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A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger: Zur politischen Bestimmung des öffentlichen Haushalts in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 90 - 110

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_90

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 67 67 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen für die öffentliche Finanzwirtschaft 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 69 A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger 69 Im Mittelpunkt der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit steht der öffentliche Haushalt. Er umfasst die zahlenmäßige und planvolle Zusammenstellung aller öffentlichen Ausgaben und Einnahmen für eine bestimmte Periode, stellt also das finanzielle Abbild des jeweiligen politischen Programms einer Gebietskörperschaft dar. Der zweckmä- ßigsten Art, den öffentlichen Haushalt zu planen, zu beraten, zu beschließen und zu kontrollieren, kommt mithin eine große Bedeutung zu. Nicht umsonst wurde der Haushaltsplan als das „zu Zahlen geronnene Schicksal der Nation“ (K. Heinig) bezeichnet. Die Haushaltsdebatte wird in vielen Parlamenten daher als Anlass für eine politische Grundsatzdiskussion der jeweiligen Regierung genutzt. Wenn dem Budget eine so grundlegende Bedeutung zukommt, muss in einem demokratischen Staatswesen die Frage interessieren, wie und durch wen über das Budget in seiner Höhe und Struktur entschieden wird. Ein Teilaspekt dieser Frage wurde am Ende des vorhergehenden Kapitels behandelt. Allerdings sind den wohlfahrtstheoretischen Ansätzen zur Bestimmung der Höhe des Budgets so enge Grenzen gesetzt, dass sie allenfalls einen geringen Bezug zu den praktischen Problemen der Haushaltsaufstellung aufweisen. Sie bedürfen der Ergänzung um positive Theorien, deren Aufgabe es ist, die sich real abspielenden Prozesse der finanzpolitischen Willensbildung erklären zu helfen. Daher soll die politische Bestimmung des Budgets, d. h. der Einfluss von Wählern und Parlamenten, der Regierung, Bürokratie und der Verbände, am Anfang stehen (A). An sie schließt sich eine Betrachtung der in der Praxis entwickelten Funktionen und Normen des haushaltspolitischen Handelns an (B I), aus denen sich Ansätze für eine Verbesserung von Budgetierung und Planung der öffentlichen Ausgaben und Einnahmen ableiten lassen (B II, III). A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger: Zur politischen Bestimmung des öffentlichen Haushalts I. Die Bestimmung des Haushalts durch das Parlament a) Der Einfluss der Abgeordneten auf finanzpolitische Entscheidungen Die Frage, wie das Budget zustande kommt und beschlossen werden soll, um am besten den Wünschen aller Staatsbürger zu entsprechen, kann als ein Unterfall des allgemeineren Problems angesehen werden, wie in einer Demokratie die staatliche Tätigkeit auf die Präferenzen der Staatsbürger ausgerichtet werden kann und soll. Die Fragestellung gehört also unter das Allokationsziel (siehe Schema 1.3). Im vorangegangenen Kapitel wurde im Rahmen der Wohlfahrtstheorie der Fall einer direkten Demokratie diskutiert, in der die stimmberechtigten Bürger über die einzelnen öffentlichen Güter oder Gütergruppen direkt abstimmen und damit ihre Präferenzen offenbaren. Strategisches Verhalten der Stimmberechtigten ließ sich nur dadurch vermeiden, dass über die anzubietende Menge und die Finanzierung des Angebots A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 70 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen70 simultan, d. h. im Sinne eines Modells der „freiwilligen Beiträge“ abgestimmt wurde (vgl. 2. Kapitel, B II a). Diesem Modell sind aber bei vielen staatlich angebotenen Gütern wegen ihrer Nichtrivalität des Konsums und der fehlenden Anwendbarkeit des Ausschlussprinzips enge Grenzen gesetzt. In der Realität dominiert das System der indirekten, d. h. repräsentativen oder parlamentarischen Demokratie. Hier sind zwei Varianten denkbar: Zum einen können die gewählten Abgeordneten als weisungsgebundene Ausführende den Wählerwillen durchsetzen, d. h. ihre Tätigkeit unterliegt einem imperativen Mandat. Zum anderen – und das ist durch Art. 38 GG in Deutschland der Fall – können Abgeordnete aber auch gewählt werden, ohne während der Wahlperiode an Aufträge oder Weisungen direkt gebunden zu sein. Dieser Fall, in dem kein bindender Auftrag des Wählers an den Abgeordneten vorliegt und dieser grundsätzlich nur seinem Gewissen unterworfen ist, ist in westlichen Verfassungen üblich. Er schließt häufige Volksbefragungen, wie beispielsweise in der Schweiz, als Elemente einer direkten Demokratie nicht aus und steht im Zentrum der folgenden Überlegungen. Für diesen Fall gilt, dass die Volksvertreter die Wünsche ihrer Wähler in aller Regel nicht unverändert durch den Gesetzgebungsgang bringen. Damit gewinnen Aussagen über die Rolle der Entscheidungsträger und die treibenden Kräfte im Prozess der finanzpolitischen Willensbildung eine besondere Bedeutung. Bei der nachfolgenden Analyse der Auswirkungen einer indirekten Demokratie auf anstehende Entscheidungen ist danach zu unterscheiden, ob der politische Entscheidungsträger eigene Ziele verfolgt (siehe unten b) oder ausschließlich den ihm bekannten Wählerwillen umsetzen will. Selbst wenn der Politiker bei Abstimmungen sein Eigeninteresse zurückstellt, kann die indirekte Demokratie aus Sicht der Wähler und der Wohlfahrtsökonomie zu unerwünschten Ergebnissen führen, wie nachfolgend an einem Beispiel nachgewiesen wird. Es werden drei Wahlkreise betrachtet, in denen darüber zu entscheiden ist, welches von zwei möglichen Projekten (A und B) umgesetzt werden soll. Alle drei Wahlkreise haben je 100 stimmberechtigte Wähler. Bei einer direkten Abstimmung durch die Wähler würde Projekt B realisiert werden, da dieses 196 der möglichen 300 Stimmen erhalten würde. Da die Präferenzen der Bürger aber in einem Wahlkreis stark von denen der beiden anderen Wahlkreise abweichen, ergibt sich in einer indirekten Demokratie eine Mehrheit für Projekt A, da dieses von zwei der drei Abgeordneten vorgezogen wird. In diesem Fall wären die Wähler aus Wahlkreis 3 frustriert, da entgegen ihren stark ausgeprägten Präferenzen für das Projekt B entschieden worden wäre. Dieses Beispiel zeigt, dass selbst dann, wenn gewählte Vertreter keine Eigeninteressen verfolgen, die Präferenzen der Bürger nur begrenzt berücksichtigt werden können. Da die Präferenzen vielfach zwischen verschiedenen Wahlkreisen unterschiedlich ausgeprägt sind, kann dieses Beispiel auch als Begründung für einen föderativen bzw. dezentralen Staatsaufbau herangezogen werden. Würden die Projekte A und B ohne Effizienzverluste auch lokal bereitgestellt werden, so könnte durch eine dezentrale Aufgabenerfüllung die Frustration in Wahlkreis 3 gesenkt und eine Wohlfahrtssteigerung erreicht werden. Abgeordnete Zahl der Wähler für Projekt A Zahl der Wähler für Projekt B Wahlkreis 1 Wahlkreis 2 Wahlkreis 3 51 51 2 49 49 98 Summe 104 196 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 71 A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger 71 Innerhalb des gesamten Prozesses der politischen Willensbildung nimmt die Beratung und Beschlussfassung über die öffentliche Finanzwirtschaft eine besondere Stellung ein. Ihr ist im Grundgesetz ein besonderer Abschnitt gewidmet, der neben Bestimmungen über die Aufgaben- und Steuerverteilung auch Vorschriften über Zustandekommen, Durchführung und Kontrolle des Haushaltsplans enthält (Abschnitt X GG). – Im Folgenden wird vorwiegend am Beispiel des Bundeshaushalts argumentiert. In einer kleinen Gemeinde ist der Einfluss des einzelnen Abgeordneten deutlich größer. Diese Sonderstellung des Budgetwesens zeigt sich in der Bedeutung, die dem Haushaltswesen bei der Entstehung des Parlamentarismus zukam. Am deutlichsten zeigt dies die englische Verfassungsgeschichte, in der das Parlament sich nach und nach die Budgetrechte in Auseinandersetzungen mit der Exekutive, der Krone, erkämpfte. Auf der Einnahmenseite erhielt das Parlament das Recht, über die Erhebung aller direkten Steuern mitzubefinden (1628, Petition of Rights), dem später die Ausweitung dieses Rechts auf alle Einnahmen folgte (1689, Bill of Rights). Auf der Ausgabenseite konnte es durchsetzen, dass alle Ausgaben nur für den vom Parlament bewilligten Zweck geleistet werden durften (1665, Appropriationsklausel), so dass das gesamte Budgetrecht im Laufe der Zeit in die Hände des Parlaments gelangte. Mit dem steigenden Staatsanteil und der Zunahme der Aufgaben, die mittels Einnahmen und Ausgaben erfüllt werden sollen, kann das Budget nicht mehr in seiner Gesamtheit im Parlament selbst aufgestellt, ja nicht einmal mehr im einzelnen beraten werden. Angesichts der Komplexität des Budgetwesens zeigt sich daher noch stärker als in anderen Bereichen der Gesetzgebung, dass die Idee von einem einzelnen Abgeordneten als alleinigem Entscheidungsträger eine wirklichkeitsfremde Vorstellung ist. Insoweit hat das Parlament seine Funktion als gesamthaftes Forum der Willensbildung auf diesem Gebiet weitgehend verloren. Stattdessen haben sich formelle und informelle Gremien herausgebildet, die alle wichtigen finanzpolitischen Entscheidungen so vorstrukturieren, dass das Parlament als Ganzes nur noch in groben Zügen diskutieren kann und dann abstimmen muss. Zu nennen sind hier etwa die Arbeitskreise der Fraktionen, in denen die jeweiligen Spezialisten Problemlösungen und Vorschläge erarbeiten, die dann, verstärkt durch einen informellen Fraktionszwang, das Abstimmungsverhalten der Mitglieder einer Fraktion stark beeinflussen. Bei den üblich gewordenen, von mehreren Parteien getragenen Koalitionsregierungen steht im Kontext des Koalitionsvertrages über allem noch der Koalitionsausschuss, dem sich dann sogar die Willensbildung in den Fraktionen unterordnen muss. Zugleich ist im Parlament selbst eine Funktionsverlagerung in die verschiedenen Fachausschüsse festzustellen und auch von der Sache her geboten, wobei dem Haushaltsausschuss des Bundestages besondere Bedeutung für die Haushaltsgestaltung auf Bundesebene zukommt1. Dieser Ausschuss hat die Aufgabe, die periodisch anfallenden Haushaltsberatungen inhaltlich vorzubereiten; zu diesem Zweck wird der Haushaltsplanentwurf nach der ersten Lesung des Haushalts an den Ausschuss überwiesen. In diesen Ausschuss werden aus den einzelnen Fraktionen Spezialisten entsandt2, die dann jeden Haushaltsansatz diskutieren und als Ergebnis einen revidierten Entwurf an den Bundestag zur zweiten bzw. dritten Lesung zurückreichen. Hier spielt dann der einzelne Abgeordnete keine entscheidende Rolle mehr, da seine Kollegen im Ausschuss 1 Von finanzpolitischem Interesse ist ferner die Arbeit des Finanzausschusses, der sich hauptsächlich mit Fragen des Steuerrechts und nicht mit Fragen der Ausgabengestaltung befasst. 2 Der Haushaltsausschuss ist damit, ähnlich wie andere Bundestagsausschüsse, Spiegelbild der Kräfteverteilung im Plenum, da sich seine Besetzung an der Struktur der Gesamtsitzverteilung orientiert. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 72 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen72 bereits Einfluss und Kompetenz geltend machten, um den Haushalt in dem von der Fraktion gewünschten politischen Sinne abzuändern. Man kann diese Entfunktionalisierung des Parlaments im Sinne eines einheitlichen Diskussions- und Entscheidungsforums zwar durchaus kritisieren; zu verkennen ist indessen nicht, dass ein sich ständig qualitativ wie quantitativ komplizierter werdendes Haushaltswesen zumindest eine Spezialisierung in der geschilderten Richtung unabdingbar macht. Den Sachverstand eines Parlaments, das sich weitgehend auf seine Ausschussvorlagen stützt, kann man daher vorwiegend an den Kenntnissen der Mitglieder desjenigen Ausschusses messen, dem ein solches Gesetz üblicherweise zur Bearbeitung überwiesen wird. Unabhängig von dieser Einschätzung kann überlegt werden, ob nicht die Funktion des Parlaments dadurch aufgewertet würde, wenn im Parlament verstärkt die mittelfristige Aufgaben- und Finanzplanung und weniger das jährliche sog. Vollzugsbudget diskutiert würde (siehe unten 3. Kapitel B I). Neben den Ausschüssen und Fraktionen gehören die Parteien selbst zu den Trägern der (finanz-)politischen Willensbildung. Die Parteien, die nach Art. 21 GG „bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken“, sind zwar in den formellen Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens und somit auch der Budgetbestimmung nicht einbezogen. Dennoch zählen die Parlamentsfraktionen, denen die Abgeordneten angehören, und insbesondere die örtlichen, regionalen und überregionalen Gremien ihrer Partei ebenfalls zu den Trägern der Willensbildung. Gleichzeitig wird dort aber auch ihr Urteil geformt, ehe es zur parlamentarischen Beratung und Verabschiedung der Gesetze, in diesem Fall also des Budgets, kommt. Die Auffassungen von Parteien, Parlamentsfraktionen und deren Arbeitskreisen zur Budgetpolitik sind daher für die Analyse des finanzpolitischen Willensbildungsprozesses noch bedeutsamer als die Ansichten eines einzelnen Abgeordneten. Zwischen den Parlamentsausschüssen und den Fachgremien der Parteien bestehen enge Verbindungen, da die Fachleute, soweit sie Abgeordnete sind, in der Regel in mehreren dieser Gremien tätig sind. Innerhalb der genannten Gremien und auch in den Beziehungen zwischen ihnen spielt auch die informelle Willensbildung oft eine große Rolle vor politischen Entscheidungen. b) Stimmenmaximierung als Maßstab für die Budgetentscheidung Die Analyse des Willensbildungsprozesses von Parteien und Abgeordneten und deren Interessen bildet einen der Schwerpunkte der „ökonomischen Theorie der Politik“ (Neue Politische Ökonomie, Public-Choice-Theorie), die aus ökonomischer Sicht und mit Hilfe wirtschaftswissenschaftlicher Methoden u. a. die Entscheidung über Gesetze und insbesondere über das Budget zu erklären sucht3. Bei diesem Ansatz geht man davon aus, dass es letztlich die Wähler selbst sind, die die politischen Ziele und damit auch Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen festlegen, und dass die in einer repräsentativen Demokratie um politische Macht konkurrierenden Parteien ihre Programme den Wählerpräferenzen anpassen. 3 Siehe z. B. Cullis, J., und Jones, P., Public Finance and Public Choice, 3. Aufl., Oxford 2009; Bernholz, P., und Breyer, F., Grundlagen der Politischen Ökonomie, Bd. 2: Ökonomische Theorie der Politik, 3. Aufl., Tübingen 1994; Kirsch, G., Neue Politische Ökonomie, 5. Aufl., Stuttgart 2004. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 73 A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger 73 Es liegt nahe, hier wie in anderen Bereichen der ökonomischen Theorie von der empirisch begründeten Annahme auszugehen, dass der zu einer Partei gehörige Politiker seinen Nutzen maximieren will und die Gesetzgebung, insbesondere die Budgetentscheidungen, zur Verwirklichung dieses Zieles verwendet. Da sein primäres Interesse in aller Regel die Wiederwahl ist, bietet sich die Maximierung der Wählerstimmen als Zielvariable an, eine Größe, die den Vorteil aufweist, messbar und skalierbar zu sein. Diese Überlegungen führten zu der Theorie der Stimmenmaximierung. Ihr Ursprung kann in J. Schumpeters Beobachtungen gesehen werden: „… der soziale Sinn oder die soziale Funktion der parlamentarischen Tätigkeit ist ohne Zweifel die, Gesetze und teilweise auch Verwaltungsmaßnahmen hervorzubringen. Aber um zu verstehen, wie die demokratische Politik diesem sozialen Ziele dient, müssen wir vom Konkurrenzkampf um Macht und Amt ausgehen und uns klar werden, dass die soziale Funktion, so wie die Dinge nun einmal liegen, nur nebenher erfüllt wird – im gleichen Sinne wie die Produktion nur eine Nebenerscheinung beim Erzielen von Profiten ist“4. Unter dieser Perspektive entwickelte A. Downs seine Theorie der Stimmenmaximierung. Ihr liegt die Annahme zugrunde, dass die in Parteien organisierten Politiker nicht gemäß einer fiktiven sozialen Wohlfahrtsfunktion handeln, sondern dass Entscheidungen aus dem Berufsinteresse der Politiker, die nach Macht und Einkommen streben, gefällt werden: „Die politischen Parteien in einer Demokratie benutzen die Politik nur als Mittel, um Stimmen zu gewinnen. Sie trachten nicht danach, die Regierungsgewalt zu übernehmen, um vorher konzipierte politische Programme zu verwirklichen oder um bestimmten Interessengruppen zu dienen. Vielmehr konzipieren sie Programme und dienen Interessengruppen, um die Regierungsgeschäfte übernehmen zu können. Folglich wird ihre soziale Funktion – die darin besteht, Politiken zu entwerfen und aufgrund geeigneter Maßnahmen durchzuführen – erfüllt als Nebenprodukt ihrer privaten Motivation. Letztere ist gekennzeichnet durch den Wunsch, Einkommen, Macht und Prestige der Amtsausübung zu erlangen“5. Diese Vorstellung vom Wähler und Gewählten, die stark von amerikanischen Erfahrungen geprägt war, übertrug Downs in seine Theorie als die Verhaltensannahme, dass das Ziel des Politikers darin besteht, die größtmögliche Zahl von Wählerstimmen auf sich zu ziehen, um an der Macht zu bleiben. Das Ziel des Wählers ist demgegenüber, den Nettonutzen, den er aus haushalts- und finanzpolitischen Entscheidungen zieht, zu maximieren. Die Wähler werden ihre Stimmen demjenigen geben, von dem sie glauben, dass er ihre Interessen am besten vertritt. Und die Politiker werden Programme anbieten, die am ehesten den Interessen ihrer Wähler entsprechen. Unter den folgenden Annahmen ergibt sich im sog. Medianwählermodell ein stabiles politisches Gleichgewicht, analog zu dem auf Güter- und Faktormärkten (vgl. Abb. 3.1): – Der Inhalt der Parteiprogramme ist ein eindimensionales, auf der Abszisse abtragbares Anliegen, beispielsweise „linke“ Politik und hohes Budget versus „rechte“ Politik und niedriges Budget. – Die Wähler haben eine „eingipflige“ Präferenzordnung, ausdrückbar in einer Kurve wie in Abb. 3.1. – Es gibt nur zwei Parteien mit je einem Programm, etwa die Linkspartei und die Rechtspartei. – Wähler und Gewählte sind vollständig informiert und drücken ihre Präferenzen in ständigen Wahlen mit einer Wahlbeteiligung von 100 % aus. 4 Schumpeter, J., Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie, 2. Aufl., Bern 1950, S. 448. 5 Downs, A., Eine ökonomische Theorie des politischen Handelns in einer Demokratie, in: Recktenwald, H. C., Hrsg., Finanzpolitik, Köln-Berlin 1969, S. 51. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 74 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen74 Unter den genannten Annahmen führt der Parteienwettbewerb zu praktisch gleichen Programmen, und der genau in der Mitte der aufgereihten Wählerschaft befindliche „Medianwähler“ M entscheidet über den Wahlsieg. Würde eine Partei, etwa die Rechtspartei, ein Programm etwas näher zu ihrem Wählerschwerpunkt R hin verlegen und die Linkspartei bei M verharren, so würde die Linkspartei die Wahl gewinnen: Die Rechtspartei würde alle Stimmen rechts von R und einige zwischen M und R gewinnen. Die Linkspartei würde alle Stimmen links vom Median M (nicht nur links von L!) sowie einige Stimmen zwischen M und R und damit die Mehrheit gewinnen. Das Gleiche gilt umgekehrt, wenn die Linkspartei ein Programm links von M vorlegt. Jede der beiden Parteien tut also gut daran, sich zur Mitte zu bewegen. Dies hilft beispielsweise zu erklären, warum große Parteien gern als zur Mitte gehörig angesehen werden möchten. Die Realität der politischen Willensbildung ist naturgemäß komplexer als in diesem einfachen Modell angenommen. Parteiprogramme lassen sich nicht eindimensional wiedergeben. Wähler haben mehrgipflige Präferenzen (siehe 3. Kapitel, A I c), etwa weil sie zur Kernenergie, zur Gesundheits- oder Bildungsreform und zum Verteidigungshaushalt unterschiedliche Auffassungen vertreten. Schließlich gibt es meist mehr als zwei Parteien und dadurch oft eine Koalition von unterschiedlich ausgerichteten Parteien. Dies alles hat zu differenzierterer Theoriebildung geführt, die aber oft auf dem Grundmodell von Downs basiert. Schon das Grundmodell erlaubt in seiner restriktiven Form eine erste Aussage zur Haushaltspolitik. Wenn große Parteien zur Mitte tendieren und man ihre grundsätzliche Orientierung zu „eher links“ und „eher rechts“ tendenziell gleichsetzt mit „eher größeres Budget“ und „eher kleineres Budget“, dann wird es kein extrem niedriges Budget, aber auch keine ständige Ausweitung des Staatsanteils geben. Dementsprechend übertrug Downs die Politik der Stimmenmaximierung wie folgt auf die Haushaltspolitik: „Die Ausgaben werden so lange gesteigert, bis der durch die letzte ausgegebene Geldeinheit Abb. 3.1: Das Medianwählermodell linke Partei rechte Partei Häufigkeit in % links L Median R rechts Ideologiepositionen Quelle: Nach Blankart, C. B., Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 8. Aufl., München 2011, S. 126. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 75 A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger 75 erreichte Stimmengewinn dem Stimmenverlust gleich ist, der durch die letzte, aus den staatlichen Finanzquellen entnommene Geldeinheit verursacht wird“6. Mit Hilfe dieser idealtypischen Aussage lässt sich die Abb. 2.6 im zweiten Kapitel in der Weise darstellen, dass auf der Ordinate statt der Grenznutzen (aus der Sicht der Wähler) nunmehr die marginalen Stimmengewinne (aus der Sicht der Politiker) stehen, die durch angebotene zusätzliche Ausgabenprogramme zu erzielen sind, bzw. die Stimmenverluste, die aus den steigenden Staatseinnahmen resultieren. Einen Anhaltspunkt dafür, dass die den Politikern in der ökonomischen Theorie der Politik unterstellte Verhaltensmaxime zumindest einen gewissen Einfluss auf den Zeitpunkt des Einsatzes einer – vielleicht ohnehin geplanten  – Maßnahme ausübt, bietet die vor Wahlterminen zunehmende Verabschiedung von sozialen Gesetzesmaßnahmen. Rentenerhöhungen kurz vor einer Bundestagswahl lassen sich als Beispiel anführen. Die Theorie der Stimmenmaximierung ist daher auch als eine „Theorie der Wahlgeschenke“ bezeichnet worden. Einen Unterfall stellt die These vom politischen Konjunkturzyklus dar. Sie geht von einem Trade-off zwischen Arbeitslosigkeit und Inflation aus und besagt, dass es für Politiker wahlstrategisch ratsam sein kann, unmittelbar vor Wahlterminen eine expansive Haushaltspolitik mit zusätzlichen Ausgaben zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zu verfolgen und unmittelbar nach der Wahl auf eine restriktive Haushaltspolitik umzustellen, die am Ziel der Inflationsbekämpfung ausgerichtet ist7. Erst durch diese Politik zur Sicherung der Wiederwahl kommt es zu konjunkturellen Schwankungen und den damit verbundenen Wohlfahrtsverlusten, die sich aufgrund von Veränderungen bei der Arbeitslosenquote und Inflationsrate ergeben. Ohne die politischen Maßnahmen hingegen wäre möglicherweise keinerlei Veränderung bei diesen beiden wahlrelevanten Größen aufgetreten (Abb. 3.2). Soll die Möglichkeit der Regierung, einen politischen Konjunkturzyklus mittels Fiskal- und/ oder Geldpolitik in Gang zu setzen begrenzt werden, bietet es sich an, die gesetzlichen und institutionellen Rahmenbedingungen entsprechend zu gestalten. Eine unabhängige Zentralbank erschwert es der Regierung, eine expansive Geldpolitik mit dem Ziel zu betreiben, zum Wahlzeitpunkt die gewünschte und die Wiederwahl sichernde konjunkturelle Situation zu erreichen. Verfassungsrechtliche Grenzen für die Staatsverschuldung wiederum können eine expansive Fiskalpolitik zur Stimulierung der konjunkturellen Entwicklung mit Blick auf den Wahltermin erschweren. 6 Downs, A., Ökonomische Theorie der Demokratie, Tübingen 1968, S. 50. Zu darauf aufbauenden Modellen siehe Bernholz, P., und Breyer, F., Grundlagen der Politischen Ökonomie, Bd. 2: Ökonomische Theorie der Politik, 3. Aufl., Tübingen 1994, S. 101 ff. 7 Zur These und ihrer empirischen Evidenz vgl. Belke, A., Politische Konjunkturzyklen in Theorie und Empirie, Tübingen 1996. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 76 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen76 c) Die Bedeutung des Abstimmungsprozesses und des Stimmentausches Unter der Voraussetzung, dass staatliche Leistungen wie Güter auf privaten Märkten angeboten werden können, würde die individuelle Nachfrage Umfang und Struktur der Staatstätigkeit bestimmen. Wie bereits ausgeführt (siehe oben 2. Kapitel, B II a), ist eine solche Lösung durch „freiwillige Beiträge“ aufgrund der aus der Theorie der öffentlichen Güter bekannten Merkmale öffentlicher Leistungen nicht möglich. Daher muss durch einen anderen Abstimmungsmodus entschieden werden, für welche Art von Leistungen und in welchem Umfang staatlich vorgesorgt werden soll. Aus wohlfahrtstheoretischer Sicht ist die Einstimmigkeitsregel zu präferieren. Diese Regel garantiert aufgrund der Vetomöglichkeit des einzelnen Entscheiders, dass keine Person durch die zur Abstimmung stehende Maßnahme schlechter gestellt werden kann (Pareto-Effizienz), da andernfalls ein Veto eingelegt werden würde. In demokratischen Gesellschaften wird heute für Kollektiventscheidungen aber nicht die Einstimmigkeitsregel, sondern die Mehrheitsabstimmung als das Mittel akzeptiert, um trotz voneinander abweichender Präferenzen der abstimmenden Personen Entscheidungen treffen zu können. J. M. Buchanan und G. Tullock haben gezeigt, weshalb es sinnvoll sein kann, von der Einstimmigkeitsregel, die die bestmögliche Berücksichtigung der individuellen Präferenzen garantieren würde, abzurücken (vgl. Abb. 3.3)8. Je höher der Anteil der Bürger ist, die bei einer Abstimmung zustimmen müssen, desto schwieriger ist es, eine Einigung herbeizuführen, insbesondere dann, wenn es sich um eine große Gruppe handelt. Die Konsensfindungskosten (K), die vor allem durch notwendige Verhandlungen entstehen, steigen mit dem Anteil der erforderlichen Zustim- 8 Buchanan, J. M., und Tullock, G., The Calculus of Consent. Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor 1962, S. 63 ff. Die Abb. 3.2 basiert auf ebenda S. 65 und 70 f. Abb. 3.2: Politischer Konjunkturzyklus (Nordhaus) Konjunkturzyklus und Wahlzyklus: – Wechsel von kontraktiver und expansiver Geld- bzw. Fiskalpolitik – Ziel: Optimale Datenkonstellation zum Wahltermin – Arbeitslosigkeit als wahlrelevante Größe Inflation, Arbeitslosigkeit in % 0 1 11 2 2 23 3 34 44 Jahr Arbeitslosigkeit (mit wählerstimmen maximierenden Politikern) Inflation (mit wählerstimmenmaximierenden Politikern) WahlterminWahlterminWahltermin Inflation (ohne politischen Eingriff) Arbeitslosigkeit (ohne politischen Eingriff) Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 77 A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger 77 mung und sind maximal, wenn eine einstimmige Entscheidung herbeigeführt werden soll. Würde eine Person allein entscheiden, wären diese Kosten Null. Allerdings wäre im zuletzt genannten Fall die Wahrscheinlichkeit sehr groß, dass die Präferenzen vieler Bürger nicht berücksichtigt werden. Es entstünden externe Kosten (E) in Form der Unzufriedenheit derjenigen, deren Vorstellungen sich nicht durchsetzen konnten. Je kleiner der Anteil der Bürger ist, die eine Entscheidung treffen können, desto höher sind die externen Kosten. Bei einer einstimmigen Entscheidung würden sie gänzlich vermieden. Will man nun die optimale Entscheidungsregel im Sinne einer kostenminimalen Mehrheitsregel ermitteln, addiert man die Konsensfindungskosten und die externen Kosten. Im Minimum der Gesamtkostenkurve (E+K) liegt die effiziente Zustimmungsquote (Zeff). Die so ermittelte Mehrheitsregel stellt aber nur eine zweitbeste Lösung dar, da sie im Gegensatz zur Einstimmigkeitsregel keine pareto-optimale Lösung garantiert. Die Kostenverläufe und das Niveau der Kosten hängen von der jeweils zu entscheidenden Frage ab. Gilt bei Abstimmungen etwa die absolute Mehrheit als Zustimmungserfordernis, so wird damit vermieden, dass einander sich widersprechende Vorschläge jeweils eine Mehrheit erhalten. Dies wäre hingegen sehr wohl möglich, wenn z. B. eine Zustimmungsquote von 40 % benötigt würde. Das Haushaltsgesetz wird in Deutschland auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene wie die meisten anderen Gesetze auch mit einfacher Mehrheit beschlossen. Für Änderungen des Grundgesetzes hingegen ist eine 2⁄3-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat notwendig. Für die Ausgestaltung des Budgets im Ganzen wie auch für jede einzelne seiner Positionen lassen sich zahlreiche Alternativen denken, die teils die zu bewilligende Summe, teils die Art der Ausgestaltung der Budgetposten betreffen, z. B. die Alternative „Subvention oder Steuersenkung“, wenn es um die Unterstützung eines Wirtschaftszweiges geht. Eine demokratische Bestimmung des Budgets im Parlament könnte man sich nun so vorstellen, dass aus diesen zahlreichen Alternativen mit Hilfe ebenso vieler Abstimmungen die endgültige Form festgelegt wird. Abb. 3.3: Entscheidungskosten und optimale Entscheidungsregel K Konsensfindungskosten (K), externe Kosten (E) erforderliche Zustimmung in % 100%Zeff E E+K Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 78 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen78 Abgesehen von dem damit verbundenen technischen Aufwand gibt es jedoch einen grundsätzlichen Einwand gegen dieses Vorgehen. In einem solchen System der Mehrheitsentscheidung kann schon bei wenigen abstimmenden Personen und entscheidungsbedürftigen Alternativen der Fall eintreten, dass eine eindeutige Mehrheit nicht zustande kommt bzw. ihr Zustandekommen zufallsbedingt ist. Dieser Sachverhalt ist als das sog. Abstimmungsparadoxon bekannt geworden. Die Auseinandersetzung mit diesem schon früher beobachteten Problem ist durch eine Arbeit von K. J. Arrow9 ausgelöst worden, in der er für den Fall einer direkten Demokratie den Nachweis erbrachte, dass auf der Basis der Mehrheitsentscheidung die Ableitung einer gesellschaftlichen Wohlfahrtsfunktion unmöglich ist (sog. Unmöglichkeitstheorem) bzw. dass auch in der Demokratie logisch widersprüchliche (haushalts-)politische Entscheidungen vorkommen können. Zur Verdeutlichung dieses Abstimmungsparadoxons, das auch für die repräsentative Demokratie gilt, sei folgende Konstellation unterstellt: Es existieren drei Wähler oder, allgemein ausgedrückt, Entscheider (X, Y und Z), z. B. Bundestagsabgeordnete (die für bestimmte Wählergruppen stehen), und drei Budgetalternativen (A, B und C), über deren kollektive Präferenz abgestimmt werden soll. Zu diesem Zweck gibt jeder der drei Wähler seine individuelle Rangfolge der Alternativen an, so dass aus dieser individuellen Rangfolgenbildung dann die gemeinschaftliche Rangfolge abgeleitet werden kann. Folgender positiver Fall ist denkbar: Rangfolge der Alternativen (Präferenzrangfolge) Wähler X: A > B > C Wähler Y: B > C > A Wähler Z: C > B > A Die kollektive Präferenzrangfolge ergibt sich aus der Kombination jeweils zweier Alternativen: Vergleich A–B: B gewinnt 2:1, d. h. B wird zweimal A vorgezogen. Vergleich B–C: B gewinnt 2:1, d. h. B wird zweimal C vorgezogen. Vergleich A–C: C gewinnt 2:1, d. h. C wird zweimal A vorgezogen. Aus diesem Abstimmungsprozess ergibt sich eine mehrheitliche Präferenz für die Rangfolge B, C, A, die auch von einer Änderung der Abstimmungsfolge (B gegen C, C gegen A, A gegen B) unberührt bleibt. Der zweite, negative und von Arrow hervorgehobene Fall tritt dann ein, wenn beispielsweise folgende Präferenzrangfolge vorliegt: Rangfolge der Alternativen Wähler X: A > B > C Wähler Y: C > A > B Wähler Z: B > C > A Dann folgt in Analogie zum ersten Fall: Vergleich A–B: A gewinnt 2:1, d. h. A wird zweimal B vorgezogen Vergleich B–C: B gewinnt 2:1, d. h. B wird zweimal C vorgezogen Vergleich A–C: C gewinnt 2:1, d. h. C wird zweimal A vorgezogen. Nach den ersten beiden Vergleichen ergibt sich die Präferenzfolge A > B > C, die im Widerspruch steht zum Ergebnis des dritten Vergleichs (C > A). Eine eindeutige kollektive Präferenzfolge ist nicht ableitbar, da jede Alternative jeweils gleich stark den beiden anderen vorgezogen wird. Das System der Mehrheitswahl versagt also in diesem Fall. Das Wahlparadoxon ist ein Nachweis, dass im System der Mehrheitsentscheidung keine Garantie liegt, dass es bei gegebenen Präferenzen zu einer eindeutigen Entscheidung kommt. Bei bestimmten Konstellationen, wie im zweiten behandelten Fall, ist das Ergebnis insofern willkürlich, als die Wahl einer bestimmten Alternative 9 Vgl. Arrow, K. J., Social Choice and Individual Values, 2. Aufl., New Haven-London 1963. – Als Übersichtsartikel zur Theorie sozialer Wahlhandlungen siehe Sen, A., The Possibility of Social Choice, in: American Economic Review, Bd. 89, 1999, S. 349 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 79 A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger 79 von der Reihenfolge der einzelnen Wahlgänge abhängt. Dieses Phänomen bezeichnet man als Agenda Setting, weil die Person, der die Festsetzung der Abstimmungsagenda obliegt, z. B. der Versammlungsleiter, das Ergebnis (mit-)bestimmen kann. Es kommt zu so genannten zyklischen Mehrheiten, die ihren Ursprung darin haben, dass die Präferenzrangfolge eines jeden Wählers nicht mehr eindeutig ist. Man spricht dann auch davon, dass nicht nur „eingipflige“, sondern mehrgipflige Präferenzen vorliegen. Eingipfligkeit bedeutet dabei, dass, wie oben in Abb. 3.1, die Alternativen für jeden Wähler auf einer eindimensionalen Skala so angeordnet werden können, dass die Präferenzen, die sie dafür haben, ausgehend von der individuell besten Alternative nach beiden Seiten hin monoton abfallen. Gilt dies noch für den zuerst beschriebenen Fall, trifft dies nicht mehr auf den zweiten Fall zu: Fall 1: Alternativen Fall 2: Alternativen X A B BC CA Wähler Y Z X Y Z Wähler Gerade bei Entscheidungen über komplexe Tatbestände wie Budgetalternativen oder auch nur einzelne Ausgabenprogramme kann es leicht zu solchen Konstellationen kommen, während bei einfacheren, auf einer Dimension liegenden Tatbeständen (z. B. einen Auftrag über 10, 100 oder 500 Flugzeuge zu erteilen) eher gleichgerichtete Präferenzen zu vermuten sind. Als Ausweg aus diesem Wahldilemma ist vorgeschlagen worden, jedem Entscheidungsträger, in diesem Anwendungsfall jedem Parlamentsmitglied, die Möglichkeit einzuräumen, den Grad (die Intensität) seiner Präferenz für die eine oder andere Alternative auszudrücken. Zu diesem Zweck könnte etwa im System der Punktwahl jeder Person eine bestimmte Zahl von Punkten zur Verfügung gestellt werden, die sie auf die einzelnen Alternativen gemäß ihren Präferenzen verteilt. Abgesehen davon, dass dieses Verfahren technisch und administrativ ziemlich aufwendig wäre, ist auch hierbei nicht auszuschließen, dass der Arrow-Fall dann eintritt, wenn etwa alle Alternativen die gleichen Gesamtpunktzahlen auf sich vereinen. Werden zum Beispiel im zuvor behandelten Fall 1 jeder der drei Personen 50 Punkte zugesprochen, so könnte sich für die drei zur Auswahl stehenden Budgets folgendes Bild ergeben: Budgetalternativen A B C Gesamte Punktzahl X Personen Y Z 47 2 1 14 20 16 12 17 21 50 50 50 Gesamte Punktzahl 73 39 38 150 In diesem Beispiel wird das Budget A beschlossen, da ihm mit 73 die höchste Gesamtzahl an Punkten zugesprochen wird. Das Ergebnis weicht also von dem früheren Fall 1 ab, obwohl die Rangordnung, d. h. die Verteilung der ungewichteten Präferenzen, die gleiche ist (Person Y zieht B dem Budget C und C dem Budget A vor, usw.). Der Grund liegt darin, dass Person X das Budget A so intensiv bevorzugt, dass sie fast alle Punkte dorthin gibt, während die Präferenzen von Y und Z weit stärker streuen. – Das Ergebnis dieses Verfahrens ist allerdings anfällig gegen das Weglassen oder Hinzufügen einer Alternative, so dass es auch hier zum Agenda Setting kommen Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 80 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen80 kann. Generell gilt: Je besser ein Abstimmungsmechanismus geeignet ist, die individuellen Präferenzordnungen zu berücksichtigen, desto anfälliger ist er für strategisches Verhalten. Für die Erklärung der praktischen Haushaltspolitik dürfte eher ein Erklärungsansatz bedeutsam sein, der auf die Analyse von Koalitionsbildungen bzw. von Strategien des Stimmentausches abzielt. Sieht etwa eine Gruppe im Parlament (z. B. Landwirte), dass ein von ihr favorisiertes Programm keine Mehrheit erzielen wird, so kann sie an eine andere Gruppe, die nicht unbedingt für dieses Programm eingenommen ist (z. B. Rentner), herantreten und diese um Zustimmung bitten. Als Gegenleistung wird dann in Aussicht gestellt, diese Gruppe ihrerseits dabei zu unterstützen, ein von ihr gewünschtes Programm durchzusetzen. Dieses sog. „logrolling“ stellt häufig den einzigen Ausweg dar, aus Sackgassen des Systems der Mehrheitsentscheidung herauszukommen10. Angenommen wird, dass drei verschiedene Projekte (A – C) zur Abstimmung stehen. Jedes Projekt erhöht den gesellschaftlichen Nettonutzen um 5 Einheiten. Bei einer Abstimmung hingegen ergibt sich für jedes der drei Projekte eine Ablehnungsmehrheit von 2:1. Dieses gesellschaftlich ineffiziente Ergebnis kann durch „logrolling“ vermieden werden. Unterstützen sich z. B. die Personen X und Y gegenseitig bei der Abstimmung, so werden die Projekte A und B realisiert. Der Gesamtnutzenzuwachs beträgt 10, der Zuwachs bei X 20 und derjenige bei Y 25. Allerdings kann dieser Stimmentausch auch dazu führen, dass Projekte realisiert werden, die insgesamt zu einer Verschlechterung der gesellschaftlichen Wohlfahrt führen. Gilt Z’ statt Z, so führt jedes der Projekte bei isolierter Betrachtung zu einer Verschlechterung der Gesamtwohlfahrt und wäre daher abzulehnen. Durch „logrolling“ zwischen den Personen X und Y können die Projekte A und B realisiert werden, da die beiden weiterhin daraus Nutzen ziehen, für die Gesamtgesellschaft ergibt sich aber ein Verlust. Nutzen der Projekte A B C Personen X 30 – 10 – 25 Y – 10 35 – 15 Z (Z’) – 15 (– 25) – 20 (– 30) 45 (– 10) Gesamtnutzen X, Y, Z (X, Y, Z’) 5 (– 5) 5 (– 5) 5 Allerdings ist kritisch zu fragen, ob die auf solche Weise zustande gekommenen Programme überhaupt den Präferenzen der Bevölkerung und nicht nur denen einzelner Gruppen im Parlament entsprechen. Insbesondere sehr kleine Gruppen können sich oft nicht stark genug artikulieren und scheiden wegen ihrer zu geringen Größe als Partner für einen Stimmentausch bei Parlamentsentscheidungen aus. Hinzu kommt, dass der Stimmentausch bzw. die damit verbundenen Kompensationszahlungen die Staatsausgaben in die Höhe treiben. Dies lässt sich auch am Beispiel des Europäischen Haushalts zeigen.11 10 Neben dem „logrolling“ als explizitem, vorgeplantem Stimmentausch kann Stimmentausch auch implizit erfolgen. Dann wird nicht, wie beim „logrolling“, nur über eine Vorlage abgestimmt. Vielmehr wird eine höhere Zustimmungsrate dadurch erzielt, dass die Abstimmungsfolge mehrerer Vorlagen entsprechend gestaltet wird. Siehe dazu schon Tullock, G., Problems of Majority Voting, in: Journal of Political Economy, Bd. 67, 1959, S. 571 ff. 11 Siehe hierzu im Einzelnen Neheider, S., Die Kompensationsfunktion der EU-Finanzen, Baden- Baden 2010. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 81 A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger 81 II. Der zunehmende Einfluss der Exekutive auf die öffentlichen Finanzen Sowohl für den Volksentscheid in der direkten Demokratie als auch für die Entscheidung der Abgeordneten in der repräsentativen Demokratie ist es, wie erwähnt, erforderlich, dass die Exekutive (Regierung) Vorlagen erarbeitet. Die Vorlage eines in Ausgaben und Einnahmen ausgeglichenen Haushaltsentwurfs durch die Exekutive, in Deutschland auf der Bundesebene durch das Bundesfinanzministerium, hat zudem den Vorteil, dass sich zunächst die Ressortminister einigen müssen, während sonst einem Parlamentsausschuss Maximalforderungen präsentiert würden (siehe im Einzelnen dazu B I). Diese im Sinne einer höheren Sachgerechtigkeit der Budgetgestaltung positiv zu beurteilende Rolle der Exekutive stößt aus verfassungspolitischer Sicht jedoch auf gewisse Bedenken, weil die entsprechende Entfunktionalisierung des Parlaments dazu geführt hat, dass es von der Regierung stammende Vorlagen oft unkritisch übernimmt. Diese Kritik trifft in besonderem Maße für den komplizierten Bereich der Haushalts- und Steuerpolitik zu. Zu den Ursachen dieser Entwicklung zählt nicht nur die bereits beschriebene sachliche und zeitliche Überforderung des einzelnen Abgeordneten, sondern auch das Interesse der Exekutive selbst an einer verstärkten Einflussnahme und an dem damit verbundenen Machtzuwachs. Mit Blick auf diese Machtverschiebung ist zunächst nur die Funktion der Exekutive im Rahmen der Gewaltenteilung angesprochen. Sie wird mit Hilfe einer umfangreichen Verwaltung ausgeübt, deren Einstellung und Verhaltensweise in der Theorie meist mit dem Begriff der Bürokratie versehen wird. Schon M. Weber schrieb hierzu: „In einem modernen Staat liegt die wirkliche Herrschaft … notwendig und unvermeidlich in den Händen des Beamtentums“12. Die Vorstellung einer politisch neutralen Verwaltung hat sich nicht halten lassen, so dass in der ökonomischen Theorie der Bürokratie, einem Teilbereich der ökonomischen Theorie der Politik, die Eigeninteressen des Bürokraten und ihre Wirkungen auf das Budget in den Vordergrund treten. Zu den sog. Bürokraten zählen vor allem leitende Beamte und Angestellte in den Behörden der Gebietskörperschaften, von denen Einfluss auf Umfang und Struktur der Staatsausgaben und ihrer Finanzierung ausgeht. In dieser Theorie wird, weitgehend wohl zu Recht, angenommen, dass – Bürokraten, beispielsweise Ministerialbeamte, ein überlegenes Fachwissen und damit einen Informationsvorsprung gegenüber den Politikern, dem Parlament und den Bürgern aufweisen; insbesondere kennen sie am ehesten die Höhe der Ausgaben für das öffentliche Leistungsangebot; – Bürokraten die aus ihren Kenntnissen erwachsenden Entscheidungsspielräume für eigene Ziele nutzen; die Bürokratie wird somit zu einem eigenständigen Faktor und Instrument im Prozess der Erstellung und Abgabe öffentlicher Leistungen. Im folgenden Modell werden hinsichtlich der von den Bürokraten verfolgten Interessen zwei Verhaltensannahmen zugrundegelegt. – Zum einen ist der Bürokrat an der Maximierung des von ihm verwalteten Budgetvolumens interessiert. Vom Umfang des Budgets werden annahmegemäß nicht nur sein 12 Weber, M., Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland (1918), in: Winkelmann, J., Hrsg., Max Weber – Gesammelte Politische Schriften, 5. Aufl., Tübingen 1988, S. 320. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 82 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen82 Ansehen in der Verwaltung und die Höhe seines Einkommens bestimmt, sondern auch nicht-monetäre Einkommenselemente, wie ein Dienstwagen und ähnliche Annehmlichkeiten, hängen davon ab. Zudem erleichtert ihm die Entscheidungsfreiheit über ein hohes Budget, die Wünsche derer, die ihn politisch unterstützen, zu erfüllen, was wiederum die eigenen Aufstiegschancen verbessert. – Zum anderen ist dem Bürokraten auch daran gelegen, die Differenz zwischen dem von ihm zu verwaltenden Budgetvolumen und den Ausgaben, die für eine kostenminimale Produktion des gewünschten Outputs an öffentlichen Gütern erforderlich sind, möglichst groß zu halten. Diese Differenz aus Budgetansatz und den Ausgaben bei kostenminimaler Produktion, in der Theorie als Budgetresiduum (diskretionäres Budget) bezeichnet, eröffnet dem Bürokraten neben der Produktion der öffentlichen Güter, für die er zuständig ist, den finanziellen Spielraum auch für andere Ziele, beispielsweise die erwähnten nicht-monetären Einkommensbestandteile. Die Konsequenzen bürokratischen Handelns je nach den unterstellten Präferenzen der Beamten lassen sich nunmehr in Abb. 3.4 vergleichen13. Im mittleren Teil der Abbildung sind zum einen die Minimalkosten bei steigender Angebotsmenge K(x)min abgetragen; dieser Kurve liegen steigende Durchschnitts- und Grenzkosten zugrunde. Zum anderen findet sich dort die Budget-Output- Funktion B(x). Sie gibt die Zahlungsbereitschaft der Politiker bzw. der Wähler in Abhängigkeit vom Output wieder. Diese Kurve B(x) steigt mit zunehmendem Angebot des öffentlichen Gutes nur unterproportional an, weil unterstellt wird, dass der Nutzen des zusätzlichen Outputs für den Politiker (bzw. seine Wähler) und damit seine Bereitschaft, Budgetmittel bereitzustellen, sinkt. Die den beiden Kurven zugrunde liegende Grenzbetrachtung ist dem oberen Teil der Abb. 3.4 zu entnehmen. Dort zeigt der Schnittpunkt über Xopt von Grenzkosten GKmin und Grenznutzen GN die pareto-optimale Menge des öffentlichen Gutes. Aus den angenommenen Kurvenverläufen ergibt sich, dass bis zur Menge Xbn das „bewilligungsfähige“ Budgetvolumen B(x) über den Minimalkosten K(x)min liegt, so dass ein budgetmaximierender Bürokrat den Output bis zu diesem Punkt, bei dem die Kosten gerade noch gedeckt sind, ausdehnen wird. Die Situationen für einen Bürokraten, der sich an einem möglichst hohen Budgetresiduum orientiert, sind im unteren Teil der Abb. 3.3 ablesbar. Dort zeigt die Kurve OPR die Differenz zwischen B(x) und K(x)min, also das Budgetresiduum. Der hieran interessierte Bürokrat wird im Extremfall das Maximum P und damit die Menge Xopt des öffentlichen Gutes zu realisieren versuchen. Wo das Optimum für den einzelnen Bürokraten liegt, hängt letztlich vom Verlauf seiner Indifferenzkurven ab (vgl. unterer Teil der Abb. 3.4). Der den Output an öffentlichen Gütern hoch bewertende Bürokrat (i1), der im Extremfall vertikale Indifferenzkurven aufweist, verwirklicht in horizontaler Richtung eine Erhöhung seines Nutzenniveaus, das in X maximiert wird. Der das Budgetresiduum maximierende Bürokrat (i3), der im Extremfall durch horizontal verlaufende Indifferenzkurven gekennzeichnet ist, orientiert sich am Maximum der (B–K)-Kurve und gelangt in vertikaler Richtung zu seiner günstigsten (höchsten) Indifferenzkurve mit Xopt als Optimum. Dazwischen liegen „gemischte“ Optimalpunkte, von denen im unteren Teil von Abb. 3.4 beispielhaft der Punkt S (für die Präferenz gemäß i2) wiedergegeben ist. Die durch die Punkte Xopt und Xbn gekennzeichneten Lösungen haben unterschiedliche Eigenschaften. Der Punkt P entspricht der gesellschaftlich optimalen Outputmenge Xopt, weil Grenznutzen und Grenzkosten sich decken. In diesem Fall werden die öffentlichen Güter aber nicht zu den möglichen Minimalkosten angeboten, die nur der Bürokrat kennt, sondern zu der Zahlungsbereitschaft des Politikers. Da diese über den möglichen Minimalkosten liegt, also B(x) > K(x)min 13 Zur Darstellung dieses Zusammenhangs in Abb. 3.4 wird nach wie vor zurückgegriffen auf die anschauliche Arbeit von Roppel, U., Ökonomische Theorie der Bürokratie, Freiburg 1979. Dort werden auch die zugrunde liegenden Annahmen aufgeführt, und die Abb. 3.4 basiert auf ebenda, S. 152 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 83 A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger 83 gilt, wird diese Situation insgesamt als X-Ineffizienz (technische Ineffizienz) umschrieben14. Aus der Differenz B–K kann der Bürokrat entsprechend seinen Präferenzen seinen Nutzen ziehen. Im Punkt R hingegen, einer X-effizienten Situation, weil X kostenminimal produziert wird, fällt die Outputmenge höher aus, als gemäß Marginalbedingung allokativ optimal ist (GKmin > GN). Jetzt zieht der Bürokrat aus dem relativ zu hohen Budgetvolumen seinen Nutzen. Wenn man sich vorzustellen versucht, für welche Arten von Verwaltungen die beiden Typen des eigennützigen Bürokraten gelten, so dürfte die Budgetmaximierungshypo- 14 Zum Überblick über Konzept und Anwendungsbereich der X-Ineffizienz vgl. Frantz, R. S., X- Efficiency: Theory, Evidence and Applications, Boston 1988. Zur ursprünglichen Konzeption siehe Leibenstein, H., General X-Efficiency. Theory and Economic Development, New York 1978. Abb. 3.4: Folgen bürokratischen Handelns für Volumen und Kosten öffentlicher Güter bei unterschiedlichen Interessen der Bürokraten R S P xXnn X b n Xopt Xnn X b n Xopt x Grenznutzen GN Grenzkosten GK Budgetvolumen B Minimalkosten K GN öffentliches Gut x Budgetresiduum B – K i3 i2 i1 GKmin Xopt öffentliches Gut B(x) K(x)min Xbn Xnn öffentliches Gut Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 84 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen84 these für expansive Aufgabenbereiche typisch sein, in denen Bürokraten durch die Bewältigung neuer Aufgaben Anerkennung suchen und ihren Einfluss zu vergrößern trachten. Ein Maximum an diskretionärem Spielraum wird eher von Bürokraten angestrebt, die sich aufgrund vorhandener und die Verschwendung begünstigender Anreizstrukturen ein bequemes und konfliktfreies Leben machen wollen. Fragt man nach dem Erklärungswert derartiger Bürokratiemodelle, so ist darauf zu verweisen, dass mit ihrer Hilfe die Konsequenzen veranschaulicht werden können, die sich aus den Handlungsspielräumen, die der Bürokratie bzw. Exekutive bei der Budgetfestlegung offen stehen, für den Output an öffentlichen Gütern und die Kosten ihrer Erstellung ergeben. Die unterschiedlichen Annahmen über die Motive der Bürokraten führen zu einem unterschiedlichen Volumen und zu abweichenden Kosten bei der Erbringung öffentlicher Leistungen. Inwieweit die unterstellten Verhaltensannahmen wirklichkeitsnah sind, hängt zunächst vom politischen Umfeld der Bürokraten ab. So ist zu vermuten, dass in den USA, wo die ökonomische Theorie der Bürokratie im Wesentlichen entwickelt wurde, wegen der weit geringeren Bedeutung des („preußischen“) Berufsbeamtentums mit seinem spezifischen Ethos die Eigennutzorientierung häufiger ist als etwa in Deutschland. Außerdem ist anzunehmen, dass die entsprechenden Handlungsmöglichkeiten in der Leitung einer Verwaltung ausgeprägter sind als in den eher ausführenden unteren Rängen einer Behörde. Zu berücksichtigen ist außerdem, dass die Nutzenfunktion eines Bürokraten Wandlungen unterworfen ist, so dass die Indifferenzkurven (s. unterer Teil der Abb. 3.3) sich insgesamt verlagern können. So sind Bürokratien keine monolithischen Gebilde, sondern zahlreiche Einzel- und Teilbürokratien. Sie konkurrieren um Budgetanteile, und in dieser Konkurrenz kann je nach der politischen Lage, z. B. im Gesundheitswesen, auch das Argument der effizienteren Bereitstellung der öffentlichen Güter eine Rolle spielen. Das Argument erhält vor allem dann politisches Gewicht, wenn Politiker es unter Wiederwahlgesichtspunkten aufgreifen, sich zusätzliche Informationen über die Effizienz der Bürokratie verschaffen und die Erhöhung dieser Effizienz in ihr Programm aufnehmen15. In Deutschland sind diese Vorgänge vor allem auf der kommunalen Ebene zu beobachten, wo unter dem Zwang der knappen Mittel und gefördert durch die interkommunale Konkurrenz die Effizienzerhöhung beim kommunalen Leistungsangebot intensiv verfolgt wird (siehe B II b). Unabhängig von den genannten Grenzen und Erweiterungsmöglichkeiten von Bürokratiemodellen sind die Auswirkungen der Exekutive auf Höhe und Struktur des Haushalts offenkundig. Es bleibt allerdings offen, wie sie ihre Interessen im Einzelnen durchsetzt. Hierzu wird darauf hingewiesen, dass Bürokraten sich hinsichtlich der Budgetanforderungen grundsätzlich anders verhalten als Politiker, die sich der Wiederwahl stellen müssen. Außerdem kann die Bereitschaft des Parlaments, mehr als die unabdingbar erforderlichen Mittel zur Verfügung zu stellen, dadurch gefördert werden, dass seitens der Bürokratie die wirklich notwendigen Kosten verschleiert und überhöhte Ausgaben gefordert werden. Schließlich wird aus der Bürokratie heraus eine Tendenz bestehen, keine Alternativen zur Auswahl zu stellen, sondern nur eine ihr genehme 15 Vgl. zu dieser Argumentation Breton, A., Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance, Cambridge, Mass. 1998, S. 167 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 85 A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger 85 Lösung vorzuschlagen16. Diese und andere Kritikpunkte führten zu Vorschlägen einer Budgetreform (siehe B II). Die stärkste Wirkung zugunsten der Regierung (Exekutive) und ihrer Bürokratie übt sicherlich die erwähnte Komplexität des Haushaltsentwurfs aus, an deren Reduktion die Verwaltung aus sich heraus folglich nicht unbedingt interessiert ist. Darüber hinaus kann sie Mechanismen entwickeln, die es den Außenstehenden erschweren, interne Verwaltungsabläufe kontrollierend nachzuvollziehen, und die überdies bewirken, dass im Parlament auch tatsächlich die „richtigen“, d. h. den Vorstellungen der Verwaltung entsprechenden, Entscheidungen getroffen werden. Dabei können sich die Verwaltungsbeamten verschiedener Taktiken bedienen, um ihre Auffassung durchzusetzen. Als eine sei genannt, Budgetanforderungen bewusst zu hoch anzusetzen, um unter Einrechnung der zu erwartenden Streichungen doch die gewünschte Höhe eines bestimmten Budgetpostens durchzusetzen. Ein mit Hilfe dieser und ähnlicher Strategien zustande gekommener Haushalt kann dann treffend als „Exekutivbudget“ bezeichnet werden, da er weitestgehend unter dem Einfluss und durch die Vorlagen der Exekutive mit ihren Behörden geprägt ist. Sieht man diese Stärkung zusammen mit dem beschriebenen Eigeninteresse der Bürokratie, so unterliegt die Haushaltspolitik der Gefahr der bloßen Routine, wenn es der Verwaltung mangels eines kritikfähigen Parlaments möglich wird, bestehende Haushaltsansätze in bestimmten Zuwachsraten fortzuschreiben, ohne sie ernsthaft mit den angestrebten Ergebnissen rechtfertigen zu müssen („budgetärer Inkrementalismus“)17. Da mit dieser Kräfteverschiebung jedoch die von der Verfassung vorgesehene Entscheidungsmöglichkeit durch die Legislative vermindert wird, stellt sich als Kernproblem die bisher nicht befriedigend beantwortete Frage, ob ein Kompromiss gefunden werden kann zwischen – der aus Gründen der Gewaltenteilung wünschenswerten starken Stellung der Legislative und – dem zur effizienten Gestaltung der haushaltspolitischen Willensbildung unumgänglichen Einfluss der Exekutive mit der dazu gehörenden Bürokratie. Durch das Vorhandensein und den Einfluss der vielen Verbände und Interessengruppen wird die zu analysierende Situation der finanzpolitischen Willensbildung noch vielschichtiger und undurchsichtiger. III. Zum Einfluss der Verbände Abgeordnete, Wähler und Exekutive sind kraft Gesetzes am Prozess der Bestimmung des Budgets beteiligt, so dass ihre Analyse zur Erklärung der Willensbildung zweifellos erforderlich ist. In Art. 9, Abs. 3, Satz 1 GG ist aber auch das Grundrecht verankert, Vereinigungen u. a. zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu bilden. Daher müssen Interessenverbände, z. B. Tarifpartner und Berufsverbände, aber auch Verbände, die bestimmte soziale Gruppen wie Alte oder Behinderte vertreten, in die Analyse einbezogen werden, wenn der finanzpolitische Willensbildungsprozess 16 So steht in Deutschland in der in jedem Gesetzentwurf vorhandenen Rubrik „Alternativen“ fast ausnahmslos das Wort „Keine“. 17 Vgl. hierzu schon früh Wildavsky, A., The Politics of the Budgetary Process, Boston 1964. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 86 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen86 realistisch beschrieben oder erklärt werden soll. Hier interessiert insbesondere, inwieweit es spezifische Auswirkungen der Verbandstätigkeit auf die finanzwirtschaftliche Staatstätigkeit gibt. Unter den gesamten Staatsleistungen kann man sehr viele identifizieren, die speziellen Gruppen in besonderem Maße zugutekommen, und auf diese richtet sich die Verbandstätigkeit. Es wird unterstellt, dass die von den Verbänden und Parteien favorisierten gruppenbezogenen Staatsleistungen auf Kosten allgemeiner Staatsleistungen, die allen Bürgern zugutekommen, zunehmen werden. Die Vorteile müssen nicht geldlich und damit budgetwirksam sein, sondern können auch die Form der Verordnungstätigkeit zugunsten einer Gruppe annehmen. In generalisierender Form hat M. Olson dann in seiner Theorie des kollektiven Handelns die grundsätzliche Frage gestellt, unter welchen Bedingungen und zu welchen Zwecken Verbände sich bilden. Ein Verband muss sich vor seinen Mitgliedern legitimieren. Die Ratio des Verbandshandelns erfordert, dass der Verband zumindest auch solche Leistungen für die Mitglieder erbringt, die diese einerseits nicht ebenso gut oder besser selbst erstellen können und die ihnen andererseits aber auch nicht bei (verbandsinterner) „free-rider“-Haltung zufließen dürfen, wie dies z. B. für durchgesetzte Lohnerhöhungen gilt18. Wegen des verbandsinternen Freifahrerproblems haben es kleinere Gruppen (z. B. Landwirte) mit begrenzten Interessen leichter, sich zu organisieren, als größere Gruppen mit diffusen Zielsetzungen. Dies liegt u. a. daran, dass der Pro-Kopf-Vorteil einer Maßnahme (z. B. spezielle steuerliche Regelung für Landwirte) in der kleinen Gruppe spürbarer ist als der gleiche Betrag, der in Form einer allgemeinen Steuerentlastung allen Steuerzahlern zugutekommt. Entsprechend ist die Aktivierungschance in der kleinen Gruppe relativ groß, wenn entsprechende Maßnahmen (z. B. Mineralölsteuerbefreiung bei der Landwirtschaft) zurückgenommen werden sollen. Bezogen auf den öffentlichen Haushalt führt dies dazu, dass kleine Gruppen relativ zum Anteil an der Gesamtbevölkerung überproportional von bestimmten Staatsausgaben profitieren. In diesem Zusammenhang ist noch auf die Informationsvorteile hinzuweisen, welche viele Verbände gegenüber der Exekutive haben und die entsprechend gefiltert genutzt werden. Da es auf fachlicher sowie politischer Ebene Kontakte zwischen Verbänden und Ministerien gibt (z. B. Bauernverband und Landwirtschaftsministerium), kann auch indirekt Druck durch Informationsweitergabe aufgebaut werden. Dies gilt umso mehr, als es auch im Interesse der meisten Ministerien ist, sich zum einen die Arbeit zu erleichtern und zum anderen die eigenen Ausgaben zu erhöhen, da sich ihre Daseinsberechtigung auch über das Ausgabenvolumen ergibt, wie oben zur Bürokratietheorie ausgeführt. Höchstens beim Finanzministerium könnte ein Interesse an der Ausgabenbegrenzung vorhanden sein. Hat sich ein Verband konstituiert, so fragt sich, nach welchen Entscheidungskriterien er handelt. Hierzu entwickelte G. S. Becker sein Modell der Lobby-Aktivitäten19. Hiernach sind Umfang und Struktur von Staatsausgaben und Steuern das Ergebnis des Wettbewerbs der Interessenverbände um politischen Einfluss. So können deren Aktivitäten etwa auf Transfers in Form von vermehrten Subventionen oder auf ihren Interessen entgegenkommende Regulierungen gerichtet sein („rent-seeking“). Dies löst den Widerstand der dadurch steuerlich belasteten bzw. durch die Regulierung nicht 18 Vgl. Olson, M., Die Logik des kollektiven Handelns, Tübingen , 5. Aufl., 2004. 19 Vgl. Becker, G. S., A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence, in: Quarterly Journal of Economics, Bd. 98, 1983, S. 371 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 87 A. Öffentliche Finanzen und Staatsbürger 87 begünstigten Gruppen aus. Unterstellt man einen abnehmenden Grenzertrag der gegeneinander gerichteten Verbandsaktivitäten, so ergibt sich ein politisches Gleichgewicht, wenn die Grenzkosten des Lobbying eines jeden Interessenverbandes dem jeweiligen Grenzertrag entsprechen (hier lässt sich Abb. 2.7 wiederum analog anwenden). Das Zustandekommen des öffentlichen Budgets ist somit in erheblichem Maße das Ergebnis von Druck und Gegendruck der Interessenverbände, die den Staatsapparat für sich zu instrumentalisieren suchen, um für ihre Mitglieder Vorteile zu erlangen. Abschließend sei darauf verwiesen, dass die politische Bestimmung des Budgets nicht nur über die jeweils isolierte Analyse der Wähler und Abgeordneten, der Exekutive und Verbände erfasst werden kann. Vielmehr stehen die untersuchten Akteure auch in anderer vielfältiger Weise in Verbindung zueinander, und diese informelle Willensbildung stellt auch einen konstitutiven Bestandteil der finanzpolitischen Entscheidungsfindung dar. Schließlich gehört hierzu auch die stark zunehmende Bedeutung der Medien in einer parlamentarischen Demokratie. Ihnen obliegt prinzipiell die Aufgabe, eine politische Öffentlichkeit herzustellen, die die Grundlage für die Diskussion gesamtgesellschaftlicher Fragen darstellt. Allerdings besteht die Gefahr, dass sich der Einfluss der Verbände auch in der Arbeit der Medien widerspiegelt. Die Folge davon ist, dass es durch die Mediendemokratie zu einem Zerfall der politischen Öffentlichkeit in Partikularinteressen kommt und die Kommunikation der nicht organisierten Interessen bzw. Präferenzen vernachlässigt wird20. 20 Vgl. Kirsch, G., Neue Politische Ökonomie, 5. Aufl., Stuttgart 2004, S. 358 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 88 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts I. Das traditionelle Vollzugsbudget: Funktionen, Haushaltskreislauf, Grundsätze a) Funktionen des öffentlichen Haushalts Unabhängig von der parlamentarischen Verfassung eines Landes und unabhängig von dem geltenden Regierungssystem muss ein Haushalt aufgestellt werden, um (1) einen Überblick über Einnahmen und Ausgaben der zukünftigen Periode zu erhalten und festzustellen, ob sie zum Ausgleich kommen (finanzwirtschaftliche Funktion), (2) das Gesamtbudget oder einzelne Finanzströme für wirtschafts- und sozialpolitische Zwecke einsetzen zu können (wirtschafts- und sozialpolitische Funktion) und um (3) den einzelnen Verwaltungsstellen die vorgesehenen Ausgaben und die dazu erforderlichen Einnahmen zuzuteilen (administrative Lenkungsfunktion). (4) In einer parlamentarischen Demokratie tritt die Aufgabe der Exekutive hinzu, das Budget dem Parlament in einer aussagekräftigen Form zur Beschlussfassung vorzulegen (parlamentarische Funktion). Das hier als traditionell bezeichnete Vollzugsbudget gilt uneingeschränkt für den Bund. Die Gemeindeebene stellt sich auf ein neues, auf der Doppik (doppelte Buchführung) beruhendes Budgetsystem um, und auf der Landesebene werden beide Richtungen verfolgt. Zu diesen neueren Ansätzen, in denen die vier im Folgenden angesprochenen Haushaltsfunktionen in veränderter Form berücksichtigt werden, siehe unten II. 1 Die finanzwirtschaftliche Funktion Die finanzwirtschaftliche Funktion des Haushalts, die mit dem fiskalischen Ziel bereits angesprochen worden ist (siehe oben 1. Kapitel, A), besteht darin, eine Übereinstimmung von Ausgabenbedarf und Deckungsmitteln herbeizuführen (Deckungsfunktion). Um diese Funktion zu gewährleisten, gilt die Befolgung der Haushaltsgrundsätze der Vollständigkeit und der Genauigkeit als zweckmäßig. Der Grundsatz der Vollständigkeit der Haushaltsaufstellung besagt, dass sämtliche Einnahmen und Ausgaben zum einen in voller Höhe und zum anderen getrennt voneinander zu veranschlagen sind (Bruttoprinzip der Budgetierung)21. Lediglich in Ausnahmefällen ist eine Saldierung von Ausgaben und Einnahmen zulässig (z. B. im Falle von öffentlichen Betrieben und Sondervermögen). Mit dem Grundsatz der Genauigkeit verbindet sich im traditionellen Haushalt die Forderung, dass Einnahmen und Ausgaben so genau wie möglich veranschlagt und geschätzt werden sollen. Letzteres fällt allerdings in der Praxis schwer, da zum einen unvorhergesehene Ausgaben anfallen können und zum anderen die Ein- 21 § 12 HGrG, § 15 Abs. 1 BHO. B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.