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Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte in:

Volker Bergen, Wilhelm Löwenstein, Roland Olschewski

Forstökonomie, page 222 - 262

Volkswirtschaftliche Ansätze für eine vernünftige Umwelt- und Landnutzung

2. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4552-7, ISBN online: 978-3-8006-4553-4, https://doi.org/10.15358/9783800645534_222

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 14.1. Gegenstand und Instrumente der Projektbeurteilung Für die Beurteilung forstlicher Projekte können verschiedene Instrumente eingesetzt werden. Dazu gehören die Nutzen-Kosten-Analyse, die Kosten- Wirksamkeits-Analyse und die Multikriterielle Analyse. Alle drei Evaluationsinstrumente werden benutzt, um die Frage zu beantworten, welche Wirkungen mit der Durchführung öffentlicher Maßnahmen verbunden sind. In Deutschland finden sich die gesetzlichen Grundlagen für Projektbeurteilungen im Haushaltsgrundsätze-Gesetz und in den Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder, die für Projekte von erheblicher finanzieller Bedeutung eine Evaluation vorschreiben. Dabei steht die systematische Aufbereitung oftmals komplexer Zusammenhänge im Mittelpunkt. Sie liefert die Basis für eine wissenschaftlich fundierte Politikempfehlung. Im Rahmen dieses Kapitels liegt der Schwerpunkt auf der Evaluation forstökonomischer Projekte, deren Ziele und Wirkungen auf der Basis ökonomischer Theorie formuliert werden können und in monetären Einheiten darstellbar sind. Dies ist das klassische Einsatzgebiet der Nutzen-Kosten-Analyse. Daneben sind jedoch auch Projekte in Betracht zu ziehen, die sich durch eine multiple Zielsetzung auszeichnen und/oder deren Projektwirkungen nicht sinnvoll in Kosten- Nutzen-Einheiten zu erfassen sind. Zur Beurteilung derartiger Projekte werden die Kosten-Wirksamkeits-Analyse und die Multikriterielle Analyse eingesetzt. Diese Erweiterung der Möglichkeiten zur Projektevaluation bedeutet jedoch gleichzeitig eine Veränderung des Standpunktes, von dem aus die Beurteilung erfolgt, und offenbart damit einen weiteren, grundlegenden Unterschied zur Nutzen-Kosten-Analyse: bei der Nutzen-Kosten-Analyse erfolgt die Bewertung einer öffentlichen Maßnahme durch die betroffenen Individuen selbst. Die beiden anderen Instrumente stützen sich, sowohl bei der Zielbestimmung als auch bei der Einschätzung der Zielerreichung, auf das Urteil von Dritten. Darauf haben wir bereits im Abschnitt 8.2 hingewiesen. 14.2. Nutzen-Kosten-Analyse Allgemeine Grundlagen Die Nutzen-Kosten-Analyse (NKA) ist ein Instrument der Politikberatung, das benutzt wird, um öffentliche Maßnahmen unter Effizienzgesichtspunkten zu beurteilen. Dabei bildet die NKA im Bereich der öffentlichen Verwaltung das Gegenstück zur privatwirtschaftlichen Investitionsrechnung und ist für solche Pro- Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 213 jekte von erheblicher finanzieller Bedeutung vorgesehen, die nicht durch den marktwirtschaftlichen Preismechanismus sondern durch politische Entscheidung gesteuert werden, wie beispielsweise die Bereitstellung öffentlicher Güter. Mit Hilfe der NKA soll die Frage beantwortet werden, welche Vor- und Nachteile durch eine staatliche Maßnahme entstehen. Nur wenn die Vorteile eines Projektes größer sind als die Nachteile, ist es sinnvoll, das Projekt durchzuführen. Stehen mehrere Projekte zur Auswahl, so ist das Projekt auszuwählen, dessen Netto-Vorteil am größten ist. Um Aussagen über die ökonomische Vorteilhaftigkeit eines Projektes machen zu können, ist es notwendig, alle positiven und negativen Projektwirkungen zu erfassen. Sind die vielfältigen Projektwirkungen identifiziert worden, müssen sie vergleichbar gemacht werden. Kennzeichnend für die traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse sind die Bewertung von Projekten in monetären Einheiten und die Zusammenfassung der positiven und negativen Wirkungen in einem einzigen Ergebnis. Die theoretischen Grundlagen der Nutzen-Kosten-Analyse entstammen der Wohlfahrtstheorie. Sie wird auch als „praktischer Arm der Wohlfahrtstheorie” bezeichnet. Ausgangspunkt dabei ist das Problem ökonomischer Knappheiten. Um die Knappheiten zu mildern, ist effizientes Handeln notwendig, das heißt, Verschwendung ist zu vermeiden. Dies gilt sowohl auf Haushalts- und Unternehmensebene als auch aus gesamtgesellschaftlicher Sicht. Unter der Annahme vollkommener Konkurrenz führen die individuellen Tauschakte der Konsumenten und der Produzenten zu einer allokativ effizienten Verwendung der Ressourcen (H. Hanusch, 2011, S. 3). Sowohl die Verwendung der Produktionsfaktoren als auch die der Konsumgüter ist dann pareto-optimal: weder die Produktion noch der Konsum eines Gutes kann erhöht werden, ohne dass an anderer Stelle die Produktion bzw. der Konsum reduziert werden muss. Damit ist gleichzeitig die Bedingung der gesamtwirtschaftlichen Effizienz erfüllt. Ist diese Situation erreicht, besteht unter Effizienzgesichtspunkten keine Notwendigkeit für staatliche Eingriffe (z.B. in Form von Projekten) und somit bleibt auch kein Raum für die Nutzen-Kosten-Analyse. Erst wenn sich herausstellt, dass der Marktmechanismus unvollkommen funktioniert bzw. sich für bestimmte Güter überhaupt kein Markt bildet, entsteht staatlicher Handlungsbedarf. Zweck der Nutzen- Kosten-Analyse ist es dann, Projekte vor dem Hintergrund von Knappheiten auf Effizienz zu überprüfen und damit eine ökonomisch rationale Entscheidung zu ermöglichen. Einzelwirtschaftliche Investitionsrechnung und gesamtwirtschaftliche Evaluation erfüllen die gleichen Aufgaben nur in verschiedenen Entscheidungsbereichen. Sie unterscheiden sich zum einen in der Art der Steuerung der Allokation (Marktmechanismus oder politische Entscheidung), zum anderen in der Bewertung der Wirkungen. Beim einzelwirtschaftlichen Kalkül werden Marktpreise 214 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie verwendet, die NKA erfordert die Berechnung von Konsumentenrenten, Zahlungsbereitschaften und Opportunitätskosten. Eine Besonderheit der Projektevaluierung in Entwicklungsländern besteht darin, dass der Grenzverlauf der üblichen Arbeitsteilung zwischen einzelwirtschaftlicher und gesamtwirtschaftlicher Beurteilung weniger deutlich erkennbar ist. Gesamtwirtschaftliche Evaluierungen erfolgen nicht nur dort, wo öffentliche Güter bereit gestellt werden sollen, sondern auch in Bereichen der Volkswirtschaft, die prinzipiell privatwirtschaftlich organisierbar wären. Zwei Gründe können dafür genannt werden: 1. Mangelnde Effizienz des marktwirtschaftlichen Allokationsmechanismus durch starke Monopolisierung von Märkten, umfangreiche staatliche Eingriffe in das Preissystem oder erhebliche externe Effekte. 2. Ausgedehnte Aktivität des Staates als Investor oder zur Unterstützung privater Initiative durch Bereitstellung von Infrastrukturleistungen. Bedeutung gewinnt dieser zweite Grund durch die Einbeziehung von Institutionen, die im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit Investitionen fördern und Kredite vergeben (z. B. Weltbank, regionale Entwicklungsbanken, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)). Werturteile im Rahmen einer Nutzen-Kosten-Analyse Welche Wirkungen werden in die Analyse einbezogen? Der NKA liegt eine anthropozentrische Sichtweise zugrunde. Das bedeutet, dass nur diejenigen Vorund Nachteile relevant sind, die bei den betroffenen Menschen entstehen. Projektwirkungen, die keinen Einfluss auf Menschen haben oder denen Menschen keine Bedeutung beimessen, bleiben bei der Analyse unberücksichtigt. Wer soll über die Ressourcenallokation entscheiden? Dem nutzen-kostenanalytischen Ansatz liegt das Postulat der Konsumentensouveränität zugrunde. Danach sind bei der Projektbeurteilung weder die Präferenzen von Politikern noch die Meinungen von Experten entscheidend. Ausschlaggebend ist die Einschätzung durch die Konsumenten bzw. Nutzer staatlicher Maßnahmen. Sie wissen selbst am besten, was gut für sie ist. Die Bewertung der Vorteile und Nachteile einer staatlichen Maßnahme hat daher allein durch die begünstigten bzw. betroffenen Individuen zu erfolgen. Wie kann die gesellschaftliche Wohlfahrt gemessen werden? Die Projektbeurteilung basiert auf den Vor- und Nachteilen, die Einzelpersonen aus einer staatlichen Maßnahme erwachsen. Die Gesamtwohlfahrt ergibt sich aus der Summe der individuellen Nutzeneinschätzungen. Der Messung der Wohlfahrtseffekte liegt somit ein individualistisches Werturteil zugrunde. Ferner gilt das „Euro= Euro-Prinzip”. Im Unterschied zur politischen Abstimmung bei der pro Kopf Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 215 eine Stimme zählt, geht hier die Intensität mit in die Entscheidung ein. Das folgende Beispiel erläutert diesen Sachverhalt. Box 14.1: Ökonomische Projektbeurteilung und politische Abstimmung Für zehn Wirtschaftssubjekte werden jeweils Nutzen und Kosten sowie der resultierende Nettoeffekt einer staatlichen Maßnahme in Geldeinheiten ermittelt. Es zeigt sich, dass eine Abstimmung zur Ablehnung des Projektes führen würde, da das Projekt von der Mehrheit (sechs Personen) negativ beurteilt wird. Die NKA berücksichtigt die Intensität der Ablehnung bzw. Zustimmung und kommt zu einem positiven Gesamteffekt von einer Geldeinheit. Das Projekt ist unter dem Aspekt der Effizienz vorteilhaft, da die Gewinner die Verlierer kompensieren könnten und sich die Gesamtwohlfahrt dennoch um eine Geldeinheit erhöht. Dieser Kompensationstest, der auch als Kaldor-Hicks-Test bezeichnet wird, verlangt jedoch nicht die tatsächliche Zahlung einer Kompensation. Es genügt die Prüfung, ob eine Ausgleichszahlung möglich wäre und dennoch ein positiver Netto-Effekt entstehen würde. Tab. 14.2: Nutzen, Kosten und Nettoeffekt eines Projektes Betroffene Nutzen Kosten Nettoeffekt Martin 5 8 -3 Jan 5 3 2 Katja 16 5 11 Lutz 8 12 -4 Wibke 6 13 -7 Lars 4 10 -6 Benedikt 9 6 3 Daniela 15 2 13 Guido 4 11 -7 Katrin 5 6 -1 SUMME 77 76 1 Geltungsbereich einer Nutzen-Kosten-Analyse Der Geltungsbereich einer Nutzen-Kosten-Analyse ist sowohl in zeitlicher als auch in räumlicher Hinsicht abzugrenzen (H. Hanusch, 2011, S. 5). Die zeitliche Ausdehnung wird durch den gewählten Planungshorizont bestimmt. Dieser kann 216 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie entsprechend der Projektgegebenheiten variieren. Dabei ist sowohl eine Beschränkung der Analyse auf die gegenwärtig lebende Generation als auch eine Ausdehnung auf nachfolgende Generationen möglich. Die geographische Abgrenzung ergibt sich aus der Reichweite der Projektwirkungen. Nutzen-Kosten- Analysen werden häufiger im nationalen als im internationalen Rahmen durchgeführt und beschränken sich oftmals auf die regionale oder lokale Ebene. Projekte bestehen häufig aus verschiedenen Komponenten, die in einem interdependenten oder separablen Verhältnis zueinander stehen können. Separabel bedeutet hier, dass Komponenten identifiziert werden können, deren Kosten und Nutzen zu einem großen Teil unabhängig vom übrigen Projekt sind. Sie können in das Projekt integriert bzw. aus diesem eliminiert werden ohne Auswirkung auf die Gesamtdurchführbarkeit, jedoch mit Einfluss auf Gesamtkosten und -nutzen des Projektes. Die grundsätzlichen Fragen lauten: In welchem Fall ist es sinnvoll, bestimmte Komponenten separat zu analysieren bzw. welche Projektteile sollten zusammen analysiert werden (H. Gregersen et al., 1992, S. 42). Box 14.3: Interdependenz von Projekten Ein Land plant die Errichtung eines Zellstoff- und Papierwerks. Bislang gab es keine Zellstoffproduktion. Das gesamte Angebot basierte auf importiertem Papier. Die staatlichen Planer schlagen vor, zuerst ein Eukalyptus- Anpflanzungsprojekt durchzuführen und die Fabrik zu einem späteren Zeitpunkt zu errichten. Die Nutzen und Kosten des Aufforstungsprojektes sollen analysiert werden. Es ergibt sich das Problem, dass die Entscheidungen bezüglich dieses Projektes abhängig sind von Größe, Typ und Zeitpunkt der Errichtung des Zellstoffwerkes, welches das produzierte Holz abnehmen soll. Daher empfiehlt es sich, das Projekt neu zu definieren und die Komponenten Aufforstung und Zellstoff- und Papierproduktion zu einem Projekt zusammenzufassen. Das produzierte Holz wird dann als Inputfaktor bei der Produktion des Gutes Papier betrachtet, und so kann die Dimension des Aufforstungsprojektes besser auf die geplante Verwendung des Holzes abgestimmt werden. Wird die Aufforstungskomponente als eigenständiges Projekt analysiert, entsteht ein weiteres Problem. Da im vorliegenden Fall kein inländischer Markt für das produzierte Faserholz existiert, stellt sich die Frage, wie der erzielte Output bewertet werden kann. Mit-und-Ohne-Prinzip Die Wirkungen eines konkreten Projektes können definiert werden als Unterschied zwischen der Situation mit Projekt und ohne Projekt (H. Hanusch, 2011, S. 5). Dabei ist zu beachten, dass die Situation ohne Projekt nicht mit der Situa- Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 217 tion vor Projektbeginn identisch sein muss, da sich im Zeitablauf - auch ohne Projekt - Änderungen ergeben können, die dann zu berücksichtigen sind. Nur wenn innerhalb des Planungshorizontes keine substanziellen Änderungen der Ausgangssituation zu erwarten sind, darf diese als Ohne-Projekt-Situation gewählt werden. Dieses würde der Anwendung des Vorher-Nachher-Prinzips entsprechen. Da forstliche Projekte jedoch in der Regel einen längeren Zeitraum umfassen, besteht die Gefahr, dass eine Vernachlässigung potenzieller Veränderungen bei der Beurteilung der Situation ohne Projekt zu einer signifikanten Über- oder Unterschätzung der Projektkosten bzw. -nutzen führt. Box 14.4: Anwendung des Mit-und-Ohne-Prinzips Ein Bodenschutzprogramm soll durchgeführt werden, um die Fruchtbarkeit eines leicht erodierten Landstücks wieder zu erhöhen und einem weiteren Verlust an Nährstoffen vorzubeugen. Nun wird versucht, den positiven Effekt des Projektes zu bestimmen, indem die Produktionsmenge des status quo X0 mit der Produktionsmenge XmP verglichen wird (siehe Abb. 14.5), die bei verbesserter Fruchtbarkeit durch das Projekt erreicht wird. Produktionsmenge pro ha 0X Zeit oPX mPX 2dX 1dX Abb. 14.5:Projektwirkungen mit und ohne Projekt Eine solche Vorgehensweise entspricht nicht dem Mit-und-Ohne-Prinzip und führt zu einem falschen Ergebnis (dX1). Denn angenommen, das Projekt wird nicht durchgeführt, so könnte sich die Situation ohne Projekt dramatisch verschlechtern. Der fortschreitende Erosionsprozess würde zu einem weiteren Produktionsrückgang auf XoP führen. Für eine korrekte Bestimmung der Projektwirkung ist die Differenz (dX2) zwischen graduell sinkender Produktion ohne Projekt und dem Produktionsanstieg mit Projekt zu ermitteln. 218 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Die Vernachlässigung des Mit-und-Ohne-Prinzips führt in diesem Fall zu einer Unterschätzung der positiven Projektwirkung. Die Gefahr einer solchen Unterschätzung tritt insbesondere immer dann auf, wenn ein Projekt darauf abzielt, einem Verlust beispielsweise an Bodenproduktivität entgegen zu wirken. Aufbau einer Nutzen-Kosten-Analyse Die Nutzen-Kosten-Analyse dient im politischen Prozess als Entscheidungsgrundlage für öffentliche Projekte. Daher müssen ihre Vorgehensweise und ihr Ergebnis anhand der Aufzeichnungen für Außenstehende jederzeit nachvollziehbar sein. Ein zu erstellender Endbericht sollte sämtliche Verfahrensschritte sowie bei der Analyse aufgetretene Probleme beinhalten. Der Überblick über die einzelnen Teilaufgaben zeigt, dass für die Durchführung einer Nutzen-Kosten- Analyse sowohl Kenntnisse bezüglich des wohlfahrtstheoretischen Hintergrunds als auch der Anwendung privatwirtschaftlicher Investitionskalküle notwendig sind. Darüber hinaus sind politische, soziale, technologische und naturwissenschaftliche Aspekte zu berücksichtigen (H. Hanusch, 2011, S. 7). 1. Bestimmung der relevanten Nebenbedingungen • Physische Nebenbedingungen • Budgetäre Nebenbedingungen • Gesetzliche Nebenbedingungen • Administrative Nebenbedingungen • Politische Nebenbedingungen 2. Formulierung und Vorauswahl von Alternativen 3. Bestimmung der Projektwirkungen • Bestimmung in räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht. • Erfassung und Bewertung der positiven und negativen Wirkungen von Alternativen in Form ihrer monetären Nutzen und Kosten aus Sicht der Begünstigten bzw. Betroffenen 4. Zeitliche Homogenisierung der Nutzen und Kosten durch Diskontierung auf eine Basisperiode 5. Gegenüberstellung der Kosten und Nutzen der jeweiligen Alternativen 6. Berücksichtigung von Risiko und Unsicherheit 7. Aufstellen einer Rangordnung der Alternativen und Projektauswahl Bestimmung der relevanten Nebenbedingungen Die Auswahl von Projektalternativen hat unter Beachtung von natürlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen zu erfolgen, welche die realen Gegebenheiten einer Volkswirtschaft widerspiegeln. Diese Rahmenbedingungen können von Land zu Land unterschiedlich sein und sich im Zeitablauf ändern. Die folgende Zusammenstellung erfolgt in Anlehnung an H. Hanusch (2011, S. 11ff.): Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 219 Physische Nebenbedingungen Der Begriff physische Nebenbedingungen umfasst die Produktionsfunktionen, d. h., die technischen und natürlichen Beziehungen zwischen Produktionsfaktoreinsatz und Produktionsergebnis. Zu den Inputfaktoren sind Arbeit und Kapital zu zählen. Zu beachten ist, dass im Inland fehlende Faktoren eventuell aus dem Ausland bezogen werden können, und sich damit die bindende Wirkung dieser Restriktion abschwächt. Budgetäre Nebenbedingungen Der finanzielle Rahmen für öffentliche Projekte wird von den politischen Entscheidungsträgern festgelegt. Projektalternativen, die diesen Rahmen überschreiten, sind nicht in die Analyse einzubeziehen. Problematisch dabei ist, dass eine Aussage über die Projektkosten eventuell erst nach Abschluss der NKA möglich ist. Es kann sich beispielsweise herausstellen, dass eine Alternative zwar den Budgetrahmen überschreitet, aber durch sie ein besonders großer Netto-Vorteil erzielt wird. In diesem Fall muss der Auftraggeber der NKA entscheiden, ob die festgelegte Kostengrenze überschritten werden soll. Gesetzliche Nebenbedingungen Bei der Planung und Durchführung öffentlicher Projekte ist zu beachten, dass das geltende Recht eingehalten wird. Dazu zählen u.a. Eigentumsrechte und Umweltschutzauflagen. Hier besteht die Möglichkeit, dass ein Projekt unter Wohlfahrtsgesichtspunkten zwar sehr vorteilhaft erscheint, aus rechtlichen Gründen jedoch abzulehnen ist. Der Entscheidungsträger ist dann auf den ökonomischen Nachteil hinzuweisen, der durch die geltenden rechtlichen Bestimmungen entsteht. Administrative Nebenbedingungen Diese Restriktionen beziehen sich einerseits auf die Fähigkeiten und die Kapazitäten der öffentlichen Verwaltung, beispielsweise bezüglich der Bereitstellung von benötigtem Datenmaterial. Andererseits können auch die Organisationsstruktur der Behörden und ein föderaler Staatsaufbau mit starken regionalen Strukturen dazu führen, dass potenzielle Projektalternativen zu verwerfen sind. Politische Nebenbedingungen Die NKA basiert auf einer wohlfahrtsökonomischen Betrachtungsweise. Politische Zielvorgaben können jedoch neben ökonomischen auch andere Komponenten enthalten. Zu denken wäre beispielsweise an die Sicherung des inneren und äußeren Friedens, die Förderung strukturschwacher Regionen oder benachteiligter Gruppen. Die Einbindung in entwicklungspolitische Strategien kann dazu führen, dass Projekte, die bestimmte qualitative oder quantitative Mindestanforderungen nicht erfüllen, bereits bei der Vorauswahl abgelehnt werden. 220 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Box 14.6: Mit-und-Ohne-Prinzip unter einer Nebenbedingung Angenommen, eine Fläche kann für zwei sich gegenseitig ausschließende Nutzungsarten verwendet werden: Landwirtschaft oder forstliche Nutzung. Die forstliche Nutzung erbringt einen Gewinn von 150 € pro ha und Jahr. Die landwirtschaftliche Nutzung erbringt 200 € pro ha und Jahr. Es existiert jedoch eine Restriktion: Die Regierung hat aufgrund von Naturschutzüberlegungen entschieden, dass auf der betreffenden Fläche lediglich eine forstliche Nutzung zulässig ist. Die Aufgabe besteht nun darin, den ökonomischen Vorteil der forstlichen Nutzung zu bestimmen. Um dies zu erreichen, ist es notwendig, die Opportunitätskosten der Flächennutzung zu errechnen. Das sind die Kosten, die durch den Verzicht auf die beste alternative Landnutzungsart entstehen. Die beste technisch und natürlich mögliche Alternative ist die landwirtschaftliche Nutzung mit einem jährlichen Gewinn von 200 € pro ha und Jahr. Es könnte daher argumentiert werden, dass dieser Betrag dem Forstprojekt als Opportunitätskosten zuzurechnen sei. Auf der anderen Seite ist jedoch die politische Restriktion zu berücksichtigen, die eine landwirtschaftliche Nutzung als Alternative ablehnt. In diesem Fall wäre für die Bestimmung der Opportunitätskosten die nächstbeste forstliche Alternative heranzuziehen. Angenommen, der Gewinn dieser Nutzung beläuft sich auf 100 € pro ha und Jahr. Welcher Betrag soll nun in die Analyse Eingang finden? Je nach Wahl der Alternativen, werden unterschiedliche Ergebnisse erzielt. Bei Verzicht auf die landwirtschaftliche Nutzung minus 50 €, bei Verzicht auf die nächstbeste forstliche Nutzung plus 50 €. Welcher Ansatz ist korrekt? Das Mit-und-Ohne-Prinzip besagt, dass die tatsächliche Differenz zwischen der Situation mit und ohne Projekt zu beurteilen ist. Die politische Restriktion wirkt in diesem Fall wie eine technische, reale Restriktion. Sie stellt eine tatsächliche Begrenzung der Möglichkeiten dar und ist somit bei der Analyse zu berücksichtigen. Der korrekte Ansatz vergleicht nur die beiden forstlichen Alternativen. Würde die landwirtschaftliche Nutzung in den Vergleich einbezogen, so wäre sie beiden forstlichen Nutzungen vorzuziehen. Dies hätte zur Konsequenz, dass keine der drei Alternativen verwirklicht wird, da die Aufforstungen verworfen würden und die landwirtschaftliche Nutzung im Gegensatz zur politischen Realität steht. Im Rahmen der NKA wäre es jedoch möglich, darauf hinzuweisen, dass der Gesellschaft durch die Beibehaltung der politischen Entscheidung (gegen eine landwirtschaftliche Nutzung) ein Wohlfahrtsverlust von 50 € pro ha und Jahr entsteht (H. Gregersen et al., 1992, S. 15). Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 221 Bestimmung und Bewertung der Projektwirkungen Dieser Kernbereich einer Nutzen-Kosten-Analyse gestaltet sich häufig besonders problematisch, weil eine Vielzahl von Wirkungen zu berücksichtigen ist. Die erste Aufgabe besteht in der Erfassung der positiven und negativen Effekte, die durch ein Projekt hervorgerufen werden. Dabei gilt es zu erkennen, dass jeder Einsatz von Produktionsfaktoren zur Mehrproduktion von Gütern in der Regel einen Faktorentzug und damit eine Minderproduktion an anderer Stelle bedeutet. Wie ist nun diese Mehr- bzw. Minderproduktion zu bewerten? Zur Beantwortung dieser Frage kann auf das bereits getroffene Werturteil zugegriffen werden: die Annahme der Konsumentensouveränität. Danach sollen die einzelnen Wirtschaftssubjekte im Rahmen ihrer Möglichkeiten selbständig über die von ihnen gewünschten Nachfragemengen entscheiden. Sie vergleichen dabei den Preis eines Gutes mit ihrer Zahlungsbereitschaft und passen die nachgefragte Menge an den Preis an. Box 14.7: Bestimmung der Nutzen und Kosten eines Projektes anhand von Konsumentenrente und Zahlungsbereitschaft Die Abbildung 14.8 zeigt an einem einfachen Beispiel die Auswirkungen eines Projektes zur Steigerung der Produktion des Gutes X2. Es sei angenommen, dass für die Durchführung des Projektes Faktoren aus der Produktion des Gutes X1 abgezogen werden. F 1 2p 0 2p E G B C A 0 2X 1 2X 2X 1 1X 0 1X 1X 0 2p 1 1p 0 1p 0 1p Abb. 14.8: Konsumentenrenten und Zahlungsbereitschaften Aspekt A: Das Projekt führt zu Güterpreisänderungen Der Abzug der Faktoren führt zu einer Verringerung des Angebots an X1, verbunden mit einem Preisanstieg von p10 auf p11. Durch die Mehrproduktion des Gutes X2 steigt das Angebot. Der Preis sinkt von p20 auf p21. Wie bewerten die Konsumenten die neue Situation? Die Frage lässt sich mit Hilfe des Konzeptes der (Marshall’schen) Konsumentenrente beantworten. Sie ist definiert als Diffe- 222 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie renz zwischen Zahlungsbereitschaft und Zahlungsverpflichtung. In der Ausgangssituation ohne Projekt kann sie durch die Fläche p10AB für das Gut X1 und die Fläche p20EF für das Gut X2 abgebildet werden. Der positive Effekt des Projektes zeigt sich in der Ausweitung der Konsumentenrente bei Gut X2 in Höhe der Fläche p21GEp20. Dem gegenüber steht ein Verlust an Konsumentenrente von p10ACp11 für das Gut X1. Das Projekt ist aus gesamtwirtschaftlicher Sicht als vorteilhaft zu bewerten, wenn ein positiver Netto-Effekt entsteht, d.h. der Anstieg der Konsumentenrente aller betroffenen Individuen bei X2 größer ist als der Konsumentenrentenverlust bei X1. Aspekt B: Das Projekt führt zu Gütermengenänderungen Alternativ zum Konzept der Konsumentenrente können die Wirkungen des Projektes auch über die Zahlungsbereitschaft der Wirtschaftssubjekte bestimmt werden. Im Beispiel sinkt die Menge des Gutes X1 von X10 auf X11. Für diese Menge wären die Haushalte maximal bereit gewesen, X10ACX11 zu zahlen. Dieser Betrag kann als Nutzeneinbuße interpretiert werden. Die Produktionsmenge des Gutes X2 steigt durch das Projekt von X20 auf X21. Für die Ausweitung der Menge des Gutes X2 sind die Haushalte maximal bereit, X20EGX21 zu zahlen. Übersteigt die Zahlungsbereitschaft aller betroffenen Individuen für die zusätzliche Menge des Gutes X2 die Nutzeneinbuße durch die Minderproduktion von X1, so ist das Projekt aus ökonomischer Sicht als vorteilhaft zu bezeichnen. Konzeptionelle Fragen Konsumentenrente als Nutzenmaß Das erste Problem hängt mit der Interpretation der Konsumentenrente als kardinalem Nutzenmaß zusammen. Eine äquivalente Umrechnung von Geldeinheiten in Nutzeneinheiten ist nur bei konstantem Grenznutzen des Einkommens möglich. Um aber Aussagen über den Grenznutzen treffen zu können, wäre es notwendig, die Intensität von Nutzenänderungen bei den einzelnen Wirtschaftssubjekten zu bestimmen. Eine solche kardinale Nutzenmessung ist jedoch nicht möglich. Das führt dazu, dass in der Realität zwar die oben gezeigten Nachfragekurven empirisch beobachtbar sind, es aber gleichzeitig dem Konzept der Konsumentenrente als Indikator für Nutzenänderungen an Eindeutigkeit mangelt. Siehe dazu die Ausführungen im Abschnitt 10.2. Die Unmöglichkeit der kardinalen Nutzenmessung führt zu einem weiteren Problem. Um die Gesamtprojektwirkungen zu bestimmen, sind jeweils die Vorund Nachteile der betroffenen Individuen zu aggregieren. Da der Nutzen jedoch lediglich ordinal erfasst werden kann, ist eine Addition der individuellen Vorund Nachteile nicht möglich. Diese Problematik kann entsprechend Abschnitt 10.3 dadurch umgangen werden, dass nicht versucht wird, eine Nutzenänderung Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 223 zu erfassen, sondern von einen konstanten Nutzenniveau ausgegangen wird. Zu fragen ist dann, was es den Individuen wert ist, auf diesem Nutzenniveau zu verbleiben. Im Fall einer Preisänderung wäre entweder nach der minimalen Entschädigungsforderung, um den Preisanstieg bei X1 in Kauf zu nehmen, oder nach der maximalen Zahlungsbereitschaft, um in den Genuss der Preissenkung bei X2 zu kommen, zu fragen. Zu den Hicks´schen Bewertungsmaßen siehe Abschnitt 10.3. Projektwirkungen ohne Einfluss auf die Marktpreise Bei „großen” Projekten kann vermutet werden, dass deren Durchführung Preis- änderungen verursacht. In diesem Fall ist eine Bewertung der Projektwirkungen über die Konsumentenrente möglich. Für den Fall „kleiner” Projekte kann unterstellt werden, dass sowohl durch den Faktorabzug bei der Produktion von X1 als auch durch die Mehrproduktion von X2 keine Preisänderungen hervorgerufen werden. Dies hat zur Folge, dass sich keine Konsumentenrentenänderungen berechnen lassen. Die Wirkungen kleiner Projekte, bei denen sich lediglich Mengeneffekte ergeben, sind über die Zahlungsbereitschaft zu bewerten. Genauer gesagt durch die maximale marginale Zahlungsbereitschaft. Sie entspricht im Marktgleichgewicht dem jeweiligen Marktpreis, der sich vor Projektbeginn auf den Märkten für X1 und X2 eingestellt hat. Für eine detaillierte formale Bestimmung von Wirkungen großer und kleiner Projekte sei auf H. Hanusch (2011, S. 22ff.) verwiesen. Berechnung von Schattenpreisen als Maß für Opportunitätskosten Projektwirkungen durch Faktorentzug bzw. Faktorbereitstellung Auf der Input- und Outputseite können Probleme auftreten, wenn Produktionsfaktoren nicht direkt aus der bzw. für die Konsumgüterproduktion sondern auf vorgelagerten Produktionsstufen abgezogen bzw. bereitgestellt werden. Entscheidend ist auch hier die Bewertung der Minder- bzw. Mehrproduktion durch die Konsumenten. Oftmals ist es schwierig, die Auswirkungen eines Faktorabzugs bis zu den Konsumenten zu verfolgen. In diesem Fall besteht jedoch eventuell die Möglichkeit, den Preis des entzogenen bzw. bereitgestellten Faktors als Basis für die monetäre Bewertung einzusetzen. Zur Erklärung dieses Zusammenhangs ist es notwendig, sich daran zu erinnern, wie sich gewinnmaximierende Unternehmen auf Faktormärkten verhalten (siehe Abschnitt 4.7). Ihre Gewinnmaximierungsbedingung lautet „Faktorpreis = Wertgrenzprodukt“: V X pq 1∂ ∂ ⋅= Auf der linken Seite der Gleichung steht der Faktorpreis q. Der rechte Teil der Gleichung setzt sich aus dem Produktpreis p und der Grenzproduktivität zu- 224 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie sammen. Die Grenzproduktivität V X ∂ ∂ 1 gibt die Auswirkung auf die Produktionsmenge des Gutes X1 an, wenn sich die Einsatzmenge des Produktionsfaktors V um eine Einheit ändert. Durch Multiplikation mit dem Produktpreis p ergibt sich das Wertgrenzprodukt. Wird nun eine Einheit des Produktionsfaktors V aus diesem Bereich abgezogen, verringert sich gemäß der Grenzproduktivität auch die Produktionsmenge des Gutes X1. Die Bewertung durch die Nachfrager fließt insofern in das Kalkül ein, als sie bereit gewesen wären, diese Menge des Gutes X1 zum Preis p zu erwerben. Wird der an der Produktion von X1 beteiligte Faktor V entsprechend der Gewinnmaximierungsbedingung entlohnt, so gibt der Faktorpreis q die durch den Faktorabzug entstehenden (Opportunitäts-)Kosten korrekt wieder. Dieses Ergebnis gilt unabhängig davon, ob der Faktor V von einem Monopolisten oder auf einem Konkurrenzmarkt angeboten wird. Entscheidend ist, dass die Nachfrager bereit wären, das Produkt, zu dessen Herstellung V benötigt wird, zum Preis p zu erwerben. Das Wertgrenzprodukt eines Faktors ist somit entscheidend für die Bestimmung seiner Opportunitätskosten. Es ist jedoch unzulässig, den Faktorpreis auf das Niveau zu heben, welches sich bei vollständiger Konkurrenz ergeben würde. Dies würde das „Mit-und-Ohne- Prinzip” verletzen. Faktor Arbeit Auch bei der Bewertung des Produktionsfaktors Arbeit sind die Opportunitätskosten zu ermitteln, die durch den Einsatz im Projekt entstehen. Grundsätzlich ist es möglich den Faktor Arbeit mit dem Faktorpreis (z.B. Stundenlohn) zu bewerten. Dies gilt jedoch nur, wenn die Arbeitskräfte tatsächlich aus einer anderen Produktion abgezogen werden, in der sie gemäß der Bedingung „Faktorpreis = Wertgrenzprodukt“ entlohnt wurden. Wie ist jedoch zu verfahren, wenn Arbeitskräfte im Projekt beschäftigt werden, die vorher unterbeschäftigt oder arbeitslos waren? Für die korrekte Ermittlung der Opportunitätskosten ist das Wertgrenzprodukt ausschlaggebend. In diesem Fall ist es sehr gering oder gleich Null. Die Opportunitätskosten liegen unter dem Faktorpreis und sind entsprechend niedrig anzusetzen. Bei der Kostenbestimmung ist zu beachten, dass die Faktorentlohnung im Projekt, beispielsweise in Höhe eines staatlich festgelegten Mindestlohns, keine Rolle spielt. Besteuerung von Produktionsfaktoren und Gütern Steuerliche Eingriffe des Staates in Form einer allgemeinen Umsatzsteuer oder einer Steuer auf spezielle Güter haben Auswirkungen auf das Marktergebnis. Die indirekte Besteuerung von Produktionsfaktoren und Gütern verursacht Preisverzerrungen auf den jeweiligen Märkten und ist gegebenenfalls durch die Berechnung von Schattenpreisen zu korrigieren, um die Opportunitätskosten eines Projektes korrekt wiederzugeben. Die Entscheidung darüber, ob eine Kor- Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 225 rektur der Faktorpreise vorzunehmen ist, erfolgt wiederum unter Rückgriff auf die Gewinnmaximierungsbedingung: Faktorpreis = Wertgrenzprodukt. Es ist zu prüfen, ob das Kalkül unter Einsatz des Bruttopreises (einschließlich Steuerbetrag) oder des Nettopreises durchzuführen ist. Box 14.9: Indirekte Besteuerung eines Gutes Die Abbildung 14.10 zeigt einen Markt für das Konsumgut X1 unter der Annahme vollständiger Konkurrenz. Angebots- und Nachfragekurve verlaufen normal. Der Staat erhebt eine indirekte Steuer in Höhe von t auf jede Mengeneinheit des Gutes X1. Die Markt-Angebotskurve A0 verschiebt sich nach oben auf A1. Der Gleichgewichtspreis erhöht sich von p10 auf p11, die Menge geht von X10 auf X11 zurück. Ausgehend von dieser Situation wird angenommen, dass für ein kleines, öffentliches Projekt ein Produktionsfaktor V benötigt und aus dem beschriebenen Konsumgüterbereich abgezogen wird, ohne dass Preis- oder Mengenänderungen beobachtet werden können. Wie hoch sind die Opportunitätskosten für den entzogenen Faktor? 0 1 0p 1p 0A 1A N B t 1 1b pp = np 1 1X 0 1X 1X Abb. 14.10: Indirekte Besteuerung eines Gutes Der Marktpreis für das Konsumgut X1 enthält neben den ursprünglichen Grenzkosten auch den Steuerbetrag t. Für das Gewinnmaximierungskalkül des einzelnen Unternehmens ist wiederum die Gleichung „Faktorpreis = Wertgrenzprodukt“ entscheidend. Eine spezielle Verbrauchsbesteuerung des Gutes X1 führt zu einer tatsächlichen Erhöhung der Grenzkosten. In die Berechnung des Wertgrenzproduktes des Faktors V geht der Bruttopreis (einschließlich Steuer) ein. Dieser Preis spiegelt die maximale marginale Zahlungsbereitschaft der Konsumenten wider, eine Korrektur ist nicht erforderlich. 226 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Handelt es sich im betrachteten Fall um die Erhebung einer Umsatzsteuer mit Vorsteuerabzug, wird ein Unternehmen sein Gewinnmaximierungskalkül auf Basis des Nettopreises (pn=pb-t) durchführen, da seine Grenzkosten von der Steuererhebung unberührt bleiben. Da der Preis pn niedriger ist als der Marktpreis, die Konsumenten jedoch bereit sind, den Preis pb zu zahlen, ist der Faktorpreis mit einem Aufschlag zu versehen, um die Opportunitätskosten korrekt widerzuspiegeln. Entsprechende Überlegungen gelten auch für die Outputseite eines Projektes. Hergestellte Konsumgüter werden mit Bruttopreisen bewertet. Bei Gütern, die durch ein Projekt geschaffen und zur Produktion von Konsumgütern eingesetzt werden, erfolgt die Bewertung durch Berechnung des Wertgrenzprodukts unter Einsatz des Brutto-Konsumgüterpreises. Externe Effekte Externe Effekte entstehen, wenn die wirtschaftliche Tätigkeit eines Wirtschaftssubjektes die wirtschaftliche Tätigkeit eines anderen beeinflusst, ohne durch den Marktmechanismus erfasst zu werden. Ein staatliches Projekt kann zu positiven und/oder negativen externen Effekten bei der Bevölkerung führen. Beispiel 1: Durch ein Ölförderprojekt wird das Grundwasser in einer Region verunreinigt, ohne in der Kostenkalkulation des Projektes erfasst zu werden. Dies kann dazu führen, dass die Kosten des Projektes unterschätzt werden. Die gesamtwirtschaftliche Sichtweise muss die Kosten der Grundwasserverschmutzung einbeziehen, wenn dadurch andere Wirtschaftssubjekte betroffen werden. Beispiel 2: Eukalyptusaufforstungen verursachen eine Absenkung des Grundwasserspiegels. Als Folge trocknen angrenzende Trinkwasserbrunnen aus. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht sind auch die daraus resultierenden Kosten zu ermitteln und einzubeziehen. Gemäß der Vorgehensweise der NKA erfolgt die Bewertung in beiden Fällen aus Sicht der betroffenen Individuen. Öffentliche Güter Für öffentliche Güter gelten die Bedingungen der Nichtausschließbarkeit von der Nutzung und der Nichtrivalität im Konsum. Diese Bedingungen führen dazu, dass für solche Güter keine Märkte entstehen. Folglich versagen auch die bisher behandelten Konzepte zur Nutzenbestimmung. Daher wird versucht, eine operationale Bewertung durch Methoden zu erreichen, die wir im Kapitel 11 behandelt haben. Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 227 Deviseneffekte Deviseneffekte sind zu berücksichtigen, wenn für die Projektdurchführung Produktionsfaktoren aus dem Ausland beschafft und dadurch Devisenabflüsse verursacht werden oder wenn der Projektoutput ein Exportgut ist, dessen Verkauf zu Deviseneinnahmen führt. Es stellt sich die Frage nach der korrekten Umrechnung der Deviseneffekte in Inlandswährung. Bei flexiblen Wechselkursen stellt sich automatisch das entsprechende Austauschverhältnis ein. Bei festen Wechselkursen kommt es in Entwicklungsländern häufig zu einer Überbewertung der heimischen Währung. Das bedeutet, dass (bei Preisnotierung) der Preis der ausländischen Währung - ausgedrückt in Inlandswährung - im Vergleich zu einer Situation mit flexiblen Wechselkursen zu niedrig festgesetzt ist (z.B. 0,75 € pro US-$ statt 1,00 € pro US-$). Angenommen, für ein Projekt wird ein ausländischer Faktorinput benötigt und zum offiziellen Wechselkurs umgerechnet, so werden die entstehenden Kosten unterschätzt. Projekte zur Produktion von Exportgütern erfahren durch die Bewertung zum offiziellen Wechselkurs eine Unterbewertung auf der Nutzenseite. Die korrekte Bewertung erfolgt unter Verwendung des höheren Schattenwechselkurses. Einerseits steigen dadurch die Kosten von Projekten, die auf importierte Produktionsfaktoren angewiesen sind, andererseits erhöht sich der Nutzen von Projekten zur Herstellung von Exportprodukten. Bewertung von Projekten der Entwicklungszusammenarbeit Im Jahr 1968 veröffentlichten I. M. D. Little und J. A. Mirrlees ihr „Manual of Industrial Project Analysis in Developing Countries” im Auftrag der Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). 1972 folgten die „UNIDO-Guidelines for Project Evaluation” von P. Dasgupta, St. Marglin und A. Sen (UNIDO = United Nations Industrial Development Organization). 1974 veröffentlichen Little und Mirrlees eine überarbeitete Version ihres Manuals unter dem Titel „Project Appraisal and Planning for Developing Countries”. Die Weltbank (International Bank for Reconstruction and Development) erweiterte die Liste 1975 durch „Economic Analysis of Projects” von L. Squire und H. G. van der Tak. Diesen und weiteren einschlägigen Handbüchern und Bewertungsrichtlinien ist die Konzentration auf Verfahren gemeinsam, die auf die Erfassung der Wachstumswirkungen von Entwicklungsprojekten abstellen und sich somit darauf konzentrieren, Veränderungen in der Bereitstellung privater Güter zu erfassen und monetär zu bewerten. Die dabei eingesetzten Bewertungsverfahren sind Varianten der Marktmethode, die in den Abschnitten 10.1 (Theorie) sowie 12.2 und 12.3 (Empirie) vorgestellt wurde. 228 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Die monetäre Bewertung öffentlicher Güter wird in den von OECD, UNIDO und Weltbank in den 1960er und 1970er Jahren vorgestellten Bewertungsansätzen dagegen weitgehend ausgeblendet. Statt der in Kapitel 11 vorgestellten praktikablen Bewertungsverfahren dominiert in der Entwicklungszusammenarbeit das Gutachtenmodell (A. Borrmann und R. Stockmann, 2009), bei dem Experten vor Ort Gespräche mit Projektmitarbeitern und Zielgruppenvertretern führen und aus den Gesprächsinhalten heraus die Projektwirkungen schätzen. Diese wenig zufriedenstellende Praxis ist immer noch Standard bei der Bewertung öffentlicher Güter in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit (A. Binnendijk, 2001, und N. Reade, 2009). Seit im Jahr 2005 mehr als 120 Industrie- und Entwicklungsländer und alle gro- ßen multilateralen Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit die Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit unterschrieben und ratifiziert haben, sind die Geber und Empfänger von Entwicklungshilfe darauf festgelegt, die Hilfe ergebnisorientiert einzusetzen und ihre Wirksamkeit nachzuweisen. Auf der Suche nach geeigneten Verfahren lassen sich zwei Richtungen identifizieren. Dies ist zum einen die Übernahme von empirischen Methoden, die - der Epidemiologie entlehnt - statistische Vergleiche zwischen Hilfe empfangenden Menschen und geeigneter Kontrollgruppen anstellen und Unterschiede in sozio-ökonomischen Variablen zwischen beiden Gruppen als Nachweis der Wirksamkeit der Hilfe interpretieren. (E. Duflo et al., 2008). Zum anderen ist dies die Übertragung theoriebasierter Verfahren der monetären Bewertung ähnlich jenen, die in Kapitel 11 vorgestellt wurden. Zwischen den Vertretern beider Richtungen findet eine sehr lebhafte Debatte statt (A. Deaton, 2010), zu der die forstliche Umweltökonomie durch ihre jahrzehntelange Erfahrung in der Anwendung praktikabler Verfahren der monetären Bewertung wichtige Beiträge leisten kann (W. Löwenstein, 2009). Diskontierung von Kosten und Nutzen Bisher wurde der Faktor Zeit bei der Analyse vernachlässigt. Eine solche statische Betrachtungsweise ist jedoch nur dann zulässig, wenn sich ein Projekt inklusive der anfallenden Kosten und Nutzen lediglich auf eine Periode beschränkt. In diesem Fall sind die monetär bewerteten Vor- und Nachteil jeweils aufzuaddieren und zu vergleichen. In der Regel erstrecken sich öffentliche (und vor allem forstliche) Projekte jedoch über einen längeren Zeitraum, wobei Kosten und Nutzen zu unterschiedlichen Zeitpunkten anfallen können. Um dennoch eine Vergleichbarkeit zu gewährleisten, sind Kosten und Nutzen durch eine Gewichtung zeitlich aufeinander abzustimmen, zu „homogenisieren” (H. Hanusch, 2011, S. 101ff). Dies geschieht durch Abzinsung (Diskontierung) der in späteren Perioden anfallenden Vor- und Nachteile auf eine gemeinsame Basisperiode, Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 229 z.B. die Periode des Projektbeginns. Unter Anwendung finanzmathematischer Formeln wird der sogenannte Bar- oder Gegenwartswert berechnet. Durch die Diskontierung wird den Kosten und Nutzen, die in der Zukunft entstehen, ein geringerer Wert beigemessen. Die Formeln für die Berechnung des Gegenwartswertes lauten: ∑ = + = + ++ + +++= T 0t d)(1 tK d)(1 K ... d)(1 K d)(1 K KGW(K) tT T 2 21 0 ∑ = + = + ++ + +++= T 0t d)(1 tN d)(1 N ... d)(1 N d)(1 N NGW(N) tT T 2 21 0 Die Zeitperioden innerhalb des Planungshorizontes werden mit t = 0,1,2,...,T bezeichnet, mit t = 0 als Basisperiode. Die Vorgehensweise bei der Ermittlung des Gegenwartswertes entspricht dem Verfahren der dynamischen Investitionsrechnung (Kapitalwertberechnung). Der Buchstabe d steht für den Zinssatz (Diskontsatz), mit dem die in der Zukunft liegenden Kosten und Nutzen abgezinst werden. Box 14.11: Berechnung von Gegenwarts- und Zukunftswerten Durch ein Projekt in Periode 0 entsteht in Periode 1 ein Nutzen von 1050 €. Wie wird dieser zukünftige Nutzen von den betroffenen Haushalten aus heutiger Sicht eingeschätzt? Unter der Annahme, dass Nutzen, der heute entsteht, höher eingeschätzt wird als Nutzen in späteren Perioden - d.h. es besteht eine positive Zeitpräferenz - ist der Betrag auf den heutigen Zeitpunkt abzuzinsen. Der Haushalt steht vor der Frage, wie viel ihm die zukünftigen 1050 € heute wert sind? Die Abzinsung erfolgt durch Einsetzen der individuellen Zeitpräferenzrate (hier z.B. d=5 %) in die Formel für den Gegenwartswert: GW = 1050 € / (1+0,05) = 1000 € Dem betrachteten Haushalt sind 1050 € in einem Jahr genauso viel wert wie 1000 € heute, d.h., er ist indifferent bezüglich der beiden Situationen. Die positive Zeitpräferenz führt dazu, dass Nutzen (aber auch Kosten) jeweils geringer bewertet werden, je weiter sie in der Zukunft liegen. Würde der Nutzen erst in zwei Jahren anfallen, so ergäbe sich aus heutiger Sicht ein entsprechend niedrigerer Wert: GW = 1050 € / (1+0,05)2 =952,38 € Das Ergebnis wird entscheidend von der Wahl des Diskontsatzes beeinflusst. Eine niedrige positive Zeitpräferenz führt zu einer geringen Abzinsung der später anfallenden Nutzen und Kosten, d.h. sie behalten ein relativ hohes Gewicht. Eine hohe positive Zeitpräferenz bedeutet, dass in der Zukunft liegenden Projektwirkungen ein vergleichsweise geringes Gewicht beigemessen wird. 230 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Durch Umstellen der Formel ist es möglich, Zukunftswerte (ZW) zu berechnen. Ausgehend von 1000 €, die für Konsumzwecke in der jetzigen Periode zur Verfügung stehen, kann beispielsweise gefragt werden, welcher Geldbetrag notwendig ist, um den Haushalt dazu zu bewegen, seinen Gegenwartskonsum in die Zukunft (in die nächste bzw. übernächste Periode) zu verlagern, d.h. zu sparen. ZW = 1000 € (1+0,05) = 1050 € bzw. für zwei Jahre: ZW = 1000 € (1+0,05)(1+0,05) = 1000 € (1+0,05)2 =1102,50 € Bei der Projektbeurteilung aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ist a priori keine Entscheidung über die „richtige“ Höhe des Diskontsatzes möglich. Bezüglich der Auswahl des Diskontsatzes gibt es verschiedene Standpunkte, die in den folgenden Abschnitten vorgestellt und erläutert werden. Individuelle Zeitpräferenzrate Im oben erwähnten Beispiel wurde zur Berechnung der Gegenwarts- bzw. Zukunftswerte die individuelle Zeitpräferenzrate (ZPR) eines Haushalts verwendet. Ihr liegt die Annahme zugrunde, dass Individuen in der Regel aufgrund von Unsicherheit bezüglich der zukünftigen Entwicklung eine positive Zeitpräferenz besitzen. Die Verwendung der individuellen Zeitpräferenzrate im Rahmen einer NKA entspricht dem Postulat der Konsumentensouveränität und fügt sich somit gut in die bisherige Vorgehensweise der NKA ein. Um Aufschluss über die Höhe der Zeitpräferenzrate zu gewinnen, kann das Kreditaufnahme- bzw. Sparverhalten der Haushalte beobachtet werden. Dabei zeigt sich, bei welchem Zinssatz Individuen bereit sind zu sparen (d.h., heutigen Konsum in die Zukunft zu verlagern, wenn die Zeitpräferenzrate kleiner ist als der erzielbare Zinssatz) bzw. Kredit aufzunehmen (d.h., zukünftigen Konsum in die Gegenwart zu verlagern, wenn die Zeitpräferenzrate größer ist als der aufzubringende Zinssatz). Auf einem vollkommenen Markt würde sich ein einheitlicher Zinssatz einstellen, der als Diskontsatz zur Berechnung der Gegenwartswerte eingesetzt werden könnte. Da jedoch in der Realität der Kapitalmarkt die Bedingungen der Vollkommenheit nicht erfüllt, existieren unterschiedliche Zinssätze (z.B. Soll- und Habenzinssätze) und das Problem, der korrekten Auswahl eines bestimmten Zinssatzes besteht weiter. Opportunitätskosten des Projektes Diesem Konzept liegen nicht wie bei der ZPR die Präferenzen der Haushalte bezüglich heutigen und zukünftigen Konsums zu Grunde. Vielmehr stehen die Möglichkeiten im Mittelpunkt, durch Verzicht auf Gegenwartskonsum Investiti- Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 231 onen und damit zukünftigen Konsum zu erreichen. Die Abbildung 14.12 verdeutlicht diesen Zusammenhang (H. Mühlenkamp, 1994, S. 177ff.). In der Abbildung ist auf der Abszisse der Gegenwartskonsum Ct, auf der Ordinate der Zukunftskonsum Ct+1 in der Folgeperiode abgetragen. Die Transformationskurve AB stellt die Kombinationen möglichen Konsums heute und in der nächsten Periode dar. α A C BD0 E I 1tC + tC 1tdC + tdC Abb. 14.12: Gegenwarts- und Zukunftskonsum Wird z.B. in der Gegenwart 0D konsumiert, so verbleibt DB als Ersparnis für Investitionszwecke und ermöglicht in der nächsten Periode den Konsum von 0C. Somit kann Punkt E auf der Transformationskurve erreicht werden. Die Grenzrate der Transformation lässt sich bestimmen als │dCt+1/dCt│=│dCt(1+r)/dCt│=1+r. Die Opportunitätskostenrate r (OKR) gibt an, wie viele zusätzliche Einheiten Konsum in t+1 dadurch ermöglicht werden, dass in Periode t eine Einheit dem Konsum entzogen und für Investitionszwecke zur Verfügung gestellt wird. Dies kann auch als Grenzproduktivität der eingesetzten Kapitaleinheit bezeichnet werden. Die Kurve I ist die Indifferenzkurve der Haushalte und spiegelt deren Präferenzen wider. Auf ihr liegen sämtliche Kombinationen heutigen und zukünftigen Konsums, die von der Gesamtheit der Haushalte als gleichwertig eingeschätzt werden. Gegenüber diesen Kombinationen sind die Haushalte indifferent, weil sie ihnen das gleiche Wohlfahrtsniveau sichern. Die Grenzrate der Substitution entspricht │dCt+1/dCt│=│dCt(1+i)/dCt│=1+i. Die Zeitpräferenzrate i gibt den Zinssatz an, zu dem die Haushalte bereit sind, auf Konsum in Periode 0 zu Gunsten von Konsum in Periode 1 zu verzichten. 232 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Im Punkt E stimmen Grenzrate der Transformation (1+r)=tg α und Grenzrate der Substitution (1+i)=tg α überein. Es gilt r = i, d.h. die Opportunitätskostenrate der Investitionen stimmt überein mit der Zeitpräferenzrate der Haushalte. Im Fall eines vollkommenen Kapitalmarktes, auf dem sich die Haushalte als Sparer und die Unternehmen als Kreditnehmer gegenüberstehen, würde sich gemäß des „law of one price” zu einem bestimmten Zeitpunkt nur ein Zinssatz für alle Marktteilnehmer einstellen. In diesem Idealfall könnten die Opportunitätskosten eines Projektes unabhängig davon kalkuliert werden, ob die Produktionsfaktoren aus dem Konsum- oder dem Investitionsbereich stammen. In der Realität ist diese Bedingung nicht erfüllt: Opportunitätskostenrate und Zeitpräferenzrate unterscheiden sich. Beispielsweise sei auf zwei Sachverhalte hingewiesen. Erstens, private Kapitalgesellschaften unterliegen der Körperschaftsteuer, Personengesellschaften der Einkommensteuer. Als Gewinnmaximierer weiten sie ihre Investitionen solange aus bis die Netto-Grenzproduktivität des Kapitals (nach Steuerabzug) der marginalen Zeitpräferenzrate entspricht. Die Brutto-Grenzproduktivität liegt jedoch höher und sie ist aus gesellschaftlicher Sicht entscheidend für die Berechnung der Opportunitätskosten, wenn Produktionsfaktoren aus dem Bereich privater Investitionen abgezogen werden. Die Verwendung der niedrigeren ZPR könnte dazu führen, dass öffentliche Projekte private Investitionen mit einer höheren Brutto- Verzinsung verdrängen. Eine mögliche Verdrängung kann auch dadurch erklärt werden, dass Unsicherheit in die Analyse einbezogen wird. So kann bei der betrieblichen Projektplanung ein erhöhtes Risiko durch die Wahl eines höheren Diskontsatzes berücksichtigt werden. Für staatliche Projekte kann einerseits argumentiert werden, dass die Vielzahl verschiedener öffentlicher Projekte zu einem Risikoausgleich führt. Andererseits verteilen sich die Projektkosten auf eine Vielzahl von Steuerzahlern. Beides kann die Verwendung einer niedrigeren Zeitpräferenzrate für öffentliche Projekte nahe legen und folglich auch unter diesen Gesichtspunkten zu einer Verdrängung privater Projekte führen (H. Hesse, 1980, S. 379). Synthetische Diskontierungsraten Dieses Konzept basiert auf der Überlegung, dass kein einheitlicher Zinssatz für Zeitpräferenzrate und Opportunitätskostenrate existiert. Bei der zeitlichen Gewichtung zukünftiger Zahlungsströme würde daher eine Diskontierung mit nur einem Zinssatz lediglich dann nicht zu einer Verzerrung führen, wenn die Produktionsfaktoren ausschließlich entweder aus dem Konsumbereich oder aus dem Investitionsbereich abgezogen werden. In der Regel kann davon jedoch nicht ausgegangen werden. Vorgeschlagen wird daher die Verwendung einer kombinierten Rate aus ZPR und OKR, die sowohl die Konsum- als auch die Investitionsaspekte berücksichtigt. Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 233 Soziale Zeitpräferenzrate Die Befürworter einer Verwendung der sozialen Zeitpräferenzrate unterstellen, dass die Haushalte „kurzsichtig” sind, zu stark ihre eigenen Interessen im Blickfeld haben und somit positive Effekte, die späteren Generationen zu Gute kommen, nicht ausreichend berücksichtigen. Gerade für Aufforstungsprojekte und große Infrastrukturprojekte besteht die Gefahr, dass der entstehende Nutzen, der sich unter Umständen auf einen sehr langen Zeitraum erstreckt, bei Einsetzung der individuellen Zeitpräferenzrate einer zu starken Abzinsung unterliegt. Stattdessen sei eine niedrigere soziale Zeitpräferenzrate zu verwenden. Zur Begründung wird angeführt, dass die Gesellschaft als Ganzes einen weiteren Zeithorizont besitzt, da sie nicht - wie die Individuen - die Endlichkeit des Lebens zu berücksichtigen hat. Dabei stellt sich jedoch die Frage, wer die soziale Zeitpräferenzrate festlegen soll und aufgrund welcher Kriterien. Schlussfolgerungen Die oben vorgestellten Konzepte legen den Schluss nahe, dass es „die richtige Diskontierungsrate“ nicht gibt. Selbst die dem Postulat der Konsumentensouveränität entsprechende Zeitpräferenzrate der Haushalte lässt sich nicht eindeutig bestimmen. Als zweitbeste Lösung wird daher oft der sich auf dem Kapitalmarkt bildende Zinssatz für langfristige, festverzinsliche, staatliche (und damit annahmegemäß risikolose) Wertpapiere gewählt. Er kann als Annäherung sowohl an die ZPR als auch an die OKR betrachtet werden. In Entwicklungsländern kommt erschwerend hinzu, dass eventuell eine große Differenz zwischen ZPR und OKR besteht. Einerseits kann die ZPR der Haushalte sehr hoch sein, wenn z.B. Projekte zur Produktion von Grundnahrungsmitteln bewertet werden sollen: Zukünftige Nutzen und Kosten werden stark abgezinst, wenn das Überleben in der Gegenwart gesichert werden muss. Andererseits kann die OKR aufgrund geringer Kapitalproduktivität einen sehr niedrigen Betrag aufweisen (G. Götz, 1984, S. 57ff.) Um eine Fehlentscheidung zu vermeiden, kann die Diskontierung im Rahmen einer Sensitivitätsanalyse parallel mit verschiedenen Zinssätzen durchgeführt und der Einfluss auf das Ergebnis der NKA geprüft werden. Zu beachten ist, dass die Zinssätze um die Inflationsrate bereinigt werden müssen, sofern die NKA auf der Basis realer Größen - z.B. in Preisen der Basisperiode t - durchgeführt wird. Bei Verwendung nominaler Größen - d.h. den Preisen der jeweiligen Perioden - muss auch die Diskontierung mit nominalen Zinssätzen erfolgen. 234 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Box 14.13: Berechnung des Realzinssatzes Die Nutzen und Kosten eines Projektes mit einer Gesamtlaufzeit von 20 Jahren wurden aufgrund von Marktpreisen der Basisperiode t berechnet. Die monetarisierten Wirkungen des Projektes in den Perioden t+1 bis t+19 sind auf die Basisperiode zu diskontieren. Die nominale Verzinsung einer staatlichen Anleihe mit einer Restlaufzeit von 15 Jahren in der Periode t wird im Zentralbankbericht mit 9 % angegeben. Bei der Berechnung der Gegenwartswerte darf es nicht zu einer Vermischung von realen und nominalen Größen kommen. Die Nutzen und Kosten wurden in festen Preisen der Basisperiode, d.h. unter Ausklammerung von Preissteigerungen durch Inflation, kalkuliert. Daher ist auch für die Abzinsung ein von Inflation bereinigter, realer Zinssatz zu verwenden. Einer Veröffentlichung des statistischen Bundesamtes ist zu entnehmen, dass die Lebenshaltungskosten in der Periode t um 3 % gestiegen sind. Die Berechnung des Realzinssatzes erfolgt unter Verwendung der folgenden Formel: t t n t π1 πir ti + −= n ti ist der nominale Zinssatz (9 % = 0,09), πt ist die Inflationsrate (3 % = 0,03). Durch Einsetzen kann der reale Zinssatz rti = 0,058 (= 5,8 %) bestimmt werden. Er ist für die Diskontierung zu benutzen. Entscheidungskriterien Nachdem alle positiv und negativ betroffenen Haushalte identifiziert und die jeweiligen Projektwirkungen bewertet und zeitlich gewichtet wurden, folgt nun die Gegenüberstellung der Nutzen und Kosten. Dabei können folgende Fragestellungen im Mittelpunkt stehen (H. Hanusch, 2011, S. 118ff.): 1. Soll ein Einzelprojekt zur Durchführung empfohlen werden oder nicht? 2. Welches Projekt ist zu empfehlen, wenn mehrere öffentliche Vorhaben zur Verfügung stehen, diese sich jedoch gegenseitig ausschließen? Im Folgenden werden drei Entscheidungskriterien vorgestellt, die ihren Ursprung in der betriebswirtschaftlichen Investitionsrechnung haben (L. Kruschwitz, 2000). Es handelt sich dabei um den Netto-Gegenwarts-Wert, das Nutzen-Kosten-Verhältnis und die interne Verzinsung. Netto-Gegenwarts-Wert Der Netto-Gegenwarts-Wert (NGW) ist definiert als Differenz zwischen dem diskontierten, bewerteten Nutzen und den diskontierten, bewerteten Kosten eines Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 235 Projektes. Für die Berechnung werden die Gleichungen für GW(K) und für GW(N) zum Nettogegenwartswert NGW = GW(N) – GW(K) zusammengefasst werden und es folgt: ∑ = + − ∑ = =∑ = + − + = T 0t d)(1 KNT 0t T 0t d)(1 K d)(1 N NGW t tt t t t t Ergibt sich eine positive Differenz, so bedeutet dies, dass die Nutzen die Kosten überwiegen. Das Projekt ist zu empfehlen. Der Gesellschaft entsteht bei Durchführung des Projektes ein Wohlfahrtsgewinn. Nutzen-Kosten-Verhältnis Bei Anwendung dieses Kriteriums (NKV) wird der Quotient aus Gegenwartswert des Nutzens und Gegenwartswert der Kosten eines Projektes gebildet. ∑ ∑ = + = +== T 0t td)(1 tK T 0t td)(1 tN GW(K) GW(N)NKV Ein NKV von größer als eins deutet auf ein vorteilhaftes Projekt hin. Die Ausgangsgrößen dieser Berechnung sind die gleichen wie beim NGW, jedoch ist die Aussagekraft dieses Kriteriums eingeschränkt. Dies ist auf Auswirkungen bei der Klassifizierung der Nutzen und Kosten zurückzuführen, da Kosten als negative Nutzen und Nutzen als negative Kosten interpretiert werden können. Während der NGW davon unbeeinflusst bleibt, führt das NKV je nach Interpretation zu verschiedenen Ergebnissen. Nur wenn es möglich ist, Nutzen und Kosten exakt voneinander zu trennen, können beide Kriterien als gleichwertig angesehen werden. Davon ist in der Regel jedoch nicht auszugehen. Sind Saldierungen von Nutzen und Kosten im Rahmen der Analyse nicht zu vermeiden, so erweist sich der NGW als das überlegene Kriterium (H. Hanusch, 2011, S. 120). Box 14.14: Vergleich von NGW und NKV Für ein Aufforstungsprojekt wurden die Gegenwartswerte verschiedener Wirkungen bestimmt. Auf der Nutzenseite fallen in t0 1000, in t1 2000 und in t2 3000 Geldeinheiten (GE) an, insgesamt 6000 GE. Durch das Projekt entstehen der Gesellschaft jedoch auch Nachteile. Die verursachten Kosten betragen in t0 1500 und in t1 ebenfalls 1500 GE, insgesamt 3000 GE. Das NGW-Kriterium führt zu einem Netto-Vorteil von 3000 GE, das NKV beträgt 2. Tab. 14.15: NGW und NKV im Vergleich(I) Periode 0 Periode 1 Periode 2 Total NGW NKV Nutzen (GW) 1000 2000 3000 6000 Kosten (GW) 1500 1500 0 3000 3000 2,0 236 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Es sei unterstellt, dass ein Teil der in t1 anfallenden Kosten (1000 GE) darauf zurückzuführen ist, dass in der betrachteten Region Trinkwasserbrunnen trocken gefallen sind. Der Bevölkerung der angrenzenden Gebiete entstanden Kosten durch eine notwendig gewordene Vertiefung der Brunnen. Wird nun die Betrachtungsweise insofern geändert, als der entstehende monetäre Nachteil der Bevölkerung (1000 GE) nicht auf der Kostenseite erfasst, sondern als Nutzenentgang (negativer Nutzen) klassifiziert wird, so reduziert sich der Gesamtnutzen des Projektes auf 5000 GE, die Gesamtkosten betragen 2000 GE. Tab. 14.16: NGW und NKV im Vergleich(II) Periode 0 Periode 1 Periode 2 Total NGW NKV Nutzen (GW) 1000 1000 3000 5000 Kosten (GW) 1500 500 0 2000 3000 2,5 Das Nutzen-Kosten-Verhältnis erhöht sich auf 2,5 und weist somit eine Verbesserung des Projektes aus, hervorgerufen lediglich durch die geänderte Klassifizierung der Kosten. Der Netto-Gegenwarts-Wert bleibt von dieser Änderung unbeeinflusst und beträgt weiterhin 3000 GE. Interne Verzinsung Die interne Verzinsung eines Projektes lässt sich errechnen, indem in der Formel für den Netto-Gegenwarts-Wert zunächst die Diskontrate durch die Rate der internen Verzinsung z ersetzt wird. Danach wird der NGW gleich Null gesetzt und die Gleichung nach z aufgelöst. 0 ! NGW T 0t T 0t z)(1 K z)(1 N t t t t∑ ∑ = = ++ =−= bzw. ∑∑ = + = + = T 0t z)(1 K T 0t z)(1 N t t t t Die zweite Gleichung verdeutlicht das Kalkül. Der interne Zinssatz ist derjenige Abzinsungsfaktor, bei dem diskontierte Gesamtnutzen und Gesamtkosten eines Projektes übereinstimmen. Ein Projekt ist dann zu befürworten, wenn der so ermittelte interne Zinssatz des Projektes höher liegt als ein zum Vergleich herangezogener Referenzzinssatz. Diese Regel kann jedoch unter Effizienzgesichtspunkten zu fragwürdigen Entscheidungen führen, wie das folgende Beispiel zeigt (L. Kruschwitz, 2000, S. 98). Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 237 Box 14.17: Berechnung der internen Verzinsung für T=1 Angenommen, es stehen zwei Investitionsprojekte zur Auswahl: Für den Nettonutzen des Projektes A gilt: NN0A= N0A - K0A = -1 Geldeinheiten (GE) und NN1A = N1A - K1A = +10. Für Projekt B gilt: NN0B=-10 und NN1B=+25. Durch Einsetzen in die Formel weiter unten ergibt sich: zA=9 (=900 %) und zB=1,5 (=150 %). Projekt A mit der höheren internen Verzinsung (IV) ist gegenüber Projekt B vorzuziehen. Tab. 14.18: NGW und IV im Vergleich Periode 0 Periode 1 N0 K0 NN0 N1 K1 NN1 IV (z) NGW(d: 10%) Projekt A 19 GE 20 GE -1 GE 25 GE 15 GE 10 GE 9 (=900%) 8,09 Projekt B 1 GE 20 GE -10 GE 40 GE 15 GE 25 GE 1,5 (=150%) 12,73 Die Berechnung der Nettogegenwartswerte (z.B. für z=0,1) führt zum gegenteiligen Ergebnis: NGWA=8,09, NGWB=12,73. Projekt B ist durchzuführen. Das Kriterium der internen Verzinsung benachteiligt das Projekt B, bei dem in Periode 0 nur geringer Nutzen aber hohe Kosten entstehen und würde zu einem Entscheidungsfehler führen, da der NGW des Projektes B insgesamt größer ist als beim Projekt A. )0K0N0NNund1K1N1NN(mit 1 00 1z 1z z)(1 KN 0 0NGW 0 1 00 11 00 11 1 11 1 11 0 00 t tt t t t t NN NN KN KN KN KN z)(1 KN z)(1 KN z)(1 KN T 0t !T 0t z)(1 KN T 0t z)(1 K z)(1 N −=−=−−= −−= −=+ −=− =+ == − − − − + − + − + − = = + − = ++∑ ∑∑ =− Die untere Gleichung eignet sich gut, um die Anfälligkeit des Kriteriums z in Bezug auf die Höhe und zeitliche Anordnung des jeweiligen Nettonutzens (NN) zu verdeutlichen: Für z ergibt sich ein positiver Wert, wenn NN1>0, während NN0<0 und gleichzeitig gilt |NN0|<|NN1|. Hingegen ist z negativ, wenn der Nettonutzen in beiden Perioden positiv ist. Eine negative interne Verzinsung ergibt sich ebenfalls, wenn NN1>0 und NN0<0 während gleichzeitig gilt |NN0|>|NN1|. 238 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Ferner kann durch dieses Konzept auch die Problematik der Auswahl des „richtigen” Zinssatzes nicht umgangen werden. Es ist erneut zu entscheiden, ob die individuelle oder die soziale Zeitpräferenzrate, die Opportunitätskostenrate oder eine synthetische Diskontrate als Referenzzinssatz zu verwenden ist. Darüber hinaus entsteht durch die mathematische Form der verwendeten Gleichung das Problem mehrdeutiger Ergebnisse. Die Anzahl der Lösungen hängt ab von der Häufigkeit des Vorzeichenwechsels des Netto-Nutzens (Nt-Kt) während der Projektlaufzeit. Eine eindeutige Lösung ergibt sich nur dann, wenn ein solcher Vorzeichenwechsel nur einmal auftritt. Dies ist z.B. dann der Fall, wenn zu Projektbeginn ein großer Teil der Kosten und nur ein geringer Nutzen anfällt (Nt (= 0) < Kt (= 0)), im späteren Verlauf jedoch die Nutzen eindeutig überwiegen (Nt (> 0) > Kt (> 0)). Sollen Projekte beurteilt werden, bei denen diese Bedingung nicht erfüllt ist (hohe Kosten am Ende der Laufzeit oder hohe Instandhaltungskosten nach einer bestimmten Zeit), so besteht die Gefahr, dass die Berechnung der internen Verzinsung zu keinem Ergebnis oder zu mehrdeutigen Lösungen führt (siehe Box 14.17). Abschließende Beurteilung Welche der drei vorgestellten Kriterien sind nun für die Projektbewertung geeignet? Die Beantwortung dieser Frage hängt von der Entscheidungssituation ab. Geht es lediglich darum, ein Einzelprojekt zu bewerten, kommen NGW und NKV zum gleichen Ergebnis. Sofern ein eindeutiger interner Zinssatz existiert, kann dieser - unter den genannten Einschränkungen - zum Vergleich mit einem Referenzzinssatz verwendet werden. Schließen sich Projekte gegenseitig aus, so ist der Netto-Gegenwarts-Wert das überlegene Kriterium, da es durch Saldierungen von Nutzen und Kosten nicht beeinflusst wird und zu einem eindeutigen Ergebnis führt. Berücksichtigung von Unsicherheit In der Regel liegen keine vollständigen Informationen bezüglich der Projektwirkungen vor. Nutzen und Kosten müssen daher generell unter Unsicherheit bezüglich zukünftiger Entwicklungen bestimmt werden. Diese Unsicherheit kann zwei Ausprägungen haben. Ist es möglich für den Eintritt/Nichteintritt bestimmter Wirkungen objektive oder subjektive Wahrscheinlichkeiten anzugeben, so spricht man von einer Entscheidung unter Risiko. Kann nicht auf Wahrscheinlichkeiten zurückgegriffen werden, so erfolgt die Bestimmung der Projektwirkungen unter Ungewissheit. Risiko In einer Entscheidungssituation unter Risiko können die Gegenwartswerte der Nutzen und Kosten eines Projektes als Zufallsvariablen aufgefasst und durch Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 239 eine Wahrscheinlicheitsverteilung auf der Basis objektiver Daten oder subjektiver Urteile charakterisiert werden. Box 14.19 verdeutlicht dieses Vorgehen. Box 14.19: Entscheidung unter Risiko Für ein Aufforstungsprojekt mit einer schnellwachsenden Baumart wurde auf der Nutzenseite ein Gegenwartswert von 100.000 € errechnet. Dieser Nutzen entsteht jedoch nur dann in voller Höhe, wenn weder das Projekt insgesamt noch Teilflächen einem Waldbrand zum Opfer fällt. Aus den Erfahrungen in der betreffenden Region können folgende Aussagen über die Eintritts- Wahrscheinlichkeiten (EWK) gemacht werden, mit denen das Projekt von einem Brand bedroht ist. Tab. 14.20:Berechnung des Erwartungswertes Eintrittswahrscheinlichkeit Gegenwarts- Nutzen Erwartungswert Kein Waldbrand 40 % 100.000 € 40.000 € Kleinerer Waldbrand 20 % 90.000 € 18.000 € Mittlerer Waldbrand 10 % 50.000 € 5.000 € Großer Waldbrand 30 % 0 € 0 € 63.000 € Der Erwartungswert des Nutzens kann errechnet werden indem jeweils das Produkt aus EWK und GW(N) gebildet und die vier Teilergebnisse aufsummiert werden (Tab. 14.20). Es ergibt sich ein Wert von 63.000 Euro. Sind die Kosten ebenfalls von den Brandeintrittswahrscheinlichkeiten abhängig, so kann auch für diese ein Erwartungswert berechnet werden. Ungewissheit Ungewissheit bedeutet, dass keine Informationen bezüglich der Wahrscheinlichkeit des Eintretens zukünftiger Zustände vorliegen. Für diesen Fall ist in der Literatur eine Vielzahl von Entscheidungsregeln zu finden (H. Hanusch, 2011, S. 135ff.). Eine optimistische Grundeinstellung spiegelt sich in der Maximax-Regel wider. Sie fragt für alternative Projekte zunächst nach dem maximal erreichbaren Nutzen und entscheidet sich dann für das Projekt, das den höchsten Nutzen ausweist. Die Maximin-Regel vergleicht die minimal erreichbaren Nutzen verschiedener Projekte und wählt das Projekt aus, das dabei den höchsten Nutzen verspricht. Die Hurwicz-Regel vereint die beiden vorhergehenden Konzepte insofern, als es die jeweils höchsten und geringsten Nutzenbeträge mit Gewichten zwischen 0 und 1 versieht und sie dann zu einem Gesamtmaß zusammenfasst. 240 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Weitere Vorschläge reichen von der Laplace-Regel, die entsprechend des „Prinzips des unzureichenden Grundes” alle Zustände als gleich wahrscheinlich einstuft über Daumen-Regeln, die Nutzen und/oder Kosten um einen bestimmten Prozentsatz pauschal nach unten oder oben korrigieren bis hin zur Einführung einer Risikoprämie, die in willkürlicher Höhe dem Diskontsatz zugeschlagen wird. Alle diese Vorschläge beeinflussen letztlich auf willkürliche Weise das Ergebnis der Nutzen-Kosten-Analyse. Eine andere Möglichkeit bietet die Sensitivitätsanalyse. Sie stellt die Frage, wie empfindlich Outputgrößen auf Veränderungen von einer oder mehreren Inputgrößen reagieren. Damit löst sie zwar nicht das Entscheidungsproblem unter Ungewissheit, sie gibt aber Hinweise darauf, ob Ungewissheit für das Ergebnis der NKA von Bedeutung ist. Variieren die Outputgrößen nur in sehr geringem Ausmaß, so wird auch das Ergebnis der NKA nicht entscheidend von Ungewissheit geprägt sein. Box 14.21: Sensitivitätsanalyse Für ein Aufforstungsprojekt soll eine NKA erstellt werden. Es ist damit zu rechnen, dass ein Teil der Setzlinge nicht anwächst und ausfällt, jedoch kann keine Aussage über die Eintrittswahrscheinlichkeit dieses Zustands gemacht werden. Auswirkungen sind auf der Kostenseite im Fall einer Ergänzungsbepflanzung oder auf der Nutzenseite durch spätere Einnahmeausfälle zu erwarten. Im Rahmen einer Sensitivitätsanalyse kann nun der Einfluss einer Änderung der Inputvariablen „Anzahl der ausfallenden Setzlinge” bestimmt werden. Kommt die Analyse beispielsweise zu dem Schluss, dass ein Ausfall in einer Größenordnung bis 15 % lediglich einen sehr geringen Einfluss auf das Ergebnis der NKA hat, so bedeutet dies, dass auch der Ungewissheit über den tatsächlichen Ausfall - solange er sich in diesem Bereich bewegt - in der vorliegenden Entscheidungssituation wenig Bedeutung zukommt. Ergebnis der Nutzen-Kosten-Analyse Am Ende einer Nutzen-Kosten-Analyse steht das Ergebnis der Projektbewertung als Netto-Wohlfahrtsbeitrag. Dieser Beitrag ist positiv, d.h., mit einer Wohlfahrtssteigerung verbunden, wenn die entstandenen Nutzen größer sind als die Kosten. Durch den Vergleich der Netto-Wohlfahrtsbeiträge verschiedener Projekte können diese unter Effizienzgesichtspunkten in eine Rangordnung gebracht werden. Im Gegensatz zur Kosten-Wirksamkeits- und zur Multikriteriellen Analyse ermöglicht die NKA ferner Aussagen darüber, ob öffentliche Projekte aus gesamtwirtschaftlicher Sicht überhaupt als sinnvoll zu bezeichnen sind. Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 241 14.3. Kosten-Wirksamkeits-Analyse Auch die Kosten-Wirksamkeits-Analyse (KWA) ist ein Verfahren zur Bewertung öffentlicher Projekte mit dem Ziel, das Vorteilhafteste zu bestimmen. Von der traditionellen Nutzen-Kosten-Analyse, wie wir sie bisher kennen gelernt haben, unterscheidet sie sich jedoch in mehrfacher Hinsicht. So wird zum einen bei der Bewertung der Projektwirkungen nicht auf ein einziges Ziel abgestellt, wie es bei der NKA mit der Wohlfahrtssteigerung der Fall war. Das gesamtgesellschaftliche Wohlfahrtsziel wird vielmehr in Unterziele aufgespalten und die Bewertung erfolgt dann auf einer untergeordneten projektspezifischen Ebene (H. Hanusch, 2011, S. 161ff.). Zum anderen verzichtet die KWA auf eine monetäre Bewertung der Projekteffekte und gibt sich mit der Bestimmung der physischen Wirkungen zufrieden, die dann in unterschiedlichen Dimensionen nebeneinander stehend in die Analyse eingehen. Für jedes Einzelziel wird das Wirtschaftlichkeitskriterium angewandt mit der Maßgabe, jedes Projektergebnis mit dem geringsten Mitteleinsatz zu erreichen. Hervorzuheben ist die Übereinstimmung zwischen NKA und KWA bei der Ermittlung der Kosten staatlicher Vorhaben. Beide Verfahren stützen sich auf das Opportunitätskostenkonzept und berücksichtigen insofern Effizienzgesichtspunkte. Im Unterschied zur NKA wird bei der KWA jedoch kein abschließendes Gesamtwirkungsmaß angestrebt. Die spätere Interpretation sowie mögliche Verknüpfungen zwischen den ermittelten Wirkungen bleiben vollständig den politischen Entscheidungsträgern vorbehalten. Aufbau einer Kosten-Wirksamkeits-Analyse Im Folgenden wird der typische Aufbau einer KWA nach H. Hanusch (2011, S. 162) dargestellt. Die ersten drei Punkte werden auch als „high-level-analysis“ bezeichnet. Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse im engeren Sinne („low-levelanalysis“) umfasst die Punkte 4 bis 8. 1. Zielanalyse: Dabei handelt es sich um projektspezifische Ziele, die vollständig, widerspruchsfrei und in operationaler Form zu erfassen sind. 2. Erfassung der Nebenbedingungen: Wie bei der NKA sind auch hier die für die Projekte relevanten Nebenbedingungen zu identifizieren. 3. Bestimmung der Alternativen: Unter Berücksichtigung von Zielen und Nebenbedingungen sind alle möglichen Projektalternativen zu bestimmen. 4. Kostenanalyse: Alle Kosten, die mit den jeweiligen Projektalternativen verbunden sind, sind zu identifizieren und nach dem Opportunitätskostenkonzept zu bestimmen. 242 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie 5. Wirksamkeits-Analyse: Mit Hilfe geeigneter Maße oder Indikatoren sind die positiven und negativen Teil-Wirkungen auf der Outputseite der alternativen Maßnahmen im Hinblick auf die unter 1. bestimmten Ziele zu ermitteln. 6. Zeitliche Homogenisierung: In der Regel werden Kosten und Wirksamkeiten über einen längeren Zeitraum hinweg und in verschiedenen Perioden anfallen. Sie sind durch Diskontierung zeitlich vergleichbar zu machen. 7. Berücksichtigung von Unsicherheiten: Die Kosten und Wirksamkeiten sind eventuell unter Risiko- und Ungewissheitsaspekten zu modifizieren. 8. Erstellung einer Kosten-Wirksamkeits-Matrix: Die Ergebnisse der Analyse werden nicht zu einer Gesamtgröße zusammengefasst, sondern erscheinen getrennt in verschiedenen physischen Größen und Maßeinheiten. Sie können in Matrizenform dargestellt werden und bilden in dieser Form die Grundlage für eine Beurteilung durch die politischen Entscheidungsträger. Auffällig ist, dass Abweichungen im Vergleich zur NKA lediglich bei der Zielanalyse, der Wirksamkeits-Analyse und der Erstellung der Kosten-Wirksamkeits-Matrix festzustellen sind. Sie sollen im Folgenden etwas näher betrachtet werden. Zielanalyse Die KWA ist für Projekte durchführbar, mit denen ein oder mehrere Ziele angestrebt werden. Im einfachsten Fall ist lediglich ein bereits vorgegebenes Ziel zu erreichen, beispielsweise die unbedingte Einhaltung des Grenzwertes für Nitrat im Trinkwasser. Die KWA vergleicht dann die Kosten verschiedener Maßnahmen, welche die gleiche Wirksamkeit im Hinblick auf das Ziel besitzen. Es ist jedoch auch eine Situation vorstellbar, in der keine derartige Zielvorgabe besteht. Dann hat zuerst eine Zielanalyse zu erfolgen. Sie setzt entweder beim spezifischen Projekt und den zu lösenden Problemen an oder sie nimmt ihren Ausgangspunkt bei übergeordneten Kategorien wie Wohlfahrt, Freiheit oder Gerechtigkeit und versucht dann operationale Unterziele für ein Projekt zu formulieren. In beiden Fällen ist darauf zu achten, dass das Zielsystem vollständig und logisch konsistent ist. Es dürfen keine Überscheidungen vorkommen. Wirksamkeits-Analyse Erst wenn das Zielsystem vollständig, widerspruchsfrei und operational formuliert ist, kann die Wirksamkeit verschiedener Projektalternativen beurteilt werden. Dabei sind zunächst geeignete Wirksamkeitsmaße zu bestimmen. Mit ihrer Hilfe soll festgestellt werden, ob und in welchem Umfang einzelne Maßnahmen einen Beitrag zur Erreichung der festgelegten Ziele leisten. Danach ist zu prüfen, wie die Messung der verschiedenen Teilwirksamkeiten vorgenommen werden kann. Die Messung mit einer Nominalskala bewirkt lediglich eine Einteilung in Kategorien wie „ja/nein” oder „befriedigend/unbefriedigend” und hat eine rela- Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 243 tiv geringe Aussagekraft. Die Benutzung einer Ordinalskala lässt vergleichende Aussagen über den Zielerfüllungsgrad zu, wie z.B. „höher/niedriger/gleich” oder „besser/schlechter/gleich”, ohne jedoch das konkrete Ausmaß der Wirkungsunterschiede erfassen zu können. Dies gelingt nur durch die Verwendung einer Kardinalskala. Sie besitzt die höchste Aussagekraft, da sie die Bildung numerischer Differenzen zulässt. So sind beispielsweise Aussagen darüber möglich, ob der Zielerreichungsgrad einer Maßnahme um 15, 50 oder nur 5 Einheiten höher oder niedriger liegt als bei der Alternative. Kosten-Wirksamkeits-Matrix Tab. 14.22: Kosten-Wirksamkeits-Matrix Maßeinheiten Projekt A Projekt B Kosten € 100.000 120.000 Zielsystem Wirksamkeit Wirksamkeit A. Holzproduktion A.1. Schnelles Wachstum DGZ 10 15 A.2. Hohe Qualität HKS A B B. Produktion agro-forstlicher Güter B.1. Kaffee kg pro ha und Jahr 800 600 B.2. Bananen t pro ha und Jahr 35 20 C. Umweltziele C.1. Schutz naturnaher Wälder Eingriffe pro ha und Jahr viele wenig C.2. Schutz des Grundwassers C.2.1. Quantität m3 pro ha und Jahr fallend steigend C.2.2. Qualität Schadstoffe mg/m3 steigend fallend D. Beschäftigung Anzahl neuer Arbeitsplätze 120 93 E. Verteilung Armut sinkt bei ärmsten 20 % nein ja F. Migrationsverringerung Anzahl von Migranten pro Jahr sehr gering hoch 244 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Die Ergebnisse der KWA werden in einer Matrix zusammengefasst. Darin werden die verschiedenen Alternativen unter Angabe der mit ihnen verbundenen Kosten und der jeweiligen Wirksamkeit hinsichtlich der gewählten Teilziele aufgeführt. Eine eindeutige Empfehlung lässt sich nur geben, wenn sich ein Projekt gegenüber allen anderen hinsichtlich der Kosten und der Wirkungen als überlegen erweist. Eine solche Aussage ist jedoch nicht mehr möglich, sobald eine sonst überlegene Alternative auch nur in einem Bereich schwächer abschneidet (geringere Wirkung oder höhere Kosten) als ein anderes Projekt. In diesem Fall spricht man von der Dominanz von zwei oder mehreren Vorhaben. In Tabelle 14.22 wird eine Kosten-Wirksamkeitsmatrix aufgestellt. Das Zielsystem besteht aus sechs Teilzielen, die teilweise durch Unterziele genauer spezifiziert werden. Die jeweiligen Wirksamkeiten der Projekte A und B in Bezug auf die Teil- bzw. Unterziele werden in vorher festzulegenden Einheiten gemessen. Dabei kommen sowohl nominale, als auch ordinale und kardinale Maßstäbe zum Einsatz. Es zeigt sich, dass zwar eine eindeutige Aussage bezüglich der Kosten der Projekte gemacht werden kann: Projekt A verursacht geringere Kosten als B; die Differenz beträgt 20.000 €. Im Hinblick auf die Teilzielerfüllung ergibt sich jedoch kein eindeutiges Bild, da keines der Projekte bei allen Teilzielen überlegen ist. Die Empfehlung eines bestimmten Projektes gestaltet sich etwas einfacher, wenn der Zielkatalog lediglich ein Ziel enthält, und somit auch nur ein Wirksamkeitsmaß bestimmt werden muss. In diesem Fall können für die verschiedene Alternativen Kosten-Wirksamkeits-Verhältnisse gebildet und auf dieser Grundlage eine Rangfolge festgelegt werden. Ein solches Vorgehen vernachlässigt jedoch die absolute Höhe der Wirksamkeit eines Projektes. Ferner ist der Anwendungsbereich aufgrund des eindimensionalen Zielkriteriums eingeschränkt. Kosten Wirksamkeit0 W min Q max Abb. 14.23: Einschränkung von Projektalternativen Eine weitere Möglichkeit, um im Rahmen einer KWA zu klareren Ergebnissen zu kommen, ist die Vorgabe von bestimmten Mindestwirkungsgraden und/oder Höchstkosten für die Projektalternativen (H. Hanusch, 2011 S. 172). Durch die Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 245 Berücksichtigung dieser zusätzlichen Nebenbedingungen werden der Durchführbarkeitsbereich und damit auch die Zahl der dominanten Alternativen eingeschränkt. Abbildung 14.23 zeigt, dass sich die Zahl realisierbarer Projektalternativen bei Vorgabe von Kostenober- bzw. Wirksamkeitsuntergrenzen auf den rechten, unteren Bereich eingrenzen lässt. Die Aufstellung einer Rangfolge für die verbliebenen Projekte kann jedoch auch dieses Vorgehen nicht leisten. Ein weiterer Nachteil der KWA ist, dass keine Aussagen über die absolute Vorteilhaftigkeit eines Projektes gemacht werden können, da keine Gegenüberstellung der durch die Projekte verursachten Kosten mit den jeweils entstandenen gesellschaftlichen Nutzen erfolgt. Im Gegensatz zur NKA, bei der die Maximierung der gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrt angestrebt wird, handelt es sich bei der KWA um eine partielle Minimierung der Opportunitätskosten im Hinblick auf die jeweils zu erreichenden Teilziele. Diese Ziele werden durch ein politisches Werturteil festgelegt, und zwar ohne Berücksichtigung der absoluten Kostenhöhe. 14.4. Multikriterielle Analyse Das dritte Verfahren zur Beurteilung öffentlicher Projekte, das im Rahmen dieses Kapitels behandelt wird, ist die Multikriterielle Analyse (MKA). Wie die Kosten-Wirksamkeits-Analyse ist sie auf ein mehrdimensionales Zielsystem gerichtet und versucht die alternativen Projektmöglichkeiten in eine Rangordnung zu bringen. Im Unterschied zur KWA geschieht dies jedoch nicht mittels einer Darstellung der Teilwirkungen in Matrixform, sondern die jeweiligen Teilwirksamkeiten werden zu Gesamtwirksamkeiten („Nutzwerten”) zusammengefasst. Insofern geht die MKA einen Schritt weiter als die KWA und kann als Fortentwicklung der KWA angesehen werden. Im Unterschied zur KWA verzichtet die MKA jedoch i.d.R. vollständig auf eine Berücksichtigung der Kostenseite. Es besteht lediglich die Möglichkeit, Kosten als negative Teilnutzwerte einzubeziehen. Im Folgenden wird der Aufbau einer Multikriteriellen Analyse in Anlehnung an H. Hanusch (2011, S. 175ff.) beispielhaft dargestellt. Dabei werden hohe Anforderungen an die Gewichtung, Vergleichbarkeit und Standardisierung gestellt. In der Literatur zu diesem Verfahren wird darauf hingewiesen wird, dass die MKA im Allgemeinen mit weniger restriktiven Annahmen auskommt (F. Rauschmayer, 2001, S. 235). Aufbau einer Multikriteriellen Analyse 1. Zielanalyse: Die Ziele, die mittels öffentlicher Projekte verwirklicht werden sollen, müssen vollständig, widerspruchsfrei und operational erfasst werden. 2. Erfassung der Nebenbedingungen 3. Bestimmung der Alternativen: Alle Alternativen, die zur Realisierung der bestimmten Ziele geeignet erscheinen und nicht im Gegensatz zu den Ne- 246 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie benbedingungen stehen, sind zu erfassen. Eventuell sind die in Frage kommenden Alternativen bereits politisch festgelegt worden. 4. Wirksamkeits- und Zielertragsanalyse: Da bei einer MKA in der Regel auf eine Analyse der Kosten verzichtet wird, folgt bereits an dieser Stelle die Erfassung der positiven und negativen Wirkungen der jeweiligen Projekte. Um sie quantifizieren zu können, müssen vorher geeignete Wirksamkeitsmaße im Hinblick auf die Zielerreichung entwickelt werden. 5. Ermittlung der Zielerfüllungsgrade: Nachdem die einzelnen Teilwirksamkeiten („Zielerträge“) bestimmt wurden, sind sie in Zielerfüllungsgrade umzurechnen. Dies geschieht mit Hilfe einer nominalen, ordinalen oder kardinalen Skala. 6. Gewichtung der Zielerfüllungsgrade: Entsprechend der relativen Bedeutung, die den einzelnen Teilzielen beigemessen wird, erfolgt eine Gewichtung der Zielerfüllungsgrade. 7. Aggregation und Entscheidung: Die gewogenen Zielerfüllungsgrade („Teilnutzwerte“) sind für jedes einzelne Projekt zu einem Gesamtnutzwert zu aggregieren. Diese (Gesamt-)Nutzwerte bilden die Basis für den Vergleich der Projekte. Bei Verwendung einer kardinalen Skala sind auch die Aufstellung einer Rangfolge und schließlich die Empfehlung des besten Projektes möglich. Im Vergleich zu NKA bzw. KWA zeigen sich Unterschiede bei der Ermittlung der Zielerfüllungsgrade und bei der Aggregation und Entscheidung (H. Hanusch, 2011, S. 177ff.). Auf sie soll im Folgenden näher eingegangen werden. Ermittlung der Zielerfüllungsgrade Das methodische Vorgehen der traditionellen MKA, nämlich sämtliche Teilwirksamkeiten zu einem Gesamtnutzwert zusammenzufassen, macht es erforderlich, alle partiellen Wirksamkeiten mittels einer einheitlichen Skala zu messen. Die Verwendung einer Nominalskala erweist sich dabei als nur sehr eingeschränkt tauglich. Eine Nominalskala verwendet zur Bewertung Begriffe wie befriedigend/unbefriedigend oder ja/nein. Ein Projekt, das in all seinen Teilwirksamkeiten als befriedigend charakterisiert wird, kann auch in einen Gesamturteil als befriedigend angesehen werden. In allen anderen Fällen, in denen sowohl befriedigende als auch unbefriedigende Teilwirksamkeiten auftreten, existiert kein eindeutiges Urteil, da eine Saldierung (Aufrechnung) unterschiedlicher Bewertungen auf einer Nominalskala nicht möglich ist. Erfolgt die Beurteilung mittels einer ordinalen Skala (z.B. höher / geringer / gleich), so kann zur Bestimmung des Gesamtwertes die Majoritätsregel angewendet werden (H. Hanusch, 2011, S. 177). Sie empfiehlt, ein Projekt dann vorzuziehen, wenn es bei den einzelnen Teilwirksamkeiten häufiger besser ab- Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 247 schneidet. Ein weiteres Verfahren, um zu einem Gesamturteil zu gelangen, ist die Anwendung der Rangsummenregel. Die Einstufung erfolgt dabei durch die Bildung der Summe der Rangplätze, die alternative Projekte bei den einzelnen Teilwirksamkeiten erzielt haben. Auch die Beurteilung von Projekten unter Benutzung kardinaler Skalen ist mit Schwierigkeiten verbunden, da die Skalierung in Bezug auf die einzelnen Teilwirksamkeiten unterschiedlich sein kann. Tab. 14.24: Bestimmung der Teilzielerfüllungsgrade Teilzielerfüllungsgrade Zielsystem Maßeinheiten 1 2 3 4 5 A. Holzproduktion A.1. Schnelles Wachstum DGZ 8; 9 10; 11 12; 13 14; 15 16; 17 A.2. Hohe Qualität HKS C B A B. Produktion agro-forstlicher Güter B.1. Kaffee kg pro ha und Jahr 0-200 201 -400 401 -600 601 -800 801 1.000 B.2. Bananen t pro ha und Jahr 0-9 10 -19 20 -29 30 -39 ≥ 40 C. Umweltziele C.1. Schutz naturnaher Wälder Eingriffe pro ha und Jahr sehr viele viele mittel wenig Keine C.2. Schutz des Grundwassers C.2.1. Quantität m3 pro ha und Jahr stark fallend fallend konstant steigend stark steigend C.2.2. Qualität Schadstoffe mg/m3 stark fallend fallend konstant steigend stark steigend D. Beschäftigung Anzahl neuer Arbeitsplätze < 75 75 < 150 151 < 200 201 < 230 231 < 250 248 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Teilzielerfüllungsgrade Zielsystem Maßeinheiten 1 2 3 4 5 E. Verteilung Armut sinkt bei ärmsten 20 % nein Ja F. Migrationsverringerung Anzahl von Migranten pro Jahr sehr hoch hoch mittel niedrig sehr niedrig Dieses Problem kann vermieden werden, indem von vornherein eine einheitliche Skala für alle Teilwirksamkeiten benutzt wird. Ist dies nicht möglich, so wird unter Verwendung eines geeigneten Bewertungsschlüssels - eine Transformation der Skalen in eine einheitliche Form notwendig. Dabei ist darauf zu achten, dass die Rangfolge der Alternativen bestehen bleibt. In der Praxis wird zu diesem Zweck in der Regel eine einfache, dimensionslose Punktskala (1 bis 5 Punkte oder 1 bis 10 Punkte) verwendet. Eine Abwandlung dieser Vorgehensweise besteht darin, dem höchsten Teilwirksamkeitsgrad die Punktzahl 100 zuzuordnen. Weist nun ein Projekt eine geringere Teilwirksamkeit auf, so richtet sich die zu vergebende Punktzahl nach dem prozentualen Anteil an der höchst möglichen Wirksamkeit (50 % der höchsten Wirksamkeit entsprechen 50 Punkten). In der Literatur wird darauf hingewiesen, dass die Bestimmung der Zielerfüllungsgrade großen Einfluss auf das Gesamtergebnis der MKA hat und die Klassifikation daher zwischen den Durchführenden und den Auftraggebern der Analyse abzustimmen sei. Problematisch erscheint ein solches Vorgehen vor allem dann, wenn dabei das Urteil der von den Projekten betroffenen Individuen unberücksichtigt bleibt. Gewichtung der Zielerfüllungsgrade Die MKA ist auf ein mehrdimensionales Zielsystem gerichtet. Bevor die einzelnen Zielerfüllungsgrade zu einem Gesamtnutzwert aggregiert werden, sind sie entsprechend ihrer Dringlichkeit im Zielsystem zu gewichten. Um Informationen über Dringlichkeit zu gewinnen, können direkte und indirekte Verfahren angewandt werden. Verfahren zur Bestimmung der Zielgewichte (H. Hanusch, 2011, S. 178f.): Direkte Verfahren • Befragungen von Vertretern der Parlamente sowie von Beamten der zuständigen Exekutivorgane • Befragungen anderer Träger politischer Verantwortung (Industrie- und Handelskammern, Gewerkschaften, Unternehmensverbände) Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 249 • Befragungen der Bevölkerung in Form von Totalerhebungen • Befragungen in Form von repräsentativen Stichprobenerhebungen • Öffentliche Anhörungsverfahren in Form von Expertenbefragungen Indirekte Verfahren • Analyse des Verhaltens der politischen Entscheidungsträger in der Vergangenheit • Untersuchungen der Struktur früherer Investitionsentscheidungen In der Praxis werden sowohl die an der Vergangenheit orientierten indirekten Verfahren als auch die direkten Verfahren parallel eingesetzt, um eine umfassende Basis für die Entscheidung über die Zielgewichte zu gewinnen. Wie die Übersicht zeigt, wird dabei vorrangig auf das Urteil von politischen Entscheidungsträgern und Experten vertraut. Der Einschätzung durch die betroffene Bevölkerung, die ja bei der NKA als alleiniger Maßstab gilt, kommt hier eventuell nur relativ geringe Bedeutung zu (D. Pearce et al., 2006, S. 275). Nach der Einholung der für relevant erachteten Informationen, folgt die Gewichtung der Zielerfüllungsgrade. Dazu wird häufig nach der 100-Punkte-Regel verfahren, d.h. eine festgesetzte Zahl von 100 Punkten wird - je nach Dringlichkeit den einzelnen Teilzielen zugewiesen (H. Hanusch, 2011, S. 180). Die Punktzahl 0 bedeutet, dass ein Teilziel vollkommen unwichtig ist; 100 Punkte besagen, dass ein bestimmtes Teilziel alleinige Relevanz besitzt. Dieses einfache Verfahren geht davon aus, dass sich die Dringlichkeit einzelner Teilziele unabhängig vom Grad der Zielerfüllung bestimmen lässt. Diese Annahme vereinfacht zwar die Analyse, dürfte jedoch auf Widerspruch sowohl bei den Entscheidungsträgern als auch bei der betroffenen Bevölkerung stoßen. Berechnung der Nutzwerte Nach der Gewichtung der einzelnen Zielerfüllungsgrade (ZEG) kann eine Teilnutzwertmatrix aufgestellt werden, die den Ausgangspunkt für die Berechnung des Gesamtnutzwertes der jeweiligen Alternativen bildet. Ein Vergleich der Nutzwerte verschiedener Projekte ist nur dann möglich, wenn sie sich auf das gleiche Zielsystem beziehen. Eine Rangfolge lässt sich aufgrund der oben erwähnten Schwierigkeiten in der Regel nur bei einer kardinalen Skalierung der Teilwirksamkeiten aufstellen. Tabelle 14.25 zeigt die Alternativen A und B. Die Teilnutzwerte (TNW) sind zu bestimmen, indem die Teilwirksamkeiten mit den jeweiligen Gewichten multipliziert werden. Für das Teilziel „A. Holzproduktion“ mit dem Unterziel „A.1. Schnelles Wachstum“ geschieht dies wie folgt: Projekt A erreicht eine Wirksamkeit von 10 m3 durchschnittlichem Gesamtzuwachs (DGZ) pro ha und Jahr, was einem Zielerfüllungsgrad von 2 entspricht. Multipliziert mit dem Gewicht für dieses Unterziel (=7,5) ergibt sich Teilnutzwert von 15. Bei dem gleichen Unterziel erreicht Projekt B einen Teil- 250 Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie nutzwert von 30. Werden alle Teilnutzwerte der jeweiligen Alternativen addiert, so ergeben sich der Gesamtnutzwerte. Ein Vergleich zeigt, dass das Projekt A mit 332,5 Einheiten besser abschneidet als B mit 307,5 Einheiten. Tab. 14.25: Bestimmung der Teil- und Gesamtnutzwerte Projekt A Projekt B Zielsystem Gewicht ZEG TNW ZEG TNW A. Holzproduktion [15] A.1. Schnelles Wachstum 7,5 2 15 4 30 A.2. Hohe Qualität 7,5 5 37,5 3 22,5 B. Produktion agro-forstlicher Güter [15] B.1. Kaffee 10 4 40 3 30 B.2. Bananen 5 4 20 3 15 C. Umweltziele [20] C.1. Schutz naturnaher Wälder 10 2 20 4 40 C.2. Schutz des Grundwassers [10] C.2.1. Quantität 5 2 10 4 20 C.2.2. Qualität 5 2 10 4 20 D. Beschäftigung [10] 2 20 2 20 E. Verteilung [10] 1 10 5 50 F. Migrationsverringerung [30] 5 150 2 60 [100] 29 34 Gesamtnutzwert 332,5 307,5 ZEG = Zielerfüllungsgrad; TNW = Teilnutzwert Erwähnenswert ist, dass eine Addition der reinen Zielerfüllungsgrade, d.h. ohne Gewichtung, zu einem gegenteiligen Ergebnis führt. Projekt B ist mit 34 Einheiten gegenüber dem Projekt A mit nur 29 Einheiten vorzuziehen. Dieses Beispiel zeigt, welch starker Einfluss die Gewichtung der Teilziele auf das Gesamtergebnis haben kann. Ferner ist zu beachten, dass - wie im Fall der KWA - keine Aussage über die absolute Vorteilhaftigkeit eines Projektes gemacht werden kann. Kapitel 14: Ökonomische Beurteilung forstlicher Projekte 251 Das bedeutet, dass als Ergebnis einer MKA zwar eventuell Projekte in eine bestimmte Rangfolge gebracht werden können. Es kann jedoch nichts darüber ausgesagt werden, ob selbst das am besten beurteilte Projekt gesamtgesellschaftlich überhaupt wünschenswert ist (D. Pearce et al., 2006, S. 275). Diese Information liefert nur die NKA auf der Basis der Beurteilung der von einem Projekt positiv bzw. negativ betroffenen Haushalte. Dennoch ergeben sich für die MKA wichtige Einsatzfelder, etwa wenn es im Rahmen einer Entscheidungshilfe um das systematische Aufzeigen von Handlungsalternativen oder die Erarbeitung von Entscheidungskriterien geht (M. Zeleny, 2011, S. 77; F. Rauschmayer, 2001, S. 230). Darüber hinaus weisen P. Nunes et al. (2003, S. 83ff.) darauf hin, dass die MKA vorteilhaft für die Erfassung komplexer Konflikte ist, beispielsweise bezüglich der Erhaltung biologischer Vielfalt, bei denen ökologische, ökonomische und soziale Systeme in einem integrierten Ansatz analysiert werden sollen. In diesem Zusammenhang kann die Multikriterielle Analyse komplementär zur Nutzen-Kosten-Analyse wichtige zusätzliche Entscheidungshilfen bei der Auswahl von Projektalternativen bieten. Dritter Teil: Forstliche Marktlehre Kapitel 15: Grundlagen der forstlichen Marktlehre 15.1. Begriff und Aufgaben Die forstliche Marktlehre ist die Lehre vom Markt für Güter der Forst- und Holzwirtschaft. Was ist eine Lehre? Das ist eine Untersuchung mit wissenschaftlichen Methoden, eine Analyse, wie wir sie im Kapitel 2 über Methodologie kennen gelernt haben. Hier geht es also um eine Analyse der Märkte für Güter der Forst- und Holzwirtschaft. Was ist ein Markt? Ein Markt ist eine soziale Institution, welche die Aufgabe hat, die Verkaufspläne der Anbieter und die Einkaufspläne der Nachfrager zu koordinieren. Als Koordinator fungiert der Marktpreis, den Anbieter und Nachfrager zur Richtschnur ihres Handelns machen. Für ein anbietendes Unternehmen stellt der Marktpreis p seinen Stückerlös dar, ohne den ein Gewinn G=px-Q nicht möglich ist. Für ein nachfragendes Unternehmen bedeutet der Marktpreis p Stückkosten, die seinen Gewinn G=U-px beeinträchtigen. Neben dem Marktpreis werden die Pläne der Anbieter und Nachfrager noch durch zahlreiche andere Determinanten beeinflusst. Um einen Markt in seiner Funktionsweise zu verstehen, bedarf es vielfältiger Informationen. Sie lassen sich, wie wir bereits aus Abschnitt 5.1 wissen, mit den Begriffen Marktstruktur, Marktverhalten und Marktergebnis beschreiben. Als Handlungssystem umfasst der Markt alle Prozesse der Vermarktung. Alle diese Informationen sind der Gegenstand der Markttheorie, die sich um ein besseres Verständnis des Marktgeschehens bemüht. Was sind die Güter der Forst- und Holzwirtschaft? Forstliche Güter und Güter aus Holz sind Waren und Dienstleistungen der Unternehmen und Betriebe der Forst- und Holzwirtschaft, die geeignet sind, mittelbar oder unmittelbar menschliche Bedürfnisse zu befriedigen. Bei den forstlichen Gütern unterscheidet man Rohholz, Schutzleistungen, Erholungsleistungen und sonstige forstliche Waren und Dienstleistungen. Die Waren aus Holz der Holzwirtschaft sind zunächst Holzhalbwaren in der Form von Schnittholz, Holzfurnieren, Restholz, Sperrholz, Holzplatten, Zellstoff und Holzstoff, Papier und Pappe und sonstige Halbwaren aus Holz. Ihre Be- und Weiterverarbeitung ergibt dann Fertigwaren aus Holz in der Form von Holzwaren, Papier- und Pappewaren, Druckerzeugnissen und sonstigen Fertigwaren aus Holz. Nach deren Gebrauch kehren sie zum Teil als Altwaren in den Produktionsprozess zurück und verstärken dort die Halbwaren

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References

Zusammenfassung

Zur Forstökonomie liefert dieses Lehrbuch theoretisch fundierte Antworten auf Fragen des nationalen und internationalen Waldschutzes. Als umfassende Umweltökonomie bietet es dabei gleichzeitig Analysen, die sich mit der Vermarktung von Holz und Holzwaren auseinandersetzen und den ökonomischen trade-off zwischen Schutz und Nutzung der Wälder verdeutlichen. Es stellt sich ebenso den Herausforderungen, die sich aus der Globalisierung sowohl von Gütermärkten als auch – wie die internationale Klimaschutzdebatte zeigt – von Umweltproblemen ergeben.

Zur Neuauflage

Die aktuellen Entwicklungen, wie u.a. die Klimaschutzdebatte wurden integriert. Der Fokus ist nun stärker auf Fragen des nationalen und internationalen Waldschutzes ausgerichtet.

Die Autoren

Prof. Dr. Volker Bergen, Göttingen, Dr. Wilhelm Loewenstein, Bochum, und Dr. Roland Olschewski, Göttingen.