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Kapitel 8: Finanzwissenschaft in:

Volker Bergen, Wilhelm Löwenstein, Roland Olschewski

Forstökonomie, page 120 - 139

Volkswirtschaftliche Ansätze für eine vernünftige Umwelt- und Landnutzung

2. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4552-7, ISBN online: 978-3-8006-4553-4, https://doi.org/10.15358/9783800645534_120

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Kapitel 8: Finanzwissenschaft 8.1. Öffentliche Finanzwirtschaft Die ökonomischen Aktivitäten des Staates lassen sich in drei Gruppen einteilen: (1) Der Staat setzt oder ändert Daten im Rahmen der Wirtschaftspolitik, an denen sich die Pläne der Wirtschaftseinheiten ausrichten, z.B. Steuersätze oder Zentralbankzinssätze. (2) Der Staat tritt als Käufer von Gütern bei Unternehmen auf. Er beschäftigt Arbeitskräfte und schafft damit Einkommen. Er produziert selbst Güter, die er überwiegend ohne spezielles Entgelt den privaten Wirtschaftseinheiten zur Verfügung stellt. (3) Der Staat erhebt Gebühren, Beiträge und Steuern. Er nimmt Kredite auf und zahlt sie zurück. Er leistet Transferausgaben an private Wirtschaftseinheiten. Soweit mit diesen Aktivitäten Transaktionen verbunden sind, die öffentliche Ausgaben und Einnahmen darstellen und im Staatshaushalt (Staats-Budget) erfasst werden, sind sie der Gegenstand der Finanzwissenschaft. Dabei handelt es sich vornehmlich um (1) die Staatsausgaben für Güter und Dienste, die den Staatsverbrauch und die staatlichen Investitionen umfassen, (2) die Transferausgaben, die aus den Subventionen an Unternehmen und den Transferzahlungen an private Haushalte bestehen, (3) die Steuereinnahmen, die in direkte und indirekte Steuern eingeteilt werden und (4) die Nettokreditaufnahme, welche die Differenz zwischen der Zunahme der Verbindlichkeiten (Kreditaufnahme) und der Tilgung aufgenommener Kredite darstellt. Die Finanzwissenschaft beschäftigt sich somit mit dem Handeln des Staates, soweit es mit staatlichen Einnahmen und Ausgaben verbunden ist. Unter dem Staat versteht man (1) die Gebietskörperschaften, also Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie die Europäische Union, und (2) die Parafisci, das sind Organisationen ohne Erwerbscharakter, die überwiegend aus öffentlichen Mitteln finanziert werden, wie die Sozialversicherungen, die Kirchen und die politischen Parteien. Die Forstwirtschaft ist mit dem Gegenstand der Finanzwissenschaft vielfältig verbunden. Der Staat ist der Eigentümer etwa der Hälfte der deutschen Waldfläche. Er erstellt durch seine Forstverwaltungen einen erheblichen Teil der Leistungen des Waldes. Hierfür kauft er Güter und Dienste und beschäftigt zahlreiche Beamte, Angestellte und Arbeiter im öffentlichen Dienst. Die Einnahmen und Ausgaben des Staats- und Kommunalwaldes sind Teil der öffentlichen Haushalte. Die privaten Forstbetriebe verfügen über die andere Hälfte der deut- Kapitel 8: Finanzwissenschaft 111 schen Waldfläche. Sie zahlen direkte und indirekte Steuern, empfangen Subventionen und nehmen weitere staatliche Leistungen in Anspruch. Dazu zählen auch eine Beratung und Betreuung des Kleinprivatwaldes durch staatliche Forstämter, für die der Staat einen Teil der Kosten trägt. Es erscheint deshalb sinnvoll, sich im Rahmen des forstwissenschaftlichen Studiums mit finanzwissenschaftlichen Fragen zu beschäftigen. Rechtfertigung staatlicher Tätigkeit Die Existenz des Staates und die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben erscheinen in einer modernen Gesellschaft selbstverständlich. Aus ökonomischer Sicht bedürfen sie allerdings der Rechtfertigung. Eine Rechtfertigung für staatliches Handeln liegt dann vor, wenn dieses einen Beitrag zum gesellschaftlichen Wohlstand leisten kann, der durch privates Handeln gar nicht oder nur in geringerem Umfang erbracht werden kann. Solche positiven Beiträge werden als Aufgaben (Funktionen) staatlichen Handelns gesehen und können nach Musgrave (1959) den Bereichen Allokation, Distribution und Stabilisierung zugeordnet werden können. Allokationsfunktion der Finanzpolitik Unter Allokation versteht man die Verwendung knapper Ressourcen zur Herstellung von Gütern, mit denen die Konsumenten ihre Bedürfnisse befriedigen können. Das Ziel der ökonomischen Tätigkeit ist es, die Ressourcen so einzusetzen, dass in einer Volkswirtschaft ein Maximum an Gütern hergestellt und die Produktion an der Bedürfnisstruktur der Konsumenten bestmöglich ausgerichtet wird. Eine solche optimale Allokation der Ressourcen wird unter bestimmten Voraussetzungen im System der Marktwirtschaft selbstregulierend erreicht. Wichtige Voraussetzungen sind, dass Märkte für Güter und Ressourcen existieren und perfekt funktionieren. Bei Vorliegen externer Effekte oder öffentlicher Güter sind diese Bedingungen nicht erfüllt, staatliches Handeln kann dann zur Allokationsverbesserung beitragen. Ferner kann staatliches Handeln auch bei meritorischen Gütern begründet werden. Externe Effekte Externe Effekte sind Auswirkungen der ökonomischen Aktivitäten von Wirtschaftseinheiten, die sie in ihren Wirtschaftsrechnungen nicht berücksichtigen. Wir können uns die damit verbundene Problematik am Beispiel der Waldschäden verdeutlichen. Emittenten von Schadstoffen tragen zur Luftverschmutzung bei, von der angenommen wird, dass sie die flächendeckenden Waldschäden verursachen. Die aus den Emissionen entstehenden Immissionen sind die Träger der externen Effekte bei den Waldbesitzern. Den Waldbesitzern entstehen dadurch Schäden in der Form von Gewinnminderungen. Die Emittenten, die diese Schäden bewirkt haben, indem sie ihre Abfallstoffe an die Atmosphäre abgege- Erster Teil: Volkswirtschaftliche Grundlagen112 ben haben, berücksichtigen diese Schäden bei ihrer Kostenrechnung nicht und erzielen deshalb eine Gewinnerhöhung. Die Emittenten können die Schäden vermeiden, müssen dazu jedoch Kosten aufwenden, die ihre Gewinne mindern. Werden in der Ausgangssituation Immissionen deponiert, dann ist eine Reduktion dieser externen Effekte sinnvoll, wenn die dadurch bewirkten vermiedenen Gewinnminderungen bei den Waldbesitzern die entstehenden Gewinnminderungen der Emittenten übersteigen. Die Waldbesitzer könnten die Emittenten kompensieren und hätten dennoch einen zusätzlichen Gewinn übrig. Der gesamtwirtschaftliche Gewinn und damit das Volkseinkommen würden zunehmen. Werden in der Ausgangsituation jedoch bereits die effizienten Immissionen deponiert, weil bereits Maßnahmen der Schadenvermeidung durch die Emittenten im effizienten Umfang durchgeführt werden, dann würde eine weitere Reduktion externer Effekte das Volkseinkommen senken und einen gesellschaftlichen Verlust herbeiführen. Angenommen, wir befinden uns in einer ineffizienten Ausgangssituation. Für die Emittenten besteht kein Anreiz, ihre Emissionen zu senken, da sie dadurch Gewinnminderungen hinnehmen müssen. Wenn ihnen die geschädigten Waldbesitzer die durch Schadenvermeidungskosten bewirkten Gewinnminderungen nicht kompensieren, dann besteht der ineffiziente Zustand fort. Hier könnte der Staat durch den Einsatz finanzwirtschaftlicher Instrumente eingreifen und dadurch den Zustand verbessern. Budgetwirksam wäre eine Immissionsabgabe in Höhe der Grenzschäden der Waldbesitzer, die zu staatlichen Einnahmen führen würde, oder eine Immissionssubvention in gleicher Höhe, die staatliche Ausgaben bewirken würde. Wir können somit feststellen, dass externe Effekte ein fiskalisches Handeln des Staates begründen können, dass aber nicht jeder externe Effekt beseitigt werden sollte. Eine nutzen-kosten-analytische Bewertung der Ausgangssituation und alternativer Zustände ist erforderlich, um durch das staatliche Handeln die Allokation in der Volkswirtschaft zu verbessern. Wir werden darauf im Abschnitt 8.2. bei der Nutzen-Kosten-Analyse näher eingehen. Öffentliche Güter Ein öffentliches Gut ist ein gemeinschaftlich nutzbares Gut (Kollektivgut), bei dem die Nutzung durch eine Wirtschaftseinheit die Nutzung durch andere Wirtschaftseinheiten nicht beeinträchtigt (Nicht-Rivalität) und ein Ausschluss von der Nutzung nicht möglich ist, wenn das Gut erst einmal bereitgestellt ist (Nicht- Ausschließbarkeit). Die mit solchen Gütern verbundene Problematik wollen wir uns am Beispiel der Erholungsleistungen des Waldes verdeutlichen. Der Bau und die Unterhaltung von Waldwegen, die nicht für den Rohholztransport erforderlich sind, aber den Wald für Erholungszwecke erschließen, bedeuten Kosten für den privaten Waldbesitzer. Freiwillig wird er diese Kosten nicht tragen, denn die Wege können nicht nur von ihm, sondern auch von allen anderen Waldbesu- Kapitel 8: Finanzwissenschaft 113 chern genutzt werden. Freiwillig werden auch die Waldbesucher diese Kosten nicht tragen, wenn der Zugang zum Wald frei ist. Denn jemand, der nichts zahlt, kann die Wege genauso benutzen, wie jemand der zahlt. Will aber niemand die Wegekosten tragen, dann werden keine Wege gebaut, obwohl solche Wege von den Waldbesuchern gewünscht werden. Diesen ineffizienten Zustand kann der Staat dadurch beseitigen, dass er die Wegekosten finanziert. Er kann Zuschüsse für den Wegebau an Forstbetriebe zahlen. Die Entscheidung, das öffentliche Gut „Waldwege zur Erholung“ bereit zu stellen, besagt aber noch nichts über den Umfang seiner Bereitstellung. Auch hier bedarf es einer Bewertung der öffentlichen Maßnahme, die sich aus Effizienzgesichtspunkten an der Bewertung durch die Nutznießer, also die Waldbesucher, orientieren sollte. Meritorische Güter Meritorische Güter sind solche privaten und öffentlichen Güter, deren Bereitstellung unabhängig von den Präferenzen der betroffenen Konsumenten erfolgen soll. Das trifft für solche Güter zu, deren Wert typischerweise von den privaten Haushalten falsch eingeschätzt werden. Die daraus resultierenden Konsumentscheidungen könnten dann nachträglich bedauert werden. An die Stelle der Konsumentensouveränität tritt hier ein gesellschaftlicher Wille, vertreten durch den Staat, der über die Gütermenge entscheidet. Die mit solchen Gütern verbundene Problematik wollen wir uns am Beispiel einer Schutzleistung des Waldes verdeutlichen. Wald bietet Wildtieren Schutz vor Störungen durch Waldbesucher. Das aber nur dann, wenn der Waldwegebau nicht zu dicht ist und Schutzzonen für die Wildtiere berücksichtigt. Waldbesucher sind jedoch daran interessiert, die Wildtiere möglichst oft betrachten zu können. Sie wünschen deshalb ein möglichst dichtes Waldwegenetz. Die Schutzfunktion und die Erholungsfunktion kollidieren hier. Orientiert sich der Waldbesitzer an den Präferenzen der Waldbesucher, dann kommen die Schutzbedürfnisse der Wildtiere nach Meinung von Wildbiologen zu kurz. Der Staat könnte die Waldbesitzer durch fiskalische Maßnahmen veranlassen, den Waldwegebau an den „höheren Einsichten“ der Wildbiologen zu orientieren. Die Erkenntnisse der Fachleute dominieren hierbei den gesellschaftlichen Willen, vertreten durch den Staat. Das dabei entstehende Legitimationsproblem wird durch den Verweis auf demokratisch gewählte Staatsorgane gelöst. Um den Umfang der Bereitstellung von meritorischen Gütern zu bestimmen, bedarf es ebenfalls einer (nutzen-kosten-analytischen) Bewertung der öffentlichen Maßnahme. Die „Nutzen“ sind der von den Fachleuten bewertete Schutz der Wildtiere, die Kosten der Nutzenentgang der Waldbesucher, da sie die Wildtiere nicht betrachten können. Erster Teil: Volkswirtschaftliche Grundlagen114 Distributionsfunktion der Finanzpolitik Unter der Distribution versteht man die Verteilung der Wohlfahrt einer Gesellschaft auf die Gesellschaftsmitglieder. Die gesellschaftliche Wohlfahrt setzt sich aus den Nutzen ihrer Mitglieder zusammen. Nutzen ergibt sich aus dem Konsum von Gütern. Die Distribution kann sich somit auf die Verteilung von Gütern beziehen. Güter erhält man aus Einkommen oder besitzt sie als Vermögen. Die Distribution kann deshalb auch die Verteilung von Einkommen und Vermögen bedeuten. Das vom einzelnen erreichbare Bedürfnisbefriedigungsniveau hängt entscheidend von seinen Startbedingungen ab. Diese umfassen die angeborenen Fähigkeiten und den mit der Geburt erhaltenen sozialen Status. Die Verteilung der Erstausstattung kann somit ebenfalls der Gegenstand der Distribution sein. Welche Verteilung von Einkommen und Vermögen ergibt sich in einer Marktwirtschaft, die eine optimale Allokation der Ressourcen anstrebt? Einkommen erzielt nur der, der produktive Leistungen erbringt. Das setzt Erstausstattung an Leistungsvermögen voraus. An Personen ohne Leistungsvermögen, wie vermögenslose Waisenkinder, Kranke oder Alte wird nichts verteilt. Die produktiven Faktoren sollen eine Entlohnung in Höhe ihres Wertgrenzproduktes erhalten. Die Verteilung erfolgt nach dem Leistungsgerechtigkeitsprinzip. Liegt Marktversagen in der Form nicht-existierender oder unvollkommen funktionierender Märkte vor, dann werden nicht-leistungsbezogene Einkommen erzielt, die zu Lasten anderer Einkommen gehen. Ein unzureichendes Leistungsvermögen und nicht-leistungsbezogene Einkommen können die Umverteilung von Einkommen und Vermögen durch den Staat rechtfertigen. Im ersten Fall orientiert sich der Staat am Kriterium der Bedarfsgerechtigkeit, das jeder Person ein menschenwürdiges Dasein garantieren soll. Die Sicherung eines kulturellen Existenzminimums kann durch die Zahlung von Transferausgaben des Staates erreicht werden. Im zweiten Fall orientiert sich der Staat an Kriterien der Effizienz, d.h. der optimalen Allokation der Ressourcen. Die Umverteilung kann hier durch die progressive Gestaltung des Steuersystems oder durch spezielle Steuern auf Einkommen und Vermögen erreicht werden. Der Umfang der staatlichen Umverteilung von Einkommen und Vermögen ergibt sich aus dem Vergleich der Ausgangs-Verteilung mit der optimalen Verteilung. Um die Optimalität einer Verteilung bestimmen zu können, bedarf es gesellschaftlich akzeptierter Beurteilungskriterien für Verteilungsgerechtigkeit. Solche Kriterien, die von allen Gesellschaftsmitgliedern akzeptiert werden, gibt es jedoch nicht. Stattdessen wird durch parlamentarische Mehrheitsentscheidungen der Umfang der staatlichen Umverteilung festgelegt, wobei sich das Parlament an gesellschaftlichen Zielen orientiert. Kapitel 8: Finanzwissenschaft 115 Stabilisierungsfunktion der Finanzpolitik Eine Volkswirtschaft entwickelt sich stabil, wenn sie die einsatzbereiten Produktionsfaktoren voll nutzt (Vollbeschäftigung) und die Kaufkraft des Geldes (Preisniveaustabilität) sowie die internationale Zahlungsfähigkeit und Zahlungswürdigkeit (außenwirtschaftliches Gleichgewicht) erhalten bleibt. Zur Stabilität kann man ferner die andauernde Zunahme der Versorgung mit Gütern (angemessenes und stetiges Wirtschaftswachstum) und die Erhaltung der Leistungsfähigkeit der Umwelt (Umweltstabilität) zählen. Eine voll funktionsfähige Marktwirtschaft vermag eine Volkswirtschaft in diesem Sinne stabil zu halten. Marktunvollkommenheiten und fehlende Märkte führen jedoch zu Instabilitäten mit der Konsequenz volkswirtschaftlicher Verluste. Solche Verluste zu vermindern oder ganz zu beseitigen, kann als Aufgabe des Staates gesehen werden. Der Staat trägt dann zur Stabilisierung der Volkswirtschaft bei. Die Stabilisierung durch den Staat setzt voraus, dass ein Stabilisierungsbedarf besteht. Dies kann dadurch festgestellt werden, dass Zielabweichungen im oben genannten gesamtwirtschaftlichen Zielkatalog bestehen. Zurzeit werden solche insbesondere in bezug auf die Vollbeschäftigung und die Umweltstabilität gesehen. Nun ist zu fragen, ob durch den gezielten Einsatz staatlicher Einnahmen und Ausgaben ein Beitrag zur Zielerreichung geleistet werden kann. Das setzt die Diagnose der Situation sowie eine Konzeption ihrer Verbesserung voraus. Wir wollen uns diese Vorgehensweise am Beispiel einer globalen Beschäftigungspolitik des Staates verdeutlichen. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit entsteht durch eine zu geringe Nachfrage nach Gütern. Um diese Nachfrage zu befriedigen, benötigen die Unternehmen weniger Arbeitskräfte. Um ihre Produktionskosten zu senken, entlassen sie Arbeitskräfte. Eine Erhöhung der Nachfrage könnte diese Arbeitslosigkeit beseitigen. Da die Privaten dazu offensichtlich nicht bereit sind, kann der Staat zusätzliche Nachfrage nach Gütern entfalten und so den Mangel an Nachfrage beheben. Nach der Diagnose der konjunkturellen Arbeitslosigkeit wird er sich der Konzeption der antizyklischen Fiskalpolitik bedienen. Hierbei muss er seine Ausgaben so erhöhen, dass die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zunimmt. Das damit verbundene Problem besteht darin, dass der Staat seine zusätzlichen Ausgaben durch Einnahmen decken muss, diese Einnahmenerzielung negative Einflüsse auf das private Kaufverhalten impliziert und so dämpfend auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage wirkt. Diese makroökonomischen Zusammenhänge muss der Staat berücksichtigen, wenn er einen Beitrag zur Stabilisierung leisten soll. Die makroökonomische Konzeption und ihre empirische Konkretisierung bestimmen auch über den Umfang des erforderlichen Stabilisierungsbedarfs. Erster Teil: Volkswirtschaftliche Grundlagen116 Haushaltsplan Die geplanten öffentlichen Ausgaben und die erwarteten öffentlichen Einnahmen werden im Haushaltsplan (Budget, Etat) zusammengefasst. Kennzeichnend für den Haushaltsplan sind: Der Bezug auf einen zukünftigen Zeitraum, meistens ein Kalenderjahr, die systematische Gliederung der Einnahmen und Ausgaben, der Schätzungscharakter besonders der Einnahmen und der verbindliche, normative Charakter der Ausgaben. Der Haushaltsplan hat mehrere Aufgaben zu erfüllen: (1) Das Budget ist der finanzwirtschaftliche Ausdruck der Regierungspolitik. Er stellt einen politischen Kompromiss zwischen den verschiedenen, seine Gestaltung beeinflussenden Kräften dar. Bei der Kontrolle, ob dieser Kompromiss auch eingehalten wurde, ist das verabschiedete Budget ein unerlässlicher Bezugspunkt. Das Budget dient hier als Kontrollinstrument. Um die Kontrolle zu ermöglichen, ist eine Vielzahl von Budgetgrundsätzen für die Aufstellung des Budgets verbindlich. Sie stellen Regeln des Wohlverhaltens für den budgetären Willensbildungs- und Entscheidungsprozess von Legislative und Exekutive dar. (2) Bevor es allerdings zur Kontrolle kommt, muss eine politische Festlegung erfolgt sein, muss ein Plan vorliegen. Das Budget übt in dieser Richtung einen heilsamen Zwang aus. Darüber hinaus ist es aber selbst Hilfsmittel bei der Planerstellung. Durch möglichst klare Präsentation erleichtert es, einzelne Programme zu analysieren und gegeneinander abzuwägen. Hierbei ist Anlass gegeben, die Einzelposten und den Gesamthaushalt mit den Allokations-, Distributionsund Stabilisierungsaufgaben des Staates zu konfrontieren. Das Budget dient hier als Planungsinstrument. (3) Das Budget ist eines der wichtigsten Organisationsinstrumente der Exekutive, weil es für deren Handeln oft unmittelbare Leitlinie, auf jeden Fall finanzielle Grundlage ist. Die Finanzbehörde hat dabei die Aufgabe, die finanzielle Durchführung der geplanten Aktivitäten sicherzustellen. Die einzelnen Fachbehörden haben die geplanten Aufgaben mit Hilfe der Ausgaben durchzuführen. Das Budget dient hier als Basis der administrativen Tätigkeit. Der nach der parlamentarischen Beratung und Verabschiedung in Kraft gesetzte Haushaltsplan hat für die Exekutive verbindlichen Charakter. Die Ausgabenansätze gelten als Höchstbeträge, die unterschritten werden können. Da sie jedoch Aufgaben des Staates erfüllen sollen, müssen sie auch als Verpflichtungen aufgefasst werden. Haushaltsmittel stellen noch keine Zahlungsfähigkeit dar. Hierzu bedarf es der Betriebsmittelzuweisung, d. h. des Rechts, in dieser Höhe Ausgaben zu tätigen. Diese Unterscheidung soll die Synchronisation der Einzahlungen und Auszahlungen verbessern, um die Aufnahme von Kassenkrediten bei drohenden Defiziten zu vermeiden. Kapitel 8: Finanzwissenschaft 117 8.2. Öffentliche Ausgaben Öffentliche Ausgaben sind im haushaltstechnischen Sinne die von öffentlichen Kassen angewiesenen Zahlungen an private und andere öffentliche Empfänger. Die Ausführungen im Abschnitt 8.1. haben gezeigt, dass sich die öffentlichen Ausgaben in unterschiedlicher Form gliedern lassen. Für die Haushaltsplanung erscheint eine Gliederung entsprechend der politischen Verantwortung nach dem Ministerialprinzip oder eine funktionale Gliederung nach den Aufgaben sinnvoll. Für die ökonomische Analyse ist eine Gliederung nach den Wirkungen im volkswirtschaftlichen Kreislauf zweckmäßig, wie wir sie bereits im Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen kennengelernt haben. Das Unterscheidungskriterium ist hierbei, ob der Staat selbst auf Märkten als Käufer auftritt oder nicht. Kauft der Staat Güter, so bezeichnet man die dafür erforderlichen staatlichen Ausgaben als Ausgaben für Güter und Dienste oder auch als Realausgaben. Alle anderen staatlichen Ausgaben bezeichnet man als Transferausgaben oder als Übertragungen, hierbei überträgt der Staat Kaufkraft auf andere Wirtschaftseinheiten ohne Gegenleistung. Staatliche Ausgaben dienen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, welche die Wohlfahrt der Gesellschaft erhöhen. Das Ziel staatlichen Handelns ist die Wohlfahrtssteigerung. Das Mittel, um dieses Ziel zu erreichen, sind die Staatsausgaben. Staatsausgaben bedeuten direkt (Staatsausgaben für Güter und Dienste) oder indirekt (Übertragung von Kaufkraft) die Inanspruchnahme von knappen Ressourcen. Wird durch den Ressourceneinsatz die beabsichtigte staatliche Aufgabe erfüllt, dann bedeutet dies einen Gewinn für die Gesellschaft, der als Nutzen der staatlichen Maßnahme bezeichnet wird. Die hier eingesetzten Ressourcen können nun nicht mehr für andere staatliche oder private Zwecke eingesetzt werden. Andere Aufgaben bleiben somit unerfüllt, dieses bedeutet einen Verlust für die Gesellschaft, der als Kosten der staatlichen Maßnahme bezeichnet wird. Staatsausgaben sind also nur dann sinnvoll, wenn der Nutzen die Kosten übersteigt, wenn also ein Netto-Nutzen den gesellschaftlichen Zustand verbessert. Ein Vergleich der Nutzen und Kosten staatlicher (und privater) Maßnahmen bildet das Anliegen der Nutzen-Kosten-Analyse. Sie ist ein Instrument der Ausgabenbewertung unter Effizienz-Gesichtspunkten. Nutzen-Kosten-Analyse Die Nutzen-Kosten-Analyse basiert auf der mikroökonomischen Analyse von Haushalten, wie wir sie im Kapitel 3 kennengelernt haben. Mit Hilfe des Konzeptes der Konsumentenrente konnten wir im Abschnitt 3.7. die monetären Vorteile (Nutzen) und monetären Nachteile (Kosten) bestimmen, die sich für die Haushalte aus Preisänderungen ergeben. Nutzen-Kosten-Analysen vergleichen also Konsumentenrentenänderungen. Erster Teil: Volkswirtschaftliche Grundlagen118 Die Vorgehensweise wollen wir uns an dem Beispiel einer Aufforstung einer Fläche im Interesse des Grundwasserschutzes verdeutlichen (R. Olschewski, 1997). Im Einzugsbereich eines Wasserwerkes im Gemeindeeigentum bringen Landwirte große Mengen nitrathaltiger Gülle aus, die den Nitratgehalt des Grundwassers stark erhöht. Das Wasserwerk fürchtet, den gesetzlich vorgeschriebenen Grenzwert des Nitratgehaltes im Trinkwasser nicht mehr mit der bisherigen Produktionsweise erfüllen zu können. Ihm stehen zwei alternative Maßnahmen zur Verfügung, um den Grenzwert einzuhalten. Es könnte eine Denitrifikationsanlage bauen und betreiben, oder es könnte die landwirtschaftliche Fläche in seinem Einzugsgebiet kaufen, aufforsten und forstlich bewirtschaften. Die Anschaffungs- und Betriebs-Kosten der Denitrifikationsanlage betragen pro Periode des Projektzeitraumes QD. Für Ankauf, Aufforstung und Bewirtschaftung der Fläche entstehen Kosten für denselben Zeitraum pro Periode QF, wobei QD>QF. Der reine Kostenvergleich würde aus der Sicht des Wasserwerkes für die Aufforstung sprechen. Doch die Sicht des Wasserwerkes ist für die Entscheidung nicht maßgeblich. Entscheidungsrelevant ist vielmehr die Sicht der Trinkwasserverbraucher. Ist auch aus ihrer Sicht die Aufforstung vorzuziehen? Der Trinkwassermarkt besitzt die folgenden Eigenschaften, die graphisch in der Abbildung 8.1 dargestellt sind. Das Wasserwerk kalkuliert den Wasserpreis entsprechend der Durchschnittskosten-Preis-Regel, d. h. die gesamten Durchschnittskosten bestimmen den Wasserpreis. Die Verbraucher entscheiden über die Wassermenge. Nachfrage p X0 0X 0p Fp Dp FXDX 0E DE FE X QD X QF X Q0 Abb. 8.1: Trinkwassermarkt In der Ausgangssituation beträgt der Wasserpreis p0, die Verbraucher kaufen die Wassermenge X0 pro Periode. Die Nachfragekurve verläuft normal mit einer negativen Preiselastizität. Wählt das Wasserwerk die Maßnahme Denitrifikationsanlage, dann führt die Erhöhung der Durchschnittskosten zum Wasserpreis Kapitel 8: Finanzwissenschaft 119 pD. Wählt das Wasserwerk die Maßnahme Aufforstung, dann ergäbe sich eine geringere Preiserhöhung auf pF. Jede Preiserhöhung veranlasst die Verbraucher die Trinkwassermenge zu reduzieren. Im Fall der Aufforstung auf XF, im Fall der Denitrifikation auf XD. Der Nutzen der Aufforstung ist die vermiedene Minderung der Konsumentenrente der Denitrifikation, also die Fläche p0E0EDpD. Die Kosten der Aufforstung bestehen in der Minderung der Konsumentenrente, also der Fläche p0E0EFpF. Die Nutzen übersteigen die Kosten im Betrage pFEFEDpD. Die Aufforstung erbringt also einen positiven Netto-Nutzen. Der Nutzen der Denitrifikation ist die vermiedene Minderung der Konsumentenrente der Aufforstung, also die Fläche p0E0EFpF. Die Kosten der Denitrifikation bestehen in der Minderung der Konsumentenrente in Höhe von p0E0EDpD. Die Denitrifikation bringt somit einen Netto-Schaden von pFEFEDpD. Die Aufforstung ist also die effiziente Maßnahme und sollte deshalb vom Wasserwerk gewählt werden. Der Unterschied zum Betriebskosten-Vergleich besteht darin, dass die Kostendifferenz QD-QF, die in der Abbildung gestrichelt gekennzeichnet ist, sich nicht nutzentheoretisch interpretieren lässt. Der Kostenvergleich entspricht der Vorgehensweise der Kostenwirksamkeitsanalyse, die dann zulässig ist, wenn beide Maßnahmen zum gleichen Ergebnis führen. Das ist im gewählten Beispiel der Fall. Beide Analysen empfehlen deshalb die Aufforstung als Wasserschutzmaßnahme. Wirkungen öffentlicher Ausgaben Der Kauf und die Aufforstung der Fläche durch das staatliche Wasserwerk stellen eine öffentliche Investition dar, eine Ausgabe für Güter und Dienste. Mit dieser sind Wirkungen auf Gütermärkten verbunden, die sich auch gesamtwirtschaftlich nachweisen lassen. Angenommen, das Wasserwerk beauftragt einen Forstbetrieb mit dem Erwerb und der Aufforstung. Das Wasserwerk tritt damit als zusätzlicher Nachfrager auf dem Markt für forstliche Dienstleistungen auf. Die Marktwirkungen sind in der Abbildung 8.2 dargestellt. In der Ausgangssituation E0 befindet sich der Forstmarkt im Gleichgewicht. Die zusätzliche staatliche Nachfrage verschiebt die Nachfragekurve nach rechts im Umfang der zusätzlich gewünschten Dienstleistung dISt=E0B. In dieser Höhe entsteht dadurch auf dem Markt ein Nachfrageüberschuss. Dieser wird durch eine Preiserhöhung auf p1 abgebaut. Das Ausmaß der Preiserhöhung wird durch die Steigung der Angebotskurve bestimmt. Die Preiserhöhung bewirkt einen Rückgang der Nachfrage nach Dienstleistungen, so dass die Dienstleistungen insgesamt nicht um dISt sondern nur um X1-X0 steigen. Verläuft die Marktangebotskurve parallel zur Abszisse, dann kann die zusätzliche Aufforstung ohne Preiserhöhung realisiert werden, und es kommt zu keiner Verdrängung anderer Erster Teil: Volkswirtschaftliche Grundlagen120 Projekte. Dies könnte bei Unterbeschäftigung von Produktionsfaktoren der Fall sein. p X0 0X 1X 0p 1p 0E 1E 0A 0N 1N B Abb. 8.2: Forstmarkt Die zusätzlichen Staatsausgaben in Höhe von dISt bewirken ebenfalls eine Erhöhung des Nettosozialproduktes zu Marktpreisen. Die makroökonomische Analyse des Gütermarktes ermöglicht die Bestimmung der Multiplikatorwirkung. Die Abbildung 8.3 zeigt das Ergebnis. dY Y dYY = 0E 1E A B 0Y 1Y C StdI+ 0Ia + 0 d 0 IbYaY ++= 1 d 1 IbYaY ++= AE ME Abb. 8.3: Staatsausgabenmultiplikator Die Staatsausgabenerhöhung erhöht die autonome Nachfrage nach Sozialprodukt um E0A. Darauf reagieren die Produzenten (Forstbetriebe) mit einer Sozialproduktausdehnung um AB. Die damit verbundene Zunahme des Volkseinkommens erhöht die Ausgaben für privaten Konsum um BC. Diese induzierte Nachfrageerhöhung veranlasst die Konsumgüterproduzenten zur Ausdehnung Kapitel 8: Finanzwissenschaft 121 des Sozialprodukts im gleichen Ausmaß. Nach Ablauf aller induzierten Nachfrage- und Produktionserhöhungen wird das neue Gleichgewicht E1 erreicht. Die durch die zusätzliche Aufforstung verursachte Erhöhung des NSP beträgt somit Y1-Y0, wobei sich diese Zunahme in einen Anstoßeffekt (AE) in Höhe der zusätzlichen Staatsausgaben und einen Multiplikatoreffekt (ME) unterteilen lässt. An diesem Multplikatoreffekt ist der Staat insbesondere dann interessiert, wenn er durch zusätzliche Staatsausgaben zur Belebung wirtschaftlicher Aktivitäten im Rahmen seiner Stabilisierungspolitik beitragen möchte. Die Einbeziehung des Geldmarktes dämpft wiederum die Multiplikatorwirkung entsprechend Abschnitt 7.2. 8.3. Öffentliche Einnahmen Zur Erfüllung seiner Aufgaben und zur Finanzierung seiner Ausgaben benötigt der Staat Einnahmen, die er von anderen Wirtschaftseinheiten erhält. Die öffentlichen Einnahmen lassen sich in unterschiedlicher Form gliedern. Es ist üblich, zwischen Steuern, Gebühren, Beiträgen, Krediten und sonstigen Einnahmen zu unterscheiden. Die Steuern werden nochmals gegliedert in indirekte und direkte Steuern. Steuern sind Zwangseinnahmen, die der Staat durch Hoheitsakte in der Form von Steuergesetzen erhebt. Der Zahlungsverpflichtete besitzt dabei keinen Anspruch auf eine spezielle Gegenleistung. Die wichtigsten Steuern sind die Einkommensteuern, die Vermögenssteuern und die Verbrauchsteuern. Gebühren werden erhoben, wenn der Zahlungsverpflichtete öffentliche Dienstleistungen in Anspruch nimmt. Er zahlt erst dann, wenn er die staatliche Leistung nutzt. Die Gebühr wird jedoch vom Staat festgelegt, sie ist kein Leistungsentgelt wie ein Marktpreis. Hierzu gehören insbesondere die Verwaltungsgebühren, z.B. in der Form von Prüfungsgebühren oder Passgebühren. Beiträge sind von solchen Zahlungsverpflichteten zu entrichten, die der Staat durch eine bestimmte staatliche Leistung für begünstigt hält, wobei die tatsächliche Inanspruchnahme der Leistung unerheblich ist. Die Festsetzung der Beiträge geschieht ebenfalls durch Hoheitsakte in der Form von Satzungen, Verordnungen oder Gesetzen. Als Beiträge gelten z.B. die Sozialversicherungsbeiträge und die Straßenanliegerbeiträge. Gebühren und Beiträge gelten ebenfalls als Zwangseinnahmen, denen jedoch eine spezielle Gegenleistung gegenübersteht. Eine für die Analyse der Steuerwirkungen wichtige Unterscheidung teilt die Steuern in direkte und indirekte ein. Diese Unterscheidung orientiert sich an den Kriterien der Überwälzbarkeit und der Erhebungstechnik. Als indirekte Steuern gelten solche Steuern, bei denen der Steuerschuldner und der Steuerträger nicht identisch sind. Der Steuerschuldner muss die Steuer an den Staat zahlen, er kann Erster Teil: Volkswirtschaftliche Grundlagen122 sich den Betrag aber unter Umständen von anderen Wirtschaftseinheiten zurückholen, die dann die Steuerlast tragen. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll eine indirekte Steuer überwälzbar sein, sie soll aber aus Gründen der einfacheren Erhebung nicht vom Steuerträger erhoben werden. Als indirekte Steuern gelten vor allem die Verbrauchsteuern, unter denen die Mehrwertsteuer das größte Aufkommen zeigt. Direkte Steuern sind solche Steuern, die bei den zu belastenden Personen unmittelbar nach Maßgabe der im Einzelfall steuerlich relevanten Merkmale erhoben werden. Steuerschuldner und Steuerträger sollen hier übereinstimmen. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll keine Überwälzung auf andere stattfinden. Dies hindert die Zahlungsverpflichteten jedoch nicht daran, eine Überwälzung auch dieser Steuern zu versuchen. Ob dies gelingt, hängt von einer Reihe ökonomischer Bedingungen ab. Als direkte Steuern gelten vor allem die Einkommensteuern und die Vermögenssteuern. Beim öffentlichen Kredit verschuldet sich der Staat bei den anderen Wirtschaftseinheiten. In- und ausländische Private zeichnen staatliche Anleihen, die Zentralbank gibt dem Staat einen Zentralbank-Kredit. Sieht man von sogenannten Zwangsanleihen ab, stellt der öffentliche Kredit keine Zwangseinnahme dar. Es steht dem Kreditgeber frei, ob er dem Staat einen Kredit gewähren will. Als spezielle Gegenleistung erwirbt der Kreditgeber den Anspruch auf Tilgung und Verzinsung. Die Zinsen auf die Staatsschulden zählen zu den laufenden staatlichen Ausgaben, Tilgungsleistungen sind dagegen Vermögensübertragungen. Tilgungen werden deshalb nicht zu den staatlichen Ausgaben gezählt, sondern von der Neuverschuldung des Staates abgezogen. Staatliche Einnahmen entstehen somit nur in Höhe der Nettokreditaufnahme. Die sonstigen Einnahmen bestehen aus Vermögenseinkommen, Vermögensübertragungen, sonstigen laufenden Übertragungen und Abschreibungen. Die Vermögenseinkommen sind die Gewinne aus Unternehmen und Beteiligungen des Staates, z.B. die Bundesbankgewinne und die Volkswagenwerk-Dividenden, die Konzessionsabgaben der Bundespost sowie Mieten und Pachten für staatliche Immobilien. Die Vermögensübertragungen bestehen aus Darlehensrückzahlungen, Geschenken, Konfiskationen usw. Die sonstigen laufenden Übertragungen bestehen aus den Münzeinnahmen, Zinseinnahmen und ähnlichem. Die Abschreibungen sind kalkulatorische Einnahmen aus der Abnutzung des Sachvermögens des Staates. Grundsätze der Besteuerung Die Steuern sind die wichtigste Einnahmeart des Staates. Ihre Erhebung dient der Erfüllung staatlicher Aufgaben, die sich an den Beurteilungskriterien der Effizienz, der Verteilungsgerechtigkeit und des Fortschritts orientieren sollte. Diese Kriterien sind jedoch so allgemein, dass eine Konkretisierung in der Form von Steuergrundsätzen nützlich ist. Ein gutes Steuersystem sollte die folgenden wichtigen Anforderungen erfüllen. Kapitel 8: Finanzwissenschaft 123 (1) Das Steueraufkommen sollte grundsätzlich ausreichen, die staatlichen Ausgaben zu decken. Dieser Forderung liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Erfüllung staatlicher Aufgaben nur zu Lasten privater Ausgaben möglich ist und dass die Steuern den privaten Kaufkraftverlust (Entzugseffekt) am besten wiedergeben. Eine Nettokreditaufnahme sollte nicht die Regel, sondern die Ausnahme sein, die an spezielle Bedingungen zu knüpfen ist. (2) Steuern sollten so beschaffen sein, dass sie die privaten Entscheidungen möglichst wenig beeinträchtigen. Da Belastungen durch Steuern nicht zu vermeiden sind, sollten Mehrbelastungen („excess burden“) möglichst unterbleiben. Mehrbelastungen ergeben sich dann, wenn eine Steuerart bei gleichem Steueraufkommen einen größeren Nutzenentgang bewirkt als eine andere Steuerart. (3) Die durch die Steuererhebung entstehenden Verwaltungs- und Erhebungskosten sollten minimiert werden. Die Erhebung von Steuern, deren Einnahmen die Verwaltungs- und Erhebungskosten nicht decken, sollte unterbleiben. (4) Die Verteilung der Steuerlast sollte gerecht sein. Jeder sollte seinen gerechten Anteil an der staatlichen Aufgabenerfüllung tragen müssen. Als Steuerverteilungslehren bieten sich das Äquivalenzprinzip und das Leistungsfähigkeitsprinzip an. Äquivalenzprinzip der Besteuerung Das Äquivalenzprinzip basiert auf einer individualistischen Staatsauffassung. Der Staat ist ein Zweckverband für die Bereitstellung von öffentlichen Gütern. Zwischen ihm und den Bürgern bestehen Tauschbeziehungen. Steuern sind das Entgelt für die staatlichen Leistungen. Die Steuerverteilung gilt als gerecht, wenn jeder einzelne Bürger Steuern zahlt, die dem auf ihn entfallenden Anteil an den Staatsleistungen entsprechen, diesen also äquivalent sind. Die gezahlten Steuern dürfen nur für die Staatsleistungen verwendet werden, deren Entgelt sie darstellen. Hier wird also eine Zweckbindung gefordert. Nach den im vorangegangenen Abschnitt genannten Definitionen handelt es sich dann nicht um Steuern, sondern um Gebühren und Beiträge. Das Äquivalenzprinzip bestimmt somit Struktur und Umfang der öffentlichen Leistungen und regelt gleichzeitig die Verteilung der Steuerlast auf die einzelnen Bürger. Ein Marktpreis für die öffentlichen Leistungen als Maßstab für die Steuerverteilung existiert nicht. So muss man bei der Bewertung auf die Nutzen und Kosten direkt zurückgreifen. Die Nutzenäquivalenz verlangt die Ermittlung der (marginalen) Zahlungsbereitschaft der Nutznießer der staatlichen Leistung. Die Kostenäquivalenz verlangt die Ermittlung der (marginalen) Entschädigungsforderung der Hersteller der staatlichen Leistung. Zur Bewertung öffentlicher Leistungen ist eine Reihe von Ansätzen entwickelt worden, auf die wir in den Kapiteln 10 und 11 näher eingehen werden. Erster Teil: Volkswirtschaftliche Grundlagen124 Gelingt die Bewertung der öffentlichen Leistungen, dann stellt dies einen Beitrag zur verbesserten Allokation der Ressourcen dar. Die damit verbundene Gerechtigkeit ist die der Leistungsgerechtigkeit. Bei der interpersonellen Umverteilung und der Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung durch den Staat erscheint dieses Prinzip weniger geeignet. Leistungsfähigkeitsprinzip der Besteuerung Das Leistungsfähigkeitsprinzip basiert auf der organischen Staatstheorie. Danach ist der Staat ein dem Individuum übergeordnetes Wesen, ohne das der einzelne nicht existieren kann. Die Einnahmen, die der Staat für die Erfüllung seiner Aufgaben benötigt, werden den Bürgern ohne Rücksicht auf spezielle Vorteile, die sie aus den Staatsleistungen ziehen, angelastet. Bei der Steuererhebung gelten die Prinzipien der Allgemeinheit, der Gleichheit und der Leistungsfähigkeit. Die Besteuerung ist allgemein, wenn niemand, bei dem der jeweilige steuerliche Tatbestand verwirklicht ist, steuerfrei bleibt. Die Gleichheit verlangt, dass alle Bürger gleich behandelt werden, wenn sie sich in gleichen steuerlichen Verhältnissen befinden. Die Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit setzt voraus, dass die dem einzelnen zugemutete Steuerbelastung seiner individuellen Leistungsfähigkeit entspricht. Die Leistungsfähigkeit ist ein abstrakter Begriff, der für steuerliche Zwecke konkretisiert werden muss (Indikatorproblem). Allgemein kann man sagen, dass Leistungsfähigkeit positiv von den verfügbaren Gütern, negativ vom Bedarf an Gütern beeinflusst wird. Als Ausdruck der Verfügbarkeit von Gütern werden vor allem das Einkommen und das Vermögen angesehen. Einkommensteile, die keine Leistungsfähigkeit darstellen, sind von der Besteuerung freizustellen. Das trifft zu für Freibeträge für das Existenzminimum und außergewöhnliche Belastungen. Ist das Indikatorproblem gelöst und damit erreicht, dass die Individuen in eine Rangfolge steuerlicher Leistungsfähigkeit eingeordnet werden können, dann muss die vertikale Differenzierung der Steuerlast ermittelt werden. Hierzu sind Opfertheorien aufgestellt worden, nach denen die von den einzelnen Wirtschaftssubjekten aufzubringenden Steuern so zu bemessen sind, dass alle das gleiche (absolute, relative, marginale) Opfer bringen. Die praktische Umsetzung der Opfertheorien stößt bei der Ermittlung eines gerechten Steuertarifs allerdings auf große Schwierigkeiten. Das Leistungsfähigkeitsprinzip ist heute in der praktischen Steuerpolitik der weithin akzeptierte Grundsatz der Steuerlastverteilung. Diesem Prinzip entsprechen die Definition der Steuern als Zwangsabgaben ohne spezielle Gegenleistung und die Progressivität von direkten Steuern. Für eine konkrete Steuerverteilung bietet dieses Prinzip allerdings keine wissenschaftliche Basis. Kapitel 8: Finanzwissenschaft 125 Steuerwirkungen Die Auswirkungen einer Änderung indirekter Steuern wollen wir uns am Beispiel einer Mineralölsteuererhöhung deutlich machen. Die Mineralölsteuer ist eine spezielle Verbrauchsteuer, die jede Produkteinheit mit einem festen Betrag belastet. Der Steuerschuldner ist das verkaufende Unternehmen. Für dieses bedeutet die Steuererhöhung eine Parallelverschiebung seiner Grenzkostenkurve um den Betrag dt nach oben. Seine Angebotskurve verschiebt sich nach links. Auf dem Mineralölmarkt verlagert sich dann die Marktangebotskurve ebenfalls nach links. Die Abbildung 8.4 zeigt die Auswirkungen. Vor der Mineralölsteuererhöhung befindet sich der Markt für Mineralöl im Gleichgewicht E0. Durch die Steuererhöhung verschiebt sich die Angebotskurve nach oben im Abstand des Produkt-Steuerbetrages dt. Beim herrschenden Preis p0 entsteht durch die Reaktion der Anbieter ein Nachfrageüberschuss in Höhe von E0D. Um diesen Nachfrageüberschuss abzubauen, bieten die Nachfrager höhere Preise und übernehmen so einen Teil der Steuerlast. Im neuen Marktgleichgewicht E1 ist die Marktmenge auf X1 vermindert und der Marktpreis auf p1 erhöht worden. Der Mineralöl-Branche ist es in E1 gelungen, einen Teil der Gesamt-Steuerschuld (Fläche E1BFp1) auf die Käufer zu überwälzen. Die Käufer tragen die Steuerschuld entsprechend der Fläche E1Cp0p1, die Verkäufer den Rest im Betrag CBFp0. p X0 0X1X 0p 1p 0E 0N 0A 1A 1E B CD F +dt Abb. 8.4: Steuerüberwälzung Warum ist die Steuerüberwälzung nicht vollständig gelungen? Die Preiserhöhung hat nicht ausgereicht, den Steuerbetrag voll abzudecken. Dies wäre möglich gewesen, wenn die Käufer Mineralöl vollkommen preisunelastisch nachfragen würden, denn dann sind sie bereit, für die Menge X0 jeden Preis zu zahlen. So aber reduzieren sie die nachgefragte Menge bei einem höheren Preis und Erster Teil: Volkswirtschaftliche Grundlagen126 dämpfen damit den von den Unternehmen erwünschten Preisanstieg. Der Rückgang der Menge von X0 auf X1 bedeutet einen Verlust an Konsumentenrente E0E1C und einen Verlust an Produzentenrente E0CB. Das ist die Mehrbelastung („excess burden“) der indirekten Steuer. Öffentlicher Kredit Ein Kredit begründet eine Gläubiger-Schuldner-Beziehung. Gehandelt werden Forderungen und bei einem monetären Kreditgeschäft Geld. Der Gläubiger tauscht heute seinen Geldbetrag gegen eine Forderung an den Schuldner. Morgen tauscht der Gläubiger seine Forderung gegen einen größeren Geldbetrag des Schuldners. Nach der Erfüllung der Forderung erlischt die Gläubiger-Schuldner- Beziehung. Beim öffentlichen Kredit als Einnahmeart des Staates ist der Staat der Schuldner, private Nichtbanken oder Banken sind die Gläubiger. Die gesamte Neuverschuldung einer Periode bezeichnet man als Brutto-Kreditaufnahme. Zieht man davon die Tilgungsleistungen ab, dann erhält man die Netto- Kreditaufnahme. Zwei Kreditarten können unterschieden werden: Kassenkredite und Haushaltskredite. Kassenkredite sind ein Mittel zur Aufrechterhaltung der Liquidität. Liquiditätsengpässe entstehen während einer Haushaltsperiode dadurch, dass die Steuereinnahmen diskontinuierlich, hauptsächlich zu bestimmten Steuerterminen anfallen, die Staatsausgaben aber eher kontinuierlich vorgenommen werden. Zur Überbrückung von drohenden Ausgabenüberschüssen nimmt der Staat kurzfristige Kredite bei Banken auf, die er jedoch während der Haushaltsperiode wieder zurückzahlt. Haushaltskredite dienen der Finanzierung geplanter Ausgaben. Sie sind ein Teil der Einnahmen eines Haushaltsplans. Der Staat erhält seine Krediteinnahmen hauptsächlich durch die Emission festverzinslicher Wertpapiere und durch Bankkredite. Bei der Einnahmenerzielung aus öffentlichem Kredit sind zwei Aspekte zu beachten. Der erste Aspekt betrifft den Umfang der Verschuldung, er wird auch als Schuldenniveaupolitik bezeichnet. Hierbei geht es um eine Rechtfertigung der Kreditaufnahme, also um die Frage, inwieweit Ausgaben des Staates auf dem Kreditwege finanziert werden sollen. Der zweite Aspekt betrifft die Struktur der Verschuldung, er wird auch als Schuldenstrukturpolitik oder Debt Management bezeichnet. Hier wird untersucht, wie ein gegebener Schuldenstand nach der Schuldform (Darlehen, Wertpapier, Wechsel), der Laufzeit, der Marktfähigkeit, dem Gläubigerkreis, der Verzinsung und der Tilgung strukturiert werden soll. Wir wollen uns im Folgenden vornehmlich mit der Schuldenniveaupolitik beschäftigen und dabei nur einige Aspekte des Debt Management ansprechen. Eine Kreditfinanzierung öffentlicher Ausgaben ist in drei Fällen volkswirtschaftlich sinnvoll und gesetzlich zulässig. Kapitel 8: Finanzwissenschaft 127 (1) Ausgaben für rentable, sich selbst tragende Investitionen. Die erwarteten Nettoerträge einer Investition reichen aus, die Zinsen des Kredits zu tragen und den Kredit zu tilgen. Die Schuldenfinanzierung führt zu keiner Belastung künftiger öffentlicher Haushalte. Das Einkommen des Staates aus Vermögen deckt die mit dem Projekt verbundenen Ausgaben. Eine solche Rentabilität gibt es vornehmlich für Investitionen im kommunalen Bereich und in öffentlichen Unternehmen. (2) Ausgaben für Güter, deren Nutzen sich über das laufende Haushaltsjahr hinaus in die Zukunft erstrecken. Künftige Generationen werden hier nicht einseitig belastet, da ihren Steuerzahlungen für den Schuldendienst Nutzen aus dem Vermögen gegenüberstehen. Die Kreditfinanzierung erreicht eine gerechtere intertemporale Lastenverteilung durch das pay-as-you-use-Prinzip. Beispiele für solche Ausgaben sind Investitionen im Bildungs- und Verkehrswesen, im Umweltschutz und in der Städtesanierung. (3) Ausgaben, die der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dienen. Hierbei handelt es sich um eine konjunktur- und wachstumspolitische Rechtfertigung. In einer mit konjunktureller Unterbeschäftigung verbundenen Phase der Rezession betrachtet man nach keynesianischer Auffassung zusätzliche kreditfinanzierte Ausgaben des Staates als erwünscht. Die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts wird auf ein Zurückbleiben der monetären Nachfrage hinter das Produktionspotential zurückgeführt. Der damit verbundene Rückgang des Sozialproduktes führt zu Steuermindereinnahmen. Diese müssen durch Kredite ausgeglichen werden, um zu vermeiden, dass der Rückgang der privaten Nachfrage durch sinkende Staatsnachfrage noch verstärkt wird. Um zu vermeiden, dass durch steigende Kreditzinsen private Nachfrage zusätzlich ausfällt („crowding-out-Effekt“), kann sogar eine Kreditaufnahme bei der Zentralbank mit damit verbundener Geldmengenerhöhung angebracht sein. Die Frage des Debt Management wird hier also relevant. Das pay-as-you-use-Prinzip und die konjunkturpolitisch gerechtfertigte Kreditfinanzierung des Staates bergen jedoch Risiken. Bruttoinvestitionen erhöhen zwar das Volksvermögen, gleichzeitig wird aber auch Volksvermögen durch Gebrauch und Alterung gemindert. Abschreibungen auf das Volksvermögen drücken diesen Vermögensabbau aus. Die Zunahme des Volksvermögens entspricht also nur den Nettoinvestitionen. Werden nun die Bruttoinvestitionen kreditfinanziert, dann nehmen die Schulden stärker als das Volksvermögen zu. Die rezessionsbedingte Schuldenzunahme verlangt den Schuldenabbau in den Zeiten der Hochkonjunktur. Anderenfalls würden auch diese Staatsschulden dauerhaft zunehmen. Die Planung eines Steuereinnahmeüberschusses zur Schuldentilgung stößt jedoch auf parlamentarische Schwierigkeiten. So gibt es von Zeit zu Zeit Anlass, die Grenzen der Staatsverschuldung zu diskutieren. Die europäische Erster Teil: Volkswirtschaftliche Grundlagen128 Staatsschuldenkrise stellt seit 2009 die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen einiger Staaten der Euro-Zone in Frage. Die Gläubiger der Staatsschulden dieser Länder befürchten einen Tilgungsaufschub oder sogar Tilgungsausfall und fordern deshalb höhere Renditen oder verweigern neue Kredite. Die Staaten, die bislang die Kredittilgung durch neue Kredite finanziert haben, sehen sich nun gezwungen, ihre Nettokreditaufnahme und ihre Schulden zu reduzieren. Werden die öffentlichen Ausgaben vermindert oder die Steuereinnahmen erhöht, dann vermindert sich das Volkseinkommen (siehe Abschnitt 8.2). Die Wiederherstellung der Glaubwürdigkeit durch eine Begrenzung der Staatsschulden ist also nicht kostenlos zu erreichen. Die Begrenzung der Staatsschulden kann dadurch erreicht werden, dass das pay-as-you-use-Prinzip strikt auf die staatlichen Nettoinvestitionen angewandt wird und die konjunkturbedingte Neuverschuldung innerhalb eines Konjunkturzyklus wieder getilgt wird (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 2007). Zweiter Teil: Umwelt- und Waldschutzökonomie Kapitel 9: Umweltökonomische Grundprobleme 9.1. Umweltressourcen und ihre optimale Bereitstellung Umweltökonomie! Was verbinden Sie mit diesem Wort? Es setzt sich zusammen aus den beiden Wörtern Umwelt und Ökonomie. Mit Umwelt meint man die natürliche Umwelt des Menschen, die ihn umgebende Natur. Unter Ökonomie versteht man die Lehre von der vernünftigen Verwendung knapper Mittel zur Befriedigung menschlicher Bedürfnisse. Die natürliche Umwelt stellt solche Mittel in der Form natürlicher Ressourcen zur Verfügung. Die Umweltökonomie ist demnach die Lehre von der vernünftigen Verwendung knapper natürlicher Mittel zur Befriedigung menschlicher Bedürfnisse. Es sind dies Bedürfnisse nach Nahrung, Bekleidung, Behausung, Erholung, Bildung, Abfallbeseitigung und anderes mehr. Die von der Umwelt bereitgestellten Mittel zur Befriedigung dieser Bedürfnisse bezeichnet man als natürliche Ressourcen oder Umweltressourcen. Möglichkeiten > Bedürfnisse Paradies Bedürfnisse > Möglichkeiten Knappheit Entscheidung Was? Allokation Distribution Wie? effizient gerecht fortschrittlich Wer? dezentral zentral Umweltressourcenbereitstellung (Güter des Waldes) Aufgrund? Individuelle Präferenzen Gesellschaftliche Präferenzen Expertensicht Was? Struktur Niveau Wie? Vorsorge Privat Nachsorge Öffentlich Für wen? Verteilung Abb. 9.1: Umweltökonomische Grundprobleme In ihren Bezeichnungen spiegeln sich oft natürliche Beschaffenheit und Verwendungszweck wider: Atemluft, Trinkwasser, Waldboden, Mülldeponie, Erholungslandschaft. Der Gegenstand der Umweltökonomie sind die Umweltressourcen. Ihre optimale Bereitstellung ist das zu lösende Problem. Die Abbildung 9.1 zeigt die umweltökonomische Grundproblematik.

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Zusammenfassung

Zur Forstökonomie liefert dieses Lehrbuch theoretisch fundierte Antworten auf Fragen des nationalen und internationalen Waldschutzes. Als umfassende Umweltökonomie bietet es dabei gleichzeitig Analysen, die sich mit der Vermarktung von Holz und Holzwaren auseinandersetzen und den ökonomischen trade-off zwischen Schutz und Nutzung der Wälder verdeutlichen. Es stellt sich ebenso den Herausforderungen, die sich aus der Globalisierung sowohl von Gütermärkten als auch – wie die internationale Klimaschutzdebatte zeigt – von Umweltproblemen ergeben.

Zur Neuauflage

Die aktuellen Entwicklungen, wie u.a. die Klimaschutzdebatte wurden integriert. Der Fokus ist nun stärker auf Fragen des nationalen und internationalen Waldschutzes ausgerichtet.

Die Autoren

Prof. Dr. Volker Bergen, Göttingen, Dr. Wilhelm Loewenstein, Bochum, und Dr. Roland Olschewski, Göttingen.