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Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz in:

Volker Bergen, Wilhelm Löwenstein, Roland Olschewski

Forstökonomie, page 386 - 411

Volkswirtschaftliche Ansätze für eine vernünftige Umwelt- und Landnutzung

2. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4552-7, ISBN online: 978-3-8006-4553-4, https://doi.org/10.15358/9783800645534_386

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 21.1. Zwischenstaatliche Umweltprobleme „Umweltprobleme haben immer eine räumliche Dimension, denn Umweltmedien sind über den Raum definiert.“ (H. Siebert, 1978, S. 99) Auch Staaten haben immer eine räumliche Dimension, denn auch sie sind über den Raum definiert. Wenn sich nun die Umwelträume und die Staatsgebiete nicht decken, kann es zu zwischenstaatlichen Umweltproblemen kommen. Die räumliche Überlappung kann nun bilateral, multilateral oder sogar global sein. Bilaterale Probleme liegen dann vor, wenn nur zwei Staaten betroffen sind. Ein Beispiel ist die Verschmutzung von Fließgewässern. Der Oberlieger Frankreich emittiert das Herbizid Atrazin in die Saar und damit in den Rhein. Hohe Atrazinkonzentrationen (mehr als 0,1 µg pro l) schädigen die aquatischen Lebensgemeinschaften im deutschen Rheinabschnitt als Unterlieger (Umweltbundesamt, 1997, S. 252 f.). Die internationale Kommission zum Schutz des Rheins sucht nach einer Lösung. Multilaterale Umweltprobleme betreffen mehrere Staaten. Ein Beispiel sind die neuartigen Waldschäden, die in Europa und Nordamerika seit den achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts beobachtet werden. Die physischen Schäden zeigen sich in einem verminderten und unnatürlichen Wachstum (z. B. Nadel- oder Blattverluste, Verluste an Wurzelfasern und Abwurf ganzer grüner Triebe) sowie einer gestörten Wasserversorgung (z. B. Zunahme der Nassfäule) der Bäume. Eine Übersicht über die Schädigung der Laub- und Nadelbäume in Deutschland und seinen Nachbarländern zeigt die Tabelle 21.1. Zahlreiche Erklärungsansätze haben natürliche und anthropogene Ursachen identifiziert (A. Goudie, 1994, S. 89-92). Als natürliche Ursachen gelten klimatische Veränderungen, starke und wiederkehrende Dürre, Nährstoffmangel, Viren, krankheitserregende Pilze und Schädlingsbefall. Als vom Menschen verursacht gelten zum einen forstwirtschaftliche Mängel in der Form schlechter Bewirtschaftung und Pflege der Wälder sowie überalterter Bestände. Zum anderen wird insbesondere eine zunehmende Umweltverschmutzung als externer Effekt zunehmender ökonomischer Aktivitäten verantwortlich gemacht. Als waldschadensverursachende Umweltverschmutzung gelten zunehmende Luftschadstoffkonzentrationen an Schwefeldioxid, Stickoxiden und Ozon und damit verbundene Säureablagerungen auf Blättern und Nadeln, Bodenversauerungen, Metall- Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 379 vergiftungen, Nährstoffauslaugungen sowie Ansammlungen von Spurenmetallen und synthetischen organischen Verbindungen wie Pestiziden und Herbiziden. Tab. 21.1: Waldschäden Nadel-/Blattverluste bei allen Baumarten (in %) Schadstufen 2 bis 4Länder 1991 1995 Deutschland 25,2 22,1 Dänemark 29,9 36,6 Polen 45,0 52,6 Tschechien 45,3 58,5 Österreich 7,5 6,6 Schweiz 16,1 24,6 Frankreich 7,1 12,5 Belgien 17,9 24,5 Luxemburg 20,8 38,3 Niederlande 17,2 32,0 Quelle:Umweltbundesamt, 1997, S. 422. „Der Wald stirbt an Stress“ (P. Schütt, 1984) ist die noch immer gültige These vom kumulativen Effekt der verschiedenen Ursachen. Zwar lässt sich eine Ursachen-Wirkungsbeziehung nicht exakt quantifizieren, eine Beteiligung anthropogener Schadursachen darf jedoch als wahrscheinlich angenommen werden. Die europäischen und nordamerikanischen Länder emittieren große Mengen an Schwefeldioxid, Stickoxiden und weiteren Schadstoffen, die als saurer Regen wiederum Waldschäden in mehreren benachbarten Ländern mit verursachen. Dies macht die Waldschäden zu einem zwischenstaatlichen Umweltproblem. Globale Umweltprobleme betreffen alle Staaten dieser Erde. Der globale Wandel der Umwelt lässt sich nach B. L. Turner II et al. (1990) wie in Abbildung 21.2 typisieren. Die dort getroffene Unterscheidung zwischen systemisch und kumulativ bezieht sich ebenfalls auf die räumliche Dimension. Der Treibhauseffekt, die Zerstörung der Ozonschicht sowie die Änderung der Strahlungsreflektion der Erdoberfläche ändern die Funktionsweise von Umweltsystemen unmittelbar. Umweltschädigende Aktivitäten eines Landes führen zu direkten physischen Schäden in anderen Ländern. Dieser direkte physische Zusammenhang ist beim kumulativen Typ nicht gegeben. Der physische Schaden bleibt lokal, allerdings sehen andere Länder darin auch für sich einen Wohlfahrtsverlust. Dies gilt beispielsweise sowohl für den Verlust an Biodiversität als auch für die Entwaldung. Zwischen diesen beiden Umweltproblemen kann noch ein weiterer räumlicher Unterschied konstatiert werden. Großflächige Entwaldungen in nur wenigen Ländern, wie z. B. die Zerstörung der Regenwälder in den tropischen Ländern, besitzen bereits eine globale Dimension. Dagegen entsteht die globale Vierter Teil: Internationale Forstökonomie380 Bedeutung des Biodiversitätsverlustes eher aus seiner weltweiten Verbreitung. Diese Unterschiede können bei der Suche nach ökonomischen Problemlösungen eine Rolle spielen. Globaler Wandel der Umwelt Kumulativer TypSystemischer Typ Direkter Effekt auf global wirkende Systeme Emission von Treibhausgasen Emission ozonschädigender Gase Veränderung der Albedo der Erdoberfläche Auswirkungen durch weltweite Verbreitung des Wandels Verringerung und Verschmutzung des Grundwassers Artenverlust/ genetische Veränderungen (Biodiversität) Auswirkungen durch Ausmaß der Veränderung (globaler Anteil der Ressourcen) Entwaldung Emission industrieller Schadstoffe Bodenverarmung vormals landwirtschaftlich genutzter Flächen Abb. 21.2: Typen des globalen Wandels Wie schon bei den Waldschäden so lassen sich auch bei den globalen Umweltveränderungen natürliche und anthropogene Ursachen identifizieren. Einen guten Überblick bietet A. Goudie (1994) für die Entwaldung (S. 48-56), für den Verlust an Biodiversität (S. 97-98 und 108-153) sowie für weitere globale Umweltveränderungen. Seine Schlussfolgerung lautet: „Die meisten Systeme sind komplex, und menschliches Handeln stellt nur eine von vielen Komponenten dar, so dass unzählige Tätigkeiten des Menschen zu Endprodukten führen mögen, die im wesentlichen jenen ähnlich sind, wie sie durch Kräfte der Natur entstehen können.“ (A. Goudie, 1994, S. 426). Obwohl der Mensch nicht an allen Veränderungen schuld ist, für die man ihn verantwortlich macht, bleibt dennoch die Aufgabe, durch internationale Umweltpolitik Verbesserungen zu erreichen. Die Besonderheiten zwischenstaatlicher Umweltprobleme ergeben sich durch das Völkerrechtsprinzip der staatlichen Souveränität. Zur Entwicklung des Völkerrechts siehe O. Kimminich (1997, Kap. 2). Danach ist jeder Staat berechtigt, Vorgänge auf seinem Staatsgebiet selbst zu regeln. Dazu gehören das Recht zur Nutzung der nationalen Ressourcen und die Kontrolle über alle umweltbelastenden Aktivitäten innerhalb des Staatsgebietes. Aus dem Souveränitätsgedanken folgt auch das Prinzip der territorialen Integrität, nach dem keine Beeinträchtigung von außen ohne Zustimmung erfolgen darf. Das Souveränitätsprinzip ist das Ergebnis des Westfälischen Friedens von 1648, der den Dreißigjährigen Krieg nur dadurch beenden konnte, dass die kriegführenden Staaten die Nichteinmischung in innere Angelegenheiten akzeptierten. Grenzüberschreitende Umweltbeeinträchtigungen verletzen als externe Effekte und öffentliche Güter Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 381 die Souveränität und Integrität der Staaten, auch die Lösung der zwischenstaatlichen Umweltprobleme greift in Souveränitäts- und Integritätsrechte ein. In einer solchen friedenstiftenden Rechtsordnung kommen vor allem anreizgesteuerte zwischenstaatliche Verhandlungen als Lösungsansatz in Betracht. Ihr Ziel ist ein wechselseitiger schonender Souveränitätsausgleich auf vertraglicher Basis. Marktorientierte Instrumente eignen sich damit besonders gut zur Lösung zwischenstaatlicher Umweltprobleme (E. Feess, 1995, S. 163). Da es keine internationale Exekutive gibt, die Maßnahmen zum Umweltschutz gegen den Willen eines Staates durchsetzen darf, bleiben nur die freiwillige Beachtung völkerrechtlicher Normen als Regeln staatlichen Wohlverhaltens und die Einhaltung geschlossener Verträge. Als völkerrechtliche Normen gelten inzwischen die folgenden fünf Grundprinzipien (O. Kimminich, 1997, S. 402- 405). Erstens, das Verbot erheblicher Schädigung der Nachbargebiete im Sinne einer beschränkten territorialen Souveränität. Umstritten ist, ob auch nicht-benachbarte Staaten unter dieses Verbot fallen. Der Bau von Kernkraftwerken an die Staatsgrenze ist ein beliebter Verstoß gegen dieses Prinzip. Zweitens, die Verpflichtung zur Minimierung neuer oder zusätzlicher grenzüberschreitender Umweltbelastungen. Hierdurch soll die territoriale Integrität der Nachbarstaaten geschützt werden. Drittens, das Prinzip der fairen Aufteilung der Nutzung gemeinsamer Umweltmedien benachbarter Staaten. Viertens, die Informationspflicht bei akuten Umweltschädigungen und in Notstandsfällen. Fünftens, die Pflicht zur Konsultation bei geplanten Maßnahmen mit vorhersehbaren Umweltschädigungen. Hier wird deutlich, dass diese Regeln staatlichen Wohlverhaltens stark vom internationalen Nachbarrecht geprägt sind. Eine Übertragung auf die Staatengemeinschaft steht noch aus. Internationale Vereinbarungen auf dieser Grundlage werden als weiches Recht (soft law) bezeichnet, weil zwar ihre Durchsetzbarkeit und Kontrolle nicht gewährleistet ist, sie aber dennoch eine zielweisende Kompromissformel darstellen. Der Begriff des „soft law“ darf jedoch nicht in dem Sinne verstanden werden, dass damit geltendes durch erstrebtes Völkerrecht ersetzt würde (O. Kimminich, 1997, S. 236). Zur Bestimmung gemeinsamer Handlungsmöglichkeiten bedient sich neuerdings die internationale Politik im Bereich der Umweltpolitik der Umwelt-Regime. Es handelt sich hier um institutionelle Arrangements, mit denen kollektiv unerwünschte Wirkungen einzelstaatlicher Aktivitäten begrenzt werden sollen. Regime sind völkerrechtlich verbindliche Verträge, sie lassen ein partikuläres Völkerrecht entstehen. Partikulär deshalb, weil nur die Vertragsstaaten daran gebunden sind. Regime bestehen aus Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren. Prinzipien sind wissenschaftliche und normative Grundsätze. Hilfreich ist hier ein wissenschaftlicher Konsens über die Ursachen und Folgen eines Umwelt- Vierter Teil: Internationale Forstökonomie382 problems. Normen sind allgemeine Verhaltensmaßregeln. Hilfreich ist hier die Akzeptanz einer Wertegemeinschaft, welche die Menschheit als Treuhänder und nicht als Eigentümer der Umwelt versteht. Regeln sind Handlungsanweisungen. Verfahren sind Methoden der Entscheidungsfindung. Hilfreich sind hier effektive Organe, die mit eindeutigen Handlungsvorgaben, einer ausreichenden Finanzierung und einem festen Zeitrahmen ausgestattet sind. Seit den 1970er Jahren verstärkten sich die Bemühungen internationaler Organisationen, durch soft laws und Umweltregime globale Umweltprobleme zu lösen. Den Anfang machte die Stockholm-Deklaration der Vereinten Nationen von 1972, die elf Resolutionen zum Umweltschutz verabschiedete und das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) mit Sitz in Nairobi errichtete. 1982 verabschiedeten die Vereinten Nationen die Weltcharta für die Natur mit fünf allgemeinen Prinzipien für den Umgang mit der Natur. Die UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro stellt den vorläufigen Höhepunkt der Umweltschutzbemühungen der Vereinten Nationen dar. Mit dem Begriff der nachhaltigen Entwicklung (sustainable development) soll der Umweltschutz zum integralen Bestandteil der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung aller Staaten der Welt gemacht werden. Die Konferenz hat zu fünf Dokumenten geführt. Rechtliche Bindungswirkung haben bislang aber nur die Biodiversitätskonvention 1993 und die Klima-Rahmenkonvention 1994 erlangt (O. Kimminich, 1997, S. 409). Die Waldkonvention und die Agenda 21 sind bislang rechtlich unverbindlich geblieben. Das klassische Völkerrecht der unbegrenzten Souveränität ist mit dem ersten Weltkrieg untergegangen, ein neues Völkerrecht der Zusammenarbeit ist im Entstehen, der internationale Umweltschutz wird wegen der globalen Umweltprobleme ein wichtiger Bestandteil sein. 21.2. Zwischenstaatliche Kooperation versus Nicht-Kooperation Eine wesentliche Voraussetzung für erfolgreiche zwischenstaatliche Verhandlungen über Umweltschutz sind potentielle Verhandlungsgewinne für alle beteiligten Staaten. Die Bestimmung der Effizienzpotentiale ist deshalb eine wichtige Aufgabe der Umweltökonomie. Die Abbildung 21.3 verdeutlicht die Ausgangssituation einer Verhandlungslösung. Die Länder A und B führen umweltschädigende Aktivitäten im Umfang A0 bzw. B0 aus. Dabei kann es sich um die Emission von Schadstoffen, die Reduktion der Biodiversität oder um die Minderung von Waldleistungen handeln. Diese umweltschädigenden Aktivitäten bewirken Schäden im jeweiligen Land, die als Grenzschäden durch die Geraden GNA bzw. GNB angegeben sind. Werden die Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 383 Schäden vermieden, dann kann dies als Nutzen der Schadenvermeidung interpretiert werden. Die GNA- bzw. GNB-Geraden bilden dann die Grenznutzen der Schadenvermeidung ab. Land A Land B Welt GN GQ GN GQ AGN AGQ AGNAGQ A A+B NA B0A NB 0B 00 BA +NN BA + AGNANt BNt AGQ BGQ BGN B GN AGN Abb. 21.3: Nicht-Kooperation Wenn die Umweltressourcen, die durch die umweltschädigenden Aktivitäten beeinträchtigt werden, globale öffentliche Güter sind, dann bewirken die umweltschädigenden Aktivitäten des Landes A nicht nur Schäden im eigenen Land (nationale Schäden), sondern auch Schäden in Land B (internationale Schäden). Dies gilt in gleicher Weise auch für Land B. Analytisch kommt dies dadurch zum Ausdruck, dass die Grenzschäden beider Länder vertikal addiert werden. Dabei werden gedanklich die GN-Kurven jeweils um die umweltschädigenden Aktivitäten des anderen Landes verlängert. Im Welt-Diagramm entsteht so die aggregierte Grenzschadengerade AGN. Die Fläche unter der aggregierten Grenzschadengerade gibt die gesamten Schäden im Ausgangszustand A0+B0 an. Diese Schäden können wiederum beiden Ländern zugerechnet werden, wenn man deren Grenzschadengeraden entsprechend nach oben verlagert. Da nicht bekannt ist, welches Land die höchsten Weltgrenzschäden verursacht, wird davon ausgegangen, dass es jedes Land sein kann. Der vertikal addierte Teil gibt dann die Schäden an, die ein Land jeweils dem anderen Land durch seine umweltschädigenden Aktivitäten zufügt. Die Quantifizierung der Schäden gelingt durch Monetarisierung entsprechend den Kapiteln 11 und 12. Ergreift ein Land Umweltschutzmaßnahmen, in dem es seine umweltschädigenden Aktivitäten reduziert, dann entstehen ihm Kosten des Umweltschutzes, die durch die Grenzkostengeraden GQA bzw. GQB angegeben sind. Sie entstehen beginnend ab den umweltschädigenden Ausgangsniveaus A0 bzw. B0. Die beiden Geraden können aber auch als Grenznutzen der umweltschädigenden Aktivitäten im Sinne vermiedener Umweltschutzkosten interpretiert werden. Da es sich bei den Umweltschutzmaßnahmen um private, nationale Kosten handelt, werden sie im Welt-Diagramm horizontal addiert. Die AGQ-Kurve gibt die Summe der internationalen Umweltschutzgrenzkosten an. Für Kostenschätzun- Vierter Teil: Internationale Forstökonomie384 gen können ebenfalls die im Kapitel 11 dargestellten Bewertungsverfahren verwendet werden. Die in der Abbildung 21.3 gewählten Kurvenverläufe der Grenznutzen und Grenzkosten entsprechen ökonomischer Plausibilität. Im Ausgangszustand A0 bzw. B0 wird kein Umweltschutz betrieben, die Länder leiden unter Umweltschäden, die durch die Fläche unterhalb der AGN-Geraden angegeben sind. Diese Ausgangssituation ist in mehrfacher Hinsicht ineffizient. Umweltschutz lohnt sich aus nationaler und internationaler Sicht. Beginnen wir mit dem nationalen Umweltschutz. Jedes Land besitzt ein eigenes Effizienzpotential, das sich durch eine Reduktion umweltschädigender Aktivitäten auf AN bzw. BN realisieren lässt. Diese Reduktionen ergeben sich durch den Ausgleich der nationalen Grenznutzen und Grenzkosten in den Schnittpunkten NGA bzw. NGB. Der effiziente Umweltschutz ergibt sich aus der Übereinstimmung vom Grenznutzen des Umweltschutzes GNA bzw. GNB mit den Grenzkosten des Umweltschutzes GQA bzw. GQB. Die effizienten umweltschädigenden Aktivitäten ergeben sich aus der Übereinstimmung der Grenznutzen der Umweltschädigung GQA bzw. GQB mit den Grenzkosten der Umweltschädigung GNA bzw. GNB. Die nationalen Effizienzgewinne sind die dunkel schraffierten Dreiecke zwischen den nationalen Grenznutzen- und Grenzkostengeraden. Erreicht werden diese Effizienzgewinne entweder durch Abgaben oder Subventionen in Höhe des Satzes tAN bzw. tBN oder durch Auflagen oder Zertifikate in Höhe der Mengen AN bzw. BN. Diese umweltpolitischen Instrumente haben wir bereits im Abschnitt 9.1 behandelt. Die ausschließliche Berücksichtigung der nationalen Grenznutzen und Grenzkosten bei der Bestimmung des Umweltschutzes weist diese Lösungen als nicht-kooperative Lösung aus. Sie werden auch als Nash- Gleichgewichte NGA bzw. NGB bezeichnet [J. F. Nash, amerikanischer Mathematiker, geb. 1928]. Wie die Abbildung 21.3 zeigt, bedeuten die nationalen Lösungen aber nicht, dass daraus nicht auch Vorteile für das jeweils andere Land resultieren. Die Reduktion umweltschädigender Aktivitäten des Landes A auf ANmindert Schäden im Land B im Umfang des hell schraffierten Vierecks oberhalb der GNA-Geraden. Land B vermeidet ebenfalls Schäden in Land A oberhalb der GNB-Geraden. Der gemeinsame Effizienzgewinn lässt sich auch im Welt- Diagramm erkennen. Dort entspricht er dem schraffierten Fünfeck. Die national erzielbaren Effizienzgewinne lassen sich durch eine internationale Kooperation noch steigern. Zwei Effizienzpotentiale ergeben sich dabei. Da ist zunächst ein Effizienzgewinn in der Form der Kosteneffizienz. Durch eine Umverteilung des Umweltschutzes lassen sich die Kosten des Umweltschutzes bei unverändertem internationalen Umweltschutz AN+BN senken. Die Abbildung 21.4 zeigt diese Lösung. Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 385 Land A Land B Welt GN GQ A A+B GN GQ AGN AGQ AGNAGQ NA BNB ANt BNt AGQ BGQ BGN AGN KEt KEA KEB 00 BA +NN BA + Abb. 21.4: Kosteneffizienz durch Kooperation Das Grenzkostenausgleichstheorem besagt, dass sich das internationale Kostenminimum dort befindet, wo die Grenzkosten des Umweltschutzes in beiden Ländern gleich sind. Die effizienten Grenzkosten lassen sich im Welt- Diagramm als Schnittpunkt der aggregierten Grenzkostenkurve AGQ mit dem Niveau umweltschädigender Gesamtaktivitäten AN+BN bestimmen. Überträgt man diese Grenzkosten tKE in die beiden Länder-Diagramme, dann erhält man die kosteneffizienten umweltschädigenden Aktivitäten AKE bzw. BKE. Es zeigt sich, dass Land B wegen seiner flacheren Grenzkostengerade mehr Umweltschutz und Land A wegen seiner steileren Grenzkostengerade weniger Umweltschutz betreiben sollte. Der gemeinsame Kostenvorteil zeigt sich im Weltdiagramm als graues Dreieck. Die erforderliche Kooperation besteht nun darin, dass das Land B mindestens für seine Mehrkosten in Höhe des schraffierten Vierecks vom Land A entschädigt werden möchte. Land A ist dazu auch im Stande, da seine Kostenersparnis die Mehrkosten des Landes B übersteigt. Die Verhandlungsmasse ist somit der schraffierte Betrag bei Land A. Werden die Verhandlungen erfolgreich abgeschlossen, dann wird der nicht-kooperative internationale Umweltschutz kostenminimierend erreicht. Diese Kooperationsstrategie des Umweltschutzhandels ist bei internationalen Umweltkonferenzen schon verschiedentlich verfolgt worden. Die ökonomische Analyse zeigt deren Rationalität. Der internationale Effizienzgewinn lässt aber noch weiter steigern, denn das Kostenminimum ist noch kein Pareto-Optimum. Dieses wäre erst dann erreicht, wenn die beiden Länder die von ihnen beim jeweils anderen Land verursachten Schäden umweltschädigender Aktivitäten bei ihren Umweltschutzüberlegungen berücksichtigen würden. Das verlangt von ihnen, dass sie die Umweltschutzaktivitäten durch den Ausgleich der Summe der Grenznutzen mit ihren Grenzkosten bestimmen. Die Abbildung 21.5 zeigt die Vorgehensweise. Vierter Teil: Internationale Forstökonomie386 Land A Land B Welt GN GQ A A+B GN GQ AGN AGQ AGNAGQ B AGQ BGQ BGNAGN KEt KEA KEBPOA POB POPO BA + NN BA + POt Abb. 21.5: Pareto-Optimalität durch Kooperation Der Pareto-optimale Effizienzgewinn verlangt von beiden Ländern einen größeren Umweltschutz auf APO bzw. BPO. Der daraus resultierende Effizienzgewinn zeigt sich im Welt-Diagramm als schraffiertes Dreieck zwischen der aggregierten Grenznutzengerade und der aggregierten Grenzkostengerade. Durch den verstärkten Umweltschutz entstehen beiden Ländern höhere Umweltschutzkosten. Diese Mehrkosten sind die hell schraffierten Flächen unterhalb der Grenzkostengeraden. Land A zieht aus dieser internationalen Kooperation einen zusätzlichen Nutzen als längsgestreifter Betrag unterhalb seiner Grenznutzengerade und zusätzlich das längsgestreifte Dreieck im Land B-Diagramm. Land B erhält als zusätzlichen Nutzen die beiden quergestreiften Beträge. Der Flächenvergleich zeigt, dass der Nutzen für Land A die Kosten von Land A klar übersteigt. Land A profitiert vom verstärkten gemeinsamen Umweltschutz. Für Land B ist die Situation nicht so eindeutig. Die beiden quergestreiften Nutzenflächen könnten etwas kleiner sein als die hell schraffierte Kostenfläche. Dann hätte Land B einen Nachteil aus einem verstärkten Umweltschutz und müsste von Land A dafür kompensiert werden. Die Verhandlungsmasse wäre der Pareto-optimale Effizienzgewinn, wie er sich im Welt-Diagramm findet. Die ökonomische Analyse zeigt, dass kooperative Lösungen Vorteile vor nicht-kooperativen Lösungen haben können. Die nicht-kooperativen Lösungen werden auch als Drohlösungen bezeichnet. Das ist nun verständlich, da sie anderen Ländern mögliche Vorteile verwehren. 21.3. Waldschutz durch internationale Abkommen Die Wälder der Erde bedecken im Jahre 2010 etwa 4 Mrd. ha der Erdoberfläche. Auf die Tropen entfallen dabei etwa 54 % tropische Wälder, in den kaltgemä- ßigten nördlichen Breiten befinden sich etwa 25 % boreale Wälder und in den gemäßigten Breiten finden sich etwa 21 % temperierte Wälder. Diese Wälder besitzen vielfältige Eigenschaften, an denen Menschen ein Interesse haben. Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 387 Durch Nutzungskonkurrenzen werden sie bedroht. Dabei kann es sich um interne Nutzungskonkurrenzen handeln, bei denen die verschiedenen Güter des Waldes in Konkurrenz zueinander stehen. Es kann sich aber auch um externe Nutzungskonkurrenzen handeln, bei denen die Bedrohung durch Ansprüche anderer Sektoren erfolgt. Im Kapitel 13 ist diese Unterscheidung näher analysiert worden. Während die Nutzungskonkurrenzen zwischen 1850 und 1980 die Waldfläche um „nur“ 900 Mill. ha, d. h. jährlich um etwa 7 Mill. ha reduziert haben, hat sich der Waldverlust in den 1980er Jahren auf über 10 Mill. ha jährlich gesteigert. In den 1990er Jahren ist der Waldflächenverlust auf etwa 8 Mill. ha jährlich zurückgegangen. Diese Tendenz hat sich in den 2000er Jahren fortgesetzt und liegt inzwischen bei etwa 5 Mill. ha jährlich (FAO 2010). Die Verluste an Tropenwald liegen noch erheblich über diesen Werten, da die Waldentwicklung in den gemäßigten Breiten erhebliche Waldflächengewinne bei borealen und temperierten Wäldern ausweist. Als Ursachen der Tropenwaldzerstörung gelten die Rodung und Brandrodung zur Vermehrung von landwirtschaftlichen Flächen, der Holzexport und eine waldschädigende Entwicklungspolitik. Tropenwälder besitzen eine große Bedeutung für das globale Klima durch Strahlenabsorption und Antrieb des Wasserkreislaufs sowie für die globale Biodiversität mit ihren zahlreichen Arten. Der Schutz der Tropenwälder wurde deshalb ab Mitte der 1980er Jahre zum Gegenstand internationaler Verhandlungen. Im Vordergrund standen zunächst handels- und entwicklungspolitische Maßnahmen zur Erhaltung der Tropenwälder. 1983 wurde das „International Tropical Timber Agreement“ (ITTA) geschlossen. Es handelte sich dabei um ein Rohstoffabkommen zwischen 36 Exportländern und 34 Importländern von Tropenholz, das den Tropenholzhandel besser organisieren sollte. Dabei sollten aber auch eine nachhaltige Nutzung der Tropenwälder und die Wahrung ihres ökologischen Gleichgewichts sichergestellt werden. Als Exekutivorgan des ITTA wurde 1985 die „International Timber Organization“ (ITTO) gegründet, die ihren Sitz im japanischen Yokohama hat, vermutlich weil Japan der größte Importeur tropischen Holzes war. Ihre Hauptaktivitäten beziehen sich auf das welthandelspolitische Ziel des ITTA, den Freihandel mit Holz zu gewährleisten. Seit 1988 bemüht sich die ITTO verstärkt auch um die Förderung einer ökologisch nachhaltigen Forstwirtschaft in den Tropen. Es wurde versucht, „Sustainable Forest Management“- Richtlinien zu erarbeiten. Solche Richtlinien interpretierten die Tropenländer als Eingriff in ihre Souveränitätsrechte und als den Versuch einer handelspolitischen Diskriminierung des Tropenholzes. Im Übrigen verlangten sie einen finanziellen Ausgleich für die aus den Richtlinien entstehenden Mehrkosten durch eine Abgabe auf den Holzimport. Dies lehnten die Vierter Teil: Internationale Forstökonomie388 Holzimportländer unter Führung der USA, Kanadas und Schwedens ab. Man einigte sich schließlich auf die Einrichtung eines „Bali Partnership Fund“, der die Tropenländer beim Aufbau einer nachhaltigen Forstwirtschaft finanziell unterstützen soll. Der Fonds speist sich aus freiwilligen Beiträgen der Mitglieder der ITTA. Die maximale Zahlungsbereitschaft der Mitglieder zeigt die Abbildung 21.6. Land A Land B Welt GN A B GN GQ AGN AGQ B BGQ AGN AGN AGQ POt BNt POB NB 0BPOB NB 0B POB NB 0B BGN Abb. 21.6: Tropenholzabkommen Land B sei ein Tropenland, Land A ein Land in den gemäßigten Breiten. Nur Land B führt durch seine Tropenwaldbewirtschaftung umweltschädigende Aktivitäten aus, die durch eine geregelte Forstwirtschaft mit den Umweltschutzgrenzkosten GQB reduziert werden können. Die umweltschädigenden Aktivitäten in Land B bewirken Umweltschäden in beiden Ländern, die durch die Grenzschadengeraden GNA und GNB angegeben sind. Die Schäden in Land A sind grenzüberschreitende Schäden, welche die Forderungen nach einer geregelten Forstwirtschaft an Land B begründen. Land B hat ein Eigeninteresse an einer Reduktion seiner umweltschädigenden Aktivitäten von B0 auf BN. An einer weiteren Reduktion seiner umweltschädigenden Aktivitäten ist das Land nicht interessiert, da die Kosten des Umweltschutzes den Nutzen des Umweltschutzes um das schraffierte Dreieck übersteigen. Land A würde bei einem Pareto-optimalen Umweltschutz durch Land B entsprechend dem schraffierten Viereck profitieren. Sein monetärer Vorteil übersteigt die Mehrkosten von Land B um das im Weltdiagramm schraffierte Dreieck, so dass eine Kompensationszahlung von Land A zu Land B möglich wäre. Auch hier wäre eine internationale Kooperation effizient. Der „Bali Partnership Fund“ müsste dann einen Betrag umfassen, welcher der Fläche unterhalb der GQB-Gerade zwischen BPO und BN entspricht. Die Aufteilung zwischen beiden Ländern erfolgt durch die GNB-Gerade. Den oberen Teil hätte Land A, den unteren Teil Land B zu bezahlen. Da die Tropenwaldzerstörung tatsächlich nicht entscheidend verhindert wurde, kann man davon ausgehen, dass der finanzielle Anreiz nicht ausreichte, die Effizienzgewinne zu realisieren. Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 389 Eine zeitlich parallele Bemühung, die Tropenwälder entwicklungspolitisch zu nutzen, wurde 1983 von der „Food and Agriculture Organization of the United Nations“ (FAO) unternommen. 1985 wurde das „Tropical Forestry Action Programme“ (TFAP) als völkerrechtlich unverbindlicher Rahmenplan erarbeitet, der technische und finanzielle Hilfen in einem Zeitraum von zehn Jahren für die Schwerpunkte Forstwirtschaft und Landnutzung, auf Wald basierende industrielle Entwicklung der Holzwirtschaft, Brennholz und Energie sowie Schutz von Tropenwald-Ökosystemen vorsah. Das TFAP wurde 1986 in Kraft gesetzt und mit etwa 2 Mrd. US-$ ausgestattet. Regierungen von Tropenländern können eine Finanzierung für Projekte beantragen, welche die genannten Schwerpunkte zum Inhalt haben. Bis 1993 wurden solche Projekte im Umfang von etwa 6 Mrd. US-$ beantragt. Die Finanzierungslücke weist darauf hin, dass die Geberländer die Ziele des TFAP nicht voll unterstützen. Die Kritik der Geberländer entzündete sich an kostenintensiven und waldzerstörenden Entwicklungsgroßprojekten und der fehlenden Berücksichtigung der Interessen der lokalen Bevölkerung der Tropenländer. Neue Richtlinien sollten 1991 diese Mängel beseitigen. Diese Neufassung des Programms wurde von den Tropenländern unter Führung Malaysias als Eingriff in die Souveränitätsrechte abgelehnt. So ist das TFAP hauptsächlich ein entwicklungspolitisches Instrument, das durch die Ausarbeitung nationaler Forstwirtschaftsaktionspläne eine effektivere Bewirtschaftung der Wälder umsetzt, bei dem es erst nachgeordnet um Waldschutz geht (F. Hönerbach, 1996, S. 23). Auf Beschluss der Generalversammlung der Vereinten Nationen im Dezember 1989 sollte 1992 im brasilianischen Rio de Janeiro eine „United Nations Conference on Environment and Development“ (UNCED) durchgeführt werden. Das Ziel der Konferenz sollte die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung sein, die das Wachstum des wirtschaftlichen Wohlstandes mit der Förderung der sozialen Gerechtigkeit und Schonung der natürlichen Lebensgrundlagen verbindet. Obwohl der internationale Tropenwaldschutz kein offizielles Konferenzziel war, wurde er dennoch in den Vorbereitungsgesprächen insbesondere auf Betreiben der „Organization of Economic Cooperation and Development“ (OECD), einem Zusammenschluss der meisten entwickelten Länder intensiv diskutiert. An einer Waldkonvention zeigten die Entwicklungsländer jedoch kein besonderes Interesse. Sie fürchteten einen UN-Beschluss, die Tropenwälder zum globalen öffentlichen Gut zu erklären, der ihnen die ausschließliche Entscheidungsgewalt über diese Ressource ohne ausreichende Kompensation genommen hätte. Im Übrigen forderten sie die Einbeziehung der borealen und temperierten Wälder in eine Waldkonvention, was wiederum deren Länder ablehnten. Da eine Waldkonvention nicht einvernehmlich zu realisieren war, richteten sich die Bemühungen nun auf die Formulierung allgemeiner Prinzipien der Bewirtschaftung Vierter Teil: Internationale Forstökonomie390 und des Schutzes aller Wälder. Mit diesen „Forest Principles“ sollte ein Beitrag zum internationalen Waldschutz auf freiwilliger Basis geleistet werden. Die „Forest Principles“ sind weltweit empfohlene Grundsätze über Bewirtschaftung, Erhaltung und nachhaltige Entwicklung der Wälder. Die Nutzung und der Schutz der Wälder werden als gleichrangig betrachtet. Jedes Land besitzt weiterhin das Recht, seine Wälder auf einer nachhaltigen Basis zur eigenen Entwicklung zu nutzen. Ein Vorrang des Schutzes vor der Nutzung wird nicht festgestellt. Einen besonderen Schutz sollen lediglich ökologisch seltene und besonders naturnahe Wälder erhalten. Zur Unterstützung der Entwicklungsländer werden der Bedarf eines zusätzlichen Technologie- und Finanztransfers sowie die Notwendigkeit eines vermehrten Informationsaustauschs und Förderung des Freihandels mit Holzprodukten festgestellt. Diese forstlichen Grundsätze sind „soft laws“. Sie belassen die Wälder in der nationalen Verantwortung, eine globale Dimension haben sie nicht erhalten. Dieses magere Ergebnis internationaler Kooperation wird vor allem auf zwei fehlende Voraussetzungen zurückgeführt. Zum einen fehlte der Konsens über die Wahrnehmung der Waldzerstörung als globales Problem. Die wahrgenommenen Schäden reichten nicht aus, um einen dringenden Handlungsbedarf zu erkennen. Zum anderen gab es keine institutionelle Führerschaft der Waldproblematik. Die FAO als zuständige UN-Behörde war zu einseitig auf die Tropenwälder fixiert und brachte so die Tropenländer in eine Oppositionsrolle, die sie mit Unterstützung Chinas und Indiens voll ausspielten. Die Waldproblematik wurde damit von der Entwicklungsproblematik überlagert und verdrängt. Im „Aktionsprogramm für das 21. Jahrhundert“ (Agenda 21) wird im Kapitel 11 aufbauend auf den „Forest Principles“ dennoch ein Versuch gemacht, Maßnahmen gegen die fortschreitende Waldzerstörung zu formulieren. Die Abbildung 21.7 zeigt das Aktionsprogramm schematisch. Die empfohlenen Maßnahmen sind dort auf vier Handlungsebenen verteilt. Handlungsebene A fordert die Erhaltung der vielfältigen Funktionen aller Arten von Wäldern, Waldgebieten und Gehölzflächen durch eine Stärkung der waldverwaltenden Institutionen vor Ort aufgrund eines verbesserten Wissens des Forstpersonals unter Einbeziehung der örtlichen Bevölkerung. Handlungsebene B fordert die Wiederaufforstung zerstörter Wälder in allen Ländern mit Hilfe von nationalen Forstentwicklungsprogrammen auf nachhaltiger Basis. Handlungsebene C fordert eine effiziente Nutzung durch eine umfassende Bewertung der Güter des Waldes. Ökonomische Analysen sollen die Grundlage für eine verbesserte Vermarktung der Güter des Waldes bilden. Handlungsebene D fordert die Verbesserung der Informationen über Wälder und ihre Bedrohung durch Datensammlung und Datenverarbeitung, um eine globale Problematik belegen zu können. Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 391 Handlungsebene D Verbesserte Informationen durch Datensammlung und -verarbeitung Handlungsebene B Wiederaufforstung Handlungsfeld Wald Problematik: Gefährdung der Multifunktionalität der Wälder durch interne und externe Nutzungskonkurrenz Beurteilungskriterien Effizienz meint Nicht-Verschwendung und positiven Nettonutzen Gerechtigkeit meint Kompensationsmöglichkeit und Teilhabe amNettonutzen Nachhaltigkeit meint Vermögensbestandssicherung Ziel: Nachhaltige Entwicklung meint Wachstum des wirtschaftlichenWohlstands Förderung der sozialen Gerechtigkeit Schonung der natürlichen Lebensgrundlagen Agenda 21 Was zu tun ist im 21. Jahrhundert Handlungsebene C Verbesserte Bewertung und Vermarktung der Güter des Waldes Handlungsebene A Verbesserte Bildung und Ausbildung Leitmotiv Förderung der Bestandssicherung natürlicher Ressourcen durch Vermeidung von Verschwendung bei Erzielung eines positiven Nettonutzens zumAusgleich von Nachteilen sozialer Gruppen Abb. 21.7: Aktionsprogramm für das 21. Jahrhundert Die Handlungsebenen der Agenda 21 könnten für eine zukünftige Waldkonvention hilfreich sein. Sie stehen allerdings unter dem Finanzierungsvorbehalt. Über die Finanzierung der mit dem Handlungsfeld Wald verbundenen Kosten schweigt sich die Agenda 21 aus. In den UNCED-Verhandlungen favorisierten die Entwicklungsländer und die entwickelten Länder unterschiedliche Finanzierungsmechanismen. Die Entwicklungsländer verlangten einen allgemeinen „Green Fund“ für Maßnahmen, die nicht Gegenstand internationaler Verhandlungen sind, worunter auch Waldschutzmaßnahmen fallen. Dieser Fonds sollte von den Geber- und Empfängerländern gemeinsam verwaltet werden. Die Entwicklungsländer wollten allerdings die Mittelverwendung bestimmen. Der Finanzierungsbedarf wurde allein für die Entwicklungsländer auf 31,25 Mrd. US-$ jährlich für die Jahre 1993 bis 2000 geschätzt, von denen die entwickelten Länder 5,67 Mrd. US-$ jährlich beitragen sollten (FAO (1997): SOFO-1997, S. 108f.). Die entwickelten Länder lehnten einen „Green Fund“ ab. Sie boten eine gezielte und kontrollierte Projektfinanzierung unter Beteiligung internationaler Vierter Teil: Internationale Forstökonomie392 Institutionen an. Die Entwicklungsländer akzeptierten schließlich das Angebot der entwickelten Länder. Einzelne Waldschutzmaßnahmen aus dem Handlungsfeld können so finanziert werden. „So betrachtet ging es in Rio lediglich um die Festlegung der günstigen Ausgangsposition für zukünftige Verhandlungen, nicht jedoch um die (wirkliche) Lösung von Umwelt- und Entwicklungsproblemen.“ (J. Heister et al., 1992, S. 455). Diese Feststellung gilt auch und besonders für den internationalen Waldschutz. Über die nach Rio erfolgten zahlreichen internationalen Verhandlungen informiert ein Bericht des Internationalen Verbandes Forstlicher Forschungsanstalten (IUFRO, 2010). Ihm ist zu entnehmen, dass das Ziel der nachhaltigen Entwicklung bezüglich des internationalen Waldschutzes noch immer nicht befriedigend erreicht ist. 21.4. Forstlicher Klimaschutz Wälder spielen für den globalen Wandel der Umwelt eine bedeutende Rolle. Dies zeigt sich insbesondere beim Klimawandel: Einerseits wird bei der Vernichtung von Wäldern Kohlenstoff (C) freigesetzt. So stammen rund 20 Prozent aller vom Menschen verursachten klimaschädlichen Emissionen aus der Rodung und Zerstörung von Wäldern (G. R. van der Werf et al., 2009). Andererseits wird der Atmosphäre beim Aufbau von Wäldern Kohlendioxid (CO2) entzogen, denn die Hälfte der produzierten Biotrockenmasse besteht aus reinem Kohlenstoff (A. Schmidtke, 2010). Aus ökonomischer Sicht handelt es sich bei der Kohlenstoffspeicherung in Wäldern um ein öffentliches Gut: Die Verringerung des CO2-Konzentation in der Atmosphäre wirkt dem Klimawandel entgegen und von diesem positiven Effekt kann niemand ausgeschlossen werden und es gibt auch keine Rivalität in der Nutzung. Beide Aspekte zusammen bedingen, dass eine Vermarktung des Gutes ‚Forstlicher Klimaschutz‘ schwierig ist. Dem einzelnen Waldeigentümer entgehen dadurch potentielle Einnahmen aus dem Verkauf dieses Gutes. Durch internationale Vereinbarungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls wurden 1997 die Grundlagen für einen Handel mit CO2-Zertifikaten aus forstlichen Senkenprojekten gelegt. In der Folge verpflichtete sich ein Großteil der Industrieländer, ihre C-Emissionen zu reduzieren, wobei der Kohlenstoffausstoß über die Ausgabe entsprechender Zertifikate gesteuert werden kann. In der Europäischen Union kam dieser sogenannte ‚Cap-and-Trade-Ansatz‘ 2005 mit der Einführung des Emission Trading Schemes (ETS) zur Anwendung. Dieser marktbasierte Ansatz entspricht einer Kombination von Auflagen und Zertifikaten (vgl. Abschnitt 9.1), bei der sich die Gesamtzahl der ausgegebenen Zertifikate durch die Emissionsauflage ergibt und der Zertifikatspreis durch Angebot und Nachfrage bestimmt wird. Durch diese gesetzliche Regelung wurde es möglich, das öffent- Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 393 liche Gut Klimaschutz zu einem handelbaren privaten Gut in Form von Zertifikaten zu machen. Nach Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls 2005 wurden Zertifikate aus forstlichen Senkenprojekten bis zu einer bestimmten Obergrenze als Beiträge zur Erfüllung der nationalen Reduktionsverpflichtungen im Rahmen des ETS anerkannt. Viele Industrieländer entschlossen sich daraufhin, die forstliche Klimaschutzleistung in die nationale CO2-Bilanz aufzunehmen und so einen Teil der Reduktionsverpflichtung über die Veränderung des Kohlenstoffvorrats in heimischen Wäldern zu erfüllen. Darüber hinaus eröffnete sich für die Möglichkeit, Kohlenstoffzertifikate auch im Ausland zu erwerben: Durch den sogenannten ‚Clean Development Mechanismus‘ (CDM) des Kyoto-Protokolls können sich Nicht- Industrieländer die C-Speicherung von Aufforstungsprojekten oder vermiedener Entwaldung (REDD, Reducing Emissions from Deforestation and Degradation) als Beitrag zum Klimaschutz offiziell anerkennen und von den Industrieländern entgelten lassen (R. Olschewski und P. Benítez, 2005). Die Anerkennung dieser flexiblen Instrumente durch das ETS schaffte somit eine formale Voraussetzung für die kosteneffiziente Erreichung der festgelegten Reduktionsziele (R. Olschewski et al., 2005). Neben den verbindlichen, internationalen Abkommen existieren auch private Initiativen, die forstliche Klimaschutzleistungen in Form von freiwilligen Zertifikaten anbieten. Für diese C-Senkenprojekte gibt es keine allgemeingültigen Vorgaben. Wesentliche Bedingungen sind jedoch, wie auch im Fall staatlicher Zertifikate, dass die Klimaschutzleistung langfristig gewährleistet wird und die Nachfrager Vertrauen in die angebotenen Zertifikate haben. Um dies zu erreichen, haben sich die folgenden Kriterien international etabliert: • Additionalität: Erhöhte C-Bindung verglichen mit Referenzszenario • Permanenz: Nachweis der Dauerhaftigkeit der angelegten C-Speicher • Leakage: Verhinderung von C-Emissionen ausserhalb des Projektgebietes • Monitoring: Prüfung und Nachweis der Senkenleistung • Zertifizierung: Kontrolle und Bestätigung durch externe Prüfung • Nachhaltigkeit: Gewährleistung ökologischer, ökonomischer und sozialer Entwicklungs-Standards Die Erfüllung dieser vielfältigen und anspruchsvollen Anforderungen ist mit hohen Transaktionskosten verbunden. Diese können als ein Grund dafür gesehen werden, dass bisher nur wenige forstliche Senkenprojekte in Nicht- Industrieländern im Rahmen des CDM offiziell anerkannt wurden. Aber auch in Industrieländern bestehen verschiedene Hürden für die Durchführung von Senkenprojekten. Grundsätzlich kommen hier Aufforstungen, Vorratserhöhung im Vierter Teil: Internationale Forstökonomie394 Wirtschaftswald oder die Bildung von Waldreservaten in Frage (A. Schmidtke, 2010). Folgende Haupthindernisse für die Durchführung forstlicher Klimaschutzprojekte lassen sich identifizieren: • Hohe Opportunitätskosten durch Flächennutzungskonkurrenz speziell in Bezug auf Aufforstungen • Fehlende Motivation und Akzeptanz der Waldeigentümer durch Fokussierung der betrieblichen Entscheidungen auf die Holzproduktion • Hohe Transaktionskosten durch mangelnde Standardisierung bei der Projektdurchführung sowie durch geringe Projektgröße • Mangelnde Erfahrung und Vermarktung durch neuartiges Produkt auf einem wenig entwickelten Markt • Risiko bezüglich zukünftiger Wuchsbedingungen und extremer Wetterereignisse infolge des Klimawandels • Unsicherheit bezüglich des Fortbestehens internationaler Klimaschutzabkommen und C-Zertifikats-Handelsregime Rechtlich gesehen ist der gespeicherte Kohlenstoff Bestandteil des Baumes bzw. des Waldes. Das Verfügungsrecht über das Gut 'Forstlicher Klimaschutz' liegt damit beim Waldeigentümer (W. Zimmermann, 2010). Letztlich ist es eine betriebliche Entscheidung, ob dieses Gut als zusätzliche Komponente in das Produktportfolio eines Forstbetriebes aufgenommen wird. Lösungsansätze für viele der aufgezeigten Hindernisse werden im Rahmen dieses Lehrbuches thematisiert. So widmet sich beispielsweise Abschnitt 15.4 den Möglichkeiten zur Verbesserung des forstlichen Marketings. Im Abschnitt 13.2 wird gezeigt, wie die Einnahmen aus dem Zertifikatverkauf in ein ökonomisches Optimierungskalkül einbezogen werden können. Für die ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte inklusive Unsicherheits- und Risikoüberlegungen sei auf das Kapitel 14 verwiesen. 21.5. Umweltschutz und wirtschaftliche Entwicklung Staaten sind nicht nur am Umweltschutz sondern auch an wirtschaftlicher Entwicklung interessiert. Mit wirtschaftlicher Entwicklung meint man die Zunahme von Sozialprodukt und Volkseinkommen unter Beachtung von Vollbeschäftigung, Preisniveaustabilität und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht. Das Sozialprodukt ist eine bewertete Gütermenge. Güter sind das Ergebnis der Güterproduktion. Die Güterproduktion verlangt den Einsatz von Umweltressourcen als Produktionsfaktor. Der Umweltschutz verteuert diesen Produktionsfaktor. Die Gütermenge wird kleiner. Das Sozialprodukt verringert sich. Umweltschutz mindert die wirtschaftliche Entwicklung. Die Staaten haben ein Entscheidungs- Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 395 problem. Die UNCED-Rio-Konferenz hat dieses Dilemma dadurch deutlich gemacht, indem die ursprünglich rein umweltpolitische Problemlage durch die Entwicklungsländer um den Entwicklungsaspekt erweitert wurde. Das internationale Ziel hieß nun nachhaltige Entwicklung, worunter man Wachstum des Sozialproduktes bei Schonung der natürlichen Lebensgrundlagen aller Staaten verstehen kann. Der Zusammenhang zwischen Umweltschutz und Sozialprodukt kann mit Hilfe des Standardmodells der Außenhandelstheorie dargestellt werden. Betrachten wir zunächst den Fall einer rein nationalen Umweltpolitik. Als Ausgangszustand wählen wir das Bild a der Abbildung 20.6, den Holz-Außenhandel zwischen Deutschland und Malaysia. Das Importland Deutschland schafft einen Holzproduktonswert im Betrage HD0 pHW0. Das Exportland Malaysia produziert Holz im Wert vom HM0 pHW0. D 0H D 1H 3m3m3m M0H M 1H W 0Hp M 0A D 0N MD 1A + MD 0A + M 1A D 0A M 0N DM 1N + W 1Hp W 0H W 1H 0Ex 1Ex 0Im 1Im DM 0N + D 1A D 0N D 1N M 0A M 1A W 0Hp W 1Hp € WeltmarktRt * € / Rt = € DeutschlandMalaysia Abb. 21.8: Substitutionsmodell mit nationalem Umweltschutz Der Rückblick auf Abbildung 21.3 zeigt die Auswirkungen des nationalen Umweltschutzes. Dort sei Land A Deutschland, Land B Malaysia. Der Umweltschutz im Walde verteuert die forstliche Produktion in Deutschland stärker als in Malaysia, tAN>tBN (siehe Abb. 21.3). Die forstlichen Anbieter versuchen diese erhöhten Umweltschutzkosten auf die Holznachfrager zu überwälzen, sie verlagern ihre Angebotskurven im Umfang der Umweltschutzabgaben nach oben (siehe Abb. 21.8). Dabei verschiebt sich die deutsche Angebotskurve stärker als die malaysische Angebotskurve. Der malaysische Preisvorteil vergrößert sich, der Holz-Außenhandel nimmt auf HW1 zu. In Deutschland sinkt der forstliche Produktionswert, da der Produktionsrückgang nicht durch die Preiserhöhung ausgeglichen wird. In Malaysia steigt der forstliche Produktionswert, da die geringe Produktionsreduzierung durch die Preiserhöhung überkompensiert wird. Die nationalen Umweltschutzmaßnahmen haben somit in Deutschland die wirtschaftliche Entwicklung behindert und in Malaysia gefördert. Vierter Teil: Internationale Forstökonomie396 Hätte Malaysia überhaupt keinen Umweltschutz betrieben, dann wäre sein Vorteil noch größer ausgefallen, da es in Malaysia zu keiner Verschiebung der Angebotskurve käme. Dies kann als Öko-Dumping bezeichnet werden, da die Grenzkosten des Umweltschutzes noch unterhalb der nationalen Grenzschäden liegen (E. Feess, 1995, S. 169). Deutschland besitzt allerdings mehrere Möglichkeiten, um negative Auswirkungen des Umweltschutzes auf seine wirtschaftliche Entwicklung abzuwehren. Die erste Möglichkeit besteht in der Wahl des umweltpolitischen Instruments. Deutschland könnte seinen nationalen Umweltschutz durch Subventionen an die Forstbetriebe herbeiführen. Dann würde sich die deutsche Angebotskurve nicht nach oben, sondern nach unten verschieben. Der malaysische Preisvorteil würde geringer, die deutsche forstliche Produktion wäre wettbewerbsfähiger und würde steigen. Der Nachteil dieses Instruments liegt in seiner geringen dynamischen Effizienz, da Subventionen einen innovativen Umweltschutz nicht fördern, wie Abschnitt 9.1 gezeigt hat. Die zweite Möglichkeit besteht im Ergreifen von tarifären oder nicht-tarifären Handelshemmnissen. Importzölle oder Importkontingente reduzieren die Importe aus Malaysia und verweisen die deutschen Holznachfrager auf heimische Produkte. Der Nachteil solcher Maßnahmen liegt in den Effizienzverlusten, die solche Handelsinterventionen mit sich bringen. Agiert Deutschland als großes Land, dann kann es davon auch profitieren. Dies haben wir im Abschnitt 20.3 bereits behandelt. M 0A D 0N MD 1A + MD 0A + M 1A D 0A M 0N DM 1N + D 0H D 1H 3m3m3m M0H M 1H W 0H DM 0N + D 1A D 0N D 1N M 0A M 1A W 0Hp W 1Hp € WeltmarktRt * € / Rt = € DeutschlandMalaysia Abb. 21.9: Substitutionsmodell mit kooperativem Umweltschutz Die dritte Möglichkeit besteht in einem kooperativen Umweltschutz. Sowohl bei einem kosteneffizienten als auch bei einem Pareto-optimalen zwischenstaatlichen Umweltschutz werden in Deutschland und in Malaysia dieselben umweltpolitischen Be- oder Entlastungen wirksam (tKE bzw. tPO). Das bedeutet, dass sich die Angebotskurven in beiden Ländern im selben Ausmaß verschieben, so dass bestehende Preisvorteile nicht geändert werden. Es kommt lediglich zu einer Weltmarktpreisänderung ohne Änderung des Außenhandels. Die Abbildung Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 397 21.9 zeigt diese Kooperationslösung. Bei erhöhten Umweltschutzkosten verringern sich zwar die nationalen Produktionsmengen in beiden Ländern, die Unterschiede sind jedoch kleiner als im Fall des nicht-kooperativen Umweltschutzes. Wenn der Umweltschutz die wirtschaftliche Entwicklung von Staaten behindern kann, warum brauchen wir dann überhaupt eine nachhaltige Entwicklung? Worin besteht dann der Vorteil der Nachhaltigkeit? Warum reicht es nicht, wenn wir einen effizienten Umweltschutz betreiben, warum soll das Naturvermögen in seinem Bestand gesichert bleiben? Die Beantwortung dieser Fragen setzt eine Präzisierung des Begriffs der Nachhaltigkeit voraus und macht eine Unterscheidung zwischen ‚schwacher‘ und ‚starker‘ Nachhaltigkeit notwendig (R Olschewski und P. Elsasser, 2010). ‚Schwache Nachhaltigkeit‘ erlaubt eine Substitution sowohl innerhalb des Naturkapitals als auch darüber hinaus durch verschiedene andere Kapitalarten, wie beispielsweise durch Menschen geschaffenes Sachkapital. Bei der ‚starken Nachhaltigkeit‘ wird – insbesondere in Bezug auf das Naturkapital – keine Substitution zugelassen (R. Olschewski und A. M. Klein, 2011). Die gesamtwirtschaftliche Güterproduktion verlangt nicht nur den Einsatz von Leistungen des Naturvermögens sondern auch des Sachvermögens und des menschlichen Vermögens (human capital). Folgt man dem Gedanken der schwachen Nachhaltigkeit, stehen die Leistungen dieser drei Vermögensarten in einem substitutiven Verhältnis zueinander. Bei der Güterproduktion können sie sich gegenseitig ersetzen, ohne dass damit ein Produktionsrückgang verbunden sein muss. Die industrielle Entwicklung ist mit einer starken Sachkapitalintensivierung einhergegangen, die menschliche Arbeitskraft wurde durch Sachkapital ersetzt. Der Umweltschutz der vergangenen Jahrzehnte weist in die gleiche Richtung. Der verstärkte Einsatz von Sachkapital in der Entsorgung und im Recycling mindert die Inanspruchnahme des Naturvermögens. Die Substitutionselastizität zwischen den Vermögensarten besitzt eine große Bedeutung für die nachhaltige Entwicklung. Dies wollen wir im Folgenden analysieren. Dabei bedienen wir uns einer gesamtwirtschaftlichen Produktionsfunktion, bei der das Sozialprodukt X mit dem Einsatz des Sachkapitals KS und des Naturkapitals KN hergestellt wird. Die menschliche Arbeitskraft kann als mit dem Sachkapital verbunden betrachtet werden. Nehmen wir zunächst einmal an, Naturkapital sei durch Sachkapital unbegrenzt substituierbar, dann kann der Prozess der wirtschaftlichen Entwicklung entsprechend Abbildung 21.10 dargestellt werden. Angenommen, das Naturkapital steht kostenlos in ausreichenden Mengen zur Verfügung, dann entwickelt sich das Sozialprodukt entsprechend dem Entwicklungspfad A in effizienter Weise. Wird das Naturkapital durch seine Inanspruchnahme auf KN0 verringert, dann verlässt die Gesamtwirtschaft den Entwicklungspfad A in A0 und schwenkt auf Vierter Teil: Internationale Forstökonomie398 den Entwicklungspfad B ein. Eine Minderung der Sozialproduktzunahme ist damit nicht verbunden. Investitionen in das Sachkapital gleichen den Verlust an Naturkapital vollständig aus. Wegen der unbegrenzten Substitutionalität gilt das auch bei noch geringerem Naturkapital als KN0. Eine Bestandssicherung des Naturvermögens ist also für das Wachstum des Sozialprodukts nicht notwendig. Entwicklungspfad A KN KS Entwicklungspfad B 0SK 0NK 1SK 2SK 2NK1NK 0X 1X 2X 2B 1B 2 A 0A 1A Abb. 21.10: Unbegrenzte Substitutionalität Ist die Substitutionalität wie im Falle der starken Nachhaltigkeit begrenzt, dann ändert sich die Situation, wie die Abbildung 21.11 zeigt. Ist die Substitution des Naturkapitals durch das Sachkapital begrenzt, dann verlaufen die Isoquanten senkrecht. Der Verlust an Substitutionalität ist als graue Fläche gekennzeichnet. Fällt das Naturkapital auf KN0 zurück, dann endet der Entwicklungsprozess in B1, ein höheres Sozialprodukt als X1 ist dann nicht mehr erreichbar. Der Einsatz eines höheren Sachkapitals ist ineffizient, weil das Sozialprodukt wegen fehlenden Naturkapitals nicht zunimmt. Den Zustand B1 nennt man ein stationäres Gleichgewicht (steady state). Wenn jetzt das Naturkapital unter die Menge KN0, z. B. auf KN-1 fällt, dann ist auch der „steady state“ nicht mehr zu halten, die Gesamtwirtschaft schwenkt auf den Entwicklungspfad C ein, der eine negative Entwicklung mit einem verminderten Sozialprodukt X0 in Punkt C0 herbeiführt. Wenn man diese negative Entwicklung verhindern will, dann ist die Bestandssicherung des Naturkapitals notwendig. Die Forderung nach Nachhaltigkeit resultiert also aus der Vorstellung einer begrenzten Substitutionalität des Naturkapitals. Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 399 Entwicklungspfad C Entwicklungspfad A KN KS Entwicklungspfad B 0SK 0NK 1SK 2NK1NK 0X 1X 2X 1B 2 A 0A 1A1-SK 1-NK 0C Abb. 21.11: Begrenzte Substitutionalität Gibt es nicht doch noch eine Möglichkeit, trotz begrenzter Substitutionalität von Naturkapital eine kontinuierliche Zunahme des Sozialproduktes zu realisieren? Natursparender technischer Fortschritt bietet diese Möglichkeit. Dieser technische Fortschritt steigert die Effizienz des Naturkapitals und kann so dessen Bestandsverlust ausgleichen. Das liegt daran, dass nicht das Naturkapital selbst, sondern dessen Leistung als Produktionsfaktor benötigt wird. Entwicklungspfad A KN KS Entwicklungspfad B 0NK 0X 2X 21 BB = 0A tF 21 XX = 0SK 1SK Abb. 21.12: Natursparender technischer Fortschritt Die Abbildung 21.12 zeigt den zugehörigen Entwicklungspfad. Allgemein bedeutet technischer Fortschritt, dass mit gleichen Mengen an Produktionsfaktoren eine größere Produktmenge hergestellt werden kann. Die Grenzproduktivitäten Vierter Teil: Internationale Forstökonomie400 der Produktionsfaktoren nehmen zu. Ist der technische Fortschritt natursparend, dann steigt die Grenzproduktivität des Sachkapitals stärker als diejenige des Naturkapitals. Da die Steigung der Isoquanten gleich dem Quotienten der Grenzproduktivität des Naturkapitals dividiert durch die Grenzproduktivität des Sachkapitals ist, werden bei natursparendem technischen Fortschritt die Isoquanten flacher. Angenommen, die Gesamtwirtschaft erreicht auf dem Entwicklungspfad B in B1 das Sozialprodukt X1. Tritt jetzt ein natursparender technischer Fortschritt ein, dann verschiebt sich die Isoquante X2 mit einer Drehung in den Punkt B1, wobei jedoch das größere Sozialprodukt X2 produziert werden kann. Setzt sich der technische Fortschritt fort, dann ist auch ohne eine Bestandssicherung des Naturkapitals eine wirtschaftliche Entwicklung möglich. Aus der Sicht einer erwünschten wirtschaftlichen Entwicklung ist die Nachhaltigkeit also nur dann notwendig, wenn das Naturkapital nur begrenzt substituierbar ist und der natursparende technische Fortschritt nicht ausreicht, die Knappheit des Naturkapitals entsprechend zu mildern. Häufig wird noch ein dritter Grund zur Rechtfertigung der Forderung nach Nachhaltigkeit genannt. Zukünftige Generationen behielten nur dann die Möglichkeit einer wirtschaftlichen Entwicklung, wenn das Naturvermögen in seinem Bestand gesichert sei (starke Nachhaltigkeit). Unsere Analyse hat gezeigt, dass dieses Argument so nicht stimmt. Auch für die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung sind Substitutionalität und technischer Fortschritt die Schlüsselbegriffe. Ihre zukünftige Verstärkung ermöglicht die wirtschaftliche Entwicklung. Allerdings bedeutet eine nicht nachhaltige Nutzung des Naturkapitals, dass die Anzahl der optionalen Entwicklungspfade reduziert wird. Der Entwicklungspfad A steht nicht mehr zur Verfügung. Dies darf jedoch nicht damit verwechselt werden, dass deshalb keine wirtschaftliche Entwicklung mehr möglich sei. Wir sehen, dass die Forderung nach Nachhaltigkeit viel damit zu tun hat, wie eine Gesellschaft oder deren Meinungsführer die Möglichkeiten der Substitutionalität und Effizienzsteigerung des Naturvermögens einschätzen. Inzwischen liegen erste empirische Einschätzungen zur nachhaltigen Entwicklung einiger Länder und Regionen vor, die ein uneinheitliches Bild zeigen (K. Arrow et al., 2004). Die interdisziplinäre Studie verweist insbesondere auf die Bedeutung monetärer Bewertungen von Umweltressourcen und ihrem Naturkapital für eine umfassende Sicht einer nachhaltigen Entwicklung. Die im zweiten Teil behandelte Bewertungstheorie und die daraus abgeleiteten Bewertungsmethoden geraten so in den Fokus einer nachhaltigen Entwicklung. Katastrophen-Szenarien sind in der jüngeren Geschichte mehrmals entworfen worden. Der englische Ökonom und Theologe Robert Malthus (1766 - 1834) hat Kapitel 21: Internationaler Umwelt- und Waldschutz 401 1798 den Zusammenhang zwischen Bevölkerungsentwicklung und der Versorgung mit Nahrungsmitteln untersucht. Aus der Begrenztheit und mangelnden Substitutionsmöglichkeit landwirtschaftlicher Böden schloss er, dass auch das Bevölkerungswachstum begrenzt sei und die Menschen nur am Existenzminimum leben könnten. Armut, Elend und Kriege seien die notwendige Konsequenz abnehmender Grenzproduktivitäten einer intensiveren Bodennutzung. Die nachfolgende Entwicklung hat diese Prognose nicht bestätigt. Technisch-organisatorische Fortschritte im landwirtschaftlichen Betriebswesen durch Mechanisierung, Flurbereinigung, Meliorationen, vor allem aber durch zusätzliche Mineraldüngung 1840 entwickelt durch den deutschen Chemiker Justus von Liebig (1803 - 1873) hat die landwirtschaftlichen Grenzproduktivitäten vervielfacht (W. Abel, 1958, S. 311ff.). Die Weltbevölkerung hat im 19. und 20. Jahrhundert eine progressive Zunahme erfahren. Die Ankündigung einer erneuten Apokalypse stammt vom Club of Rome, einer Vereinigung prominenter Zukunftsforscher, die 1972 einen von Systemanalytikern unter Führung von Dennis Meadows verfassten Bericht zur Lage der Menschheit über die Grenzen des Wachstums veröffentlichten. Darin wird eine baldige Erschöpfung der Rohstoffe prognostiziert, die mit großer Wahrscheinlichkeit zu einem ziemlich raschen und nicht aufhaltbaren Absinken der Bevölkerungszahl und der industriellen Kapazität führen würden. Gefordert wurde der Übergang zu einem „steady state“, also einem gleichgewichtigen Wachstum mit konstantem Pro-Kopf-Einkommen der Weltbevölkerung. Dieser vielbeachtete Bericht führte zu zahlreichen technischen Prognosen über die Restlebensdauer natürlicher Ressourcen. Ökonomische Analysen haben jedoch keinen Beleg über eine zunehmende Knappheit natürlicher Ressourcen erbracht (H. Barnett and C. Morce, 1963; W. J. Baumol, 1986). Inzwischen hat sich die Knappheit der natürlichen Rohstoffe in die allgemeine Knappheitsproblematik eingeordnet, eine besondere Gefährdung der wirtschaftlichen Entwicklung wird darin nicht mehr gesehen. An dessen Stelle sind nun die globalen Umweltprobleme getreten. Ein neuer Malthusianismus sieht die Bedrohung der Menschheit insbesondere durch den systemischen Typ des globalen Wandels. Der amerikanische Ökonom Herman Daly ist der Hauptvertreter der ökologischen Ökonomie. Die Lösung der Probleme sieht auch er in einem „steady state“, um die knappe Assimilationsfähigkeit der Erde nicht zu überlasten. Für „fundamentale“ natürliche Ressourcen gäbe es keine Substitutionalität (P. R. Ehrlich, 1989, S. 10), für einen „technologischen Optimismus“ gäbe es keine Sicherheit (R. Costanza, 1989, S. 2f.). Als nicht substituierbare Ressourcen („absolutely indispensable array of services“) gelten nach P. R. Ehrlich alle natürlichen Ressourcen, die durch den globalen Vierter Teil: Internationale Forstökonomie402 Wandel, wie er in Abbildung 21.2 dargestellt ist, gefährdet sind. Der Forstpolitiker K.-R. Volz (1995) zählt dazu offensichtlich auch den Wald, wenn er ihn als Zentralressource bezeichnet. Nachhaltigkeit ohne wirtschaftliches Wachstum sei deshalb das Gebot der Stunde. Die Gesellschaften reagieren träge auf solche Forderungen. Selbst die Teilnehmer der Rio-Konferenz über nachhaltige Entwicklung mochten sich einer solch weitgehenden Forderung nicht anschließen. Die historische Erfahrung rät zur Zurückhaltung. Kapitel 22: Forstliche Entwicklungsökonomie 22.1. Gegenstand, Methoden und Aufgaben Forstliche Entwicklungsökonomie beschäftigt sich mit der entwicklungstheoretischen Analyse ökonomischer Aktivitäten im Zusammenhang mit der Waldnutzung insbesondere in den Ländern des Tropengürtels. Die meisten Staaten in dieser Region weisen erhebliche Entwicklungsrückstände auf, die sich in besonders stark ausgeprägten Knappheiten von Gütern und Ressourcen äußern: Teile der Bevölkerungen in den Tropenstaaten sind nach wie vor nicht in der Lage, ihre elementaren Grundbedürfnisse - das sind jene das physische Existenzminimum sichernden Bedürfnisse nach sauberem Trinkwasser, Nahrung, Wohnung, Bekleidung und Energie (D. Bender, 1999b, S. 595) - zu befriedigen. Auch die in Industriestaaten beinahe selbstverständliche Bereitstellung von Sicherheit, von Gesundheits- oder Bildungsdienstleistungen in hinreichender Qualität und Menge bleibt in den Tropenstaaten vielfach defizitär. Es ist nachvollziehbar, dass die Staaten in der Region zum Abbau dieser Defizite auch auf die heimischen Waldvorkommen zurückgreifen, die Brennholz, Nichtholzprodukte, Nutzholz und - nach Flächenräumung - Agrarflächen zur Verfügung stellen und mit deren Hilfe sich die Konsum- und Produktionsmöglichkeiten lokaler Haushalte und Unternehmen erweitern lassen. Dass sich durch eine verstärkte Inanspruchnahme von Wäldern interne und externe Nutzungskonkurrenzen einstellen können und welche Mittel der nationalen und internationalen Waldschutzpolitik zur Konfliktlösung zur Verfügung stehen, wurde in den Kapiteln zur Waldschutzökonomie und zum Internationalen Umwelt- und Waldschutz thematisiert. Um Wiederholungen zu vermeiden, konzentriert sich die in diesem Abschnitt vorgestellte Forstliche Entwicklungsökonomie auf die Untersuchung der Wirkungen, die die wirtschaftliche Nutzung von Wäldern beim Versuch des Abbaus von Entwicklungsrückständen insbesondere in tropischen Staaten erzeugt. Die Forstliche Entwicklungsökonomie ist demnach eine sektoral und regional ausgerichtete spezielle Volkswirtschaftslehre, die sich für ihre auf Entwicklungsländer ausgerichteten Analysen der Methodik und der Erkenntnisse der allgemeinen Volkswirtschaftslehre, der Umwelt- und Waldschutzökonomie und der Marktlehre der Forst- und Holzwirtschaft aus nationaler sowie internationaler Perspektive bedient. Die spezifischen Aufgabenstellungen für die Forstliche Entwicklungsökonomie ergeben sich aus der Diagnose wirtschaftlicher Unterentwicklung. Folgerichtig beschäftigen wir uns im nächsten Abschnitt mit Indi-

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Zusammenfassung

Zur Forstökonomie liefert dieses Lehrbuch theoretisch fundierte Antworten auf Fragen des nationalen und internationalen Waldschutzes. Als umfassende Umweltökonomie bietet es dabei gleichzeitig Analysen, die sich mit der Vermarktung von Holz und Holzwaren auseinandersetzen und den ökonomischen trade-off zwischen Schutz und Nutzung der Wälder verdeutlichen. Es stellt sich ebenso den Herausforderungen, die sich aus der Globalisierung sowohl von Gütermärkten als auch – wie die internationale Klimaschutzdebatte zeigt – von Umweltproblemen ergeben.

Zur Neuauflage

Die aktuellen Entwicklungen, wie u.a. die Klimaschutzdebatte wurden integriert. Der Fokus ist nun stärker auf Fragen des nationalen und internationalen Waldschutzes ausgerichtet.

Die Autoren

Prof. Dr. Volker Bergen, Göttingen, Dr. Wilhelm Loewenstein, Bochum, und Dr. Roland Olschewski, Göttingen.