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3.6 Zuständigkeiten der Gemeinschaft – wie sie sich tatsächlich entwickeln in:

Hans-Jürgen Wagener, Thomas Eger

Europäische Integration, page 107 - 112

Wirtschaft und Recht, Geschichte und Politik

3. Edition 2014, ISBN print: 978-3-8006-4761-3, ISBN online: 978-3-8006-4762-0, https://doi.org/10.15358/9783800647620_107

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96 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung 1. Die Präferenzen der Bürger in allen Mitgliedstaaten sind bezüglich der zentralisierten Wirtschaftspolitik homogen. 2. Die wirtschaftspolitischen Maßnahmen haben eine geographische Reichweite, die alle Mitgliedstaaten umfasst, so dass eine Dezentralisierung mit starken negativen externen Effekten verbunden wäre, oder es bestehen steigende Skalenerträge bei der Bereitstellung der öffentlichen Leistungen. 3. Zentraler Gesetzgeber und zentrale Regierung sind hinreichend informiert und haben auf Grund der bestehenden Architektur der kollektiven Willensbildungsprozesse auch hinreichend starke Anreize, eine effiziente Wirtschaftspolitik im Interesse der Bevölkerung durchzusetzen. 3.6 Zuständigkeiten der Gemeinschaft – wie sie sich tatsächlich entwickeln Das war die Theorie. In der Praxis gilt für die Zuständigkeit der Union das „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“, d.h. die Gemeinschaftsorgane dürfen nur tätig werden, wenn sie ausdrücklich durch die Verträge hierzu ermächtigt werden. Die Gemeinschaft erhält nur Kompetenzen, welche die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge freiwillig abgeben. Vier Grade der Kompetenzübertragung werden im Vertrag aufgeführt (Art. 2 – 6 AEUV): Bereiche mit ausschließlicher Zuständigkeit: Hier hat die Union ausschließliche gesetzgebende bzw. Politik setzende Macht. Bereiche mit geteilter Zuständigkeit: Hier teilen sich Union und Mitgliedstaaten die Befugnisse. Die Koordination der Politik der Mitgliedstaaten durch Richtlinien. Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen: Hier liegen die Entscheidungsbefugnisse eindeutig bei den Mitgliedstaaten. Bei genauerem Hinsehen erweist sich das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung als Zentralisierungsbremse allerdings wenig wirksam. Die Gemeinschaftskompetenzen sind in den Verträgen funktional und zum Teil derart breit definiert, dass sie die Gemeinschaftsorgane in ihrem Bestreben, Kompetenzen an sich zu ziehen, kaum wirksam begrenzen: Die Kommission hat beim Sekundärrecht, d.h. insbesondere bei den Verordnungen und Richtlinien, das Initiativmonopol, und der Europäische Gerichtshof hat bei der Auslegung des Gemeinschaftsrechts das Interpretationsmonopol. Schauen wir uns den Vertrag daraufhin an, auf welchen wirtschaftspolitischen Feldern er für die Gemeinschaft Betätigungsmöglichkeiten vorsieht, so beschreiben der dritte und fünfte Teil des Lissabon-Vertrages (Art. 26 – 197 und 205 – 222 AEUV) die Politiken der Union. Der EG-Vertrag hatte nicht weniger als 21 Titel, im Lissabon-Vertrag sind es bereits 24 Titel für das innere und 7 Titel für das auswärtige Handeln. Es dürfte schwer fallen, irgendein wirtschaftspolitisches Feld zu finden, auf dem die Gemeinschaft prinzipiell nicht tätig werden könnte. Das ist auch nicht weiter verwunderlich, wenn man in Art. 3 EUV die allgemeinen Ziele liest, die sich die Gemeinschaft ge- 97 3.6Zuständigkeiten der Gemeinschaft setzt hat. Es gibt allerdings auch den Fall, wo der Vertrag der Gemeinschaft grundsätzlich eine Zuständigkeit versagt. Art. 345 AEUV ist ein Beispiel. Er lautet apodiktisch: „Die Verträge lassen die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt.“ Irgendeine Form von „Verstaatlichung“ auf der zentralen EU-Ebene kann es nicht geben. Die Union ist inzwischen praktisch für alles zuständig und könnte sich deshalb tatsächlich zu einem zentralistischen Superstaat entwickeln. Um einer derartigen Entwicklung entgegenzusteuern, wurde im Vertrag von Maastricht das Subsidiaritätsprinzip verankert, das jetzt zusammen mit den Grundsätzen der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit in Art. 5 EUV anzutreffen ist (Carbonara/Luppi/Parisi 2012: 95 ff.). Box 3.5: Subsidiarität, Korporatismus und Demokratie Das Subsidiaritätsprinzip wird häufig auf die katholische Soziallehre und die Enzyklika Quadragesimo anno zurückgeführt. Doch der Grundgedanke ist älter und geht auf Johannes Althaus (Althusius 1603) zurück, einen calvinistischen Rechtsprofessor und Stadtsyndikus von Emden. Die Föderalismustheorie von Althaus verbindet private (Familie und Berufsverband) und öffentliche (Stadt, Provinz, Reich) Vergesellschaftungsformen und Herrschaftsebenen (vgl. Kap., 1). Dabei ist klar zu trennen zwischen der Kompetenzzuweisung an die jeweilige Ebene und der Legitimation und Repräsentation der jeweiligen Ebene. Die katholische Soziallehre der 1930er Jahre war z.B. korporatistisch strukturiert, d.h. die höheren Ebenen werden von der nächst unteren bestimmt und kontrolliert: ein Pyramidenmodell (Apolte 2004). Im modernen demokratischen Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland werden dagegen die Repräsentanten auf den drei Ebenen, Bund, Länder und Gemeinden, direkt vom Volk als dem Souverän gewählt. Allerdings haben die Länder über den Bundesrat einen gewissen Einfluss auf die zentrale Legislative. Dadurch entsteht eine weitgehende personelle Unabhängigkeit der drei Ebenen, und die individuellen Präferenzen kommen auf allen drei Ebenen direkt zum Tragen: ein Lagenmodell. Die Europäische Gemeinschaft folgt – zumindest zur Zeit noch – mehr dem korporatistischen als dem demokratischen Modell. Die Kompetenzzuweisung, die sich von der Rationalität des Subsidiaritätsgedankens leiten lassen sollte, ist grundsätzlich Sache des Souveräns, also eine Verfassungsangelegenheit. Im Pyramidenmodell legt die untere Ebene fest, welche Kompetenzen an die obere zu delegieren sind. Das ist nicht unproblematisch. Im Lagenmodell regelt der Souverän, der sich ja auf den unterschiedlichen Ebenen selbst organisiert, unmittelbar per Verfassung die Kompetenzverteilung. Dabei wäre es allerdings nicht weniger unproblematisch, wenn die oberste Ebene über die legitime Kompetenzzuweisung zu urteilen hätte. Wir erinnern uns an den Ruf von Herzog und Gerken nach einem eigenen Gerichtshof für Kompetenzfragen (Box 3.3). Als die Mitgliedstaaten die Brisanz des in Maastricht eingeführten Kriteriums erkannten, fügten sie dem Vertrag von Amsterdam ein „Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßig- 98 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung keit“ an. Darin wird klargestellt: „Das Subsidiaritätsprinzip stellt nicht die Befugnisse in Frage, über welche die Europäische Gemeinschaft aufgrund des Vertrags entsprechend der Auslegung des Gerichtshofs verfügt.“ Das heißt, das Prinzip kommt nur dort zur Anwendung, wo es konkurrierende Zuständigkeiten gibt. Der Subsidiaritätstest sieht nach den Bestimmungen des Vertrags und des Protokolls etwa wie folgt aus: 1. Lässt der Vertrag eine Regelung nach dem Subsidiaritätsprinzip überhaupt zu? 2. Weist das betreffende Politikfeld grenzüberschreitende Aspekte auf, die durch geeignete Maßnahmen der nationalen Regierungen nicht adäquat geregelt werden können? 3. Können die betroffenen Mitgliedstaaten die Angelegenheit nicht durch einfache Kooperation unter sich regeln? 4. Würde das Fehlen von Gemeinschaftsmaßnahmen gegen die Anforderungen des Vertrages verstoßen oder sonst die Interessen der Mitgliedstaaten erheblich beeinträchtigen? 5. Bringen Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene deutliche Vorteile mit sich? Als wirksame Waffe gegen einen europäischen Superstaat glich das Subsidiaritätsprinzip eher einem Papiertiger. Deshalb räumen der neu gefasste Art. 5 EUV und das entsprechend angepasste „Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ den nationalen Parlamenten ein Einspruchsrecht wegen Verletzung des Subsidiaritätsprinzips ein. Allerdings fragt sich auch in diesem Fall, inwieweit das Subsidiaritätsprinzip überhaupt justitiabel ist – einmal abgesehen davon, dass es bei ausschließlichen Kompetenzen der Gemeinschaft keine Anwendung findet. Kritiker sehen deshalb einen besseren Weg darin, einen klaren Kompetenzkatalog für die Union zu definieren (Kirchner 1997). Die Gemeinschaftsorgane dürfen aber nicht einseitig als gefährlicher Leviathan, als „sanftes Monster Europa“ (Enzensberger 2011) angesehen werden, den es zu bändigen gilt. Sie haben einen heilsamen Druck auf die Mitgliedstaaten ausgeübt und diese gezwungen, nationalen Protektionismus abzubauen und ihren Beitrag zur Schaffung eines Gemeinsamen Marktes zu leisten. Es ist evident, dass der größte Effizienzvorteil von der negativen Integration erwartet werden kann, d.h. von der Abschaffung von Handelshemmnissen und Verkehrsbeschränkungen, d.h. der Einführung eines gemeinsamen Marktes. Durch die Erweiterung des Marktes sinken automatisch die Marktanteile der einzelnen Akteure auf dem Markt, und der Wettbewerb nimmt zu. Gleichzeitig können auf Grund größerer Absatzchancen Spezialisierungsvorteile und Skalenerträge stärker genutzt werden. Das ist sozusagen die Gründungsidee der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Nur reicht dafür negative Integration nicht aus, sie muss immer wieder durch Maßnahmen der positiven Integration ergänzt werden. Geht es um die Kompetenzen von Markt und Staat, dann stehen für die Theorie die öffentlichen Güter oben an. Öffentliche Güter, die wegen ihres Wirkungsbereichs auf der Unionsebene angeboten werden müssten, sind allerdings nicht so zahlreich. Das wichtigste ist der Ordnungsrahmen, ins- 99 3.6Zuständigkeiten der Gemeinschaft besondere die Wirtschaftsordnung selbst. Eine Wirtschaftsgemeinschaft mit unterschiedlichen Wirtschaftsordnungen ist schwer vorstellbar. Die Grundfragen der Ordnungspolitik sind zentral zu regeln. Das geschieht im Vertrag, der sich in Art. 119 Abs. 1 AEUV auf den „Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ festlegt. Die Osterweiterung war deshalb erst nach einer erfolgreichen Transformation der Wirtschaftsordnung in den beitretenden Ländern möglich. Der Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft ist aber nicht alles. Die Beitrittsländer haben sehr bald erfahren, dass mit dem acquis communautaire ein umfangreicher Katalog gemeinsamer Bestimmungen vorliegt, die fast alle Bereiche wirtschaftlicher Tätigkeit neben vielen Feldern der Innen-, Außen- und Rechtspolitik betreffen. Um den Binnenmarkt voranzutreiben, sucht man nach Wegen, die räumliche Ausdehnung des Rechts in Europa dort zu erweitern, wo man in seiner Zersplitterung Hemmnisse für einen freizügigen Verkehr zu erkennen glaubt. Grundsätzlich verursachen sowohl zivilrechtliche wie öffentlich-rechtliche länderspezifische Bestimmungen Kosten, die den Güter-, Kapital- und Personenverkehr behindern. Eine Vereinheitlichung des Zivilrechts ist ein Harmonisierungsprojekt, das mit großen Schwierigkeiten rechnen muss, aber trotzdem schrittweise vorangetrieben wird (z.B. Martiny 2013). Zunächst ging es deshalb um öffentlich-rechtliche Regulierung (Interventionsrecht). Mit dem Abbau der Binnenzölle etablierten die Mitgliedstaaten in zunehmendem Maße nichttarifäre Handelshemmnisse wie länderspezifische Produktregulierungen, Subventionen, Lizenzen, diskriminierende öffentliche Auftragsvergabe u.s.w., um die heimische Wirtschaft vor Konkurrenz zu schützen (Egan: 2001: 41 ff.). Zwischen 1958 und 1985 versuchte die Kommission mit einer Strategie der regulatorischen Harmonisierung die räumliche Ausdehnung der relevanten öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu erhöhen. Die praktische Erfahrung zeigte jedoch, dass es sich hierbei um einen aussichtslosen Kampf handelte, da sehr schnell immer wieder neue nationale Vorschriften erlassen wurden. Die Strategie der Detailharmonisierung erwies sich als wenig erfolgreich (Egan 2001: 78 ff.; s. Kap. 5). Deshalb schlug die Kommission in ihrem „Weißbuch über die Vollendung des Binnenmarktes“ von 1985 einen „neuen Ansatz“ zum Abbau technischer Handelshemmnisse vor, der aus den folgenden Elementen besteht (Streit/Mussler 1995: 89): Solange keine Harmonisierung der technischen Vorschriften erfolgt ist, gilt das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung, wie es der EuGH in seinen Entscheidungen Dassonville (1974) und Cassis de Dijon (1979) entwickelt hat. Die Harmonisierung der Rechtsvorschriften beschränkt sich auf die Festlegung zwingender Erfordernisse für Gesundheit und Sicherheit. Dadurch werden endlose Debatten im Rat über technische Details vermieden. Die Harmonisierung der technischen Standards im Detail soll, wo erforderlich, durch die Europäischen Normungsinstitute wie beispielsweise das 1961 gegründete „Comitée Européen de Normalisation“ (CEN) erfolgen. 100 3 Prinzipien der Integration: Verfassung und Wirtschaftsordnung Kurzum, war man anfangs in der Gemeinschaft der Überzeugung, dass alle marktrelevanten Regulierungen vereinheitlicht, also harmonisiert werden müssten, so sah man nach der bahnbrechenden Cassis de Dijon Entscheidung des EuGH, dass in vielen Fällen das Prinzip der wechselseitigen Anerkennung ausreiche. Denn kein Mitgliedstaat hat einen Anreiz, zum Beispiel seine Gesundheitsvorschriften unter ein bestimmtes, den eigenen Präferenzen entsprechendes Niveau zu senken, um den heimischen Produzenten Wettbewerbsvorteile auf ausländischen Märkten zu verschaffen. Und die Gesundheit und Sicherheit betreffenden Präferenzen, so die zusätzliche Annahme, liegen in Europa nicht weit auseinander. Gleichförmige Präferenzen erlauben folglich nicht nur zentrale Regulierungen, wie es die Theorie postuliert, sondern offensichtlich auch effiziente dezentrale Lösungen. Letztere verursachen jedoch geringere Transaktionskosten. Interessanterweise veränderte sich die Strategie der Integration – unterstützt durch die Rechtsprechung des EuGH – derart, dass immer weniger der einfache Abbau der Diskriminierung von Ausländern gegenüber Inländern bezüglich der vier Grundfreiheiten im Vordergrund stand. Vielmehr wurde der generelle Abbau von Beschränkungen der freien Güter- und Faktormobilität sowie der allgemeinen Freizügigkeit zum Maß aller Dinge. Hierdurch entsteht ein Wettbewerb zwischen den Jurisdiktionen der Mitgliedstaaten. Einschränkungen ergeben sich nur aus einigen primärrechtlich definierten und vom EuGH sehr eng interpretierten Rechtfertigungsgründen sowie aus einer Reihe sogenannter „zwingender Gründe des Allgemeininteresses“, die der EuGH in ständiger Rechtsprechung entwickelt hat (vgl. Kap. 5 und 6). Ein gemeinsamer Markt schließt eine Zollunion ein. Damit begann alles. Schon der Begriff macht deutlich, dass ein gemeinsamer Außentarif oder eine gemeinsame Handelspolitik nur auf der EU-Ebene beschlossen werden können. Ebenso klar war von Beginn an, dass die Gemeinschaft eine Wettbewerbspolitik zur Bekämpfung von Wettbewerbsbeschränkungen mit gemeinschaftsweiter Bedeutung braucht. Auch wenn die Mitgliedstaaten, jeder für sich in seinen Grenzen, den unverzerrten Wettbewerb kontrollieren – was 1957 nicht der Fall gewesen ist –, haben sie nach Einführung des gemeinsamen Marktes starke Anreize, der eigenen Wirtschaft durch Förderung der Konzentration und Gewährung von Subventionen Wettbewerbsvorteile zu verschaffen und so zusätzliche Marktanteile und Wohlfahrt zu gewinnen. Nachdem das Projekt des gemeinsamen Marktes 1992 zu einem gewissen Abschluss gebracht worden war, nahm man im gleichen Jahr das Projekt einer monetären Union in Angriff. Die Währungsunion ist geradezu eine ordnungspolitische Revolution für die Gemeinschaft. Denn moderne Geldpolitik wird nicht mehr rein regulativ, sondern diskretionär gefahren, wenn auch unter einer mehr oder minder strikten Zielvorgabe. Sinnvollerweise wurden die entsprechenden politischen Befugnisse aber nicht auf die Kommission übertragen, sondern auf ein neues Organ der Gemeinschaft, das unabhängig von Kommission und Rat ist – die Europäische Zentralbank. Mit dem Projekt der monetären Union lässt sich die Charakterisierung der Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft als vornehmlich ordnungspolitisch oder 101 3.7Wie aktiv ist die EU-Wirtschaftspolitik? regelorientiert nicht mehr aufrechterhalten. Denn eine gemeinsame Währung impliziert notwendigerweise eine gemeinsame Geld- und Wechselkurspolitik. Und die Annahme, die noch den Maastricht-Vertrag bestimmt hatte, dass nämlich für die Fiskal- und Stabilitätspolitik allgemeine Randbedingungen eine ausreichende Koordinierung sicher stellten, war mit dem Versagen des Stabilitäts- und Wachstumspakts und spätestens mit der Schuldenkrise von 2010 – 13 falsifiziert. Es galt lange Zeit als empirisch gesichert, dass das fiskalpolitische Verhalten auf der unteren Regierungsebene nur geringe Spillover-Effekte auf andere Mitgliedländer habe, womit ein wichtiges Zentralisierungsargument fortfalle. Das ist aber nur solange richtig, wie die Fiskalpolitik im Rahmen einer soliden Haushaltsführung bleibt. Welche Folgen die Währungsunion für den makro-ökonomischen Koordinierungsbedarf und die Kompetenzen der Union haben wird, ist noch eine offene Frage (s. Kap. 11). Andere Felder der Prozesspolitik, die nach den Vertragsbestimmungen in den Kompetenzbereich der Union fallen, sind sehr umstritten, z.B. die Agrar-, Industrie- und Sozialpolitik (s. Kap. 9). Die Logik der gemeinsamen Agrarpolitik ist grundsätzlich einfach. Der Agrarmarkt ist Teil des gemeinsamen Marktes. Auf ihn müssen die gleichen Regeln zutreffen wie auf die übrigen Teilmärkte des gemeinsamen Marktes: keine Diskriminierung, keine Wettbewerbsverzerrungen, gleiche Chancen für alle Anbieter. Oder er wird aus dem gemeinsamen Markt ausgegliedert, wie das bei der EFTA der Fall gewesen ist. Wettbewerbsverzerrungen werden auf dem Agrarmarkt vor allem durch die staatliche Politik verursacht. Denn in fast allen Industrieländern gibt es eine Agrarpolitik, die zum Schutze der bäuerlichen Betriebe und zur Stabilisierung der Preise und Einkommen ein komplexes Instrumentarium von Zöllen, Subventionen und anderen Regulierungen zum Einsatz bringt. In einem gemeinsamen Agrarmarkt muss diese Politik vereinheitlicht werden. Eine Harmonisierung der Agrarpolitik ist jedoch nicht erforderlich – und hier haben wir ein schönes Beispiel für Dezentralisierungsmöglichkeiten der Wirtschaftspolitik –, wenn die Förderung der bäuerlichen Betriebe von der Produktion entkoppelt wird und in der Form von direkten lump sum Zahlungen erfolgt. Diesen Weg beschreiten die Reformen der gemeinsamen Agrarpolitik seit 1992, und es wird bereits darüber gesprochen, den Mitgliedstaaten auf längere Sicht die Agrarpolitik zumindest teilweise wieder zu überlassen. 3.7 Wie aktiv ist die EU-Wirtschaftspolitik? Wirtschaftspolitik verfügt über zwei Instrumente: Geld und Regeln. Die europäische Wirtschaftspolitik folgt dem Grundsatz rules, not money. Notgedrungen, denn sie unterliegt harten Budgetbeschränkungen. Der gesamte Haushalt der EU darf kaum mehr als 1 % des Bruttoinlandsprodukts der Gemeinschaft betragen (s. Kap 9). Zweitens muss er vertragsgemäß (Art. 310.1 AEUV) ausgeglichen sein: Die EU macht keine Schulden. Vergleichen wir die 1 % des EU-Haushalts mit dem Anteil der Staatsausgaben der Mitgliedländer

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Zusammenfassung

Dieses erfolgreiche Lehrbuch stellt die Ökonomie in der Europäischen Union im Kontext der rechtlichen, sozialen, politischen und geschichtlichen Zusammenhänge dar. Die Autoren erschließen damit die Komplexität eines historisch einmaligen Projekts – der Europäischen Integration.

Die Neuauflage ist vollständig überarbeitet. Sie geht auf die Krise der Währungsunion ein, die erste ernsthafte Prüfung des europäischen Finanzsystems und damit auch der Euro-Staaten, sowie auf die Bemühungen die Währungsunion zu reformieren. Sie berücksichtigt außerdem die institutionellen Veränderungen und Neuerungen der letzten Jahre. Der Text ist substantiell gekürzt, um den Strukturen und gestrafften Lehrplänen der Bachelor- und Master-Studiengänge entgegenzukommen.

Inhalt

• Integrationstheorie

• Evolution der Europäischen Union

• Prinzipien der Integration: Wirtschaftsordnung und Entscheidungsstrukturen

• Der Gemeinsame Markt und seine politische und rechtliche Unterstützung

• Die EU als Umverteilungsmechanismus

• Die Währungsunion und ihre Reformen

Professor em. Dr. Hans-Jürgen Wagener hat Volkswirtschaftslehre an der Rijksuniversiteit Groningen und der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt an der Oder gelehrt.

Professor Dr. Thomas Eger lehrt Recht und Ökonomie an der Universität Hamburg.