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3.7 Wie aktiv ist die EU-Wirtschaftspolitik? in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 112 - 116

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_112

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101 3.7Wie aktiv ist die EU-Wirtschaftspolitik? regelorientiert nicht mehr aufrechterhalten. Denn eine gemeinsame Währung impliziert notwendigerweise eine gemeinsame Geld- und Wechselkurspolitik. Und die Annahme, die noch den Maastricht-Vertrag bestimmt hatte, dass nämlich für die Fiskal- und Stabilitätspolitik allgemeine Randbedingungen eine ausreichende Koordinierung sicher stellten, war mit dem Versagen des Stabilitäts- und Wachstumspakts und spätestens mit der Schuldenkrise von 2010 – 13 falsifiziert. Es galt lange Zeit als empirisch gesichert, dass das fiskalpolitische Verhalten auf der unteren Regierungsebene nur geringe Spillover-Effekte auf andere Mitgliedländer habe, womit ein wichtiges Zentralisierungsargument fortfalle. Das ist aber nur solange richtig, wie die Fiskalpolitik im Rahmen einer soliden Haushaltsführung bleibt. Welche Folgen die Währungsunion für den makro-ökonomischen Koordinierungsbedarf und die Kompetenzen der Union haben wird, ist noch eine offene Frage (s. Kap. 11). Andere Felder der Prozesspolitik, die nach den Vertragsbestimmungen in den Kompetenzbereich der Union fallen, sind sehr umstritten, z.B. die Agrar-, Industrie- und Sozialpolitik (s. Kap. 9). Die Logik der gemeinsamen Agrarpolitik ist grundsätzlich einfach. Der Agrarmarkt ist Teil des gemeinsamen Marktes. Auf ihn müssen die gleichen Regeln zutreffen wie auf die übrigen Teilmärkte des gemeinsamen Marktes: keine Diskriminierung, keine Wettbewerbsverzerrungen, gleiche Chancen für alle Anbieter. Oder er wird aus dem gemeinsamen Markt ausgegliedert, wie das bei der EFTA der Fall gewesen ist. Wettbewerbsverzerrungen werden auf dem Agrarmarkt vor allem durch die staatliche Politik verursacht. Denn in fast allen Industrieländern gibt es eine Agrarpolitik, die zum Schutze der bäuerlichen Betriebe und zur Stabilisierung der Preise und Einkommen ein komplexes Instrumentarium von Zöllen, Subventionen und anderen Regulierungen zum Einsatz bringt. In einem gemeinsamen Agrarmarkt muss diese Politik vereinheitlicht werden. Eine Harmonisierung der Agrarpolitik ist jedoch nicht erforderlich – und hier haben wir ein schönes Beispiel für Dezentralisierungsmöglichkeiten der Wirtschaftspolitik –, wenn die Förderung der bäuerlichen Betriebe von der Produktion entkoppelt wird und in der Form von direkten lump sum Zahlungen erfolgt. Diesen Weg beschreiten die Reformen der gemeinsamen Agrarpolitik seit 1992, und es wird bereits darüber gesprochen, den Mitgliedstaaten auf längere Sicht die Agrarpolitik zumindest teilweise wieder zu überlassen. 3.7 Wie aktiv ist die EU-Wirtschaftspolitik? Wirtschaftspolitik verfügt über zwei Instrumente: Geld und Regeln. Die europäische Wirtschaftspolitik folgt dem Grundsatz rules, not money. Notgedrungen, denn sie unterliegt harten Budgetbeschränkungen. Der gesamte Haushalt der EU darf kaum mehr als 1 % des Bruttoinlandsprodukts der Gemeinschaft betragen (s. Kap 9). Zweitens muss er vertragsgemäß (Art. 310.1 AEUV) ausgeglichen sein: Die EU macht keine Schulden. Vergleichen wir die 1 % des EU-Haushalts mit dem Anteil der Staatsausgaben der Mitgliedländer 102 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung an ihrem BIP, der im Jahre 2011 für die EU-27 im Durchschnitt bei 49,1 % lag, dann sehen wir, dass die EU mit ihrem Haushalt keine großen Sprünge machen kann. In der Bundesrepublik Deutschland beispielsweise teilen sich die Staatsausgaben zwischen Bund, Ländern und Gemeinden im Verhältnis 60 : 24 : 16 auf. Die gesamte Ausgabensumme der EU von rund 133 Mrd. € im Jahre 2013 erscheint noch immer beachtlich, ist aber angesichts der Größe der Gemeinschaft doch sehr bescheiden. Allein die Landwirtschaftspolitik und die Wachstums- und Regionalpolitik beanspruchen mit jeweils etwa 44 % fast die gesamten für Zahlungen verfügbaren Mittel. Kurzum, die Haushaltspolitik ist innerhalb der EU weitestgehend dezentralisiert und sektoral hoch konzentriert. Umverteilungsmaßnahmen wie die Landwirtschafts- und Regionalpolitik können der Natur der Sache nach nur auf der oberen Regierungsebene vorgenommen werden. Für einige Länder, vor allem die Beitrittsländer in Ostmittel- und Südosteuropa, sind die Beträge nicht zu vernachlässigen, auch wenn es sich dabei insgesamt um weniger als 1 % des BIP der Union handelt. Also Regeln. Die primären und sekundären Rechtsquellen der EU sind weiter oben vorgestellt worden. Alesina, Angeloni und Schuknecht (2001) haben sich die Mühe gemacht, die einzelnen legislativen Akte der Gemeinschaft über die Zeit von 1971 bis 2000 zu zählen. Gleichzeitig haben sie diese in elf breite Politikfelder eingeordnet. Tabelle 3.1 gibt das Resultat für das erste und letzte Jahrfünft wieder. Tabelle 3.1: Legislative und fiskalische Aktivitäten der EU 1971 – 2000 Politikfeld 1971–1975 1996–2000 Regeln Regeln Anteil am EU-HH absolut in % absolut in % Handelspolitik 864 33,1 2 041 17,9 0,1 Gemeinsamer Markt 133 5,1 529 4,6 0,2 Geld und Finanzen 49 1,9 249 2,2 0,1 Landwirtschaft 980 37,5 4 907 43,0 46,7 Industrie, Energie 109 4,2 370 3,2 1,0 Transport 66 2,5 160 1,4 0,0 Unternehmensbeziehungen 116 4,4 1 406 12,3 0,4 Internat. Beziehungen 155 5,9 501 4,4 9,2 Umwelt 29 1,1 255 2,2 0,2 FuE, Erziehung, Kultur 15 0,6 136 1,2 5,5 Soziales, Bürger 96 3,7 860 7,5 35,9 Insgesamt 2 612 100 11 414 100 100 Quelle: Alesina, Angeloni, Schuknecht 2001 103 3.7Wie aktiv ist die EU-Wirtschaftspolitik? Tabelle 3.1 bedarf kurz der Erläuterung. Die Politikfelder sind nicht so eindeutig, wie ihre Bezeichnungen suggerieren. Es scheint selbstverständlich, alle die Landwirtschaft betreffenden Aktivitäten der entsprechenden sektoralen Wirtschaftspolitik zuzurechnen. Viele der Aktivitäten dienen aber gleichzeitig der Aufrechterhaltung des gemeinsamen Marktes, indem sie Wettbewerbsgleichheit in diesem Sektor schaffen. Das lässt sich in der Aufstellung der Tabelle nicht wiedergeben. Unter dem Titel Unternehmensbeziehungen sind nicht-sektoral ausgerichtete Maßnahmen zusammengefasst wie Vereinheitlichung von Gesetzen, Wettbewerbspolitik und allgemeine Subventionen. Die internationalen Beziehungen enthalten vor allem auch die Entwicklungshilfe. Unter dem Titel „Soziales und Bürger“ werden auch die Maßnahmen der Struktur- und Regionalpolitik subsumiert, was besonders unglücklich, aber verständlich ist, da die Mittel der Struktur- und Kohäsionsfonds für sehr unterschiedliche Aktivitäten verwendet werden. Der Einwand, dass die Zahl der legislativen Akte nicht ihre Bedeutung wiedergibt, liegt auf der Hand. Doch die quantitativen Verhältnisse der Tabelle widerspiegeln sicher in groben Zügen die wirtschaftspolitischen Aktivitäten der Gemeinschaft. Der Agrarpolitik kommt dabei ein unverhältnismäßig großes Gewicht zu – dieser Sektor ist mit hoher Wahrscheinlichkeit überreguliert. Der Reformbedarf ist allgemein anerkannt, die Richtung ebenfalls, nämlich Dezentralisierung. Doch Änderungen lassen sich nur gegen massive Widerstände durchsetzen. Die Rolle der europäischen Sozialpolitik, die wegen der hohen Präferenzasymmetrie der Einstimmigkeitsregel unterliegt, ist demgegenüber äußerst bescheiden und entspricht folglich der theoretisch bevorzugten Kompetenzverteilung. Seit Mai 2004 hat die Zahl der Mitgliedländer der EU von 15 auf 28 zugenommen, und weitere Länder sitzen zur Zeit im Wartezimmer. Welche Folgen hat das für die europäische Wirtschaftspolitik? Der Wirtschaftsraum der Gemeinschaft ist durch die Erweiterung erheblich größer und erheblich inhomogener geworden. Nach der oben ausgeführten Theorie ist es wahrscheinlich, dass die Zahl der externen Effekte, die den gesamten Wirtschaftsraum erfassen, abnehmen wird, ebenso die Zahl der öffentlichen Güter, die über den gesamten Raum wirksam sein sollten. Zugleich ist es wahrscheinlich, dass die Inhomogenität der Präferenzen wächst, zumal die Neuankömmlinge ein Entwicklungsniveau haben, dass zum Teil weit unter dem der bisher am geringsten entwickelten Mitgliedländer Griechenland und Portugal liegt. Hieraus folgt erst einmal, dass die wirtschaftspolitische Domäne der zentralen Regierungsebene verkleinert werden müsste. Nehmen wir aber an, dass die Aktivität der Gemeinschaftsebene für die EU 15 optimal war – das ist nicht in jedem Einzelfall so gewesen –, dann würde die Rückverweisung von bestimmten wirtschaftspolitischen Kompetenzen an die untere, nationale Regierungsebene für die Altmitglieder ineffizient sein oder, anders ausgedrückt, die Erweiterung wäre ineffizient gewesen. Die Ineffizienz kann allerdings behoben werden durch das, was man das Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten nennt: Einzelne Mitgliedstaaten kooperieren auf 104 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung bestimmten Politikfeldern miteinander und bilden so eine neue Regierungsebene zwischen der Gemeinschaftsebene und der nationalen Ebene. Ein gutes Beispiel ist die Währungs- und Wirtschaftsunion. Von den 15 Altmitglieder der EU sind nur 12 auch der EWWU beigetreten. Von den 13 Beitrittsländern der Osterweiterung haben bislang 6 den Euro übernommen. Auf Grund abweichender währungspolitischer Präferenzen haben sich unter den Altmitgliedern Großbritannien, Dänemark und Schweden abseits gehalten. Die Option stand den beiden ersten bei der Gründung der EWWU 1992 offen, Schweden konnte sie sich bei seinem Beitritt 1995 de facto ausbedingen, obwohl es grundsätzlich zum Beitritt verpflichtet ist. Die Neumitglieder der Osterweiterung haben diese Wahlmöglichkeit nicht. Aber auf Grund ihrer besonderen Entwicklungssituation und der noch nicht voll synchronisierten Wirtschaftsentwicklung ist eine Aufgabe der nationalen Geld- und Währungspolitik bei vielen von ihnen zur Zeit nicht zu empfehlen. Und so dürfte es einige Jahre dauern, bis sie diesen Schritt im Einvernehmen mit der Union vollziehen werden. 105 Kapitel 4 Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse: die Institutionen der Union 4.1 Institutions matter Drei Aspekte des Politischen haben wir in Kapitel 1 kennengelernt, die ein staatliches Gebilde adäquat beschreiben: die rechtliche Basis der Zusammenarbeit, die die Kompetenzverteilung und die Verteilung der Ergebnisse regelt (die Verfassungslehre), die Institutionen, die daraus entstehen (die Institutionenlehre), und die Verwaltung des Gemeinwesens und Maßnahmen, die zur Mehrung von Sicherheit und Wohlfahrt ergriffen werden (die Regierungslehre). Dieses Kapitel ist den Institutionen gewidmet. Was unter Institutionen zu verstehen ist, macht der allgemeine Sprachgebrauch deutlich: Das sind die Organe der Gemeinschaft wie Parlament, Rat, Kommission, Gerichtshof – die Orte also, wo Politik gemacht, ausgeführt und kontrolliert wird. Sie können natürlich nur im Zusammenhang mit der Verfassung bzw. den sie begründenden Verträgen behandelt werden. Denn dort werden ihre Kompetenzen formal festgelegt. Also geht es in diesem Kapitel um Verfassungsregeln und die daraus resultierenden Organisationen, die von Menschen geführt werden. Damit haben wir eine Brücke geschlagen zur Institutionentheorie (z.B. Richter/Furubotn 1999, Voigt 2002), die unter ihrem Gegenstand etwas anderes versteht als der normale Sprachgebrauch, nämlich die Regeln und nicht die Organisationen. Beides ist im Folgenden wichtig. Wenn wir von den Organen der Gemeinschaft gelegentlich als Institutionen sprechen, dann ist deutlich, was gemeint ist. Die rechtlichen Normen, die sie begründen, sind die vertraglich vereinbarten Übereinkünfte der Mitgliedländer. Box 4.1: Institutionen – Organisationen „Institutionen können … definiert werden als allgemein bekannte Regeln, mit deren Hilfe wiederkehrende Interaktionssituationen strukturiert werden und die mit einem Durchsetzungsmechanismus bewehrt sind, der eine Sanktionierung bzw. Sanktionsdrohung im Falle eines Regelverstoßes bewirkt“ (Voigt 2002: 34). In unserem Zusammenhang spielt vor allem das positive Recht eine zentrale Rolle, insbesondere das Verfassungsrecht. Die Verfassung informiert den einzelnen Bürger darüber, was er von der Verwaltung zu erwarten hat und was nicht. Handelt die Verwaltung außerhalb dieser Regeln, dann steht ihm der Weg zum Verwaltungs- oder Verfassungsgericht offen. Ein staatliches Organ, die Regierung zum Beispiel, besteht also aus den Regeln, die ihre Handlungsalternativen festlegen,

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.