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6.2 Der freizügige Personenverkehr in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 184 - 207

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_184

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174 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren lenter. Schon im letzten Kapitel sahen wir, dass die Dienstleistungsfreiheit, die ja in vielen Fällen mit freizügigem Personenverkehr verbunden ist, später realisiert wurde als der freie Güterverkehr und mit viel größeren Einwänden und auch Einschränkungen versehen ist. Die Einführung der Freizügigkeit insbesondere gegenüber Ländern mit niedrigem Pro-Kopf-Einkommen ist bei der Bevölkerung der Einwanderungsländer häufig mit Ängsten vor sinkenden Löhnen, steigender Arbeitslosigkeit und höheren Belastungen für den Sozialstaat verbunden. Kapitalmobilität wiederum wird als Kapitalflucht diskriminiert, denn mit dem Kapital, so die Befürchtung, wandern auch Arbeitsplätze ab. Dabei hat Faktormobilität theoretisch ähnliche Effekte wie der Handel mit Gütern: Unter den Annahmen des Heckscher-Ohlin-Samuelson- Modells sind Handel und Faktormobilität Substitute. Zuletzt hat die Diskussion um die Osterweiterung die Ambivalenz der Einstellungen deutlich gemacht. Einige Mitgliedstaaten – vor allem Deutschland und Österreich – haben ihre Zustimmung davon abhängig gemacht, dass die grundsätzlich im acquis communautaire enthaltene Freiheit mit Übergangsbestimmungen für die neuen Mitgliedstaaten temporär eingeschränkt wird. Die Freizügigkeit für Arbeitnehmer und andere Personen zählt bereits seit den Verträgen von Rom zu den vier Grundfreiheiten des Gemeinsamen Marktes. 1968 trat die Arbeitnehmerfreizügigkeit für die sechs Gründungsmitglieder der Gemeinschaft mit einer Gesamtbevölkerung von 185 Millionen Personen in Kraft und wurde bis 1995 schrittweise auf die fünfzehn Mitglieder der damaligen EU und die drei weiteren Mitglieder des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) mit einer Gesamtbevölkerung von rund 380 Millionen Personen ausgedehnt. Allerdings wurden sowohl bei der Süderweiterung der Union um Griechenland, Portugal und Spanien als auch bei den späteren Osterweiterungen Übergangsregelungen für die Arbeitnehmerfreizügigkeit vereinbart. Seit dem 1. Januar 2014 gilt jedoch auch für die zum 1. 1. 2007 der EU beigetretenen Rumänen und Bulgaren die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit in allen Ländern der Europäischen Union mit einer Gesamtbevölkerung von 507 Mio. Menschen. Für das jüngste EU-Mitglied Kroatien ist vorläufig eine Übergangsregelung noch in Kraft. 6.2 Der freizügige Personenverkehr 6.2.1 Umfang und Ursachen der Wanderung in Europa Innerhalb der EU beträgt das Verhältnis des BIP pro Kopf (gemessen in Kaufkraftparitäten) zwischen den ärmeren und reicheren Mitgliedländern etwa 2,5 : 1, und die Divergenz nimmt ab (vgl. Kap. 2). Auch der Abstand der Türkei bewegt sich in dieser Größenordnung. Die Nachbarregionen in Nordafrika, dem Mittleren Osten und Zentralasien liegen demgegenüber weiter zurück. Angesichts dieser Einkommensdifferenzen ist es nicht überraschend, dass die Mehrheit der ausländischen Bevölkerung in der EU aus den neuen Mitgliedsstaaten und Ländern außerhalb der Gemeinschaft stammt. Im Jahr 2012 lebten rund 21 Mio. Ausländer in der Gemeinschaft und rund 33 Mio. Personen 175 6.2Der freizügige Personenverkehr waren im Ausland geboren. Von den in der EU lebenden Ausländern waren gut die Hälfte Staatsbürger der EU. Die Zahl der ausländischen Staatsbürger aus den zehn neuen ostmitteleuropäischen und südosteuropäischen Mitgliedstaaten, die 2004 und 2007 der Union beigetreten sind, kann in der EU-15 für das Jahr 2012 auf 5,7 Mio. Personen geschätzt werden. In Deutschland lebten zum Jahresende 2012 944 000 Staatsbürger aus den neuen Mitgliedstaaten der EU (die Volkszählung des Jahres 2011 hat die Zahl der in Deutschand lebenden ausländischen Staatsbürger deutlich niedriger als die bisherigen Angaben der Bevölkerungsfortschreibung des Statistischen Bundesamtes angesetzt). Der überwiegende Teil der Ausländer aus Drittstaaten, d.h. aus Ländern die nicht der EU oder dem Europäischen Wirtschaftsraum angehören, stammt aus den Ländern in Osteuropa, Südosteuropa und Nordafrika. Box 6.1: Wer ist ein Migrant? Mit dem Konzept der Staatsangehörigkeit kann nur ein Teil der internationalen Wanderungsbewegungen erfasst werden. Zudem unterscheidet sich das Staatsbürgerschaftsrecht erheblich in den einzelnen Ländern der EU. So erhält eine in Frankreich geborene Person automatisch die französische Staatsbürgerschaft, während in Deutschland viele Kinder von ausländischen Staatsangehörigen auch in der zweiten und dritten Generation keine deutschen Staatsbürgerschaft besitzen. Andererseits erhalten Spätaussiedler, die nach Deutschland einwandern, unmittelbar die deutsche Staatsbürgerschaft. Nach den Angaben des Zensus aus dem Jahr 2011 beläuft sich die Zahl der ausländischen Staatsangehörigen in Deutschland auf sieben Prozent, die Zahl der im Ausland geborenen Personen auf 12 Prozent und die Zahl der Personen mit Migrationshintergrund auf 18 Prozent der Bevölkerung. Zu Personen mit Migrationshintergrund werden vom Zensus neben ausländischen Staatsangehörigen und im Ausland geborenen Personen auch Personen gerechnet, bei denen mindestens ein Elternteil im Ausland geboren wurde oder ausländischer Staatsbürger ist. Das Niveau der regionalen Arbeitsmobilität in der EU beläuft sich nur auf ein Fünftel bis ein Drittel des Niveaus in den USA, obwohl die regionalen Einkommens- und Beschäftigungsdifferenzen in der EU ausgeprägter sind als in den USA. Die geringe Arbeitsmobilität kann eine der Ursachen für die höhere Arbeitslosigkeit auf dem Europäischen Kontinent sein: Wie Olivier Blanchard und Lawrence Katz (1992) gezeigt haben, werden in den USA strukturelle Schocks, die zu regionalem Strukturwandel und Arbeitslosigkeit führen, in erheblichem Umfang durch regionale Arbeitskräftemobilität absorbiert, so dass regionale Beschäftigungsunterschiede innerhalb einer Dekade weitgehend ausgeglichen werden. Wanderungsen werfen für die Individuen oder Haushalte hohe Kosten auf. Sie hängen von zahlreichen politischen, institutionellen, ökonomischen und sozialen Faktoren ab. Die ökonomische Theorie betrachtet die Wanderungsentscheidung als Investition. Die diskontierten Nettoerträge dieser Investition müssen die monetären und nicht-monetären Kosten übersteigen, damit man sich für die Wanderung entscheidet (Sjaastadt 1962). Die ökonomischen Erträge 176 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren der Migration hängen nicht allein von Unterschieden im Lohnniveau, sondern auch von den Beschäftigungschancen an den jeweiligen Orten ab (Harris/ Todaro 1970). Angesichts eines überproportionalen Arbeitslosigkeitsrisikos der ausländischen Bevölkerung können Lohnersatzleistungen wie Arbeitslosenunterstützung oder Sozialhilfe eine wichtige Rolle für Wanderungsentscheidungen spielen. Jüngere Ansätze in der Migrationstheorie betonen die Rolle der Ungewissheit und des Risikos für Wanderungsentscheidungen. Da kann es rational sein, zu Hause zu bleiben und abzuwarten, auch wenn hohe Einkommensunterschiede zwischen Ländern bzw. Regionen bestehen (Burda 1995). Zahlreiche nicht-ökonomische Aspekte beeinflussen die Wanderungsentscheidung. So wirft die Migration hohe soziale und psychische Kosten auf, z.B. die räumlichen Trennung von Freunden und Familienmitgliedern sowie von der gewohnten Umgebung (Sjaastadt 1962). Dies erklärt auch, warum der überwiegende Teil der Migration einen temporären Charakter hat: Selbst bei hohen Einkommensdifferenzen bestehen Anreize, in die Heimatländer zurückzukehren, wenn nicht-monetäre Argumente in der Nutzenfunktion für ein Leben im Heimatland sprechen (Djajic/Milbourne 1986). Die Einschätzung des Wanderungspotentials sollte berücksichtigen, dass Menschen sich unterscheiden. Das gilt nicht nur für ihre Humankapitalcharakteristika (Ausbildung, Sprachkenntnisse, Alter, Familienstand usw.), sondern auch für ihre Präferenzen, d.h. ihre Neigung bei gegebenen Bedingungen zu wandern oder im Heimatland zu bleiben (Stark 1995; Brücker/Schröder 2005). Ein Teil der Bevölkerung wird deshalb selbst bei hohen Einkommensdifferenzen immer im Heimatland verbleiben. Schließlich haben auch politische, institutionelle und ethnische Faktoren einen erheblichen Einfluss auf Wanderungsentscheidungen, vor allem bei politischen Schockereignissen. So sind in der Dekade nach dem zweiten Weltkrieg rund 20 Millionen Menschen aus den ehemaligen Ostgebieten des Deutschen Reiches und der DDR nach Westdeutschland gewandert, oder in den 1990er Jahren mehr als drei Millionen Menschen aufgrund der Bürgerkriege aus den Nachfolgestaaten des früheren Jugoslawiens geflohen. Seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion können wir eine starke ethnische Segregation beobachten, die unabhängig von den Einkommensdifferenzen zu einer erheblichen Zuwanderung von ethnischen Russen nach Russland geführt hat. Prognosen des Migrationspotentials sind von großem wirtschaftspolitischem Interesse. Die aktuelle Lage auf den Arbeitsmärkten, die demographische Entwicklung und die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme wird durch die Migration beeinflusst. Insbesondere bei Veränderungen der institutionellen Rahmenbedingungen für die Migration, wie z.B. bei der Einführung der Freizügigkeit, ist die Ungewissheit über das Migrationspotential hoch. Angesichts der Komplexität von Migrationsentscheidungen und Unterschieden im Migrationsverhalten ist das Potential nur schwer zu prognostizieren. Die meisten makroökonometrischen Studien, die das Migrationspotential schätzen, erklären die Wanderung mit den gleichen Variablen: Differenzen in den Pro-Kopf-Einkommen, Arbeitslosenraten in den Ziel- und Sendeländern 177 6.2Der freizügige Personenverkehr und institutionelle Wanderungsrestriktionen. Andere Variablen wie das Alter der Bevölkerung oder der Umfang sozialstaatlicher Leistungen (Arbeitslosenunterstützung, Sozialhilfe), die in der theoretischen Diskussion eine Rolle spielen, werden entweder gar nicht berücksichtigt oder haben sich häufig als nicht signifikant herausgestellt. Zahlreiche Studien haben versucht, das Wanderungspotential aus den neuen in die alten Mitgliedstaaten der EU zu schätzen. Die Mehrzahl der Studien kommt zu dem Ergebnis, dass langfristig, d.h. 15 bis 25 Jahre nach Einführung der Freizügigkeit, 3–5 Prozent der Bevölkerung aus den Beitrittsländern der ersten Osterweiterungsrunde in der EU-15 leben werden. Das Migrationspotential aus Bulgarien und Rumänien wurde noch deutlich höher geschätzt. Kurzfristig, d.h. unmittelbar nach Einführung der Freizügigkeit, wurde mit einer Nettozuwanderung von 250 000 – 350 000 Personen aus den acht ostmitteleuropäischen Mitgliedstaaten in die EU-15 gerechnet (Boeri/Brücker 2001, 2005; Krieger 2003; Layard et al. 1992). Einzelne Studien kamen auch zu deutlich höheren (Sinn et al. 2001) oder niedrigeren Ergebnissen (Fertig 2001; Fertig/Schmidt 2001). Die Entwicklung in den ersten vier Jahren seit der Osterweiterung bestätigt die aggregierten Schätzungen für die EU-15 weitgehend: So sind im Durchschnitt pro Jahr rund 250 000 Personen aus den acht neuen Mitgliedsstaaten, die zum 1. 5. 2004 der EU beigetreten sind, in die EU-15 gewandert. Allerdings muss berücksichtigt werden, dass, anders als von den Studien angenommen, noch nicht alle EU Mitglieder ihre Arbeitsmärkte geöffnet haben. Die Öffnung in Deutschland und Österreich 2011 bzw. 2014 kann deshalb noch zu einem weiteren Anstieg der Wanderung führen. Die unterschiedliche Anwendung der Übergangsfristen, die bis maximal sieben Jahre eine Einschränkung der Freizügigkeit erlauben, hat eine deutliche Umlenkung der Migrationsströme bewirkt: Vor der Osterweiterung entfielen rund zwei Drittel der Zuwanderrung aus den acht ostmitteleuropäischen Staaten, die zum 1. 5. 2004 beigetreten sind, auf Deutschland und Österreich, seit der EU-Osterweiterung rund 70 Prozent auf Irland und das Vereinigte Königreich. Alle vorliegenden Migrationsprognosen gingen jedoch von der kontrafaktischen Situation aus, dass alle EU Mitgliedsstaaten gleichzeitig ihre Arbeitsmärkte öffnen werden. Dementsprechend wurde das Migrationspotenzial für Deutschland und Österreich deutlich über-, und für Irland und Großbritannien deutlich unterschätzt. Zu diesem Vorgehen gab es jedoch keine Alternative, weil vergleichbare Voraussetzungen für eine Umlenkung der Migrationsströme in der Geschichte der EU nicht vorlagen. Durch die Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise kommt es zu einer neuen Umlenkung der Migrationsströme in Europa. Die wirtschaftlichen Bedingungen in vielen Zielländern der Migration haben sich im Zuge der Krise massiv verschlechtert. Das gilt vor allem für Griechenland, Irland, Italien, Portugal und Spanien. Vor der Krise waren sie wichtige Zielländer für die Migration in Europa: Allein in Spanien und Italien hatten sich mehr als zwei Millionen Bulgaren und Rumänen niedergelassen. Aber gemessen an ihrer Bevölkerungsgröße erlebten auch Griechenland und Irland eine 178 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren nennenswerte Zuwanderung. Zwar kehrt nur ein vergleichsweise kleiner Teil der Zuwanderer aus diesen Krisenstaaten in ihre Heimatländer zurück. Aber Personen, die sich neu für Wanderung entscheiden, wählen seit der Krise andere Zielländer. Das führt vor allem zu einem Anstieg der Zuwanderung nach Deutschland aus den neuen Mitgliedsstaaten der Gemeinschaft. Allein im Jahr 2012 belief sich die Nettozuwanderung aus diesen Ländern auf knapp 190 000 Personen im Vergleich zu 70 000 Personen aus den vier südeuropäischen Krisensstaaten. Neue ökonometrische Schätzverfahren, die die wirtschaftlichen Bedingungen in Zielländern berücksichtigen, erlauben es die Umlenkungseffekte zu quantifizieren. So kommt die Studie von Bertoli et al. (2013) zu dem Ergebnis, dass rund 70 % des Anstiegs der Zuwanderung in Deutschland seit dem Vorkrisenjahr 2007 auf eine Verschlechterung der wirtschaftlichen Bedingungen in anderen Zielländern zurückzuführen sind. Die weitere Beseitigung von Wanderungsbarrieren in der EU und dem EWR wird angesichts der recht homogenen und konvergierenden Pro-Kopf- Einkommen aller Voraussicht nach nur geringe quantitative Effekte nach sich ziehen. Auch die Osterweiterung der EU wird, sofern die vorliegenden Schätzungen des Wanderungspotentials zutreffen und sich die gegenwärtigen Trends fortsetzen, keine Massenwanderung auslösen. Das große Wanderungspotential liegt ohne Zweifel außerhalb der heutigen Grenzen der EU und des EWR in Südosteuropa (Balkan, Türkei), den Mitgliedern der GUS, den Mittelmeeranrainern in Nordafrika und im Mittleren Osten, von Schwarzafrika und dem südasiatischen Subkontinent ganz abgesehen. Hier ist das Einkommensgefälle, wie erwähnt, hoch und wird unter realistischen Annahmen über die Konvergenz der Pro-Kopf-Einkommen für Generationen hoch bleiben. Auch sind diese Regionen sehr viel stärkeren politischen und ethnischen Konflikten ausgesetzt als die EU. Schließlich altert die Bevölkerung in der EU deutlich schneller als in den meisten Nachbarregionen, wodurch wiederum Wanderungsanreize entstehen. Box 6.2: Wie hoch ist das Migrationspotential aus der Türkei? Ähnlich wie bei der Osterweiterung der EU stellt sich im Falle eines Beitritts der Türkei die Frage nach der Höhe des Migrationspotentials. Die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei werden sicher lange Übergangsfristen für die Freizügigkeit vereinbaren. Am Ende des Prozesses müsste gleichwohl die Öffnung der Arbeitsmärkte stehen – schließlich ist Freizügigkeit für Arbeitnehmer und andere Personen eine Grundfreiheit des Gemeinsamen Marktes. Die ökonomischen und demographischen Variablen sprechen für ein erhebliches Migrationspotential aus der Türkei: Das BIP pro Kopf zu Kaufkraftparitäten wird auf etwa 50 % des Niveaus der EU-27 geschätzt (s. Tab. 2.3). Zudem wächst die Bevölkerung der Türkei, bald auf mehr als 80 Mio. Einwohner. Allerdings sind die Wachstumsraten des BIP in der Türkei gegenwärtig außergewöhnlich hoch, und der Anteil der Alterskohorten mit einer hohen Wanderungsbereitschaft wird auch in der Türkei im Zuge des demographischen Wandels in den kommenden Dekaden deutlich abnehmen. 179 6.2Der freizügige Personenverkehr Es liegen zwei Studien zum Migrationspotential der Türkei vor: Die erste (Lejour et al. 2004) kommt zu dem Ergebnis, dass im Falle der Einführung von Freizügigkeit langfristig ca. 2,7 Mio. Personen aus der Türkei in die EU-15 wandern werden. Rund 75 % davon oder 2 Mio. würde es nach Deutschland ziehen, wobei sich dieser Migrationsprozess über mehrere Dekaden erstreckt. Die zweite Studie wurde von einem Forscherteam der Bogazici-Universität in Istanbul erstellt (Erzan et al. 2004). Sie stützt sich auf das Migrationsmodell von Boeri/Brücker (2001), die das Migrationspotential aus den mittel- und osteuropäischen Beitrittsländern für Deutschland prognostiziert haben. Diese sehr differenzierte Studie berechnet verschiedene Szenarien. Danach ist im Falle der Einführung der Freizügigkeit eine Zuwanderung zwischen 1,8 und 2,1 Mio. Personen nach Deutschland möglich. Nun ist es nicht so, dass ohne EU-Erweiterung Zuwanderungen aus der Türkei ausblieben. Ezran et al. (2004) haben ein Szenario ohne Einführung der Freizügigkeit mit niedrigen Wachstumsraten in der Türkei simuliert. Nach ihren Schätzungen könnte die Zuwanderung im Fall des Nicht-Beitritts auf 2,7 Mio. Personen ansteigen und damit die Zuwanderung im Beitrittsfall sogar übertreffen. Dieses Szenario beruht vielleicht auf extremen Annahmen. Es zeigt jedoch, dass auch der Verzicht auf einen EU-Beitritt der Türkei Risiken birgt und zu einem deutlichen Anstieg der Zuwanderung aus der Türkei führen kann. 6.2.2 Wohlfahrts- und Verteilungseffekte der Freizügigkeit von Arbeitskräften Aus ökonomischer Sicht erfüllt der Abbau von Beschränkungen der Mobilität der Arbeitskräfte innerhalb Europas zunächst die Funktion, die Arbeitskräfte dorthin zu lenken, wo sie die höchste Produktivität haben. Es geht um eine effiziente Allokation der Arbeitskräfte. Die Mobilität von Arbeit steigert aber nicht nur die Produktivität in dem integrierten Wirtschaftsraum. Sie zieht auch Verteilungseffekte nach sich. In den Einwanderungsländern können Löhne und Beschäftigungsaussichten der einheimischen Bevölkerung durch Zuwanderung fallen. Dies erklärt den Widerstand weiter Kreise der Bevölkerung gegen eine Liberalisierung der Zuwanderung. Beginnen wir mit dem einfachsten Fall der Arbeitsmobilität zwischen zwei Ländern, in denen die Löhne völlig flexibel sind und folglich keine Arbeitslosigkeit existiert. Es wird nur ein Gut mit den beiden Faktoren Arbeit und Kapital produziert und die Produktionsfunktion zeichnet sich durch konstante Skalenerträge aus. Wir betrachten zwei Länder: das Heimatland (H) und ein Partnerland (P). Dabei ist folgendes zu beachten: Die Arbeitskraft kann nicht unabhängig von ihrem Eigner wandern. Für die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung tut sie das praktisch im Fall der Pendler: Sie leisten ihre Arbeit in P, bleiben aber in H ansässig, womit ihr Lohn in das Volkseinkommen von H eingeht. Dieser Fall ist – mutatis mutandis – völlig identisch mit dem (weiter unten zu behandelnden) Fall der Kapitalmobilität. Deshalb gehen wir an dieser Stelle nicht näher darauf ein. Der häufigere Fall der Arbeitskräfte- 180 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren mobilität mit Änderung des Wohnsitzes hat jedoch auf die Bevölkerungsverteilung zwischen H und P Einfluss. In Abb. 6.1 sind WPA das Wertgrenzprodukt der Arbeit, OHA0 und OPA0 die jeweiligen Anfangsausstattungen mit Arbeit und w der Lohnsatz. Folglich finden wir unterhalb der Lohnlinie das Arbeitseinkommen und zwischen Lohnlinie und WPA-Kurve das Kapitaleinkommen. Die Effekte für Wohlfahrt und ihre Verteilung sind in Tab. 6.1 zusammengefasst. Nach Einführung der freien Arbeitskräftemobilität wandert Arbeit aus H nach P, bis in A* das Gleichgewicht erreicht wird. Da die Arbeitskräfte auch als Personen den Wohnort gewechselt haben, sind Inlandsprodukt und Volkseinkommen gleich. Für beide Länder zusammen stellt sich ein Wohlfahrtsgewinn von i + j ein. Er ist aber mit einer regionalen und einer funktionalen Umverteilung verbunden. Land H ist Verlierer der Operation, und die Arbeitseinkommensbezieher sind in diesem Land als Gruppe nur dann Gewinner, wenn b > d. Land P ist generell Gewinner. Sogar seine Arbeitnehmer profitieren von der Migration, wenn (d + e + j) > g. Würde nach Gruppen über die Einführung der Freizügigkeit abgestimmt, wäre das Ergebnis relativ klar: H dagegen, P dafür. Aber es wird in der Demokratie individuell abgestimmt. Und das bedeutet, dass wir Informationen über die Auswirkungen auf das Pro-Kopf Einkommen benötigen. Da Arbeitskräfte (wohlgemerkt: annahmegemäß sind alle Faktoren homogen!) mit niedriger Produktivität aus H abwandern und in P nur mit niedrigerer Produktivität als bisher im Lande üblich eingesetzt werden, muss das Pro-Kopf Produkt und ebenso das Pro-Kopf Einkommen in H steigen und in P fallen. Das Ab- OH OP WPAP WPAH w* wH w* wP A* A0 ic g h e j bb f d fa WPAP, wPWPAH, wH Abbildung 6.1: Produktionsveränderungen und Verteilungseffekte bei Arbeitskräftemobilität 181 6.2Der freizügige Personenverkehr stimmungsergebnis über die Einführung der Mobilität wird damit weniger eindeutig, wenn nicht gar umgekehrt. Faktormobilität begünstigt den in der Ausgangssituation relativ reichlich vorhandenen Faktor und benachteiligt den relativ knappen Faktor. Insgesamt bringt sie eine Nettoverbesserung der Wohlfahrt. Nun ist in der Realität die Wanderung von einem Land in ein anderes mit verschiedenen Nachteilen verbunden, deren monetäres Äquivalent wir als Mobilitätskosten bezeichnen. Man gibt seine vertraute Umgebung auf, lässt Freunde und möglicherweise auch Familienangehörige zurück, muss gegebenenfalls eine fremde Sprache lernen, sich in eine fremde Kultur einfügen. Mobilitätskosten bewirken, dass Arbeitskräfte erst einen Anreiz zur Migra tion haben, wenn die Lohndifferenz zwischen beiden Ländern größer ist als die Mobilitätskosten. Ein Ziel der Europäischen Gemeinschaft besteht darin, die Mobilitätskosten so gering wie möglich werden zu lassen, um Wanderungen von Arbeitskräften zu fördern. Natürlich lassen sich nicht alle sprachlichen und kulturellen Mobilitätshemmnisse durch Gesetze und höchstrichterliche Urteile beseitigen. Aber wie wir sehen werden, ist gerade der Europäische Gerichtshof sehr erfolgreich darin, systematisch Beschränkungen abzubauen, die den Zugang zu unselbständigen und selbständigen Tätigkeiten behindern und die Mitnahme von Familienangehörigen erschweren. Die Wohlfahrts- und Verteilungswirkungen der Arbeitskräftemobilität verändern sich, wenn wir die restriktiven Annahmen unseres einfachen Modells aufgeben. Ein anderes Bild kann sich ergeben, wenn wir insbesondere folgende Annahmen fallen lassen: homogene Arbeitskräfte, Tabelle 6.1: Produktion und Verteilung bei Arbeitskräftemobilität auf flexiblen  Märkten Ohne Mobilität Mit Mobilität H P H P Arbeitseinkommen a + d f + g a + b d + e + f + j Kapitaleinkommen b + c + e h c g + h + i Volkseinkommen a + b + c + d + e f + g + h a + b + c d + e + f + g + h + i + j Veränderungen durch die Mobilität H P H + P Arbeitseinkommen b – d d + e + j – g b + e + j – g Kapitaleinkommen –b – e g + i g + i – b – e Volkseinkommen –d – e d + e + i + j i + j 182 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren flexible Arbeitsmärkte, homogene Regionen in den Ein- und Auswanderungsländern, eine sonst geschlossene Volkswirtschaft, fixe Kapitalausstattung. Schauen wir uns zumindest die beiden wichtigsten Modifikationen des Grundmodells an. Heterogene Arbeitskräfte: Arbeitskräfte unterscheiden sich in Hinblick auf Alter, Ausbildung, Arbeitserfahrung usw. und konkurrieren in unterschiedlichen Segmenten des Arbeitsmarktes. Die Zuwanderung hat deshalb unterschiedliche Effekte für die einzelnen Arbeitskräfte. So werden schlecht ausgebildete Arbeitskräfte durch die Zuwanderung gering Qualifizierter schlechter gestellt: Das Angebot steigt. Für höher qualifizierte Arbeitskräfte sind die Effekte einer solchen Zuwanderung ambivalent: Einerseits profitieren sie von einer Ausweitung der Produktion, die zu steigender Nachfrage nach höher qualifizierter Arbeit führt, andererseits können sie verlieren, wenn aufgrund des gesunkenen Lohnes für ungelernte Arbeit höher qualifizierte durch gering qualifizierte Arbeit ersetzt wird. Schließlich gibt es Gruppen im Arbeitsmarkt, deren Qualifikationen sich vollkommen komplementär zu gering qualifizierter Arbeit verhalten, d.h. aus technischen oder organisatorischen Gründen nicht substituiert werden können. Sie zählen auf jeden Fall zu den Gewinnern der Zuwanderung gering qualifizierter Arbeitskräfte. Schließlich profitieren einheimische Arbeitskräfte von der Zuwanderung durch geringere Preise für Konsumgüter und Dienstleistungen, beispielsweise im Hotel- und Gaststättengewerbe. Geben wir die Annahme der Homogenität der Arbeit auf, sind die Effekte der Zuwanderung offensichtlich komplexer, und es wird undeutlich, ob der Medianwähler in den Einwanderungsländern zu den Gewinnern oder Verlierern der Zuwanderung gehört. Arbeitslosigkeit: Bisher sind wir von flexiblen Löhnen und Vollbeschäftigung ausgegangen. Diese Annahme ist jedoch nicht realistisch. Während in den 1960er und frühen 1970er Jahren in den meisten Einwanderungsländern der EU Vollbeschäftigung herrschte, ist die Arbeitslosigkeit heute ein Problem. Ähnliches gilt für die Auswanderungsländer. Um die Effekte der Migration bei Arbeitslosigkeit zu analysieren, stellen wir uns folgende Situation vor: Der Lohn für Arbeit wird von Arbeitgeberorganisationen und Gewerkschaften in bilateralen Verhandlungen verbindlich festgelegt. Danach stellen die Unternehmen soviel Arbeitskräfte ein, bis das Grenzprodukt der Arbeit dem Lohn entspricht. Die verbleibenden Arbeitskräfte sind arbeitslos. Würde der Lohn bei der Zuwanderung nicht sinken, würde die Zahl der Arbeitslosen unter sonst gleichen Bedingungen um die Zahl der zugewanderten Arbeitskräfte steigen. Nun reagiert aber der vereinbarte Tariflohn auf die Arbeitslosigkeit, d.h. er sinkt mit steigender Arbeitslosigkeit und steigt mit fallender Arbeitslosigkeit. Allerdings fallen die Löhne in dem Einwanderungsland weniger stark und steigen weniger stark im Auswanderungsland als im Falle des Vollbeschäftigungsmodells des vorgehenden Abschnitts. Die Effekte der Migration sind bei partiell rigiden Arbeitsmärkten etwas schwieriger zu analysieren als bei vollkommen flexiblen Löhnen. In Abb. 6.2 183 6.2Der freizügige Personenverkehr ist wieder das Grenzprodukt der Arbeit im Heimatland von links nach rechts (Kurve WPAH) und im Partnerland von rechts nach links (Kurve WPAP) abgetragen. Im Ausgangszustand liegt der Lohn in beiden Ländern über dem Grenzprodukt der Arbeit bei Vollbeschäftigung, so dass nur ein Teil des zur Verfügung stehenden Arbeitskräftepotentials (OHA + OPA) genutzt wird. Im Heimatland entspricht die Zahl der Beschäftigten der Strecke OHAH und die Zahl der Arbeitslosen der Strecke AHA, im Partnerland die Zahl der Beschäftigten der Strecke OPAP und die Zahl der Arbeitslosen der Strecke APA. Was passiert nun, wenn ein Teil der Arbeitskräfte (AA‘) aus dem Heimatland in das Partnerland wandert? Zunächst erhöht sich das Arbeitskräftepotential im Partnerland von OPA auf OPA‘ und verringert sich im Heimatland von OHA auf OHA‘. Im Partnerland fallen die Löhne (von wP auf wP‘), aber nicht ausreichend, um das erweiterte Arbeitskräftepotential zu absorbieren: Die Zahl der Beschäftigten steigt von OPAP auf OPAP’, und die Zahl der Arbeitslosen steigt von APA auf AP’A‘. Umgekehrt steigt im Auswanderungsland H der Lohn von wH auf wH‘, aber nicht so stark, dass die Zahl der Arbeitslosen konstant bleibt. Die Zahl der Beschäftigten sinkt dort von OHAH auf OHAH’ und die Zahl der Arbeitslosen sinkt von AHA auf AH’A‘. Ob die Arbeitslosigkeit in beiden Ländern zusammen sinkt, ist a priori nicht zu sagen. Wie sieht es nun mit den Wohlfahrtseffekten der Wanderung aus? Insgesamt verändert sich in der Region die Wohlfahrt in Höhe der Flächen i + k – d – e, d.h. es entsteht ein Nettogewinn, wenn i + k > d + e ist. Dies dürfte immer dann der Fall sein, wenn der Anstieg der Beschäftigung im Einwanderungsland P nicht sehr viel geringer ist als der Beschäftigungsrückgang in dem Heimatland H, d.h. unter realistischen Annahmen erwarten wir auch bei OH OP WPAP WPAH WPAP; wPWPAH; wH w’H wH w’P wP A’ A’P i c g h eb f d ka APAHA’H A A’ A Abbildung 6.2: Produktions- und Wohlfahrtsveränderungen bei Arbeitskräftemobilität und rigiden Arbeitsmärkten 184 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren partiell rigiden Arbeitsmärkten Nettogewinne für die Gesamtregion durch die Wanderung. Interessanter sind die Verteilungseffekte: Im Heimatland gewinnen die beschäftigten Arbeitnehmer durch die gestiegenen Löhne, während die Kapitaleigner Einkommen verlieren. Es ist auch wahrscheinlich, dass das Pro-Kopf-Einkommen stärker als die Löhne steigt, weil die verbliebene Beschäftigung produktiver und die Zahl der Arbeitslosen geringer geworden sind (die Arbeitslosenrate muss wegen der Bevölkerungsveränderung nicht sinken). Im Partnerland gewinnen die Produzenten zusätzliches Einkommen. Wenn k > g ist, dann gewinnen auch die Arbeitnehmer insgesamt, allerdings bei sinkendem Lohn für die alteingesessenen Arbeitnehmer. Die Effekte für die alteingesessenen Arbeitnehmer und die Migranten hängen vor allem davon ab, wie sich das Arbeitslosigkeitsrisiko auf Zuwanderer und einheimische Bevölkerung verteilt. Würde die gleiche Zahl an einheimischen Arbeitskräften wie vor der Zuwanderung beschäftigt und das Arbeitslosigkeitsrisiko allein von den Zuwanderern getragen, dann entstünde für die einheimischen Arbeitnehmer ein Einkommensverlust im Umfang der Lohnsenkung. Wird ein Teil der einheimischen durch ausländische Arbeitskräfte verdrängt, entstehen weitere Einkommensverluste durch Arbeitslosigkeit. Im Vergleich zum Modell mit Vollbeschäftigung sinken die Löhne in dem Einwanderungsland zwar weniger stark, aber dafür steigt das Arbeitslosigkeitsrisiko der einheimischen Bevölkerung. Ob ein positiver oder negativer Nettoeffekt für die einheimische Bevölkerung in den Zuwanderungsländern entsteht, hängt von der Verteilung der Arbeitslosigkeitsrisiken auf die einzelnen Bevölkerungsgruppen und vom Grad der Lohnflexibilität ab. Schließlich müssen noch Belastungen für die Sozialversicherungssysteme berücksich- Tabelle 8.2: Produktion und Verteilung bei Arbeitskräftemobilität auf rigiden Märkten Ohne Mobilität Mit Mobilität H P H P Arbeitseinkommen a + d f + g a + b f + k Kapitaleinkommen b + c + e h c g + h + i Volkseinkommen a + b + c + d + e f + g + h a + b + c f + g + h + i + k Veränderungen durch die Mobilität H P H + P Arbeitseinkommen b – d k – g b + k – d – g Kapitaleinkommen –b – e g + i g + i – b – e Volkseinkommen –d – e i + k i + k – d – e 185 6.2Der freizügige Personenverkehr tigt werden. Allerdings ist es auch denkbar, dass durch Zuwanderung die Arbeitslosigkeit in den Einwanderungsländern sinkt. Dass ist insbesondere dann der Fall, wenn höher qualifizierte Zuwanderer zusätzliche Nachfrage für geringer qualifizierte Arbeitskräfte schaffen, die überproportional von Beschäftigungsrisiken betroffen sind. Bei Lohnrigiditäten und Arbeitslosigkeit profitieren die Einwanderungsländer deshalb sehr viel stärker von Zuwanderern mit hohen Qualifikationen, als es bei räumenden Arbeitsmärkten der Fall ist. Dies dürfte der Grund sein, warum die meisten Einwanderungsländer eine Zuwanderung von hochqualifizierten Arbeitskräften bevorzugen, auch wenn sie selbst viele qualifizierte Arbeitskräfte besitzen. Je realitätsnäher die Annahmen der einzelnen Modelle der Migration, desto unbestimmter werden die Effekte. Festzuhalten ist: Es gibt keine eindeutigen Antworten auf die Frage, ob die Migration zu sinkenden Löhnen und steigender Arbeitslosigkeit in den Empfängerländern führt. Hierfür sind eine Quantifizierung der einzelnen Effekte und empirische Untersuchungen notwendig. Und was sagt die empirische Forschung? Die Effekte der Migration für Löhne und Beschäftigung in den Einwanderungsländern sind Gegenstand zahlreicher ökonometrischer Studien. Sie untersuchen in der Regel, ob die Erhöhung des Ausländeranteils in einer Region oder einer Branche zu einem Rückgang der Löhne oder einem Anstieg der Beschäftigungsrisiken für die einheimische Bevölkerung unter sonst gleichen Bedingungen führt. Die meisten jüngeren Studien in Deutschland, Europa und den USA kommen zu dem Ergebnis, dass die Migration weitgehend neutral für Löhne und Beschäftigung einheimischer Arbeitskräfte ist. So sinkt im Durchschnitt der empirischen Studien bei einer Zuwanderung von einem Prozent der Lohn um weniger als 0,1 Prozent und die Arbeitslosigkeit steigt um weniger als 0,1 Prozentpunkte (so die Meta-Studien von Longhi et al., 2005 und 2006). Die Arbeitsmarkteffekte der Migration sind in allen Studien sehr viel geringer, als in der Öffentlichkeit häufig vermutet wird. 6.2.3 Mobilität und soziale Sicherung Die Wanderungsentscheidungen orientieren sich aber nicht ausschließlich an den Bruttoentgelten, sondern zusätzlich auch an den privaten und öffentlichen geldwerten Leistungen, über welche die entsprechenden Personen im Herkunfts- bzw. im Zuwanderungsland verfügen können – also an den Nettoentgelten im weitesten Sinne. Dabei sind nicht nur Steuern und Sozialversicherungsbeiträge als Abzüge vom Bruttoentgelt zu berücksichtigen, sondern auch alle Leistungen, die damit finanziert werden und die von Inländern und Zuwanderern gleichermaßen in Anspruch genommen werden können. Darunter fallen beispielsweise die Leistungen des Gesundheits- und Alterssicherungssystems wie auch Kinder-, Wohn- und Arbeitslosengeld, gebührenfreier Zugang zu Schulen und Universitäten, gegebenenfalls Sozialhilfe und anderes mehr. Zu den quantitativ wichtigsten Posten gehören die Ein- und Auszahlungen der Rentenversicherungssysteme. In ihrem Bestreben, Beschränkungen der Arbeitskräftemobilität so weit wie möglich abzubauen, erleichterten der Gemeinschaftsgesetzgeber und der 186 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren EuGH kontinuierlich die Bedingungen, unter denen Zuwanderer Zugriff auf Sozialleistungen des Gastlandes haben. Zugleich wurde die Portabilität von Leistungen der Rentenversicherungssysteme erhöht. Orientieren sich unter diesen Bedingungen die Migranten an den Nettoentgelten im weitesten Sinne und bestehen zwischen Herkunfts- und Zuwanderungsländern große Unterschiede in der Besteuerung der Arbeitseinkommen und der Gewährung sozialer Leistungen, so besteht die Gefahr, dass die Wanderungen nicht mehr ausschließlich produktivitätsgeleitet, sondern teilweise auch umverteilungsorientiert sind. Dies hätte zwei negative Konsequenzen: Zum einen werden Arbeitskräfte dazu veranlasst abzuwandern, obwohl ihre Grenzproduktivität im Gastland geringer als im Herkunftsland ist, wenn der Produktivitätsunterschied durch die umfangreichen Sozialleistungen des Gastlandes überkompensiert wird. Zum anderen gerät im Zuwanderungsland das soziale Sicherungssystem unter Druck: Entweder müssen die Beiträge erhöht oder die Leistungen reduziert werden. Bei heterogenen Arbeitskräften werden insbesondere solche mit geringer Qualifikation und geringer Produktivität von Aufnahmeländern mit großzügigen sozialen Sicherungssystemen angezogen werden. In diesem Fall produziert das Zuwanderungsland eine positive Migrationsexternalität für das Herkunftsland, indem dort die Streuung der Bruttoeinkommen reduziert und ohne eigenes Zutun der Zielerreichungsgrad der Sozialpolitik verbessert wird (Sinn 1995: 246 f.). Dieses Problem wurde insbesondere im Zusammenhang mit der Osterweiterung diskutiert. Es wird befürchtet, dass Arbeitnehmer mit geringer Produktivität aus ärmeren Staaten gezielt in solche Staaten Westeuropas einwandern, die über ein vergleichsweise großzügiges System der sozialen Sicherung verfügen. Auch aus diesem Grunde hatte man Übergangsfristen zwischen den neuen und den bestehenden Mitgliedstaaten vereinbart, während derer die Freizügigkeit des Personenverkehrs beschränkt werden kann. Allerdings ist auch der umgekehrte Fall denkbar, dass Zuwanderer mehr Steuern und Abgaben bezahlen, als sie an Leistungen der öffentlichen Hand und der Sozialversicherungssysteme in Anspruch nehmen. Das wirkt wie eine Steuer auf Zuwanderung, so dass die Zuwanderung geringer ausfällt als bei einem Nettoeinkommen, das dem Grenzprodukt für Arbeit entspricht. Ob damit die Zuwanderung von qualifizierten oder von gering qualifzierten Arbeitnehmern überproportional reduziert wird, hängt von der Einnahmenund Ausgabenstruktur der öffentlichen Hand und der Sozialversicherungssysteme ab. Es ist also eine empirische Frage, welchen Einfluß die Zuwanderung auf die öffentlichen Ausgaben und Sozialversicherungssysteme hat. In Deutschland sind Migranten zwar häufiger arbeitslos als Einheimische und beziehen eher Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II (Hartz-IV). Sie zahlen im Durchschnitt auch weniger Steuern. Sie erhalten jedoch auf Grund ihrer Altersstruktur sehr viel weniger Renten und Pensionen. Auch sind die Bildungsausgaben für sie geringer, weil ein Großteil der öffentlichen Bildungs- 187 6.2Der freizügige Personenverkehr investitionen in den Herkunftsländern angefallen sind. Nach den Angaben des deutschen Mikrozensus liegen die Transferleistungen per Saldo bei den Personen mit Migrationshintergrund deutlich unter denen der einheimischen Bevölkerung (Brücker 2013). Über den Lebenszyklus gleicht sich das an, weil auch Migranten Ansprüche an die Rentenversicherungen erwerben. Aber es bleibt immer noch ein erheblicher Überschuss (Bonin et al. 2000; Bonin 2006). Die öffentliche Hand und die Sozialversicherungssysteme profitieren in Deutschand insbesondere von den Neuzuwanderern, weil ihr Qualifikationsniveau und ihre Erwerbsbeteiligung deutlich höher liegen als im Durchschnitt der bereits in Deutschland lebenden Personen mit Migrationshintergrund. 6.2.4 Freizügigkeit der Arbeitnehmer Bereits der EWG-Vertrag von 1957 hatte der Gemeinschaft in Art. 3 die Aufgabe übertragen, einen gemeinsamen Markt mit freizügigem Personenverkehr zu schaffen. Ursprünglich war die Freizügigkeit des Personenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten allerdings in zweierlei Hinsicht eingeschränkt: Zum einen musste die „mobilitätswillige“ Person die Staatsbürgerschaft eines Mitgliedstaates besitzen – und das war Angelegenheit des nationalen Rechts. Zum anderen wurde Freizügigkeit nur gewährt, wenn die Abwanderung mit einer ökonomischen Aktivität verbunden war, mit einem Beschäftigungsverhältnis, mit der Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit oder mit der Bereitstellung bzw. dem Konsum einer Dienstleistung. Außerdem wurde „Freizügigkeit“ zunächst als Verbot einer (direkten oder versteckten) Diskriminierung dieser Personen auf Grund von Staatsangehörigkeit interpretiert. Im Laufe der Zeit hat sich die Situation durch Veränderungen im Primärrecht, durch Erlass einschlägiger sekundärrechtlicher Normen sowie durch zahlreiche klärende Entscheidungen des EuGH zum Teil dramatisch gewandelt (Brücker/Eger 2012). Erstens wurde seit den 1980er Jahren, insbesondere mit der Verabschiedung des Maastrichter Unionsvertrages und der dadurch neu geschaffenen Unionsbürgerschaft, der nicht-wirtschaftliche Personenverkehr grundsätzlich in die Freizügigkeit einbezogen: Die Kopplung zwischen Freizügigkeit und wirtschaftlicher Betätigung wurde aufgehoben. Zweitens wurde die Freizügigkeit auch auf Familienangehörigen ausgedehnt, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzen. Primärrecht: Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist in den Artikeln 45 bis 48 AEUV primärrechtlich verankert. Art. 45 Abs. 2 AEUV enthält ein Verbot der Diskriminierung von Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten aufgrund der Staatsangehörigkeit hinsichtlich Beschäftigung, Entlohnung und sonstiger Arbeitsbedingungen. Daneben werden in Art. 45 Abs. 3 AEUV als notwendige Begleitrechte der sog. „Wanderarbeitnehmer“ das Recht auf Zugang zu Beschäftigungsmöglichkeiten in anderen Mitgliedstaaten sowie ein Einreise- und Aufenthaltsrecht definiert, die allerdings einem ordre-public-Vorbehalt unterliegen: Die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit können eine Einschränkung dieser Rechte seitens der Mitgliedstaaten rechtfertigen. Der Vorbehalt ist gemäß der Richtlinie 64/221/EWG sowie der Rechtsprechung des EuGH eng auszulegen und dem Grundsatz der 188 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren Verhältnismäßigkeit entsprechend anzuwenden. Nach Art. 45 Abs. 4 AEUV ist eine Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung von den Grundsätzen der Freizügigkeit ausgenommen, d.h. die Staatsangehörigkeit des entsprechenden Mitgliedstaates ist dann als Einstellungskriterium zulässig. Dieser Ausnahmebereich wird durch den EuGH ebenfalls sehr eng ausgelegt und auf die Ausübung hoheitlicher Funktionen beschränkt. Aus diesem Grunde musste in Deutschland das Beamtenrecht geändert werden, um Personen mit der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaates den Zugang zu Beamtenpositionen zu ermöglichen, die nicht eine per se hoheitliche Funktion ausüben wie z.B. beamtete Lehrer und Professoren (Oppermann 2011: 468 f., Herdegen 2013: § 16, Rn. 13 – 15; Barnard 2013: 229 ff.). Sekundärrecht: Die primärrechtlichen Bestimmungen zur Arbeitnehmerfreizügigkeit werden in verschiedenen sekundärrechtlichen Verordnungen und Richtlinien konkretisiert, zu denen die Art. 45 Abs. 3 lit. d, 46 und 48 AEUV die Gemeinschaft ermächtigen. Zentrale Bedeutung kommt den Freizügigkeitsverordnungen (EWG-VO Nr. 1612/68 und 1251/70) zu, die im einzelnen das Recht der Wanderarbeitnehmer, ihre Familien mitzunehmen, sowie ihre Integration in das Gastland regelt. Umfassende Rechte erhalten auch nahe Familienangehörige – und zwar unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit: So ist beispielsweise Ehegatten, minderjährigen oder unterhaltsberechtigten Kindern und unterhaltsberechtigten Verwandten in aufsteigender Linie ein Aufenthaltsrecht im Gastland zu gewähren. Von großer Bedeutung für die Förderung der Mobilität der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten ist die Sozialverordnung (EWG-VO Nr. 1408/71). Hierbei geht es darum, die von Wanderarbeitnehmern in verschiedenen Mitgliedstaaten zurückgelegten versicherungsrelevanten Zeiten zusammenzurechnen, so dass die erhöhte Mobilität nicht zu einer systematischen Verringerung der Sozialversicherungsansprüche gegenüber den nationalen Versicherungsträgern führt. Anfang der 1990er Jahre wurden drei Richtlinien verabschiedet, die das Aufenthaltsrecht nicht-erwerbstätiger Unionsbürger betreffen. Diese drei Richtlinien sind inzwischen in der neuen EU-Freizügigkeitsrichtlinie (2004/38/ EG) aufgegangen, die bis zum 1.  5.  2006 in nationales Recht umzusetzen war. Es sind vor allem zwei Bestimmungen dieser Richtlinie, die öffentliche Aufmerksamkeit erregt und wissenschaftliche Diskussionen entfacht haben. Zum einen dürfen sich EU-Bürger generell länger als drei Monate in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten, sofern sie dort erwerbstätig sind oder – als Nicht-Erwerbstätige – für sich und ihre Familien über ausreichende Existenzmittel verfügen und Krankenversicherungsschutz nachweisen können. Zum anderen kann jeder Unionsbürger, der sich fünf Jahre lang rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat aufgehalten hat, dort ein Daueraufenthaltsrecht beanspruchen, auch wenn er nicht erwerbstätig ist und über keine ausreichenden Existenzmittel verfügt. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes: Wie bereits bei der Entscheidungspraxis zum freizügigen Warenverkehr interpretierte der EuGH das relevante Primär- und Sekundärrecht auch hinsichtlich der Arbeitneh- 189 6.2Der freizügige Personenverkehr merfreizügigkeit äußerst integrationsfreundlich. Er bezog möglichst viele Personen und möglichst viele Arten von Regelungen in den Geltungsbereich der Art. 45 ff. AEUV ein. Er erkannte bei der Beurteilung dieser Regelungen sehr häufig auf eine Behinderung der Mobilität der Arbeitnehmer. Und er gewährte Wanderarbeitnehmern und ihren Familien einen – gemessen am Wortlaut des sekundären Gemeinschaftsrechts – großzügigen Zugang zu den sozialen Leistungen des Gastlandes. Der Begriff des Arbeitnehmers wird durch den EuGH sehr weit ausgelegt und umfasst alle abhängig Beschäftigten, die ein gewisses Entgelt für ihre Tätigkeit erhalten, selbst wenn dieses Entgelt nicht zur Deckung des Lebensunterhalts ausreicht. Nach dieser gemeinschaftsrechtlichen Definition zählen beispielsweise auch Teilzeitbeschäftigte mit niedrigem Einkommen, Lehrlinge, Studien- und Rechtsreferendare, Studenten, die ihre berufliche Karriere zwecks Weiterbildung unterbrochen haben, Profisportler und Prostituierte sowie unter bestimmten Bedingungen auch Arbeitssuchende zu den Arbeitnehmern. Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH sind die Vorschriften zur Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht nur an die Gemeinschaft und an die Mitgliedstaaten gerichtet, sondern sie entfalten auch unmittelbare Drittwirkung gegenüber privaten Dritten. Damit fallen nicht nur Tarif- und Einzelarbeitsverträge unter das Diskriminierungsverbot des Art. 45 AEUV, sondern auch Verbandsregelungen im Profisport – wie beispielsweise Staatsangehörigkeitsklauseln im internationalen Radsport (Fall Walrave, Rs. 36/74, 1974, 1405) bzw. Transferregeln und Ausländerklauseln nationaler Fußballverbände und des Europäischen Fußballverbandes UEFA (Fall Bosman, Rs. C-415/93, Slg. 1995, I–04921). Im Fall Angonese (Rs. C-281/98, Slg. 2000, I–4161) hat der EuGH sogar eine unmittelbare Drittwirkung der Vorschriften zur Arbeitnehmerfreizügigkeit gegenüber diskriminierenden Einstellungsvoraussetzungen geltend gemacht, die von einem privaten Arbeitgeber aufgestellt wurden. Später hat der EuGH auch diskriminierungsfreie Beschränkungen der freizügigen Arbeitnehmermobilität wie die Transferregelungen im Profifußball als Verletzung von Art. 45 AEUV betrachtet und damit das Diskriminierungsverbot zu einem allgemeinen Beschränkungsverbot erweitert. Die breite Anwendung des Diskriminierungsverbotes von Art. 45 AEUV durch die Einbeziehung versteckter Formen der Diskriminierung und (diskriminierungsfreier) Beschränkungen relativiert der EuGH, indem er für diese Einschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit weitere Rechtfertigungsgründe anerkennt, die nicht explizit im Primärrecht vorgesehen sind. Man beachte die Analogie zu den „zwingenden Erfordernissen“ der Cassis de Dijon–Entscheidung, durch welche bestimmte Beschränkungen des freizügigen Warenverkehrs gerechtfertigt werden können. Sehr großzügig bei der Auslegung des Gemeinschaftsrechts zeigt sich der EuGH, wenn die Freizügigkeitsrechte der Kinder von Erwerbstätigen bzw. von Unionsbürgern, die keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, zur Diskus sion stehen. In der Entscheidung Casagrande (Rs.  9/74, Slg. 1974, 773) stellte der EuGH fest, dass der in München wohnhafte Sohn eines verstorbenen 190 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren italienischen Gastarbeiters unter den gleichen Bedingungen wie deutsche Staatsbürger einen Anspruch auf BaföG hat. Ein Anspruch auf BaföG wurde auch der Tochter eines in Darmstadt wohnhaften italienischen Gastarbeiters für ein Studium in Italien zugesprochen (Fall Di Leo, Rs. C-308/89, Slg. 1990, I–4185). Noch weiter ging der EuGH in der Entscheidung Baumbast (Rs. C-413/99, Slg. 2002, I–7091), als er einem deutschen Staatsbürger, der in Großbritannien erwerbstätig war, aber seine Erwerbstätigkeit inzwischen eingestellt hatte, und dessen kolumbianischer Frau ein Recht auf weiteren Aufenthalt im Vereinigten Königreich zuerkannte, um ihren Kindern eine Beendigung der Ausbildung zu ermöglichen. Obwohl das Aufenthaltsrecht Nicht-Erwerbstätiger in anderen Mitgliedstaaten nach dem Wortlaut des einschlägigen Sekundärrechts an die Bedingungen ausreichender Mittel für den Lebensunterhalt und ausreichenden Krankenversicherungsschutzes gebunden ist, zeigt sich der EuGH auch hier großzügig. So bescheinigte der Gerichtshof einer spanischen Staatsangehörigen, die zeitweise in Deutschland gearbeitet hatte und inzwischen dort von der Sozialhilfe lebte, einen Anspruch auf Erziehungsgeld nach dem Bundeserziehungsgeldgesetz (Fall Martinez Sala, Rs. C-85/96, Slg. 1998, I–2708). 6.2.5 Die Niederlassungsfreiheit natürlicher Personen und von Gesellschaften Primärrecht: Art. 49  AEUV verpflichtet alle Mitgliedstaaten, Personen aus anderen Mitgliedstaaten bei der Aufnahme und Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit den gleichen nationalen Bestimmungen zu unterwerfen, die auch für die Staatsangehörigen des Aufnahmelandes gelten (Diskriminierungsverbot). Dieses Recht auf Freiheit der Standortwahl und Freizügigkeit der unternehmerischen Tätigkeit bezieht sich nicht nur auf natürliche, sondern auch auf juristische Personen, und es erstreckt sich auch auf die Gründung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften in einem anderen Mitgliedstaat (sekundäre Niederlassungsfreiheit). Da die Niederlassungsfreiheit juristischer Personen nicht notwendig mit der Mobilität natürlicher Personen verbunden ist und darüber hinaus eine Reihe spezifischer Fragen mit sich bringt, wird diese in einem separaten Abschnitt (6.2.5) behandelt. Eng verwandt mit der Niederlassungsfreiheit ist die Dienstleistungsfreiheit, die sich auf „vorübergehend“ in einem anderen Mitgliedstaat ausgeübte bzw. in Anspruch genommene selbständige Erwerbstätigkeit bezieht (siehe Kap. 5.4). Gemäß Art. 52 AEUV kann eine Einschränkung der Niederlassungsfreiheit aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt werden. Ausgenommen von der Niederlassungsfreiheit sind nach Art. 51 AEUV Tätigkeiten, die dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind. Wir sehen also: Die Architektur des Kapitels über die Niederlassungsfreiheit ist derjenigen des Kapitels über die Arbeitnehmerfreizügigkeit sehr ähnlich. Sekundärrecht: Diese primärrechtlichen Bestimmungen zur Niederlassungsfreiheit werden durch eine Reihe sekundärrechtlicher Richtlinien konkretisiert, zu denen die Gemeinschaft durch die Art. 50 und 53 AEUV ermächtigt 191 6.2Der freizügige Personenverkehr wird. So regelt beispielsweise eine Richtlinie das Reise- und Aufenthaltsrecht von selbständig Erwerbstätigen und ihren Familien angehörigen (RL 73/148/ EWG), eine andere das Bleiberecht der selbständig Erwerbstätigen nach der Beendigung ihrer Tätigkeit im Gastland (RL 75/34/EWG). Die Analogie zu den Verordnungen VO 1612/68 und VO 1251/70 zur Konkretisierung der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist offensichtlich. Diese Richtlinien sind inzwischen in der neuen EU-Freizügigkeitsrichtlinie (2004/38/EG) aufgegangen. Besonders bedeutend für die Niederlassungsfreiheit sind die verschiedenen Richtlinien zur Harmonisierung bzw. wechselseitigen Anerkennung der nationalen Qualifikationsanforderungen, die an die Aufnahme bzw. Aus- übung selbständiger Tätigkeiten gestellt werden. Jeder Mitgliedstaat hat spezifische Anforderungen für einzelne Berufe und Branchen definiert, um zu verhindern, dass sich jeder Quacksalber als Arzt, jeder Michael Kohlhaas als Rechtsanwalt und jeder Hobby-Gestalter als Architekt niederlassen kann. Unterstellen wir einmal, dass die nationalen Vorschriften einen optimalen Schutz der Konsumenten gewähren und nicht dazu dienen, den Zugang zu diesen Berufen zum Vorteil der Insider künstlich zu beschränken. Selbst dann stellen die Zulassungsvoraussetzungen für selbständig Erwerbstätige eine praktisch kaum überwindbare Einschränkung der Niederlassungsfreiheit dar, auch wenn sie unterschiedslos auf Inländer und Ausländer angewendet werden. Denn in diesem Fall müsste man von einem Arzt, Rechtsanwalt oder Architekt, der in einem Mitgliedstaat zugelassen ist und sich nun in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen möchte, verlangen, dass er die komplette Ausbildung noch einmal im Aufnahmestaat nachholt. Um dies zu vermeiden, wurde seit Anfang der 1960er Jahre eine Vielzahl von branchen- bzw. berufsbezogenen Richtlinien zur Harmonisierung der Ausbildungsstandards verabschiedet. Es gelang, Mindeststandards für die einzelnen Ausbildungsgänge zu definieren und damit künstliche Einschränkungen der Niederlassungsfreiheit zu beseitigen. (Oppermann/Classen/Nettesheim 2011: 491 ff.; Craig/De Búrca 2011: 809 ff.). Dies war allerdings, ähnlich wie bei der Detailharmonisierung der Produktstandards, ein mühsamer und zeitaufwendiger Prozess. Allein die Ausarbeitung der Architektenrichtlinie benötigte beispielsweise 17 Jahre (Barnard 2013: 317). Aus diesem Grunde verständigte man sich, inspiriert von der Cassis de Dijon-Rechtsprechung, Ende der 1980er Jahre auf die gegenseitige Anerkennung von Diplomen und sonstigen amtlichen Befähigungsnachweisen auch ohne vorherige Harmonisierung der Ausbildungsgänge. Zu diesem Zweck verabschiedete man eine Reihe von entsprechenden Richtlinien, die im September 2005 durch eine neue Richtlinie (2005/36/EG) zur Anerkennung der Berufsqualifikationen ersetzt wurden, welche die bisher bestehenden Vorschriften konsolidiert und modernisiert (Kluth/Rieger 2005). Diese umfassende, sektorübergreifende Richtlinie, die bis zum 20. 10. 2007 in nationales Recht umzusetzen war, regelt den Marktzugang sowie die Ausübung aller reglementierten Berufe, mit Ausnahme der Rechtsanwälte und Notare. Der Marktzugang (sowohl im Bereich der Dienstleistungs- als auch der Niederlassungsfreiheit) ist durch das Prinzip der wechselseitigen Anerkennung der Berufsqualifikationen 192 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren geregelt. Die Dienstleistungsfreiheit darf aufgrund der Berufsqualifikation nicht eingeschränkt werden, wenn der entsprechende Beruf im Ursprungsland ebenfalls reglementiert ist oder wenn der Dienstleistungserbringer den Beruf während der vergangenen zehn Jahre mindestens zwei Jahre lang rechtmäßig ausgeübt hat. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes: Auch bezüglich der Niederlassungsfreiheit interpretierte der EuGH das Primär- und Sekundärrecht großzügig mit dem Ziel, den freizügigen Personenverkehr innerhalb der Europäischen Union so weit wie möglich zu fördern. Er erklärte Art. 49 AEUV nach Ablauf der Übergangszeit für unmittelbar anwendbar, bezog das Diskriminierungsverbot auch auf versteckte Formen der Diskriminierung und erweiterte es schließlich zu einem allgemeinen Beschränkungsverbot. Gleichzeitig relativierte der Gerichtshof wiederum die breite Interpretation des Diskriminierungsverbotes durch die Anerkennung „zwingender Gründe des Allgemeininteresses“ als weitere Rechtfertigungsgründe für eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit, welche nicht explizit im Primärrecht vorgesehen sind. Einige wichtige Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes dokumentieren diese Entwicklung. Im Fall Reyners (Rs. 2/74, Slg. 1974, 00631) wollte sich ein niederländischer Staatsangehöriger, der in Belgien aufgewachsen war und studiert hatte, dort als Rechtsanwalt niederlassen. Dies wurde ihm von den belgischen Behörden verweigert, da nach belgischem Recht hierzu die belgische Staatsangehörigkeit erforderlich sei. Offensichtlich handelte es sich hierbei um eine klare Diskriminierung auf Grund der Staatsangehörigkeit. Der EuGH entschied, dass das belgische Recht gegen Gemeinschaftsrecht verstoße, obwohl die in Art. 44 EG (heute: Art. 50 AEUV) vorgesehene Richtlinie noch nicht verabschiedet war. Das in Art. 43 EG (heute: Art. 49 AEUV) verankerte Diskriminierungsverbot wurde somit für unmittelbar anwendbar erklärt. Etwas anders liegt der Fall Klopp (Rs. 107/83, Slg. 1984, 02971). Der Düsseldorfer Rechtsanwalt wollte eine weitere Kanzlei in Paris eröffnen. Obwohl Herr Klopp alle französischen Qualifikationsanforderungen erfüllte, untersagte ihm die Pariser Anwaltskammer die Niederlassung in Paris, da das französische Standesrecht für Anwälte mehrere berufliche Niederlassungen verbiete. Diese Regelung galt für französische und nicht-französische Staatsbürger gleichermaßen, stellte also keine offene Diskriminierung auf Grund der Staatsangehörigkeit dar. Der EuGH entschied, dass das primärrechtlich verankerte Recht, Zweigniederlassungen in anderen Mitgliedstaaten zu gründen, faktisch ausgehöhlt würde, wenn die Genehmigung, eine Niederlassung in einem Mitgliedstaat zu eröffnen, an die Bedingung geknüpft sei, eine bereits bestehende Niederlassung aufzugeben. Zwar billigte der EuGH den Mitgliedstaaten das Recht zu, im Interesse einer geordneten Rechtspflege Vorschriften zu erlassen, um einen ausreichenden Kontakt der Rechtsanwälte zu ihren Mandanten und den Gerichten zu gewährleisten. Er stellte aber auch fest, dass bei der heutigen Entwicklung des Verkehrs- und Fernmeldewesens dieser Kontakt auch ohne ein Verbot der Gründung von Zweigniederlassungen gesichert werden könne. 193 6.2Der freizügige Personenverkehr Eine generelle Erweiterung des Diskriminierungsverbots zu einem allgemeinen Beschränkungsverbot erfolgte in der Entscheidung Gebhard (Box 6.3), der für die Niederlassungsfreiheit eine ähnlich grundsätzliche Bedeutung zukommt wie den Entscheidungen Dassonville und Cassis de Dijon für die Warenverkehrsfreiheit. Box 6.3: Verhältnismäßig: Der Fall „Gebhard“ (Rs. C-55/94, Slg. 1995, I–04165) Der deutsche Rechtsanwalt Gebhard lebt seit 1978 mit seiner italienischen Ehefrau und seinen drei Kindern in Italien. Seit dem 1. März 1978 war er zunächst Mitarbeiter, später Sozius (associato) in einer Anwaltssozietät in Mailand. Im Juli 1989 eröffnete Herr Gebhard eine eigene Kanzlei in Mailand, in der er seine Tätigkeit unter der Bezeichnung avvocato ausübte. Auf Beschwerde einiger italienischer Berufskollegen leitete die Mailänder Anwaltskammer ein Disziplinarverfahren gegen ihn ein, da er die notwendigen Voraussetzungen für diese Tätigkeit (wie ein italienisches Jura-Studium und eine Anwaltsprüfung), die für In- und Ausländer gleichermaßen gelten, nicht erfülle. Das zuständige italienische Gericht legte dem EuGH den Fall zur Vorabentscheidung vor. Der EuGH stellte zunächst fest, dass in diesem Fall aufgrund der „stabilen und kontinuierlichen“ Weise der Berufsausübung in Italien die Niederlassungsfreiheit und nicht die Dienstleistungsfreiheit berührt sei. Weiter anerkannte er das Recht der Mitgliedstaaten, die Aufnahme und Ausübung bestimmter selbständiger Tätigkeiten von der Beachtung bestimmter durch das Allgemeininteresse gerechtfertigter Rechts- und Verwaltungsvorschriften abhängig zu machen. Dann kam er zu folgender bemerkenswerten Feststellung, die sich auf alle Grundfreiheiten bezieht: „Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich jedoch, dass nationale Maßnahmen, die die Ausübung der durch den Vertrag garantierten grundlegenden Freiheiten behindern oder weniger attraktiv machen können, vier Voraussetzungen erfüllen müssen: Sie müssen in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden, sie müssen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.“ (Rn. 37) Bezogen auf den konkreten Fall fordert der EuGH die Mitgliedstaaten auf, „bei der Anwendung ihrer nationalen Vorschriften nicht die Kenntnisse und Qualifikationen außer acht [zu] lassen, die der Betroffene bereits in einem anderen Mitgliedstaat erworben hat.“ (Rn. 38) Allgemein lässt sich aus der Rechtsprechung des EuGH die Tendenz erkennen, alle künstlichen Barrieren zu beseitigen, die den Zugang zu einer selbständigen Tätigkeit oder ihre Ausübung behindern. Gemäß Artikel 49 Abs. 2 AEUV umfasst die Niederlassungsfreiheit auch die Gründung und Leitung von Gesellschaften (sofern diese einen Erwerbszweck verfolgen), und Art. 54 Abs. 1 AEUV bestimmt, dass in Bezug auf die Niederlassungsfreiheit 194 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren „ … die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates gegründeten Gesellschaften, die ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung innerhalb der Gemeinschaft haben, den natürlichen Personen gleich[stehen], die Angehörige der Mitgliedstaaten sind“. Die Niederlassungsfreiheit bezieht sich also nicht nur auf natürliche, sondern auch auf juristische Personen. Trotz zahlreicher Richtlinien, die eine gewisse Angleichung der nationalen Gesellschaftsrechte anstreben (Engert 2005: 251 ff.), unterscheidet sich das Gesellschaftsrecht der Mitgliedstaaten immer noch beträchtlich. Bei international tätigen Gesellschaften stellt sich somit die Frage, welche gesellschaftsrechtlichen Vorschriften Anwendung finden. Dies ist im internationalen Privatrecht (Kollisionsrecht) der einzelnen Mitgliedstaaten geregelt, wobei sich zwei Ansätze unterscheiden lassen: Sitztheorie: Danach ist das Recht am effektiven Sitz der Hauptverwaltung auf alle Niederlassungen der Gesellschaft anzuwenden; so in Deutschland, Österreich, Frankreich, Belgien, Luxemburg, Portugal und Griechenland. Gründungstheorie: Im Vereinigten Königreich, in den Niederlanden und den nordischen Staaten ist einheitlich das Recht anzuwenden, unter dem die Gesellschaft gegründet wurde – unabhängig davon, in welchem Staat sich die Hauptverwaltung befindet. Das Kollisionsrecht Italiens und Spaniens war – jedenfalls zu dieser Zeit – zwischen diesen beiden Ansätzen einzuordnen. (Wendehorst 2005: 363 f.; Kieninger 2005: 2 f.). Das Verhältnis der Niederlassungsfreiheit von Gesellschaften zu den nationalen Kollisions- und Gesellschaftsrechten wurde durch eine Reihe von EuGH-Entscheidungen präzisiert (Grundmann 2004; Hirte/Bücker 2005; Lutter 2005; Eidenmüller 2004; Roth 2008). Drei Leitentscheidungen des EuGH brachten Bewegung in das internationale Gesellschaftsrecht der Mitgliedstaaten. In allen drei Fällen sah der EuGH die Niederlassungsfreiheit durch mitgliedstaatliche gesellschaftsrechtliche bzw. kollisionsrechtliche Normen beschränkt und setzte damit insbesondere diejenigen Mitgliedstaaten unter Druck, die (noch) der Sitztheorie anhingen. Im Centros-Fall ging es um ein in Dänemark ansässiges Ehepaar dänischer Staatsangehörigkeit, das in Großbritannien eine private limited company, die Centros Ltd., gegründet hatte, welche bei den zuständigen Behörden die Eintragung einer Zweigniederlassung in Dänemark beantragte. Der Antrag wurde abgelehnt mit der Begründung, dass die Gründung der englischen Limited (Ltd.) nur zu dem Zweck erfolgt sei, die nationalen dänischen Vorschriften über die Einzahlung eines Mindestgesellschaftskapitals von 200 000 DKR zu umgehen, dass die Gesellschaft nicht in Großbritannien, sondern ausschließlich in Dänemark tätig sei und dass es sich insofern bei der dänischen Niederlassung nicht um eine Zweigniederlassung, sondern um den Hauptsitz handele. Tatsächlich war das Hauptmotiv des dänischen 195 6.2Der freizügige Personenverkehr Ehepaares, die in Dänemark für Gesellschaften mit beschränkter Haftung vorgesehene hohe Mindestkapitaleinlage zu vermeiden und zu geringeren als den sonst üblichen Kosten die Vorteile einer Haftungsbeschränkung zu genießen. Der EuGH betrachtete in seiner Entscheidung (Rs. C-212/97, Slg. 1999, I–01459) die Weigerung der dänischen Handelsregisterbehörde, die Zweigniederlassung einzutragen, als Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit. Er machte zum einen deutlich, dass es für sich allein keine missbräuchliche Ausnutzung des Niederlassungsrechts darstelle, wenn ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates eine Gesellschaft in dem Staat mit dem für ihn günstigsten Gesellschaftsrecht gründet und in anderen Mitgliedstaaten Zweigniederlassungen errichtet. Zum anderen lasse sich zwar grundsätzlich der Gläubigerschutz als „zwingender Grund des Allgemeininteresses“ heranziehen, um eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit zu rechtfertigen. Im konkreten Fall wurde die Weigerung der dänischen Behörden, die Zweigniederlassung einzutragen, aber weder als geeignet, noch als erforderlich angesehen, das Ziel des Gläubigerschutzes zu erreichen. Eine weitere interessante Grundsatzentscheidung des EuGH betrifft den Fall Überseering. Hier hatte die Überseering BV, eine Gesellschaft niederländischen Rechts, in Düsseldorf ein Grundstück erworben und ein deutsches Bauunternehmen mit der Sanierung der auf diesem Grundstück befindlichen Gebäude beauftragt. Da das deutsche Bauunternehmen den wiederholten Aufforderungen zur Beseitigung festgestellter Mängel nicht nachkam, klagte Überseering vor einem deutschen Gericht auf Schadenersatz. Die Klage wurde in zwei Instanzen mit der Begründung abgewiesen, dass Überseering ihren tatsächlichen Verwaltungssitz nach Deutschland verlegt habe und als Gesellschaft niederländischen Rechts in Deutschland nicht rechtsfähig und demnach auch nicht parteifähig sei. In seiner Entscheidung vom 5. 11. 2002 (Rs. C-208/00, Slg. 2002, I–09919) stellte der EuGH fest, dass das aus der in Deutschland geltenden Sitztheorie abgeleitete Erfordernis, die Gesellschaft in Deutschland neu zu gründen, letztlich einer Negierung der Niederlassungsfreiheit gleichkomme, die im konkreten Fall auch durch „zwingende Gründe des Gemeinwohls“ wie Gläubigerschutz, Schutz der Minderheitsgesellschafter, Arbeitnehmerschutz und Fiskalinteressen nicht gerechtfertigt werden könne. Im vorliegenden Fall erscheint der Hinweis auf zwingende Gründe des Gemeinwohls zur Rechtfertigung für Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit ja auch geradezu absurd: Da ein Gerichtsstand in den Niederlanden aufgrund der besonderen Umstände des Falls nicht eröffnet war, hätte eine konsequente Anwendung der Sitztheorie praktisch nicht zu einem Schutz, sondern zu einer Enteignung des Gläubigers geführt, indem man ihm das Klagerecht am einzig möglichen Gerichtsstand entzogen hätte (Kieninger 2004: 688). Ein knappes Jahr später urteilte der EuGH im Fall Inspire Art (Rs. C-167/01, Slg. 2003, I–10155), der wesentliche Gemeinsamkeiten mit dem Centros-Fall hat. Hier gründete ein Niederländer mit Wohnsitz in Den Haag eine Gesellschaft englischen Rechts mit Sitz in Folkestone, die „Inspire Art Ltd.“, welche in Amsterdam eine Zweigniederlassung errichtete und ausschließ- 196 6 Der Gemeinsame Markt: Produktionsfaktoren lich von dieser Zweigniederlassung aus im Kunsthandel tätig wurde. Zwar folgt man im niederländischen internationalen Gesellschaftsrecht der Gründungstheorie, hat aber besondere Vorschriften für sog. „formal ausländische Gesellschaften“ erlassen, d.h. solche nach ausländischem Recht gegründete Gesellschaften, die ihre Tätigkeit vollständig oder nahezu vollständig in den Niederlanden ausüben. Bei einem Verstoß gegen diese Vorschriften haften die Geschäftsführer neben der Gesellschaft gesamtschuldnerisch für alle während ihrer Geschäftsführung im Namen der Gesellschaft vorgenommenen Rechtshandlungen. Es überrascht nicht, dass der EuGH die nationalen Bestimmungen über Mindestkapital und über die Geschäftsführerhaftung bei „formalen ausländischen Gesellschaften“ als Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit ansieht und dass er im konkreten Fall weder einen Missbrauch der Niederlassungsfreiheit noch eine Rechtfertigung für Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit aus „zwingenden Gründen des Gemeinwohls“ gegeben sieht. Betrachtet man die drei EuGH-Entscheidungen etwas genauer, so stellt man fest, dass es nur im Fall Überseering tatsächlich um die Mobilität von Gesellschaften ging – nämlich um die Gründung und die Niederlassung der Hauptverwaltung einer Gesellschaft in einem Mitgliedstaat und die spätere Verlegung des tatsächlichen Sitzes dieser Gesellschaft in einen anderen Mitgliedstaat. Insoweit hat die Niederlassungsfreiheit für Gesellschaften vielfältige Gemeinsamkeiten mit der Niederlassungsfreiheit für natürliche Personen. Es geht darum, künstliche Beschränkungen einer optimalen Standortwahl zu beseitigen. Ganz anders liegen demgegenüber die Fälle Centros und Inspire Art. Hier geht es letztlich nicht um die optimale Standortwahl, sondern um eine optimale Wahl der Rechtsform – losgelöst vom Standort der Hauptverwaltung. Durch die vergrößerte Wahlfreiheit setzt sich letztlich im internationalen Gesellschaftsrecht der Mitgliedstaaten die Gründungstheorie gegenüber der Sitztheorie durch, und es wird möglicherweise auch Druck auf die Mitgliedstaaten ausgeübt, ihr Gesellschaftsrecht zu ändern – was durch entsprechende Richtlinien in den letzten Jahrzehnten nur sehr unvollkommen gelungen ist (Heine/Kerber 2002: 50; Kieninger 2004: 692 f.; Mock 2005: 771). Der EuGH hat somit auch bezüglich der Niederlassungsfreiheit von Gesellschaften das Diskriminierungsverbot zu einem allgemeinen Beschränkungsverbot erweitert. Seit der Entscheidung Gebhard ist bei allen Grundfreiheiten eine Rechtfertigung von Beschränkungen nur unter den folgenden vier Voraussetzungen gegeben: (1) die Beschränkung wird in nicht-diskriminierender Weise angewandt, (2) die Beschränkung wird durch zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses gerechtfertigt, (3) die Beschränkung ist zur Erreichung des verfolgten Zieles geeignet und (4) die Beschränkung geht nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. 197 6.3Kapitalverkehrsfreiheit In seiner Rechtsprechung zur Niederlassungsfreiheit von Gesellschaften zeigte sich der EuGH zwar großzügig in der Anerkennung von „zwingenden Erfordernissen des Allgemeininteresses“: Grundsätzlich werden der Gläubigerschutz, der Schutz von Minderheitsgesellschaftern, der Arbeitnehmerschutz sowie Besteuerungsinteressen des Staates als Rechtfertigungsgründe anerkannt. Streng geprüft wird aber, ob die Beschränkungen für einen Schutz der genannten Interessen geeignet und erforderlich sind. Der deutsche Gesetzgeber hat auf den durch die EuGH-Rechtsprechung initiierten „Wettbewerb der Gesellschaftsrechte“ mit der größten Reform der deutschen GmbH seit ihrer Schaffung im Jahre 1892 reagiert. Das zum 1. November 2008 in Kraft getretene Gesetz zur Modernisierung des GmbH- Rechts und zur Bekämpfung von Missbräuchen (MoMiG) lässt neben der gewöhnlichen GmbH die sog. „Unternehmergesellschaft (haftungsbeschränkt)“ zu, bei der vollständig auf ein Mindestkapital verzichtet wird (Hirte 2008). 6.3 Kapitalverkehrsfreiheit Im Vergleich zu den anderen Grundfreiheiten wurden die rechtlichen Voraussetzungen für einen vollständig freizügigen Kapitalverkehr erst sehr spät, Ende der 1980er Jahre, geschaffen. Im EWG-Vertrag von 1957 war gemäß Art. 67 Abs. 1 (inzwischen gestrichen) eine Liberalisierung des Kapitalverkehrs nur insoweit vorgesehen, als es „für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes notwendig ist“. Gleichzeitig enthielt der EWG-Vertrag zahlreiche Rechtfertigungsgründe für Einschränkungen der Kapitalverkehrsfreiheit, die ebenfalls in dieser Form heute nicht mehr existieren. Der Grund für die Sonderstellung der Kapitalverkehrsfreiheit bestand in der Sorge der Mitgliedstaaten, dass unkontrollierte, insbesondere kurzfristige internationale Kapitalbewegungen ihre Fähigkeit, eine autonome Geld- und Kreditpolitik durchzuführen, untergraben würden und Zahlungsbilanzkrisen verursachen könnten (Pelkmans 2006: 175). Zwar liberalisierte man mit zwei Richtlinien bereits Anfang der 1960er Jahre einige Typen internationaler Kapitaltransaktionen wie Direktinvestitionen, kurz- und mittelfristige Handelskredite sowie den Kauf börsennotierter Wertpapiere. Aber der größte Teil der Finanztransaktionen unterlag weiterhin strikten staatlichen Kontrollen (Kimms 1996: 30 ff.). Erst zwanzig Jahre später, Mitte der 1980er Jahre, nahm man den Prozess der Liberalisierung des Kapitalverkehrs wieder auf (Kimms 1996: 64 ff.). Das „Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarkts“ von 1985 enthielt zahlreiche Vorschläge zur Beseitigung von Hemmnissen der finanziellen Integration, und die 1986 verabschiedete Einheitliche Europäische Akte fügte den neuen Artikel 8a (heute: Art. 26 AEUV) in den EWG-Vertrag ein, der den Binnenmarkt als einen Raum ohne Binnengrenzen definierte, „in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen … [der Verträge] gewährleistet ist“. Damit wurde der freizügige Kapitalverkehr als gleichberechtigt mit den anderen drei Grundfreiheiten etabliert.

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.