbarverbänden nicht in institutionalisierten, sondern nur in akzidentiellen Beziehungen steht. Außerhalb oder über der Polis gibt es keine Autorität mehr, der man sich unterordnen müsste, es seien denn die Gebote Gottes oder das Naturrecht. Allerdings gibt es unterhalb des nach außen souveränen politischen Verbandes, den wir heute Staat und nicht Stadt (griechisch: polis) nennen, weitere Formen der Kommunikation und Assoziation mit integrativem Effekt, die zweierlei deutlich machen: Zum einen wäre es falsch, nur eine einfache Dichotomie Individuum – Staat zu sehen und damit den Staat als einzige und höchste Form der Integration. Integration ist ein Prozess der Vergesellschaftung und der tritt in sehr unterschiedlichen Formen auf. Und zum anderen hat sich das Integrationsniveau im Laufe der Geschichte territorial immer weiter ausgedehnt: von der Stadt oder noch früheren und bescheideneren Verbänden über den Staat, vor allem den Nationalstaat, 11 1.2Integration – Einheit und Vielfalt zu Formen globaler Vergesellschaftung. Integration ist ein Prozess, der je nach Problemlage immer umfassender werden kann. Diese verbandstheoretische Auffassung des Politischen ist vor allem von Johannes Althaus (1557 – 1638) vertreten worden, einem der Begründer der Föderalismustheorie. Er unterschied in aufsteigender Linie private und öffentliche Verbände, innerhalb derer sich die Individuen assoziieren (Althusius 1603/1995): die Familie die Berufsorganisation die Stadt die Provinz die Republik. Althaus hebt drei Aspekte des Politischen hervor: die rechtliche Basis der Zusammenarbeit, welche die Kompetenzverteilung und Verteilung der Ergebnisse regelt (Verfassungslehre), die Institutionen, die daraus entstehen (Institutionenlehre), die Verwaltung des Gemeinwesens und Maßnahmen, die zur Wohlfahrtsmaximierung ergriffen werden (Regierungslehre). Alle drei Aspekte sind Gegenstand der politischen Integration und ihrer theoretischen Analyse. Wir haben es in der Sprache der Systemtheorie mit Mehrebenensystemen zu tun, wobei die Zahl der Ebenen vom jeweiligen Problem und seiner Komplexität abhängt. Ein Grundprinzip der Kompetenzverteilung in einem solchen Mehrebenensystem geht auf Althaus zurück, das Subsidiaritätsprinzip: Jede Ebene sollte ihre Möglichkeiten maximal ausschöpfen und die nächst höhere Ebene nur dann in Aktion treten lassen, wenn ein Problem auf der unteren Ebene nicht gelöst werden kann. Die Regelung der gemeinschaftlichen Probleme findet also auf mehreren Ebenen statt: multilevel governance. Es gibt keinen Grund zur Annahme, dass die Republik, der Nationalstaat, die höchste und letzte Integrationsstufe ist. Staaten können gemäß der oben angeführten Definition in intensive und vielgestaltige Formen der Zusammenarbeit treten, die einen regelmäßigen Charakter haben: supranationale Integration. Box 1.2: Governance – ein Modewort, aber durchaus „kleidsam“ Wie wird ein Land – oder allgemein ein System – regiert? Unter Regierung verstehen wir normalerweise die Aktivität der zu diesem Zweck berufenen Personen, der Regierung (die deutsche Sprache macht es uns insofern schwer, als sie unter Regierung eben beides versteht, die Tätigkeit des Regierens und das Staatsorgan, das diese Tätigkeit ausübt). Die Antwort auf die Frage wird auf die drei schon genannten Aspekte Verfassung, Institutionen und Politik eingehen. Das ist Regierung im rechtlichen Sinn. Man kann Regierung aber auch allgemeiner fassen im Sinn 12 1 Europa und Integration: Davon handelt das Buch von Kontrolle und Steuerung des Systems, eben Regieren. Dabei werden mehr Akteure als die Regierung tätig und auch mehr Aktivitäten entfaltet. In diesem allgemeineren Sinn spricht man neuerdings von Governance. Folgende Definition von government im Sinn von governance, und nicht im rechtlichen Sinn, scheint uns brauchbar (Kaufmann/Kraay/Zoido-Lobatón, 1999: 1): … the traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This includes (1) the process by which governments are selected, monitored and replaced, (2) the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies, and (3) the respect of citizens and the state for the institutions that govern economic and social interactions among them. Der Begriff gute Regierung, oder gute Policey, wie ihn vor allem die Kameralisten im 17. und 18. Jahrhundert propagiert hatten, entspricht dem heute oft verwendeten englischen good governance. Damit wird nicht allein die Qualität der Tätigkeit des Staatsorgans Regierung erfasst, sondern insgesamt das politische System, das Rechtssystem und die Einstellung der Bürger zu ihrem Gesellschaftssystem. Gute Regierung als Resultat erfolgreicher Integration äußert sich in Partizipation, Vertrauen und Vorhersehbarkeit, schlechte Regierung in Korruption, Inkompetenz, Instabilität und Unsicherheit. Jedes politische System, so auch die Europäische Union, hat unabhängig von seiner staatsrechtlichen Form ein Governance-Problem. Mit diesen Formen der Zusammenarbeit beschäftigt sich in der Politikwissenschaft die Disziplin der internationalen Beziehungen. Hier sind unterschiedliche Theorien zur europäischen Integration entwickelt worden. Je nachdem ob Machterhalt und -gewinn oder Wohlfahrtsmaximierung Hauptmotiv der Zusammenarbeit ist, spielt Wirtschaft dabei eine mehr oder minder zentrale Rolle. Die älteren Formen der internationalen Zusammenarbeit fixierten sich vor allem auf Macht und Gleichgewicht, das Feld der Diplomatie und ihrer Fortsetzung mit anderen Mitteln, des Krieges. Die europäische Integration nach dem zweiten Weltkrieg lief vor allem über die ökonomische Schiene. Sie ist folglich ein Musterbeispiel für wohlfahrtspolitisch ausgerichtete internationale Beziehungen, allerdings mit der Zielsetzung, kriegerische Auseinandersetzungen in Europa zu vermeiden (siehe Kap. 2). 1.2.2 Politische Integrationstheorien Hier ist nicht der Ort, die politischen Integrationstheorien ausführlich darzustellen (Rosamond 2000, Wiener/Diez 2009). Wichtig sind für uns einige Grundbegriffe und -auffassungen, die die Diskussion bestimmen. Die politische Theorie untersucht nicht nur unterschiedliche Formen der Integration, sondern fragt auch nach mehr oder weniger wünschenswerten Formen. Darüber können die Meinungen auseinandergehen. Und so sind wir mit verschiedenen Ansätzen oder Schulen konfrontiert. Realismus: Auf der internationalen Ebene ist Macht das einzige Kommunikationsmittel. Das ist die Grundannahme älterer Ansätze in der Theorie 13 1.2Integration – Einheit und Vielfalt internationaler Beziehungen, die praktisch keine supranationale Integration kennt. Staaten sind autonome Akteure, die in einer anarchischen Umgebung im Eigeninteresse handeln. Das Eigeninteresse ist primär der Selbsterhalt. Oberhalb der staatlichen Ebene herrscht der Naturzustand von Hobbes, was Gleichgewichtszustände – Frieden oder die berühmte balance of powers – nicht ausschließt. Internationale Beziehungen sind Freund-Feind Beziehungen orientiert an Fragen der Macht und der Sicherheit. Die Freunde von heute können aber die Feinde von morgen sein. Und das impliziert, dass man sich von ihnen tunlichst nicht abhängig macht. Ökonomische Integration ist ein zweischneidiges Schwert und Autarkie eine Maßnahme politischer Vorsicht. Hier liegt nun genau das Neue der europäischen Integration nach dem zweiten Weltkrieg: Die Freunde von heute sind mit Sicherheit auch die Freunde von morgen. Die Umgebung, in der eigeninteressierte Staaten operieren, ist nicht mehr anarchisch, sondern positiv geordnet. Und damit lassen sich die Früchte von Integration ernten. Ein verstockter Realist (z.B. Mearsheimer 1990, s. Rosamond 2000: 133) wird einwenden, das gehe solange gut, wie es gut geht, in einer Krisensituation bleibe jedoch jeder auf sich gestellt, und Konflikt sei das wahrscheinlichste Resultat. Diesem machtorientierten älteren Realismus sind jüngere Ansätze diametral entgegengesetzt wie der normative Realismus von Jürgen Neyer (2012). Das realistische Element beruht hier in der positiven Analyse empirischer Gegebenheiten, die aber eben anders als bei den machtfixierten Realpolitikern gesehen werden, während das normative Element nach der Legitimität des supranationalen politischen Systems Europäische Union fragt. Dieses System hat einen doppelten Charakter und kombiniert den horizontalen Pluralismus selbständiger politischer Systeme mit der hierarchischen Struktur einer einheitlichen Rechtsordnung. Innerhalb der EU bleiben die Nationalstaaten mit ihrem Monopol der legitimen Gewaltanwendung und der Besteuerung weiter bestehen. Sie verordnen sich aber, zumindest in bestimmten Politikfeldern, ein einheitliches supranationales Recht. Der Ansatz schafft Raum für die Governance technokratischer Eliten. Gleichzeitig erfordert das gemeinsame Recht die Rechtfertigung partikularer Interessen gegenüber den Partnern im Gegensatz zu ihrer rein machtvermittelten Durchsetzung in internationalen Verhandlungen. Deshalb nennt Neyer den Ansatz auch deliberative Integrationstheorie: „Mehr Integration verlangt immer auch ein Mehr an Rechtfertigung“ (Neyer 2013: 146). Institutionalismus: Der klassische Realpolitiker misstraut längerfristig angelegter Integration und kann damit das komplexe Institutionengefüge der EU nicht schätzen und nicht erklären. Deshalb sind fast alle Integrationstheorien Spielarten des Institutionalismus. In ihrer Grundform sind Rational Choice, Institutionalismus und historischer Institutionalismus zu unterscheiden (Pollack 2009). Ersterer erklärt Bildung und Reform von Institutionen, das sind strukturierte Gleichgewichte, aus den Präferenzen und Verhandlungen der jeweils beteiligten Akteure. Letzterer betont, dass die erzielten Gleichgewichte nicht optimal zu sein brauchen, da sie von Rückkoppelungseffekten, Blockaden (lock-in) und Pfadabhängigkeiten daran gehindert werden können. 14 1 Europa und Integration: Davon handelt das Buch Fritz Scharpf (1988) hat beispielsweise eine Gemeinschaftsentscheidungsfalle (joint decision trap) konstatiert und mit der gemeinsamen Agrarpolitik illustriert: Legen die bestehenden Institutionen als Regel Intergouvernementalismus, Einstimmigkeit und ihren Fortbestand bei Nicht-Einigung fest, dann bleibt eine Institution oder Politik möglicherweise auch unter geänderten Umständen gültig. Supranationale Entscheidungen, qualifizierte Mehrheitsentscheidungen und eine zeitliche Begrenzung einer Politik wären vielleicht effizienter. Institutionalistische Ansätze werden in zwei Varianten vertreten, die sich dahin gehend unterscheiden, ob die vereinbarten Institutionen rein auf der zwischenstaatlichen Ebene angesiedelt sind oder überstaatliche Organe und damit eine Art föderaler Struktur kennen. Intergouvernementalismus (Zwischenstaatlichkeit): Die intergouvernementale Vision als Variante des Institutionalismus (exemplarisch Moravcsik 1993) geht nicht wie die Realpolitiker unmittelbar von eigeninteressierten Staaten aus, sondern vom methodologischen Individualismus. Die Interessen eines Staates sind über den nationalen politischen Prozess aggregierte Individualinteressen. Staaten operieren zwar in einer anarchischen Umgebung, diese lässt sich aber durch zwischenstaatliche Verhandlungen stabil gestalten. Der Integrationsprozess wird also aus dem Zusammenspiel von zwei Ebenen erklärt, der nationalen politischen Ebene, auf der Regierungen eine Politik anbieten, die ihre Wiederwahl sicherstellen soll, und der internationalen Ebene, auf der sie in Verhandlungen mit anderen Regierungen versuchen, die national bestimmten Präferenzen so weit wie möglich durchzusetzen. Die Einstimmigkeitsregel sorgt dafür, dass nur Pareto-superiore Lösungen akzeptiert werden. Das schließt nicht aus, das einzelne Lösungen im Lauf der Zeit für bestimmte Mitgliedländer inferior werden – ein schwerwiegendes Problem. Box 1.3: Zwei-Ebenen-Spiele Internationale Verhandlungen, wie sie im europäischen Integrationsprozess ständig stattfinden, können als Zwei-Ebenen-Spiele modelliert werden (Putnam 1988, Milner 1997). Dabei werden die Nationalstaaten nicht als einheitliche Akteure aufgefasst, sondern die nationalen Regierungen müssen sich auf der unteren, nationalen Spielebene mit den internen Interessengruppen, politischen Parteien und Verwaltungen oder allgemein dem Elektorat auseinandersetzen. Auf der oberen, internationalen Spielebene findet dann der Verhandlungsprozess statt, dessen Ergebnis wiederum auf der unteren Ebene ratifiziert werden muss. Der Verhandlungsspielraum der nationalen Regierungen wird somit einerseits von den Präferenzen und Koalitionen und den Institutionen auf der unteren Ebene determiniert und andererseits von den Strategien der nationalen Regierungen und den Institutionen (wenn es diese gibt, was bei der EU aber der Fall ist) auf der oberen Ebene. Es ist nun keineswegs so, dass Regierungen mit einem gro- ßen Verhandlungsspielraum oder auch Macht sich auf der internationalen Ebene leichter tun als solche, denen die nationale Politik enge Grenzen für akzeptable Lösungen setzt. In einer Situation, in der es ein allgemeines Interesse an einer 15 1.2Integration – Einheit und Vielfalt kooperativen Lösung gibt, hat eine schwache nationale Regierung, der durch die nationale Opposition die Hände weitgehend gebunden sind, auf der oberen Ebene eher eine starke Position: Sie kann keine Konzessionen machen, um den Ratifizierungsprozess nicht zu gefährden. Eine Regierung, die auf beiden Ebenen aktiv agiert, kann mit dieser Situation strategisch umgehen: Sie setzt die nationale Politik ein, um die internationalen Verhandlungen zu beeinflussen und sie setzt die internationalen Verhandlungen ein, um ihre nationalen politischen Ziele durchzusetzen. Ein Beispiel für die Relevanz von Zwei-Ebenen Spiele sind die guten Ergebnisse, die Polen, ein Land mit einer eher schwachen Regierung, in den Beitrittsverhandlungen und in den Verhandlungen zum Lissabon-Vertrag erzielen konnte. Das Theorem der Zwei-Ebenen-Spiele führt auch zu der Vermutung, dass EU Mitgliedstaaten, in denen die Fraktion der Anti-Europäer stark ist, ihre Interessen in den Verhandlungen leichter durchzusetzen verstehen als Länder, in denen es einen breiten pro-europäischen Konsens gibt. Die britische Regierung Cameron versuchte mit der Ankündigung eines Referendums zum Verbleib Großbritanniens in der EU ihren Forderungen zur Vertragsrevision Nachdruck zu verleihen. Das Resultat steht noch aus. Das Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten und supranationalen Organisationen lässt sich mit dem Prinzipal-Agent Modell beschreiben. Die Mitgliedstaaten als Prinzipal, als Herren der Verträge, wie es im EU Jargon heißt, delegieren Entscheidungsmacht an die Organisation als ihren Agenten vor allem, um Transaktionskosten der Politik zu senken, um Unsicherheit über das künftige Verhalten der Partner zu reduzieren, um die unvollständigen Rahmenverträge zu konkretisieren, um rasch zu effizienten Ausführungsbestimmungen zu gelangen, um die Einhaltung der Verträge zu kontrollieren und um sich selbst glaubhaft an diese zu binden (Pollack 2009; Moravcsik/ Schimmelfennig 2009). Die wenig realistische Annahme, dass alle Spiele zwischen souveränen Staaten Nullsummenspiele seien, wird fallen gelassen. Der Erklärungswert dieser Theorie, vor allem des Modells der Zwei-Ebenen- Spiele, für die diskreten Integrationsentscheidungen wie Vertragsänderungen (Maastricht, Amsterdam, Nizza, Lissabon), Verfassungsvertrag oder Erweiterungsverhandlungen ist groß. Sie stößt an Grenzen, wenn sie das gesamte Gebäude der Europäischen Union und seine Evolution als intergouvernementale Veranstaltung interpretieren möchte. Die europäischen Institutionen, die auf dem Weg über zwischenstaatliche Verhandlungen entstanden sind, haben inzwischen in mancher Hinsicht überstaatlichen Charakter und sie haben ihren eigenen Einfluss auf die Integration, durch den sie in die nationale Politik der Mitgliedstaaten zurückwirken. Das europäische Niveau übt selbständig Governance aus. Dem trägt die nächste Variante des Institutionalismus Rechnung. Funktionalismus: Auch hier handeln die Akteure rational und im Eigeninteresse. Doch haben wir es mit einer Pluralität von Akteuren zu tun, deren Interessen nicht notwendigerweise auf der nationalen Ebene aggregiert 16 1 Europa und Integration: Davon handelt das Buch werden. Eine Grundthese des Funktionalismus (Haas 1958/1968; Schmitter 1971; Niemann/Schmitter 2009) lautet: Die Form folgt der Funktion. Die Entwicklung der Institutionen unterliegt dabei Lernprozessen und verläuft kontinuierlich, keineswegs nur in den diskreten Schritten der Regierungsverhandlungen wie bei den Intergouvernementalisten. Einmal eingerichtet entwickeln die Institutionen ein Eigenleben. Vor allem kommt vom einen das andere: Aus einer Entscheidung ergibt sich – häufig unvorhergesehen – die Notwendigkeit einer weiteren (spill-over oder Anschlusseffekte), so dass die Akteure weniger eine langfristige Vision verfolgen, sonder „they ’stumble‘ from one decision into the next“ (Niemann/Schmitter 2009: 48). Eine Zollunion bedingt einen gemeinsamen Markt, der im Rahmen einer Währungsintegration besser funktioniert, die wiederum eine engere wirtschaftspolitische Koordination voraussetzt. Dieser Spill-over-Prozess ist so komplex, dass er von einer gemeinsamen Autorität vorbereitet und koordiniert werden muss. Der funktionale Integrationsdruck wird damit von einer institutionalisierten Integrationspolitik unterstützt. Deshalb haben die supranationalen, die Brüsseler Eliten eigene Spielräume. Diese Eliten, nicht nur die EU Beamten, sondern auch die Repräsentanten der Mitgliedstaaten, lösen sich häufig von den direkten nationalen Präferenzen, schreiben der Integration einen eigenen Wert zu und suchen den Konsens. Das wird engrenage (Verzahnung) genannt. Der europäische Integrationsprozess, den wir im nächsten Kapitel etwas näher verfolgen, weist wesentliche Züge funktionalistischer Zusammenarbeit mit Anschlusseffekten auf. Die Institutionen der Union, vor allem die Kommission in Brüssel, sind mit pragmatischen Problemlösungen beschäftigt – häufig wird das abschätzig als Brüsseler Technokratie bezeichnet. Nun gibt es keine Technokratie, keine Verwaltung von Sachen, ohne Politik: Präferenzen sind zu bestimmen, Verteilungen sind festzulegen, gegensätzliche Interesse sind auszugleichen. Problem einer stark funktionalistisch orientierten Integration ist das „Politische“, das außerhalb der Brüsseler Zirkel Konsens schaffen muss und Identität schaffen könnte. Es spielt eine untergeordnete Rolle. Daraus erklärt sich vielleicht auch die geringe Partizipation der Bürger Europas an der europäischen Politik. Bei Europawahlen ist die Wahlbeteiligung notorisch niedrig, und die Bürger nehmen zuweilen diese Gelegenheit wahr, um ihren nationalen Regierungen einen Denkzettel zu geben in Ermangelung von Europa-relevanten politischen Inhalten, denen man einzelne Parteien zuordnen könnte mit Ausnahme der Europa-kritischen Parteien. Solange es um den Prozess und die Formen der Integration geht, schließen sich die institutionalistischen Theorien nicht gegenseitig aus. Intergouvernementale Verhandlungen, die durch den Verhandlungsspielraum der nationalen Regierungen begrenzt werden, sind die wichtigste Quelle neuer Integrationsformen. Sie werden allerdings nicht ausschließlich von den nationalen Regierungen vorbereitet, sondern von zahlreichen weiteren Akteuren. Einmal ins Leben gerufen treiben Anschlusseffekte ihre Entwicklung voran, wobei der weitere Pfad von historisch getroffenen Entscheidungen mitbestimmt wird. 17 1.2Integration – Einheit und Vielfalt 1.2.3 Ökonomische Integration In der Ökonomie taucht der Begriff Integration in der Theorie der internationalen Wirtschaftsbeziehungen auf. Aber auch da ist er relativ jung und erst nach dem zweiten Weltkrieg allgemein in Umlauf gekommen (Machlup 1977). Die neo-klassische Wirtschaftstheorie in ihrer einfachsten und abstraktesten Form betrachtet Produzenten und Konsumenten als Wirtschaftssubjekte, die auf Märkten über Preise miteinander kommunizieren und ihre Güter und Dienste austauschen. Der ideale Markt ist voll integriert, d.h. nur die direkten Produktionskosten und Präferenzen spielen eine Rolle – ein Punktmarkt, auf dem naturgemäß vollständige Information herrscht. Das gibt es in der realen Welt nicht. Die Wirtschaftssubjekte sind im Raum verteilt und sie sind in politisch-sozialen Verbänden organisiert. Aus der ersten Tatsache resultieren natürliche Handelsbeschränkungen, ganz allgemein Entfernung bzw. Transportkosten. Aus der zweiten Tatsache resultieren politisch-soziale Handelsbeschränkungen tarifärer und nicht-tarifärer Art. Nicht alle davon sind politisch gesetzt – man denke nur an kulturelle und sprachliche Unterschiede. Integration bedeutet nun eine Bewegung auf den hypothetischen Punktmarkt zu, d.h. die Reduktion der Handelsbeschränkungen. Box 1.4: Eine Definition der ökonomischen Integration Das klassische Werk zur Theorie der ökonomischen Integration wurde von Bela Balassa (1961) verfasst. Seine Definition lautet (Balassa, 1961: 1): We propose to define economic integration as a process and as a state of affairs. Regarded as a process, it encompasses measures designed to abolish discrimination between economic units belonging to different national states; viewed as a state of affairs, it can be represented by the absence of various forms of discrimination between national economies. Diese Definition ist uns etwas zu eng, da sie rein legalistisch nur wirtschaftspolitische Diskriminierung berücksichtigt, während schon Augustin Cournot (1801 – 1877) die Äquivalenz von Zöllen und Transportkosten konstatiert hat (Cournot 1838/1980: 94). Integration ist ein Prozess, der die Kommunikation der Märkte fördert. Den Zustand, den dieser Prozess hervorbringt, nennen wir Union. Im Falle der natürlichen Handelsbeschränkungen findet Integration vor allem durch technischen Fortschritt im Transport- und Kommunikationssektor statt. Im Falle der politisch-sozialen Handelsbeschränkungen findet Integration zum einen durch den Abbau der politisch gesetzten Hemmnisse statt – negative Integration. Zum anderen schaffen gemeinsame Institutionen einen einheitlichen Rahmen – positive Integration (Tinbergen 1954). Darüber hinaus spielen Lernprozesse und interkulturelle Kommunikation eine wichtige Rolle. Schon an dieser Stelle drängt sich die Frage auf, warum Integration denn erstrebenswert sei. Die intuitive Antwort darauf ist ein Theorem des neo-klassischen Modells, das auf die klassischen Ökonomen Adam Smith (1723 – 1790) 18 1 Europa und Integration: Davon handelt das Buch und David Ricardo (1772 – 1823) zurückgeht: Arbeitsteilung und Spezialisierung führen im Zusammenhang mit einer maximalen Ausnutzung komparativer Kostenvorteile im Handel zu höchstmöglicher Wohlfahrt. Alles was den Handel behindert, reduziert die Wohlfahrt. Neo-klassisch orientierte, liberale Ökonomen neigen deshalb zu negativer Integration. Nun ist das neoklassische Modell allerdings weiterentwickelt worden. Vor allem die Theorie des Marktversagens und die Institutionentheorie weisen dem Staat eine ökonomische Aufgabe zu. Der Staat hat subsidiär den Markt zu unterstützen, und das legitimiert positive Integration. Aus der potentiellen Inkongruenz der ökonomischen und politischen Räume ergibt sich die Notwendigkeit, dass bestimmte wirtschaftspolitische Maßnahmen, wenn sie ein optimales Marktresultat sicherstellen sollen, nicht an den Landesgrenzen haltmachen. Zwischenstaatliche Kooperation und Koordination wird erforderlich. Es hat nun den Anschein, als ob aus der negativen Integration auf quasi naturgesetzliche Weise die positive Integration folge. Diese Auffassung wird im Theorem der Anschlusseffekte (Spillover-Theorem) der funktionalistischen Integrationstheorie explizit ausgesprochen. Und der europäische Einigungsprozess scheint diese Auffassung zu stützen. Es ist aber nicht zu übersehen, dass die europäische Integration international ein eher singuläres Ereignis ist. Die Gegenposition ist ebenso vertreten worden: Negative Integration führt zu positiver Desintegration oder ökonomische Integration führt zu politischer Desintegration (Alesina, Spolaore, Wacziarg 2000). Seit dem Zweiten Weltkrieg sind vor allem die tarifären Handelshemmnisse dank der verschiedenen GATT-Runden und vielleicht auch dank ökonomischer Einsicht in die wohlfahrtsfördernde Wirkung freien Handels in erheblichem Maße abgebaut worden. Die Staaten der Welt wurden offener. Gleichzeitig hat die Zahl der Mitgliedländer der Vereinten Nationen von 74 im Jahre 1946 auf 193 im Jahre 2013 zugenommen. Die theoretische Intuition ist relativ einfach. Auf Grund von Skaleneffekten wird die Produktivität einer Wirtschaft von der Größe ihres Marktes bestimmt. In einer Welt mit Handelsbeschränkungen hängt die Größe des Marktes von der Größe des Landes ab. Fallen die ökonomischen Grenzen, die Handelsbeschränkungen, dann sind die politischen Grenzen für Marktgröße und Produktivität irrelevant. Im Bereich der Politik hat Größe des Landes jedoch einen negativen Effekt: Je größer das Land desto heterogener ist in der Tendenz seine Bevölkerung. Unterschiedliche Präferenzen erschweren die politische Willensbildung und verteuern den Entscheidungsprozess. Offene Wirtschaften können sich kleine, effiziente politische Verbände leisten, oder umgekehrt: Kleine politische Verbände müssen den freien Handel propagieren. Wir haben es allerdings mit trade-offs zu tun (Alesina/Spolaore/ Wacziarg 2000: 1285): In fact, being part of a political unit may facilitate trade, even in a world without tariffs. … a reduction in the costs of heterogeneity would bring about, simultaneously, larger countries and easier trade. Thus, a direct effect of increased 19 1.2Integration – Einheit und Vielfalt ,tolerance‘ would run against, and partly counterbalance, the relationship between country size and trade. Toleranz gehört, wie wir sahen, zu den zentralen Werten der EU. 1.2.4 Freihandel oder Protektion? Für den Verkehr von Gütern, Dienstleistungen, Arbeit und Kapital werden Grenzen häufig zu unüberwindlichen Hindernissen auf Grund staatlicher Regelungen. Den Regierungen stehen hierfür so zahlreiche Möglichkeiten zur Verfügung, dass eine erschöpfende Aufzählung sich verbietet. Beschränken wir uns auf die wesentlichen, und das sind erst einmal die Handelshemmnisse, die sich vor allem auf den Güterverkehr erstrecken. Wir unterscheiden: Tarifäre Handelshemmnisse, das sind Zölle. Schutzzölle und Finanzzölle: Zölle können unterschiedlichen Funktionen dienen. Sie haben für den Staat die angenehme Eigenschaft, Einnahmen zu generieren. Da Zölle relativ einfach zu erheben sind (Straßen-, Brücken-, Tor- und Flusszölle), waren sie lange Zeit die wichtigste Staatseinnahme. In moderner Zeit haben Steuern die fiskalische Rolle der Zölle übernommen, die jetzt vor allem der Protektion bestimmter Wirtschaftssektoren dienen. Import- und Exportzölle: Die Verschiebung der Funktion von fiskalischen auf protektionistische Ziele führt dazu, dass es heute fast nur noch Importzölle gibt. Das heißt aber nicht, dass der staatlichen Wirtschaftspolitik der Export egal wäre. Ganz im Gegenteil. Die entsprechenden Maßnahmen, Exportsubventionen nämlich, kann man durchaus als negative Exportzölle betrachten. Sie fallen ebenfalls unter die GATT Bestimmungen und sind generell unzulässig. Auf die Details der Erhebung (Mengen- oder Wertzölle z.B.) wollen wir hier nicht eingehen. Nicht-tarifäre Handelshemmnisse. Darunter fallen alle anderen Maßnahmen, die den freien Verkehr steuern sollen. Der wirtschaftspolitischen Phantasie sind dabei kaum Grenzen gesetzt. Importquoten: Mengenmäßige Importbeschränkungen, die im Prinzip den gleichen Effekt haben wie Zölle. Allerdings ist die Schutzwirkung unmittelbarer, wodurch Umgehungen, z.B. durch Dumping, unmöglich werden. Und dann haben Quoten in erster Instanz keine fiskalische Wirkung. Wie bei jeder mengenmäßigen Beschränkung von Angebot und Nachfrage müssen die verfügbaren Mengen rationiert werden, was in diesem Fall über Importlizenzen geschieht. Indem der Staat die Lizenzen versteigert, kann er sich die Quotenrenten, d.h. die Entsprechung der Zolleinnahmen, aneignen. Anderenfalls fallen sie den Lizenzeignern zu, die im Inland oder im Ausland ansässig sein können. Freiwillige Exportbeschränkungen (voluntary export restraints VERs): Hier haben wir es mit einer mengenmäßigen Handelsbeschränkung von seiten des Exportlandes zu tun. Im Effekt sind freiwillige Exportbeschränkungen einer Importquote äquivalent. Schon der Name wirft die Frage auf: warum? Die Initiative geht natürlich vom Importland aus, das einen Industriezweig schützen will. Das Exportland ist bereit, einen entsprechenden Vertrag zu 20 1 Europa und Integration: Davon handelt das Buch schließen, um andere Maßnahmen von seiten des Importlandes zu vermeiden. Der Vorteil für das Exportland liegt in der Quotenrente, die ihm zufällt, d.h. es wird über den erhöhten Preis Einkommen von den Konsumenten des Importlandes in das Exportland transferiert. Anti-Dumping Maßnahmen: Auf liberalisierten Märkten spielt die Frage des fairen Wettbewerbs eine große Rolle. Unternehmen, die zu Hause eine Monopolposition einnehmen, haben einen Anreiz, ihre Preise zu differenzieren und auf dem Heimatmarkt höhere Preise zu verlangen als auf dem internationalen Markt. Konkurrenten auf dem internationalen Markt sehen darin unfairen Wettbewerb oder Dumping und veranlassen ihre Regierungen, Anti-Dumping Maßnahmen zu ergreifen. Wir haben es hier also mit einer bedingten Protektion zu tun. Da der Nachweis des Sachverhalts im Einzelfall häufig schwer fällt, besteht immer wieder ein Anreiz, dieses wettbewerbspolitische Instrument für allgemeine Protektionszwecke zu missbrauchen. Nationale Produktmarktregelungen: Jedes Land kennt eine Fülle von Bestimmungen, denen Produkte genügen müssen, um auf dem Markt zugelassen zu werden – Sicherheitsvorschriften, Gesundheitsvorschriften, Umweltvorschriften usw. Hier ist die manifeste Funktion nicht der Schutz inländischer Produzenten, sondern der Schutz der Konsumenten oder Umwelt. Trotzdem haben Produktmarktregulierungen latent eine protektionistische Wirkung. Eine der wichtigsten Aufgaben der Zollbehörden an der Grenze ist die Überprüfung der Waren auf ihre Konformität. Sie bleibt bestehen, auch wenn die Zölle gefallen sind. Staatliche Beschaffungspolitik: Auf diesem Gebiet wurde die diskriminierende Wirkung lange Zeit für völlig legitim gehalten. Ist es nicht selbstverständlich, dass der Staat seine Straßen und Universitäten von inländischen Baufirmen bauen lässt, seine Lokomotiven und Panzer bei inländischen Unternehmen bestellt? Der Umfang des staatlichen Konsums und der staatlichen Investitionen nimmt aber einen erheblichen Anteil des Sozialprodukts in Anspruch, der auf diese Weise inländischen Anbietern vorbehalten bleibt – ausländische Anbieter werden diskriminiert. Die genannten Beispiele betreffen fast alle den Güterverkehr. Doch auch Dienstleistungen werden grenzüberschreitend angeboten. Im Transportsektor kennen wir seit der englischen Navigationsakte (1651) nationale Schutzmaßnahmen für die heimischen Spediteure. Andere Dienstleistungen werden direkt von staatlichen Monopolen angeboten: Eisenbahntransport, Post, Telekommunikation, ähnliches gilt für die sogenannten öffentlichen Versorgungsbetriebe für Strom, Gas, Wasser. Schließlich sind noch Verkehrsbeschränkungen für die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital zu nennen. Bei der Arbeit spielen neben den rechtlichen Behinderungen die sozialen und kulturellen Grenzen eine wichtige Rolle. Der freie Kapitalverkehr wird wirkungsvoll durch die Inkonvertibilität der Währungen behindert. Kurzum, Integration als Abschaffung diskriminierender Beschränkungen des freien Verkehrs von Gütern, Diensten, Kapital und Arbeit hat ein weites Betätigungsfeld. 21 1.2Integration – Einheit und Vielfalt Wenn wir seit über 200 Jahren, d.h. spätestens seit Adam Smith und David Ricardo, wissen, dass freier Handel wohlfahrtsteigernd wirkt, dann stellt sich natürlich die Frage, warum die Politik überhaupt Handelsbeschränkungen einführt und warum es so großer Anstrengungen bedarf, sie wieder abzuschaffen. Um das zu verstehen, müssen wir uns vergegenwärtigen, dass ein Zoll, das klassische Beispiel einer Handelsbeschränkung, aber ebenso mengenmäßige Beschränkungen und sogenannte Maßnahmen gleicher Wirkung nicht nur einen Allokationseffekt, d.h. Wohlfahrtsverluste, mit sich bringen, sondern auch eine Umverteilung der Wohlfahrt. Box 1.5: Konsumenten- und Produzentenrente Die Konsumentenrente ist der Wohlfahrtsgewinn, den die Konsumenten insgesamt aus dem Konsum des jeweiligen Gutes ziehen. Man stellt fest, was ein Käufer für eine Einheit maximal zu zahlen bereit gewesen wäre und was er tatsächlich zahlen musste. Die Differenz wird über alle gekauften Einheiten addiert. Die Konsumentenrente ist also das Resultat aus der unterschiedlichen Zahlungsbereitschaft individueller Konsumenten und dem Gesetz vom einheitlichen Preis. Da sich jeder Punkt auf der Marktnachfragekurve als der Preis interpretieren lässt, den ein Konsument maximal zu zahlen bereit wäre, um die entsprechende Einheit zu konsumieren, entspricht die Konsumentenrente der Fläche zwischen der Nachfragekurve und der Preisgeraden. In Analogie zur Konsumentenrente lässt sich die Produzentenrente berechnen. Sie ist der Wohlfahrtsgewinn, den die Produzenten insgesamt aus Produktion und Absatz des jeweiligen Gutes ziehen. Dabei wird für jede verkaufte Einheit des Gutes die Differenz gebildet zwischen dem Angebotspreis, den ein Verkäufer mindestens für die verkaufte Einheit fordert, und dem tatsächlich erzielten Marktpreis. Der Angebotspreis entspricht den Grenzkosten des einzelnen Produzenten, d.h. den Produktionskosten einer zusätzlichen Einheit des Gutes. Jeder Punkt auf der Marktangebotskurve lässt sich als der Preis interpretieren, den ein Verkäufer mindestens fordert, und so entspricht die Produzentenrente der Fläche zwischen der Preisgeraden und der Angebotskurve. Die Gesamtrente, die Summe aus Konsumenten- und Produzentenrente, gilt als grobes ökonomisches Maß für die gesellschaftliche Wohlfahrt auf dem entsprechenden Markt. Schauen wir, wie sich die Erhebung des Zolls auf das heimatliche Land H und auf den Rest der Welt (Land W) auswirkt. Abb. 1.2 zeigt in seiner linken Hälfte das Exportangebot (AX) des Landes W und in seiner rechten Hälfte die Importnachfrage (NM) des Landes H und das mit AX identische Importangebot AM frei Grenze. Dabei ist Land H nicht klein, beispielsweise die Europäische Union, und seine Nachfrage hat Einfluss auf den Preis auf dem Weltmarkt. Im Ausgangszustand herrscht Freihandel und damit der Weltmarktpreis p*. Die Menge Oq* wird exportiert, bzw. importiert. Jetzt erhebt Land H, die EU also, einen Zollsatz von t. Eines ist sicher: Die Importnachfrage wird zurückgehen. Damit sinkt aber auch der 22 1 Europa und Integration: Davon handelt das Buch Exportangebotspreis auf pT-t, so dass der neue Marktpreis im Land H (pT) nicht um den vollen Zollsatz t erhöht wird. Der neue Weltmarktpreis pT-t ist auch der Marktpreis im Land W. Die Konsumentenrente aus dem Außenhandel sinkt in H um (A + C), die Staatseinnahmen nehmen um (A + B) zu. In Land W sinkt die Produzentenrente um (B + D), wobei B einen Rententransfer von W nach H darstellt. Der Nettoeffekt für die Welt insgesamt beträgt (– C – D). Die gesamtwirtschaftlichen Kosten eines Importzolls im Vergleich zum Freihandel wirden aus Abb. 1.3 deutlich. Die Wohlfahrtsveränderungen in Land W (linke Hälfte der Abbildung) und in Land H (rechte Hälfte der Abbildung) sind in Tab. 1.1 zusammengestellt. pT-t pT p* q* q* p B D O qt qX O qt qM NM AX p AM+T AM C DB A A Abbildung 1.2: Auswirkungen eines Zolls auf die Gewinne aus dem Außenhandel A pT-t p* D E B C F pT H IG J O q1 q5 q6 q2 q O q3 q7 q8 q4 q p p Abbildung 1.3: Wohlfahrtseffekte eines Zolls 23 1.2Integration – Einheit und Vielfalt Tabelle 1.1: Wohlfahrtsveränderungen H W H + W Konsumentenrente – F – G – H – I A + B A + B – F – G – H – I Produzentenrente F – A – B – C – D – E F – A – B – C – D – E Staatseinnahmen H + J H + J Gesamtrente J – G – I – C – D – E – C – E – G – I Beginnen wir mit dem Ausland. Dort sinkt der Marktpreis, was den Konsumenten nützt und den Produzenten schadet, allerdings ist der Gewinn für die Konsumenten geringer als der Verlust für die Produzenten. Die Einführung eines Importzolls durch das Inland wirkt sich immer negativ auf die Wohlfahrt des Auslands aus. (Deshalb heißt eine solche Politik auf Englisch auch beggar-thy-neighbour Politik.) Nicht ganz so eindeutig stellt sich die Situation im Inland dar. Hier verlieren die Konsumenten und gewinnen die Produzenten durch die gestiegenen Preise, gleichzeitig gewinnt die Öffentlichkeit durch Zolleinnahmen. Wir sehen somit: Der Einfluss eines Importzolls auf die Wohlfahrt des Inlandes kann sowohl positiv als auch negativ sein. Positiv wirkt sich die Tatsache aus, dass ein Importzoll zu einer Senkung des Preises des Importgutes frei Grenze führt. Ein Teil der Zolleinnahmen entspricht somit Verlusten der ausländischen Hersteller (J = D in Abb. 1.2 bzw. B in Abb. 1.1). Negativ wirkt sich die Tatsache aus, dass das Handelsvolumen zurückgeht und somit nicht alle Vorteile des Handels genutzt werden (– G – I in Abb. 1.3 bzw. – C in Abb. 1.2). Es hängt letztlich von der Höhe der Zölle und der Steigung der jeweiligen Angebots- und Nachfragekurven ab, ob sich ein Importzoll positiv – dann spricht man von einem Optimalzoll – oder negativ auf die inländische Wohlfahrt auswirkt. Die globale Auswirkung auf Inland und Ausland zusammen ist allerdings immer negativ, wie sich leicht aus einer Addition der beiden Teilergebnisse ableiten lässt. Mengenmäßige Importbeschränkungen haben letztlich dieselben Preis- und Mengeneffekte wie ein äquivalenter Zoll. Die Verteilung ist aber eine andere. Der Staat erhält keine Zolleinnahmen mehr. Etwas anders liegt der Fall bei den „Maßnahmen gleicher Wirkung“, wie etwa unterschiedlichen Sicherheits- und Qualitätsstandards. Hierdurch werden reale Ressourcenkosten verursacht, nämlich die zusätzlichen Kosten, die dadurch entstehen, dass ein Hersteller seine für den Export bestimmten Waren an die nationalen Vorschriften des Importlandes anpassen muss (Hansen/Nielsen 1997: 28 ff.; Baldwin/Wyplosz 2012: 133 ff.). Somit müsste der Abbau derartiger „unsichtbarer“ Handelshemmnisse zu einer höheren Wohlfahrtssteigerung führen als eine äquivalente Zollsenkung. Dieses Argument ist allerdings nur gültig, solange die „Maßnahme gleicher Wirkung“ ausschließlich eine protektionistische Funktion erfüllt. Dienen nationale Produktstandards dazu, Marktversagen unter jeweils spezifischen nationalen Bedingungen zu bekämpfen, so sind die berechneten Wohlfahrtsverluste der „Preis“ für die Behebung 24 1 Europa und Integration: Davon handelt das Buch des Marktversagens – und es ist zu prüfen, ob sich dieser Preis ökonomisch rechtfertigen lässt. Schauen wir noch einmal auf die Grafiken, dann nehmen wir neben dem Wohlfahrtsverlust zwei weitere Effekte des Zolls wahr: Schutzeffekt: Die inländische Produktion steigt von q3 auf q7. Unter den gemachten Annahmen ist eigentlich niemand daran wirklich interessiert. Aber sobald wir die Annahme des vollständigen Wettbewerbs fallen lassen, werden sowohl die Unternehmer wie die Arbeiter des betroffenen Sektors den Zoll begrüßen. Ob er ihnen langfristig hilft, bleibe dahingestellt. Umverteilungseffekt: Die inländische Konsumentenrente geht zurück, die inländische Produzentenrente steigt, und der fiskalische Umverteilungseffekt erbringt dem Staat Zolleinnahmen auf Kosten der Konsumenten und des Auslands. Ganz offensichtlich profitieren durch die Protektion Unternehmen und Staat, während die Konsumenten – und das Ausland – die Zeche bezahlen. Soweit eine stark vereinfachte Darstellung des Freihandelstheorems. Stark vereinfacht heißt auch, die Annahmen sind sehr restriktiv. Es handelt sich um ein statisches Argument: Die Faktorausstattung ist gegeben, die Technik ist gegeben, es gibt keine neuen Produkte. Und es wird vollständiger Wettbewerb angenommen: homogene und substituierbare Produktionsfaktoren, atomistische Konkurrenz, keine Skalenerträge, vollständige Information. Das hat zur Folge, dass die durch den Import im betrachteten Produktionssektor freigesetzten Produktionsfaktoren in anderen Sektoren Einsatz finden, möglicherweise in Exportsektoren, und so die Wohlfahrt noch weiter steigern. Vollbeschäftigung ist offensichtlich kein Problem. Genau bei diesen Annahmen setzte schon früh die Kritik von Cournot (1838/1980: 119 – 25) an. Ähnlich, wenn auch weniger formal, verläuft das bekannte infant industry Argument, das wir zum ersten Mal bei Friedrich List (1789 – 1846) antreffen. Es ist sinnvoll, Industrien zu schützen, die möglicherweise eine strahlende Zukunft vor sich haben (sogenannte sunrise industries), die aber zur Zeit auf Grund von Marktunvollkommenheiten, z.B. erheblichen Kostendegressionen, nicht konkurrenzfähig sind. In einer Welt, in der nicht alle Länder den gleichen technischen und kognitiven Entwicklungsstand aufweisen, ist Freihandel die beste Protektion der führenden Nationen. Denn sie produzieren mit den niedrigsten Kosten und beherrschen bei ungehindertem Zutritt die Weltmärkte. So nimmt es kaum Wunder, dass im 19. Jahrhundert England und im 20. Jahrhundert die USA die stärksten Verfechter der Freihandelspolitik waren. Die Schlussfolgerung ist nun ziemlich einfach: „trade is not free because politically-influential groups can be made better off by policy interventions in trade“ (Rodrik 1995: 1470). Denn die Konsumenten sind nun einmal die politisch am schwächsten organisierte Gruppe, während Arbeiter und Unternehmer einzelner Sektoren ihre Stimme – sicher mit unterschiedlicher Intensität – durchaus geltend machen können, und der Staat seine fiskalischen Interessen ebenfalls durchzusetzen weiß. Nun sind Handelsbeschränkungen nicht das einzige Instrument, mit dem man Umverteilung betreiben kann. 25 1.2Integration – Einheit und Vielfalt Warum sehr häufig gerade das theoretisch ineffizienteste Instrument, eben Handelsbeschränkungen, gewählt wird, ist eine schwierige Frage. 1.2.5 Formen der ökonomischen Integration Die einfachste Form der ökonomischen Integration ist eine Abnahme der Transport- und Kommunikationskosten. Die Fortschritte, die in den letzten 150 Jahren in dieser Hinsicht gemacht wurden, sind für die Entwicklung der Wohlfahrt kaum überzubewerten. Die Beseitigung von künstlichen Handelsbeschränkungen verlangt einen gewissen Grad von Gegenseitigkeit. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) und die Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO, s. Kap. 2) sind Foren, in denen entsprechende Vereinbarungen auf globaler Ebene getroffen werden. Verhandlungen, an denen die meisten Handelsnationen der Welt beteiligt sind, weisen enorme Schwierigkeiten auf. Zu unterschiedlich sind Entwicklungsstand, Handelsstruktur und Interessen der einzelnen Länder. Schrittweise negative Integration ist das höchste, was auf diesem Weg zu erreichen ist, und tatsächlich ist auf diesem Wege der Welthandel seit 1948 erheblich liberalisiert worden. Formen der positiven Integration darf man allerdings auf der Ebene nicht erwarten. Die Konsequenz aus den langsamen Fortschritten der globalen Liberalisierung sind präferentielle Handelsabkommen oder regionale Integrationsabkommen (regional integration agreements, RIAs). Grundsätzlich sind solche Abkommen mit dem Meistbegünstigungsprinzip des GATT nicht in Einklang zu bringen: Was man seinem Nachbarn als Vergünstigung einräumt, muss man allen Mitgliedern des GATT bzw. der WTO einräumen. Davon macht der GATT Artikel 24 jedoch explizit eine Ausnahme: Präferentielle, regionale Integrationsabkommen sind unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt. Und so treffen wir zahlreiche solcher Abkommen an. Die bekanntesten sind die Europäische Union und die Nordamerikanische Freihandelsassoziation (NAFTA). Seit Balassa (1961) werden als Formen der regionalen Integration unterschiedliche Stufen wirtschaftspolitischer Maßnahmen verstanden, die eine Reduzierung der künstlichen Handelshemmnisse bewirken und die unterschiedliche Grade negativer und positiver Integration beinhalten. Grundtypen sind: Freihandelszone Zollunion Gemeinsamer Markt Währungsunion Fiskalunion Wirtschaftsunion Sozialunion. Die Freihandelszone ist der am häufigsten auftretende Typ. Er ist durch rein negative Integration gekennzeichnet. Wie der Name andeutet, herrscht unter ihren Mitgliedern freier Handel, d.h. alle tarifären Handelshemmnisse 26 1 Europa und Integration: Davon handelt das Buch werden abgeschafft. Bei den nicht-tarifären Verkehrsbeschränkungen ist das nicht ganz unproblematisch. Mengenmäßige Beschränkungen sind bereits durch das GATT Abkommen verboten. Aber um Produktmarkregelungen, staatliche Beschaffungspolitik und Wettbewerbsverhalten in den Griff zu bekommen, sind häufig sehr umfangreiche Verträge notwendig und administrative Organe, die ihre Einhaltung überwachen, bzw. Streitigkeiten schlichten. Die naive Idee, wir schaffen einfach die Zölle ab und haben dann Freihandel, entspricht nicht mehr der komplexen Realität. Die Mitglieder einer Freihandelszone behalten sich die handelspolitische Souveränität Drittländern gegenüber vor. Das führt zu unterschiedlichen Au- ßenzöllen. Ohne weitergehende Regelungen würde der gesamte Import aus Drittländern über das Land mit dem jeweils niedrigsten Außenzoll getätigt. Das Land mit dem niedrigsten Zoll hätte die höchsten Zolleinnahmen und die anderen Mitgliedländer gar keine. Um diesem Problem beizukommen, führt eine Freihandelszone Ursprungszertifikate ein: Nur was in einem Mitgliedstaat hergestellt wurde, geht zollfrei über die Grenze. So weit, so gut. Was aber wurde in einem Mitgliedstaat hergestellt? Abkommen über Freihandelszonen legen in der Regel fest, wie viel Prozent der Wertschöpfung eines Gutes in einem Mitgliedstaat erbracht werden müssen, um als Produkt des Mitgliedstaates zu gelten. Ursprungszertifikate und ihre Kontrolle machen einen erheblichen Kostenfaktor einer Freihandelszone aus. Das Freihandelsabkommen zwischen Polen und der EG von Anfang der 1990er Jahre bestand aus 13 Seiten allgemeine Bestimmungen und 60 Seiten, die die Ursprungsregelungen festlegten (Baldwin, Venables 1995: 1635). Diese Kosten lassen sich im Rahmen einer Zollunion vermeiden. Denn eine Zollunion ist eine Freihandelszone mit gemeinsamen Außentarifen. Damit ist der erste Schritt einer positiven Integration genommen: Der einheitliche Außenzoll wird durch eine gemeinsame Handelspolitik festgelegt. Die Zolleinnahmen aus dem gemeinsamen Außentarif können grundsätzlich bei den importierenden Ländern belassen werden. Sobald die Zollunion in die nächste Stufe, den gemeinsamen Markt, übergeht, in dem es keine internen Grenzen mehr gibt, würde die Verteilung der Zolleinnahmen zu einem Problem. Dann ist die in der Europäischen Gemeinschaft gewählte Lösung die einfachste: Die EU als supranationale Institution erhält die Zolleinnahmen. Wirklich freier Handel wurde in der EU erst mit der Schaffung des Gemeinsamen Marktes, Europa 1992, ermöglicht. Das setzte um einiges weitergehende positive Integrationsschritte voraus. Der gemeinsame Markt beschränkt sich nicht auf die Liberalisierung des Güterverkehrs, sondern schließt auch die Dienstleistungen und die Faktorbewegungen ein – freier Kapitalverkehr und freie Mobilität von Arbeitskräften. Um das zu ermöglichen, sind erhebliche Koordinationsanstrengungen in der Wirtschaftspolitik erforderlich. Es ist deshalb fraglich, ob man den gemeinsamen Markt scharf von der Wirtschaftsunion trennen kann, in der die Wirtschaftspolitik koordiniert wird. Für die marktbezogene Wirtschaftspolitik ist das bereits im gemeinsamen Markt unerlässlich. Wie Währungs-, Fiskal- und Sozialunion andeuten, können diese Politikfelder als gesonderte Integrationsschritte betrachtet werden. 27 1.2Integration – Einheit und Vielfalt Inwieweit sie sich untereinander bedingen und in welcher Reihenfolge sie implementiert werden sollten, ist eine theoretische und auch praktische Frage. Was bringt die regionale ökonomische Integration? Die Antwort auf diese Frage ist nicht notwendigerweise identisch mit der Antwort auf die Frage, was bringt die ökonomische Integration allgemein. Denn während eine generelle Liberalisierung als erstbeste Politikwahl für die Maximierung der Wohlfahrt angesehen werden kann – unter Einschränkungen, wie wir bereits sahen –, ist eine regional beschränkte Liberalisierung nur ein second best. Das bedeutet, dass ein Überwiegen der positiven Effekte nicht ex ante vorausgesetzt werden kann. Sie ist im Einzelfall nachzuweisen. Die Wirtschaftstheorie hat sich mit den Effekten der präferentiellen ökonomischen Integration vor allem in zwei Diskursen beschäftigt. Der mikro-ökonomische Diskurs behandelt die Theorie der Zollunion und nahm seinen Ausgang mit dem klassischen Beitrag von Jacob Viner (1950). Der makro-ökonomische Diskurs behandelt die Theorie der Währungsunion und greift dabei regelmäßig auf Robert A. Mundells (1961) Theorie des optimalen Währungsraums zurück. Die Theorie der Zollunion (s. Kap. 5) und die Theorie der Währungsunion (s. Kap. 10) sind Ausgangspunkte für ein Verständnis der regionalen Integration. 1.2.6 Ordnungspolitische Präferenzen und Integration Es ist nun unmittelbar einzusehen, dass es ordnungspolitische Präferenzen bezüglich negativer und positiver Integration gibt. Liberale Ökonomen, die sich auf die Fahnen schreiben „so wenig Staat wie möglich“, werden negative Integration vorziehen. Etwas weniger orthodoxe liberale oder gar sozialdemokratische Ökonomen vertreten die Position, dass eine gut funktionierende Marktwirtschaft sich nicht spontan entwickelt, sondern ordnender Eingriffe bedarf auf nationalem wie auf supranationalem Niveau. Nationale und supranationale Ordnungspolitik sind ebenso wie negative und positive Integration keine unvereinbaren Alternativen, sondern sie sind auf wohlfahrtsmaximierende Weise miteinander zu kombinieren. Ordnungspolitische Präferenzen bestimmen die institutionelle Struktur eines Wirtschaftssystems. Einmal installiert sind die Institutionen nur mit hohen Kosten zu ändern. Sie determinieren Verhalten, Struktur und Strategie der Unternehmen und legen so die komparativen Vorteile fest. Peter Hall und David Soskice (2001) unterscheiden zwei Grundtypen: liberale Marktwirtschaften und koordinierte Marktwirtschaften, wobei die anglo-amerikanischen Wirtschaftssysteme für erstere typisch sind und die kontinental-europäischen Systeme für letztere. Die Wirtschaft eines Mitgliedstaates und damit auch seine Regierung müssen ein vitales Interesse daran haben, dass die Ordnungspolitik der Gemeinschaft die komparativen Vorteile des jeweiligen Mitgliedstaates nicht in Gefahr bringt. Ein kurzer Vergleich der Positionen von England und Deutschland in den Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht macht das deutlich (Fioretos 2001; s. auch Bönker 2013). England hat eine liberale Marktwirtschaft: Einfluss und Interventionspotential des Staates sind gering, der Koordinierungsmechanismus vertraut auf deregulierte Märkte und nur wenig auf 28 1 Europa und Integration: Davon handelt das Buch direkte Unternehmenszusammenarbeit, die Unternehmen können deshalb Probleme kollektiven Handelns nur unzureichend auffangen, was sich in der Berufsausbildung, bei der langfristigen Finanzierung und im Bereich von Forschung und Entwicklung niederschlägt. Diese institutionelle Struktur geht einher mit einer Niedrig-Kosten- und Niedrig-Qualifikationsstrategie (was High-Tech Produkte nicht grundsätzlich ausschließt). Das Verhalten der Unternehmer ist vornehmlich auf kurzfristige Gewinnmaximierung gerichtet. Deutschland hat eine koordinierte Marktwirtschaft: Neben dem Markt spielt die direkte Koordination der Unternehmen eine wichtige Rolle, die über extensive Eigentumsverflechtungen und eine tiefe Verbandsstruktur vermittelt wird. Das erlaubt eher die Bewältigung von kollektiven Handlungsproblemen: Investitionen in Berufsausbildung, langfristige Finanzierung, Technologieentwicklung. Die industriellen Beziehungen sind durch umfangreiche gesetzliche Regelungen (soziale Sicherung, Mitbestimmung) charakterisiert. Diese Institutionenstruktur bringt ein Hoch-Lohn- und Hoch- Qualifikations-Gleichgewicht mit sich. Das Verhalten der Unternehmer ist langfristig orientiert. Drei zentrale Politikfelder der Maastricht-Verhandlungen waren die Währungsunion, die Sozialpolitik und die Industriepolitik. Währungsunion: Ein Land wie England, dessen Institutionenstruktur vor allem die Kosten zur strategischen Wettbewerbsvariable macht, aber kaum über Möglichkeiten für eine koordinierte Kostenkontrolle (wie z.B. die tripartiten Tarifabsprachen, das so genannte Polder-Modell in den Niederlanden) verfügt, wird den Wechselkurs als wirtschaftspolitisches Instrument ungern aufgeben. Deutschland dagegen, das mit relativ hohen Kosten produziert, wird stabile Wechselkurse oder eben eine einheitliche Währung vorziehen, da damit die Gefahr eines Wettbewerbs über Abwertungsschlachten ausgeschlossen ist. Sozialpolitik: Spätestens seit den Reformen von Margaret Thatcher (1925 – 2013) betrachten britische Unternehmer eine kostenintensive Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik als unverträglich mit den institutionellen Vorteilen ihrer liberalen Marktwirtschaft. England hat deshalb das Sozialprotokoll von Maastricht nicht unterzeichnet (später allerdings den Vertrag von Amsterdam, der seine Bestimmungen in den EG-Vertrag integriert) und besteht nach wie vor auf dem Einstimmigkeitsprinzip in sozialpolitischen Fragen. Deutschland hingegen unterstützt sozialpolitische Mindestvorschriften, um auf diese Weise „Sozialdumping“ durch Wettbewerber zu verhindern und die eigenen sozialpolitischen Standards zu verteidigen, die einen Teil der institutionellen Vorzüge seiner koordinierten Marktwirtschaft ausmachen. Industriepolitik: In der Industriepolitik nahmen vor allem England und Frankreich kontroverse Positionen ein. In einer liberalen Marktwirtschaft ist Industriepolitik grundsätzlich Anathema, während Frankreich eine lange Tradition dirigistischer Eingriffe kennt, um die Wettbewerbsposition der nationalen Unternehmen zu stärken. Dieses Ziel sollte auf europäischem Niveau verfolgt werden, vor allem im Bereich von Forschung und 29 1.2Integration – Einheit und Vielfalt Entwicklung. Art. 173 AEUV wurde ein Kompromiss. Aber entscheidend für England war die Beibehaltung der Einstimmigkeitsregel für wichtige Maßnahmen in dem Bereich. Es wird deutlich, dass England, nachdem es den gemeinsamen Markt mit der Einheitlichen Europäischen Akte tatkräftig vorangetrieben hatte, sich aus weitergehenden Integrationsschritten möglichst herauszuhalten versucht (opting-out), weil sie in der Tendenz seine liberale Marktwirtschaft unterhöhlen. Deutschland dagegen versucht, sein Modell der koordinierten Marktwirtschaft nach außen abzusichern, indem es europaweite Regelungen unterstützt, die ein Verwässern seiner Institutionen durch dumping-artigen Wettbewerb verhindern. 31 Kapitel 2 Die Evolution der Europäischen Integration 2.1 Modelle und Etappen der Europäischen Integration 2.1.1 Multilaterale, globale Kooperation? „Until 1945 at least, Europeans may have been one of the most consistently belligerent groups of peoples anywhere in the world.“ (Pagden 2002: 14). Viele Faktoren gaben 1945 dazu Anlass, die Nachkriegsordnung auf eine völlig neue Basis zu stellen: Die Katastrophe des Zweiten Weltkriegs, die das Fehlschlagen der antagonistischen Friedensordnung von 1919 verdeutlichte. Das Erschrecken über die Exzesse des Nationalismus, die vor allem Deutschland an den Tag gelegt hatte. Die Einsicht, dass ein dauerhafter europäischer Friede eine Aussöhnung und dann die Kooperation zwischen Frankreich und Deutschland voraussetze. Die gleichzeitige Einsicht, dass wirtschaftliche Prosperität in Europa ein wirtschaftlich gesundes Deutschland bedingt. Die Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre, die praktisch erst durch Aufrüstung und Krieg zu Ende gebracht wurde. Sie war durch eine protektionistische beggar-thy-neighbour Politik verschärft worden. Die Spaltung der Welt in zwei Hälften, die sich ideologisch unversöhnlich gegenüberstanden und jeweils zum Ziel setzten, die andere Hälfte zu überflügeln, wenn nicht auszulöschen. Die Errichtung der Grenze zwischen diesen beiden Weltmächten mitten in Europa, die im Eisernen Vorhang und später (1961) in der Berliner Mauer ihre konkrete Gestalt fand. Die zwei aus dem „kalten Krieg“ folgenden politischen Strategien: Eindämmung (containment: George Kennan (1904 – 2005)) und Wettbewerb der Systeme (Nikita Chruš ëv (1894 – 1971)). Sie machten militärische Stärke und gleichzeitig Wohlfahrtssteigerung erforderlich und stellten damit höchste Anforderungen an das Wirtschaftssystem. Der zweite Weltkrieg hinterließ ein ökonomisch ruiniertes Europa – im Westen wie im Osten. Aus der Entfernung von fast 70 Jahren gesehen erscheint Integration – und zwar auf beiden Seiten des Eisernen Vorhangs – geradezu als zwingende Lösung der aufgeworfenen Probleme. Es gab im Westen verschiedene Ansätze, bevor die Konstruktion der Europäischen Gemeinschaft gefunden wurde. Im Osten herrschten Stalin und das Sowjetimperium. Nach Ende des Krieges lagen die Länder Europas, die besiegten und die siegreichen, in Trümmern. Güterknappheit und Devisenknappheit bei in-

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References

Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.