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B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 73 - 87

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_73

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 49 B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils Mit der vorangegangenen eher erklärenden (positiven) Vorgehensweise wurde die faktische Entwicklung der Staatstätigkeit untersucht und nach den Bestimmungsgründen der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit gefragt, wobei die Ausgaben nach Höhe und Struktur im Vordergrund standen. Im Rahmen der normativen Theorie kann versucht werden, aus übergeordneten Zielen, z. B. der Allokationszielsetzung, Kriterien zur Bestimmung des optimalen Staatsanteils abzuleiten. Dieser normativen Theorie des Staatsanteils sind im Folgenden zwei Fragestellungen gewidmet, die Theorie des Marktversagens bzw. Staatsversagens und die Theorie des optimalen Budgets. Auch hier stehen die öffentlichen Ausgaben wieder im Vordergrund. I. Marktversagen und Staatsversagen Geht man von der Existenz eines Wirtschaftssystems aus, in dem es einen privaten marktwirtschaftlich koordinierten Sektor und einen öffentlichen Bereich gibt, so stellt sich die Frage, welche Aktivitäten privat und welche öffentlich durchgeführt werden sollen. Um der Beantwortung näherzukommen, geht die Theorie des Marktversagens, die, aufbauend auf ältere, auch deutsche Ansätze, von R. A. Musgrave weiterentwickelt wurde, vorweg von dem Ziel aus, einen möglichst großen privatwirtschaftlichen Sektor zu erhalten. Gesucht werden also nicht Kriterien für die Möglichkeit, sondern für die Notwendigkeit der öffentlichen Durchführung einer Aufgabe. Bei dieser Betrachtung ist einem Marktversagen immer gegenüberzustellen, dass der zur Korrektur herangezogene Staat seinerseits fehlerhaft handeln kann, seine Akteure Eigeninteressen entwickeln usf. Folglich ist einem beobachteten Marktversagen immer das einzurechnende Staatsversagen gegenüberzustellen (siehe 3. Kapitel, A II zur Bürokratietheorie usw.). Dies kann dazu führen, ein konstatiertes, nicht zu gewichtiges Marktversagen auf sich beruhen zu lassen. Die Analyse der Bedingungen, unter denen die marktwirtschaftliche Produktion zu einer optimalen Allokation der Produktionsfaktoren führt, hat gezeigt, dass es Fälle gibt, in denen der Preismechanismus nicht befriedigend funktioniert. Wird dies nicht akzeptiert, muss die öffentliche Hand eingreifen. Sie kann durch Anordnungen und Verbote ihre Ziele zu erreichen versuchen oder die öffentlichen Finanzen instrumentell einsetzen, um diese mangelnde Effizienz des „freien Spiels der Kräfte“ auszugleichen. Drei dieser Fälle, Marktmacht, externe Effekte und Informationsasymmetrien, werden unter a) bis c) dargestellt. Darüber hinaus sind aber öffentliche Aktivitäten auch erforderlich, weil der Marktmechanismus gar nicht erst einsetzen kann. Dies ist bei den unter d) dargestellten öffentlichen Gütern der Fall. Mit der Argumentation eines unzulänglich oder überhaupt nicht funktionierenden Preismechanismus lassen sich aber nicht alle Staatstätigkeiten erklären, insbesondere diejenigen nicht, durch die der Konsum eines Gutes oder einer Leistung vorgeschrieben ist, wie dies für Impfpflicht, B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 50 2. Kapitel: Der Staatsanteil50 Schulpflicht usw. zutrifft. Offenbar liegen hier Korrekturen privater Nachfrageentscheidungen durch meritorische Eingriffe vor, die unter e) behandelt werden. a) Marktmacht Ordnungspolitische Eingriffe des Staates erscheinen angebracht, wenn der Wettbewerb durch Monopole und Oligopole ausgeschaltet und der freie Zugang zum Markt nicht mehr gewährleistet ist. Monopol- und Fusionskontrollen sowie andere wettbewerbspolitische Maßnahmen in den verschiedenen Ländern zeigen, wie der Staat diese Unzulänglichkeiten des Marktes durch geeignete Rahmenbedingungen zu korrigieren versucht. Regulierende Eingriffe („regulations“) werden darüber hinaus benutzt, um unvermeidbar erscheinende Monopole („natürliche“ Monopole), wie sie beispielsweise bei Leitungsnetz-Angeboten wie Elektrizitäts-, Gas-, Wasser- oder Pipelinenetzen vorliegen, zu wünschenswertem Angebotsverhalten zu bewegen. Auf diese Weise kann die private Produktion erhalten werden, und die Monopole müssen deshalb keineswegs in öffentliches Eigentum überführt werden. Eine solche Regulierung findet etwa in Deutschland im Bereich der Telekommunikation und der Post statt. In beiden Branchen werden die Preise und Tarife durch Regulierungsbehörden mitbestimmt. b) Externe Effekte Produktion und Konsumtion in der Privatwirtschaft führen zu erheblichen Umweltschäden durch Abgase, Abwasser oder Lärm, und gelegentlich zu Umweltverbesserungen wie die Offenhaltung der Landschaft durch die Landwirtschaft. Gemeinsam ist diesen sog. externen Effekten (externe Kosten und externe Erträge)33, dass sie ex definitione nicht als Kosten bzw. Erlöse oder „Nachteile“ bzw. „Vorteile“ in den Wirtschaftsrechnungen der privaten Haushalte und Unternehmen erscheinen. Folglich besitzen die Wirtschaftssubjekte einen Anreiz, Produktion und Konsum mit hohen externen Kosten auszudehnen und solche mit externen Erträgen gering zu halten. Da dieses Verhalten eine volkswirtschaftlich optimale Güterversorgung verhindert, kann eine Minderung oder Ausweitung von Produktion bzw. Konsum aus gesamtwirtschaftlichen Erwägungen angezeigt sein (siehe Schema 2.1). Wenn die externen Kosten privater Aktivitäten unerwünscht hoch sind, wie zumeist im Umweltbereich, kann der Staat versuchen, die bisher von der Gesamtheit getragenen Kosten den Verursachern etwa mittels Besteuerung anzulasten (Verursacherprinzip; Internalisierung externer Kosten, siehe im einzelnen 10. Kapitel). Fallen dagegen bei der privaten Aktivität gewichtige externe Erträge (Nutzen) an, so kann die öffentliche Hand diese Aktivität durch Begünstigungen (Zuschüsse, Steuervergünstigungen) subventionieren und zu ihrer Ausdehnung beitragen. 33 Im Deutschen werden entweder die Ausdrücke negative und positive externe Effekte sowie externe Kosten und externe Erträge verwendet oder die englischen Ausdrücke benutzt. Im Englischen spricht man von ,external costs (diseconomies)‘ und ,external benefits (economies)‘, häufig aber auch von ,spillover costs‘ und ,spillover benefits‘. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 51 B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils 51 c) Informationsasymmetrien Zu Ineffizienz auf Märkten kann es auch kommen, wenn Informationen sehr ungleich zwischen Anbietern und Nachfragern verteilt sind. Insbesondere auf Versicherungsmärkten treten Probleme auf, wenn eine Seite besser über die vertragsrelevanten Aspekte informiert ist. Funktionieren diese Märkte perfekt, wird jeder Versicherungsnehmer mit einer Prämie belegt, die seiner Schadenswahrscheinlichkeit entspricht. Gibt es über diese keine vollständige Transparenz, besteht für die Nachfrager mit hoher Schadenswahrscheinlichkeit ein Anreiz, ihr Risiko herunterzuspielen. So können beispielsweise Nachfrager auf dem Krankenversicherungsmarkt ihren schlechten Gesundheitszustand verschweigen, um eine geringere Versicherungsprämie zahlen zu müssen. Diese mit der Einstufung „schlechter Risiken“ als „gute Risiken“ adverse Selektion führt langfristig zu Verlusten der Versicherungsunternehmen. Um sich davor zu schützen, werden die Versicherungen ihre Prämien erhöhen und auch „guten Risiken“ nur noch Verträge zu für diese Nachfrager überhöhten Prämien anbieten. Personen mit niedriger Schadenswahrscheinlichkeit werden auf dem Markt also keine Verträge zu für sie fairen Prämien mehr abschließen können und sich möglicherweise sogar entscheiden, aus dem Markt auszuscheiden. Es kommt zu einer Verdrängung „guter Risiken“ durch „schlechte Risiken“. Um das Ausmaß dieser Ineffizienz zu reduzieren, kann der Staat mittels einer Pflichtversicherung eine Risikopoolung vornehmen, die beide Gruppen besser stellt. Für die „guten Risiken“ wird die Rationierung ihres Versicherungsschutzes gelockert. „Schlechte Risiken“ profitieren davon, dass sie von „guten Risiken“, die nun wieder in den Markt eintreten, subventioniert werden. Auch nach Vertragsabschluss spielen asymmetrische Informationen eine Rolle. Versicherte könnten dazu neigen, sich weniger vorsichtig zu verhalten, wenn sie wissen, dass die Kosten im Schadensfall übernommen werden. Kann der Versicherungsnehmer die Eintrittswahrscheinlichkeit eines Schadensfalles durch sein Verhalten beeinflussen, muss der Versicherer zusätzlich ein moralisches Risiko (moral hazard) tragen.34 Durch Selbstbehalte der Versicherten kann versucht werden, dieses Risiko zu verringern. 34 Siehe hierzu im einzelnen Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Freizügigkeit und soziale Sicherung in Europa, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 69, Berlin 2000, S. 62 ff. Ansatzpunkte öffentlicher Aktivität Externe Effekte privater Aktivitäten beim Verursacher beim Betroffenen Externe Kosten Externe Erträge Belastungen Begünstigungen Entschädigungen Belastungen Schema 2.1: Öffentliche Aktivitäten zur Beeinflussung externer Effekte Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 52 2. Kapitel: Der Staatsanteil52 d) Öffentliche Güter Die weitaus meisten Leistungen, für die individuelle Präferenzen bestehen, werden in einem gemischtwirtschaftlichen System wie dem der Bundesrepublik Deutschland durch den Markt befriedigt. Die Leistung des Marktes besteht darin, dass im Rahmen des marktlichen Interaktionsprozesses knappe Güter auf Nachfrager verteilt werden. Dazu bedarf es auf der Angebotsseite der Definition und der Anerkennung von „Eigentumsrechten“ an dem angebotenen Gut. Andernfalls kann der Anbieter für die Übertragung des Gutes kein Entgelt fordern. Auf der Nachfrageseite ist die Zahlung eines Preises Voraussetzung dafür, dass einzelne Nachfrager zum Zuge kommen und andere nicht. Das Wirken des Marktmechanismus setzt also individuelle Eigentumsrechte und Preise voraus. Es lässt sich nun zeigen, dass es Aktivitäten gibt, bei denen der Marktmechanismus nicht wirksam werden kann, weil die anzubietenden Güter bzw. Leistungen besondere Merkmale aufweisen. Ein erstes (angebotsseitiges) Merkmal für die marktliche Allokation von Gütern ist die Möglichkeit für den Produzenten, die Konsumenten zur Zahlung eines Preises heranzuziehen. Gelingt ihm das nicht, wird er zwar Interessenten für sein Gut finden, kann von ihnen aber keine zumindest kostendeckenden Preise fordern. Deswegen wird er das betreffende Gut nicht anbieten. Das sog. Ausschlussprinzip, d. h. die Möglichkeit, Zahlungsunwillige vom Konsum eines Gutes auszuschließen, ist nicht anwendbar. Der Fall, dass ein Gut zu einem gegebenen Preis keine Abnehmer findet, kommt natürlich alltäglich vor, nämlich immer dann, wenn den Nachfragern der geforderte Preis zu hoch erscheint. Charakteristikum bei der Nichtanwendbarkeit des Ausschlussprinzips ist aber, dass nicht die Höhe des Preises bzw. des Kostenanteils für die fehlende Nachfrageartikulation verantwortlich ist, sondern ein strategisches Verhalten der Nachfrager: Das Ausschlussprinzip versagt, wenn Konsumenten auch ohne Zahlung des Marktpreises ein Gut konsumieren können bzw. der Nutzungsausschluss für den Produzenten zu teuer würde. Der beschriebene Sachverhalt lässt sich durch ein Beispiel veranschaulichen. In manchen Städten stellen die Mieter größerer Wohnhäuser Wächter bzw. Sicherheitskräfte ein. Die von ihnen ausgehende Sicherheit für die Mieter, die sie bezahlen, kommt auch den nichtzahlenden Bewohnern der Nachbarhäuser zugute. Die zahlenden Mieter müssen das „Mitkonsumieren“ des Gutes „Sicherheit“ durch die Nachbarschaft hinnehmen, weil sich keine Möglichkeit findet, den Mitkonsumenten einen Preis abzufordern; das Ausschlussprinzip versagt also. Obwohl also auch die Nachbarn das Gut der zusätzlichen Sicherheit erhalten, kommt es nicht zur Zahlung, soweit die Mitkonsumenten sich strategisch geschickt verhalten. Sobald sie die Unteilbarkeit der geschaffenen Leistung überblicken, d. h. einsehen, dass auch ihnen die Leistung zugutekommen muss, wenn sie überhaupt in der Nachbarschaft angeboten wird, können sie nämlich bei der Bitte um Kostenbeteiligung vorgeben, sie hätten kein Interesse an der Leistung. Dieser Sachverhalt, dass jemand, der seinen individuellen Nutzen zu maximieren trachtet, seine Präferenzen für ein Gut nicht kundtut, von dem er glaubt, es werde auch ohne seine artikulierte Nachfrage produziert und finanziert, wird auch als „free-rider“-(Freifahrer- oder Trittbrettfahrer) Haltung oder Schwarzfahrerhaltung bezeichnet. Finden sich nicht genügend Zahlungswillige, um überhaupt einen Wächter zu finanzieren, so scheitert häufig die private Bereitstellung eines öffentlichen Gutes. In diesem Fall muss die öffentliche Hand abwägen, ob sie das Gut „Sicherheit“ in diesem Stadtviertel öffentlich bereitstellen will. Sie kann dann alle mutmaßlichen Nutznießer zwangsweise zur Finanzierung heranziehen, etwa indem sie eine örtliche Abgabe erhebt. Über das beschriebene, eher eng definierte Beispiel hinaus trifft diese Free-rider-Problematik auch immer dann zu, wenn man sich zur Überwachung Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 53 B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils 53 der Nachbarschaft oder auch zu Bürgerwehren verabreden will, was insbesondere für Länder mit geringer Polizeipräsenz und hoher Kriminalitätsrate gilt. An diesem Beispiel lässt sich zugleich zeigen, dass ein öffentliches Angebot eines Gutes nicht mit seiner öffentlichen Produktion einhergehen muss. Das öffentliche Angebot (d. h. die Sorge dafür, dass ein Angebot zustande kommt) war in diesem Fall bereits erfolgt, als die Anordnung an die privaten Haushalte erging, für die entsprechende Häusergruppe oder den Stadtteil eine Bewachung bzw. einen Gebäudeschutz einzurichten. Die Produktion dieses Gutes „Bewachung“ kann dann zum einen privat erfolgen, etwa durch abwechselnde Wachgänge der Bewohner, Einstellung eines Wächters, Beauftragung einer Wach- und Schließgesellschaft usw. Zum anderen kann sie öffentlich erfolgen, also etwa durch Einstellung eines Polizisten, wobei die Form der Finanzierung (Anlastung bei den Nutznießern durch eine Umlage, Anlastung bei allen Gemeindemitgliedern durch Steuern usw.) gesondert zu entscheiden ist. Wenn der Staat sich auf diesem wie auch auf anderen Feldern auf die Sicherung des öffentlichen Angebots – bei weitgehend privater Produktion des öffentlichen Gutes – beschränkt, wird auch vom Gewährleistungsstaat gesprochen, der einen Spezialfall des oben erwähnten Ordnungsstaates darstellt. Dagegen produziert der Versorgungsstaat (als Spezialfall des Leistungsstaates) die öffentlichen Güter zumeist auch selbst. Es zeigt sich also, dass immer dann, wenn das Ausschlussprinzip aus produktionstechnischen Gründen nicht anwendbar ist, das Angebot nicht über den Marktmechanismus geregelt werden kann. Den Anbietern fehlt wegen der nicht vorhandenen Eigentumsrechte die Möglichkeit, ihre Ansprüche gegenüber den Nachfragern bzw. Nutznießern geltend zu machen und damit die Produktionskosten erstattet zu bekommen. Aus diesem Grund tritt im Falle eines erwünschten Angebots dieses Gutes an die Stelle des marktlichen Allokationsprinzips ein alternativer Mechanismus. Ein zweites Merkmal für Güter, das die marktliche Allokation erschwert, liegt darin, dass der Konsum dieser Güter durch einen Bürger die Konsummöglichkeit für die anderen Nachfrager nicht schmälert. Ohne gegenseitige Beeinträchtigung können mehrere Konsumenten das gleiche Gut nutzen, wie im Falle von Verteidigungsleistungen, der Nutzung eines Leuchtturms oder das Hören einer Radiosendung oder – allerdings unter Einschränkung – auch die Nutzung einer Autobahn. Man spricht in diesem Fall von Gütern mit nicht-rivalisierendem Konsum (non-rival consumption). Solche Güter und Leistungen werden also angeboten, ohne dass ein zusätzlicher Konsument zusätzliche Kosten verursacht, d. h. ihre Inanspruchnahme durch zusätzliche Konsumenten verursacht Grenzkosten von Null. Die Abb. 2.4 zeigt, worin die Unterschiede zwischen öffentlichen und privaten Gütern bei einer optimalen Bereitstellung liegen. Dargestellt sind zwei Individuen oder aber zwei Gruppen, die jeweils aus homogenen Individuen bestehen. Die Angebotskurve ist die Summe der Grenzkostenkurven der Unternehmen (GKpr bzw. GKö). Im linken Teil zeigen die beiden Nachfragekurven NA und NB die in Abhängigkeit vom Preis nachgefragte Menge eines privaten Gutes auf. Die Gesamtnachfrage nach dem Gut Xpr ergibt sich für jeden Preis durch horizontale Aggregation von NA und NB. So wird etwa beim Preis ppr von A die Menge Xpr,1 nachgefragt, da dann der Grenznutzen dem Preis entspricht, und von B die Menge Xpr,2. Die Gesamtnachfrage ergibt sich aus der Addition dieser beiden Mengen und beträgt Xpr,3. Beim Preis ppr entspricht die angebotene Menge dieser Gesamtnachfrage, d. h. bei Xpr,3 ist das Marktgleichgewicht erreicht. Es ist dadurch gekennzeichnet, dass jeder Nachfrager den gleichen Preis pro Gut zahlt, aber unterschiedliche Mengen des Gutes konsumiert. Der Preis wiederum entspricht dem Grenznutzen, den dieses Gut dem einzelnen Konsumenten verschafft. Beim öffentlichen Gut (rechts) muss der Preis des Gutes Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 54 2. Kapitel: Der Staatsanteil54 dem dadurch hervorgerufenen Grenznutzen oder der marginalen Zahlungsbereitschaft (MZB) entsprechen. Allerdings handelt es sich hier um Kollektivkonsum, d. h. beide Konsumenten müssen die gleiche Menge des Gutes (z. B. innere Sicherheit) konsumieren. Daher ist der Grenznutzen aller Konsumenten des Gutes dem Preis und somit den Grenzkosten gegenüberzustellen (GKö). Aus diesem Grund sind die MZB-Kurven von A und B vertikal zu addieren, um die Gesamtnachfrage zu ermitteln. Sollte also das öffentliche Gut im Umfang von Xö bereitgestellt werden, so wäre A bereit, dafür PöA zu bezahlen. B hat ein größeres Interesse an diesem Gut und wäre bereit, PöB zu entrichten. Die Summe aus diesen beiden Beträgen wäre die in Preisen ausgedrückte Wertschätzung der Konsumenten für das Gut. Diese gesamte Wertschätzung ist wiederum den Grenzkosten der Produktion gegenüberzustellen (Punkt E), um die optimale Menge zu ermitteln. Sind – wie hier unterstellt – die MZB-Kurven bekannt, kann die optimale Menge bereitgestellt werden. Das Problem bei öffentlichen Gütern besteht nun aber darin, dass aufgrund der fehlenden Ausschließbarkeit vom Konsum die Präferenzen und damit die MZB-Kurven der Nachfrager nicht direkt ermittelt werden können. Aufgrund der unbekannten Präferenzen ist die Bestimmung des Bereitstellungsumfangs nicht ohne weiteres möglich. In Demokratien wird der Umfang der bereitzustellenden öffentlichen Güter daher meist im politischen Prozess bestimmt (siehe 3. Kapitel, I), wobei Abstimmungen und Wahlen der Präferenzoffenbarung dienen. Treffen bei einem Gut die beiden Merkmale der fehlenden Ausschlussmöglichkeit und der Nichtrivalität im Konsum in vollem Maße zu, wie es etwa für Wissen aus der Grundlagenforschung gilt, so spricht man von einem (reinen) öffentlichen Gut. Ist dagegen der Ausschluss perfekt möglich und liegt Rivalität beim Konsum vor, handelt es sich um ein (rein) privates Gut, wobei diese polaren Fälle, wie häufig, nur zur Abgrenzung des Untersuchungsfeldes dienen. Oft liegen Güter aber zwischen diesen beiden Extremen (vgl. dazu Schema 2.2, das das Spektrum der verschiedenen Möglichkeiten wiedergibt). Ist das Ausschlussprinzip anwendbar, funktioniert prinzipiell eine Marktlösung. Bei Clubgütern, die durch Nichtrivalität im Konsum und die Möglichkeit des Ausschlusses gekennzeichnet sind, steht z. B. im Fall des Kabelfernsehens einem privaten Angebot nichts im Wege. Dennoch unterliegen Clubgüter oft einer staatlichen Regulierung, da es sich in vielen Fällen um Güter handelt, etwa aus dem Bereich der Abb. 2.4: Vergleich der optimalen Bereitstellung bei privaten und bei öffentlichen Gütern Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 55 B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils 55 Versorgungsnetze, deren Produktion zu den erwähnten natürlichen Monopolen führt. Umweltgüter wie Fischbestände in internationalen Gewässern unterliegen zwar oft der Rivalität im Konsum, sind aber unbegrenzt zugänglich. Eine mögliche Lösung für die bei solchen Quasi-Kollektivgütern (Allmendegütern) auftretende Übernutzung ist die Definition von Eigentumsrechten (vgl. dazu Emissionszertifikate, 10. Kapitel, B). Als Beispiel für ein Mischgut kann die Pockenimpfung, also der Impfschutz gegen eine ansteckende Krankheit (vgl. Schema 2.2), verwendet werden. Wer sich impfen lässt, ist selbst gegen die Krankheit geschützt und erhält insoweit ein privates Gut, das er am Markt kaufen kann (Individualgutkomponente). Zugleich sinkt mit der zunehmenden Zahl der Geimpften aber auch die Gefahr der Ansteckung Anderer oder gar des Ausbruchs einer Epidemie. Im Maße dieser Schutzwirkung auf Nichtgeimpfte, also soweit positive externe Effekte vorliegen, handelt es sich um ein öffentliches oder Kollektivgut. Wegen der Kollektivgutkomponente kann eine Subventionierung der Impfkosten und/ oder eine Impfpflicht (mit/ohne Anlastung privater Kosten) angezeigt sein, je nachdem wie wichtig diese externen Effekte für die Bevölkerung eingeschätzt werden. e) Meritorische Eingriffe Bisher wurde angenommen, dass der Staatsbürger die zur Diskussion stehenden Güter auch wünscht, m. a. W. dass diese Güter nach Art und Umfang in seinen Präferenzen enthalten sind. In alten Staatstheorien und in der neueren Demokratiediskussion werden aber immer wieder Bedürfnisse diskutiert, deren Befriedigung aus der Sicht des „weitblickenden und wohlmeinenden Landesvaters“ oder Staatsmannes, vor allem aber auch aus der Sicht des vom Volk gewählten Parlaments wünschenswert ist, die aber von den Individuen zu einem bestimmten Zeitpunkt nicht, noch nicht bzw. nur unvollkommen empfunden werden. Die Erfüllung käme aber der Bevölkerung zugute, Ausschlussprinzip Rivalität beim Konsum anwendbar nicht anwendbar 1. Güter mit Rivalität beim Konsum Private Güter Quasi- Kollektivgüter (Allmendegüter) Autos Fischbestände in internationalen Gewässern 2. Güter mit teilweiser Rivalität beim Konsum Mischgüter Impfschutz für Geimpfte Schutzwirkung der Impfung für Nichtgeimpfte 3. Güter mit Nichtrivalität beim Konsum Clubgüter Reine öffentliche Güter Kabelfernsehen Wissen aus der Grundlagenforschung Schema 2.2: Private Güter, Quasi-Kollektivgüter, Mischgüter, Clubgüter und öffentliche Güter bei vorhandenen Präferenzen Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 56 2. Kapitel: Der Staatsanteil56 und sie würde einige dieser Bedürfnisse vielleicht auch „empfinden“, wenn man ihr die positiven Konsequenzen der Befriedigung erklärte, d. h. sie besser informierte. Die Einführung bzw. die Länge der Schulpflicht wäre vielleicht nicht von einer Mehrheit des Volkes getragen worden, da der verzögerte Eintritt ins Erwerbsleben und vielleicht auch eine im Klassendenken verwurzelte Abneigung gegen erweiterte Bildung der Kinder aller Bevölkerungsschichten dagegen gesprochen hätten. Heute sind neun und mehr Jahre Schulbildung für jeden Bürger in den Industrieländern zu einer Selbstverständlichkeit geworden. Der gleiche Schulzwang, jedoch bezogen auf eine über die Grund- und Hauptschule hinausgehende Schulpflicht, müsste heute möglicherweise noch aufgrund „höherer Einsicht“ und ohne Unterstützung der Mehrheit der Bürger eingeführt werden. Der Entscheidungsträger würde den Konsum des Gutes „längerer Schulbesuch“ erzwingen und sich damit in die Konsumentensouveränität einmischen, weil er die Präferenzskalen der Individuen für „verzerrt“ hält. Diesen Bereich der Bedürfnisbefriedigung durch den Staat versieht man häufig in Anlehnung an Musgrave mit dem Etikett „meritorisch“, was in diesem Zusammenhang vielleicht mit verdienstvoll bzw. mit einem verdienstvollen oder wünschenswerten Eingriff des Staates gleichgesetzt werden kann. Das Unterscheidungsmerkmal zwischen öffentlichen und meritorischen Gütern ist die Verzerrung der individuellen Präferenzen, die der Staat durch seinen meritorischen Eingriff in die Konsumentensouveränität zu korrigieren sucht. Grund für diese verzerrten Präferenzen können fehlende Informationen oder Irrationalität bei der Einschätzung von zukünftigen Ereignissen sein. So wurde lange Zeit bestritten, dass Zigaretten gesundheitsschädlich sind. Durch Informationskampagnen kann dieses Problem beseitigt bzw. gemindert werden. Häufig schätzen Konsumenten die Eintrittswahrscheinlichkeit von in der Zukunft liegenden Ereignissen falsch ein und verzichten darauf, entsprechende Vorkehrungen zu treffen. So hat sich die Wahrscheinlichkeit, im Alter ein Pflegefall zu werden, durch die gestiegene Lebenserwartung in den letzten 20 Jahren deutlich erhöht. Zum Abschluss privater Pflegeversicherungen ist es aber kaum gekommen. Die Einführung einer Pflegeversicherungspflicht in den 1990er Jahren kann in diesem Zusammenhang als meritorischer Eingriff gesehen werden. Wenn der Staat aber in die Konsumentensouveränität eingreift, erhebt sich die Frage, wer nach welchen Kriterien über die Art der meritorischen Güter, ihren Umfang, ihre Zumessung auf die Individuen usw. bestimmen soll. War es bei den öffentlichen Gütern nur um die Aufdeckung und Bündelung vorhandener Präferenzen gegangen, so muss das meritorische Gut erst definiert, d. h. die Ergänzungs- bzw. Korrekturbedürftigkeit der individuellen Nachfrageentscheidung, die aufgrund gegebener Präferenzen getroffen worden wäre, bestimmt werden. Die meritorisch begründeten Eingriffe erfolgen überwiegend im Hinblick auf private Güter, etwa dann, wenn die Anschnallpflicht beim Autofahren vorgeschrieben ist, die Werbung für das Rauchen verboten wird oder das Angebot eines Schulfrühstücks für Kinder obligatorisch ist. Die meisten Begründungen für solche Eingriffe sind darauf zurückzuführen, dass Konsumenten in gewissem Maße vor sich selbst geschützt werden sollen: Kinder vor dem „Schule schwänzen“ oder Erwachsene vor dem Risiko späterer Krankheit oder Arbeitslosigkeit. Fragt man abschließend nach dem Erklärungswert der in ihren Grundzügen wiedergegebenen Theorie der öffentlichen Güter, so ist eine Antwort nicht eindeutig. Diese Theorie ist in der finanzwissenschaftlichen Literatur durchaus umstritten und wurde von einigen Autoren auch als unbrauchbar verworfen. Vor allem kann das Argument des meritorischen Eingriffs als Einfallstor für Staatseingriffe in die Präferenzen der Bürger dienen und ist deshalb zu Recht besonders umstritten. Der Widerspruch des meritorischen Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 57 B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils 57 Eingriffs zeigt sich darin, dass einerseits der Konsument und Wähler der Souverän ist, der in Demokratien mittels Wahlen Vertreter bestimmt. Andererseits stellen diese gewählten Vertreter später fest, dass die Wähler und Konsumenten falsche Entscheidungen treffen, die korrigiert werden müssen, wodurch auch die Wahlentscheidung in den Verdacht einer zu korrigierenden Entscheidung gerät, weil auch bei dieser Entscheidung die Präferenzen der Bürger verzerrt gewesen sein könnten. Sicherlich liefert die Theorie der öffentlichen Güter keine präzisen normativen Vorgaben für eine eindeutige Aufteilung in öffentliche, private und meritorische Güter. Der politische Streit über Art und Umfang der öffentlichen Aktivität lässt sich mit ihrer Hilfe nicht schlichten. Die Theorie gibt aber immerhin erste Anhaltspunkte darüber, ob sich z. B. bei einer neuen Aufgabe tendenziell eine eher öffentliche oder eine eher private Erfüllung eignet. Auf die Frage, welche einzelnen Aufgaben der Staat übernehmen soll, ließe sich mit Hilfe der Theorie des Marktversagens also nur ansatzweise eine Antwort geben. Aber selbst eine genaue Bestimmung der Art der öffentlich zu erfüllenden Einzelaufgaben würde nicht ausreichen, um einen wünschenswerten Gesamtumfang der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit und damit die Höhe des Staatsanteils festzulegen. Zusätzlich müsste man nämlich wissen, in welchem Ausmaß die der öffentlichen Hand zugewiesenen Aufgaben erfüllt werden sollen. Erst dann – und bei Einbeziehung der Finanzierungsseite – bestünde Klarheit über die Höhe des erforderlichen Finanzvolumens und den Staatsanteil. Folglich ist dann das Budget in seiner Gesamtheit zu betrachten. II. Zur Theorie des optimalen Budgets Mit Hilfe der Theorie des Marktversagens konnte die Höhe des Staatsanteils nicht bestimmt werden, so dass das Problem einer bestmöglichen Aufteilung der Ressourcen auf die Produktion öffentlicher und privater Güter weiterhin einer Lösung bedarf. Im Rahmen der normativen Betrachtung soll abschließend mit Hilfe der Wohlfahrtsökonomik versucht werden, eine Antwort zu finden. Im dritten Kapitel werden dann weitere positive Ansätze dargestellt, wenn die unmittelbaren Akteure der Finanzpolitik (Politiker, Bürokraten, Verbandsfunktionäre) mit ihrem Eigennutzstreben untersucht werden, um ihren Einfluss auf die finanzwirtschaftliche Aktivität des Staates zu bestimmen. a) Die Unbestimmtheit der Aufteilung der Ressourcen auf private und öffentliche Güter Bei der Allokation der volkswirtschaftlichen Ressourcen auf die verschiedenen Verwendungszwecke gibt es – weder für die Bestimmung des Anteils öffentlich bzw. privat anzubietender Güter – noch für die Entscheidung über die Zusammensetzung des Bündels öffentlich angebotener Güter (z. B. nach Aufgabenbereichen, vgl. oben 1. Kapitel, Tab. 1.1) einen automatisch wirkenden Mechanismus, wie ihn für das Angebot privater Güter ein funktionsfähiger Markt darstellt. Daher muss eine Entscheidung in anderer Weise herbeigeführt werden. Eine wichtige Norm, die in marktwirtschaftlichen Systemen und Theorien für diese Entscheidung zugrunde gelegt wird, ergibt sich aus den Präferenzen des Individuums, die in möglichst unverfälschter Form in die übergreifende Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 58 2. Kapitel: Der Staatsanteil58 Allokationsentscheidung eingehen sollen. Deshalb wird im Folgenden zunächst davon ausgegangen, dass die Individuen selbst über das öffentliche Budget bestimmen, also etwa durch Kauf gegen Entgelt oder durch Abstimmung in der direkten Demokratie. Um die Präferenzen des Individuums genau zu berücksichtigen, könnte man ein Verfahren einführen, bei dem gewährleistet ist, dass kein Individuum gegen seinen Willen zur Finanzierung einer Ausgabe herangezogen wird, die ihm den „Steuerpreis“ („Lindahl- Preis“) nicht wert ist. Damit würde die Betrachtung über die wünschenswerte Höhe des Budgets an der Entscheidungssituation des einzelnen Bürgers orientiert35. Er ist es schließlich, dem die Ausgabe in den meisten Fällen zugutekommen soll und der die entsprechende Finanzierungslast tragen muss (fiskalische Äquivalenz). Um eine gewisse Analogie zu Angebot und Nachfrage auf dem Markt herzustellen, könnte man daran denken, den Staat als Anbieter von Leistungen anzusehen, für die er Preise festsetzt. Dann könnten die Bürger prüfen, ob ihnen das Gut diesen Preis im Vergleich zum Preis privater Güter „wert“ ist. Liegt dann nach ihrer Vorstellung der „Grenznutzen“ der nachgefragten Staatsleistung über dem (Steuer)Preis, werden sie kaufen bzw. die Leistung in Anspruch nehmen. Ginge man über eine solche Fiktion hinaus und ließe den Staat tatsächlich alle oder die meisten seiner Leistungen gegen – spezielle oder pauschalierte – Entgelte abgeben, so würde ein solches freiwilliges Beitragsverfahren die Wahlfreiheit der Individuen sichern. Man könnte dieser Auffassung entgegenhalten, dass dies eine als befriedigend angesehene Einkommensverteilung voraussetzt, denn andernfalls wären die Personen, die über vergleichsweise hohe Kaufkraft verfügen, bevorteilt. Dieses Argument gilt allerdings auch für die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen auf Märkten. Im internationalen Wettbewerb um Standorte von Unternehmen und um Wohnorte hochqualifizierter Arbeitskräfte sind Lindahl-Preise durchaus wirksam. Unternehmer und Arbeitnehmer wägen ab, welches Land ihnen das günstigste Verhältnis zwischen zu zahlenden Steuern und Beiträgen und den verfügbaren öffentlichen Leistungen bietet. Auf dieses „Abstimmen mit den Füßen“ wird im Kapitel 5 über den Finanzausgleich zurückzukommen sein. Eine Annäherung an das freiwillige Beitragsverfahren kann man in Volksabstimmungen (-entscheiden, Referenden) sehen, wenn sie zugleich mit der Mehrausgabe die hierfür erforderliche Mehreinnahme berücksichtigen. So werden etwa in Gemeinden der Schweiz Investitionsprojekte in Kenntnis der jeweiligen Erhöhung des Steuersatzes oder der Schuldaufnahme zur Abstimmung gestellt. Der Bürger entscheidet dann über jedes einzelne Projekt in Abwägung mit der auf ihn zukommenden zusätzlichen Belastung (fiskalische Äquivalenz). Den Haupteinwand gegen ein generalisiertes freiwilliges Beitragsverfahren liefern aber die Erkenntnisse aus der Theorie des Marktversagens. Dieser war zu entnehmen, dass solche Überlegungen grundsätzlich nur für diejenigen der öffentlich angebotenen Güter gelten, für die die Anwendbarkeit des Ausschlussprinzips gegeben ist. Für ein staatliches Angebot besteht aber gerade bei dieser Art von Gütern in einem funktionierenden marktwirtschaftlichen System kaum eine Notwendigkeit. Lässt sich das Ausschlussprinzip nicht anwenden, so ist auch ein freiwilliges Beitragsverfahren technisch nicht möglich, denn es bewirkt das strategische Verhalten, d. h. die Bürger werden ihre Präferenzen nicht bekannt geben, um nicht zur Finanzierung beitragen 35 Wicksell, K., Finanztheoretische Untersuchungen nebst Darstellung und Kritik des Steuerwesens Schwedens, Jena 1896, Neudruck Aalen 1969. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 59 B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils 59 zu müssen („free-rider“-Problem). Selbst wenn jeder einzelne eine Vorstellung über das wünschenswerte Volumen von öffentlichen und privaten Gütern besäße, käme es nicht zu ihrer Artikulation und damit zu keiner tragfähigen Lösung des Problems einer optimalen Allokation der Produktivkräfte auf den privaten und öffentlichen Sektor. Das beschriebene Problem wäre noch vergleichsweise einfach zu lösen, wenn man davon ausgehen könnte, dass alle Staatsbürger die gleiche Vorstellung von der wünschenswerten Höhe des Staatsanteils hätten. Gesucht ist jenes Güterbündel aus öffentlichen und privaten Gütern, das gemäß den Konsumentenpräferenzen den optimalen Nutzen stiftet (Abb. 2.5). Hätten alle Bürger nun die gleichen Präferenzen, so gäbe es eine einheitliche gesellschaftliche Indifferenzkurve I1, und das Optimum wäre durch die die Tangentiallösung T1 gekennzeichnet. Man muss aber von unterschiedlichen Staatsauffassungen ausgehen, die beispielsweise durch eine Indifferenzkurve I3 für Personen mit einer Präferenz für möglichst viele öffentliche Güter und eine Indifferenzkurve I2 für Personen mit einer Vorliebe für einen kleinen Staatsanteil wiedergegeben sind. Jetzt wird die Situation komplex, denn selbst wenn man von der Annahme bekannter Präferenzen ausgeht und eine befriedigende Einkommensverteilung unterstellt, lässt sich zeigen, dass auch dann, wenn alle Informationen bekannt wären (also beispielsweise von der Fiktion eines allwissenden Planers ausgegangen wird), es ohne Absprache der Wirtschaftssubjekte nicht zu einer einzigen bestmöglichen Aufteilung von privaten und öffentlichen Gütern kommt. Diesen Nachweis, dass schon bei zwei Individuen (oder Gruppen) mit unterschiedlichen Präferenzen für das Verhältnis von öffentlichen und privaten Gütern eine eindeutige pareto-optimale Lösung fehlen kann, hat P. A. Samuelson erbracht36. 36 Samuelson, P. A., Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure, in: Review of Economics and Statistics, Bd. 37, 1955, S. 350 ff., deutsch in: Recktenwald, H. C., Hrsg., Finanztheorie, a. a. O., S. 146 ff. Abb. 2.5: Optimale Aufteilung der volkswirtschaftlichen Ressourcen auf private und öffentliche Güter T2 T1 T3 I2 I1 I3 2 1 3 2 1 3 öffentliche Güter private Güter Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 60 2. Kapitel: Der Staatsanteil60 Ausgangspunkt für die Begründung ist zunächst die Transformationskurve TU im oberen Teil der Abb. 2.6. Sie drückt wie schon Abb. 2.5 aus, welche Kombinationsmöglichkeiten für öffentliche und private Güter die betrachtete Volkswirtschaft bei gegebener Produktionskapazität bietet, und legt zugleich die Grenzen fest, die den Individuen bei ihren Entscheidungen gezogen sind. Der mittlere und untere Teil der Abb. 2.6 beschreiben mit Hilfe der Indifferenzkurven die Präferenzen der Individuen A und B. Jedes von ihnen kennt die Güterbündel aus öffentlichen und privaten Gütern, die ihm den gleichen Nutzen bringen und die folglich auf einer Indifferenzkurve, z. B. a1 oder b1, liegen. Offenbar hat B eine vergleichsweise stärkere Präferenz für öffentliche Güter, da seine Indifferenzkurven steiler verlaufen. – A und B können zu einem bestimmten Zeitpunkt voneinander abweichende Mengen privater Güter kaufen, da sie unterschiedlich hohe Einkommen beziehen. Öffentliche Güter sind in diesem Modell nur nach der Nichtrivalität im Konsum definiert, d. h. der Konsum des A beeinträchtigt den des B nicht. Folglich steht der gesamte Nutzen der öffentlich angebotenen Güter, beispielsweise die Menge 0E, beiden Individuen gleichermaßen zur Verfügung. Um mit Hilfe der Diagramme zeigen zu können, dass es im Gegensatz zu privaten Gütern nicht automatisch zu einem wünschenswerten Angebot an öffentlichen Gütern und somit zu einem einzigen für beide Individuen optimalen Staatsanteil kommt, geht man im linken Teil der Abb. 2.6 zunächst von der Interessenlage eines Individuums aus, z. B. der des A; und als Beispiel diene seine mittlere Indifferenzkurve a2. Da alle Kombinationen von öffentlichen und privaten Gütern entlang dieser Kurve von A gleich geschätzt werden, entscheidet B über die Kombination, die das Nutzenmaximum für beide ergibt. Um diese Kombination graphisch zeigen zu können, wird a2 in das oberste linke Diagramm übertragen. Es ist nun zu erkennen, dass der sich unterhalb der Indifferenzkurve a2 befindliche Teil der Produktionsmöglichkeiten TU auf A entfällt. Sollen alle volkswirtschaftlichen Produktionsmöglichkeiten ausgeschöpft werden, so steht für B die schraffierte Restfläche S zwischen der dort eingetragenen Kurve a2 und der Transformationskurve TU zur Güterbereitstellung zur Verfügung. Indem die senkrechten Abstände zwischen TU und a2 im obersten Diagramm als Ordinatenwerte im untersten Diagramm abgetragen werden, kann man zeigen, welche Kombinationen für B optimal sind. Durch die Fläche S entsteht im untersten Diagramm die sog. Nettotransformationskurve MM, die anzeigt, welche Güterkombinationen für B maximal zur Verfügung verbleiben. Von diesen Kombinationen wird in F ein Optimalpunkt erreicht, d. h. bei EF Einheiten privater und 0E Einheiten öffentlicher Güter. In diesem Punkt ist die Indifferenzkurve b2 der Person B Tangente der Nettotransformationskurve MM. Mit seiner Entscheidung für das höchstmögliche Nutzenniveau und damit über 0E Einheiten öffentlicher Güter hat B für das Individuum A das gleiche Volumen öffentlicher Güter festgelegt, da definitionsgemäß dieselbe Menge beide Individuen gleichmäßig versorgt. Bleibt man bei dieser von der Interessenlage von A ausgehenden Sichtweise, so ist eine optimale Aufteilung der verfügbaren Produktionsmöglichkeiten erzielt worden. Individuum A konsumiert 0E an öffentlichen Gütern und EH an privaten Gütern (mittleres linkes Diagramm), während Individuum B die gleiche Menge an öffentlichen Gütern beansprucht und EF an privaten Gütern (unteres linkes Diagramm), wobei EF und EH sich zur Gesamtmenge an privaten Gütern EG im obersten Diagramm addieren lassen. Der Tangentialpunkt G ergibt sich aus der hier nicht eingetragenen Aggregation der Indifferenzkurven a2 und b2. Das sich einstellende Ergebnis ist jedoch unbefriedigend, da sich zeigen lässt, dass es weitere Optimalpunkte gibt, wenn man z. B. von der Interessenlage des B ausgeht (rechter Teil der Abb. 2.6). Als Ausgangspunkt diene jetzt die Indifferenzkurve b3 im unteren rechten Diagramm, die die aus Sicht von B gleich einzuschätzenden Güterkombinationen darstellt. Nunmehr wählt A aus dieser Menge die optimale Güterkombination aus. Überträgt man b3 in das obere Diagramm, so ergibt sich als Differenz zur Transformationskurve TU die Fläche S’. Sie ist in das mittlere rechte Schema zu transponieren und zeigt dort, dass A mit seiner Nettotransformationskurve M’M’ die Indifferenzkurve a1 erreichen kann. Der Optimalpunkt H’ bedeutet für A nunmehr E’H’ Einheiten privater Güter und 0E’ Einheiten öffentlicher Güter. Im höchstmöglichen Nutzenniveau von A erhält B wiederum das gleiche Niveau von öffentlichen Gütern (0E’) wie A und an privaten Gütern E’F’, wobei E’H’ und E’F’ zusammen E’G’ ergeben. Der Punkt G’ im oberen rechten Diagramm ergibt sich als Tangentialpunkt einer – nicht eingezeichneten – Kurve a1 + b3. Auch diese Lösung ist pareto-optimal. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 61 B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils 61 37 Im Vergleich der beiden Vorgehensweisen (linke versus rechte Hälfte der Abb. 2.6) zeigt sich, dass keine eindeutige Lösung abgeleitet werden kann: Je nachdem, wessen Interessenlage, ausgedrückt durch eine Indifferenzkurve, als Ausgangspunkt für die Suche nach dem optimalen Budget gewählt wird, liegt der optimale Staatsanteil bei einem anderen Budgetvolumen (0E’>0E). Die Aufteilung der Produktionsmöglichkeiten der Volkswirtschaft ist dann jeweils eine andere (G‘≠G). Eine Einigung könnte in diesem Fall etwa durch Verhandlung zwischen A und B gefunden werden, doch damit wird die Ebene der bisherigen Betrachtung verlassen. Sie war dadurch gekennzeichnet, dass, wie in weiten Teilen der Theorie des Marktes, davon ausgegangen wurde, dass jeder Teilnehmer am Prozess der Budgetbestimmung nur mit Blick auf seine eigenen Präferenzen 37 Die Darstellung baut nach wie vor auf einer von K. Mackscheidt verwendeten Abbildung auf (Mackscheidt, K., Zur Theorie des optimalen Budgets, Tübingen 1973, S. 21 ff.; ders., Die wohlfahrtsökonomische Suche nach dem optimalen Budget, in: Das Wirtschaftsstudium, 1. Jg., 1972, S. 77 ff.). Abb. 2.6: Die Unbestimmtheit der Aufteilung der Ressourcen auf private und öffentliche Güter37 G H’ 0 Lage des Individuums A T M G’ F’ U öff. Güter 0 0 F’ 0 E’ M’ E’ E’ M’ Produktionsmöglichkeiten der Volkswirtschaft Produktionsmöglichkeiten der Volkswirtschaft T 0 U öff. Güter a3 a2 a1 a3 a2 a1 3 Lage des Individuums A b3 b2 b1 F H E E b3 b b 2 b1 a2 A = OE öffentliche Güter A = OE’ öffentliche Güter EH private Güter E’H’ private Güter B = OE öffentliche Güter B = OE’ öffentliche Güter EF private Güter E’F’ private Güter Lage des Individuums B S M S’ Lage des Individuums B S’ priv. Güter priv. Güter S E H Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 62 2. Kapitel: Der Staatsanteil62 und seine Nutzenmaximierung handelt und dass ein Entscheidungsprozess mit unabhängigen Entscheidungen und ohne Verhandlungen zu „dem“ richtigen Budget führt. Das Verdienst Samuelsons liegt darin, nachgewiesen zu haben, dass die Nichtrivalität als Besonderheit der öffentlichen Güter dazu führt, dass eine solche von Verhandlungen freie Lösung zur Bestimmung „des“ optimalen Budgets nicht existiert. – So speziell die Ableitung auch erscheinen mag, sie hat doch zu einem für die Strukturierung einer Volkswirtschaft ungemein wichtigen Ergebnis geführt: Das Angebot an öffentlichen Gütern muss in einem anderen Entscheidungsverfahren entschieden werden als dem, das bei privaten Gütern üblich ist. b) Die wünschenswerte Höhe des Budgets Der Grundgedanke des zuvor erörterten – individualistischen – Ansatzes, eine unmittelbare Ableitung des Budgets aus den Präferenzen der einzelnen Staatsbürger (als den Adressaten der Budgetpolitik) vorzunehmen, muss also schon in der Theorie und damit auch in der Praxis als nicht durchführbar aufgegeben werden. Man kann nun versuchen, ohne Blick auf die Unterschiede in den Präferenzen der Individuen und Gruppen nach der wünschenswerten Höhe des gesamten Budgets und damit des Staatsanteils zu fragen. Man käme dann zu einer gesamthaften Abwägung zwischen dem Vorteil, der durch öffentliche Ausgaben bzw. Leistungen bei den Staatsbürgern geschaffen wird, und dem Nachteil, der durch die Kürzung ihrer Einnahmen hervorgerufen wird. In den Kategorien der Wohlfahrtsökonomik ausgedrückt, wäre die gesellschaftliche Wohlfahrt bei derjenigen Budgethöhe maximiert, bei der der zusätzliche gesellschaftliche Nutzen der letzten Ausgabeeinheit gerade so hoch ist wie der Nutzenentgang durch die hierfür aufgewendete Abgabe an den Staat. Eine Begrenzung des Budgetvolumens ergäbe sich aus der Bereitschaft der Steuerzahler, auf die private Verwendung von Teilen ihres Einkommens zugunsten der Verwendung durch den Staat zu verzichten. Dieser Sachverhalt, der auf einer Vorstellung von der Gesellschaft als einer Gesamtheit von Individuen beruht, lässt sich anhand der Abb. 2.7 veranschaulichen. Dazu trägt man die Höhe des Budgetvolumens auf der Abszisse ab. Auf der Ordinate werden der immer negative Grenznutzen der Besteuerung und der immer positive Grenznutzen der Verausgabung bei steigendem Budgetvolumen wiedergegeben. Da der Grenznutzen der zusätzlichen öffentlichen Ausgaben und der Grenznutzen der zusätzlichen Steuern bei steigendem Budgetvolumen sinken, fallen die Grenznutzenkurven aa (der zusätzlichen Ausgaben) und ee (der zusätzlichen Steuern) von links nach rechts. Subtrahiert man die Kurven voneinander, so erhält man die Nettonutzenkurve nn. Die optimale Budgetgröße ist durch 0M gegeben, denn bei M ist der marginale Nettonutzen gleich Null. Da die Kurven aa und ee empirisch jedoch nicht ermittelbar sind, kann dieses wohlfahrtstheoretische Budgetprinzip „marginaler Nutzenzugang durch Staatsausgaben gleich marginaler Nutzenentgang durch Besteuerung“ nicht in einer unmittelbaren quantitativen Weise in die Finanzpolitik umgesetzt werden. Es hilft aber vielleicht, politökonomisch zu erklären, warum Staaten mit hohem Staatsanteil an zunehmende Widerstände bei seiner weiteren Erhöhung stoßen. Die Punkte unterhalb von M auf der Kurve nn kann man dann für das jeweilige Land als die Situationen bezeichnen, in denen dem durchschnittlichen Bürger, dem Politiker und der öffentlichen Meinung die Last der gerade zur Diskussion stehenden Steuererhöhung höher erscheint, als der Vorteil aus den zusätzlichen mit diesen Steuern zu finanzierenden Ausgaben (siehe auch Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 63 B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils 63 3. Kapitel, A I b). Ein Budgetvolumen jenseits von M kann dann auch erklären helfen, warum in einigen Staaten der zuvor sehr hohe Staatsanteil wieder zurückgegangen ist (siehe oben Tab. 2.1). Mit der Abb. 2.7 wird der genannte individualistische Ansatz verlassen. An seine Stelle treten positive Theorieansätze, in denen das Wechselspiel zwischen Wählern, Gewählten und den Trägern der politischen Willensbildung einbezogen wird. Eine Theorie des optimalen Budgets umfasst notwendigerweise auch die Diskussion über Einigungsverfahren der Wirtschaftssubjekte im Hinblick auf das Angebot und die Finanzierung öffentlicher Güter. Einige Ansätze, die solche finanzpolitischen Entscheidungsprozesse bewusst einbeziehen, werden im folgenden 3. Kapitel behandelt. Fragen zum 2. Kapitel Zu Teil A: 1. Nennen Sie die Gründe für eine Messung der Staatstätigkeit. 2. Wie wirkt sich die Höhe des Staatsanteils auf das Wachstumsziel aus? 3. Wie hat sich der Staatsanteil im Zeitablauf verändert? 4. Welche Bereiche staatlicher Aktivität werden ausgeklammert, wenn Staatstätigkeiten und öffentliche Ausgaben gleichgesetzt werden? 5. Welche Interpretationsmöglichkeiten ergeben sich, wenn die Pro-Kopf-Ausgaben über einen längeren Zeitraum gestiegen sind? Abb. 2.7: Nutzenzuwächse und -einbußen bei Veränderung des Umfangs finanzwirtschaftlicher Aktivität positiver Grenznutzen der Ausgaben e a M e a Budgetvolumen n n negativer Grenznutzen der Steuern

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Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.