Content

A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 52 - 73

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_52

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

Bibliographic information
Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 27 27 2. Kapitel: Der Staatsanteil 2. Kapitel: Der Staatsanteil Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 29 A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit I. Erfassung und Messung der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit a) Ziele einer Messung des Staatsanteils Das Interesse an einer Messung des Staatsanteils besteht vor allem in der ordnungspolitischen Bedeutung eines sich ändernden Staatsanteils. Die Entwicklung von Umfang und Struktur der Staatstätigkeit stellt ein Grundproblem in der Literatur über Wirtschaftsordnungen und Wirtschaftssysteme dar; schließlich unterschieden sich die früheren zentralverwaltungswirtschaftlichen von den marktwirtschaftlichen Wirtschaftssystemen vor allem durch den Raum, der dem staatlichen im Vergleich zum privaten Sektor eingeräumt werden soll. Auch heute erscheint je nach der politischen Position des Betrachters der Staat eher als die Kollektivgewalt, die den Freiheitsspielraum des Einzelnen einengt, oder eher als das wünschenswerte Gegengewicht gegen die Handlungsspielräume der Privaten. Für den Fall, dass aus ordnungspolitischer Sicht der gesamte Staatseinfluss interessiert und nicht nur der öffentliche Anteil der Nachfrage nach privaten und öffentlichen Gütern, ist es offenkundig, dass verhältnismäßig einfach zu messende Größen wie die öffentlichen Ausgaben oder Einnahmen nicht ausreichen, um den staatlichen Einfluss auch nur annähernd zu erfassen. Nur wenn die staatliche Tätigkeit in allen ihren Erscheinungsformen erfasst, gemessen und der privaten Aktivität gegenübergestellt werden könnte, wäre es denkbar, im zeitlichen Vergleich dieser Angaben ein komplettes Bild für die Veränderung eines Wirtschaftssystems unter ordnungspolitischen Gesichtspunkten zu gewinnen. Den historischen Anlass für die Beschäftigung mit dem Staatsanteil kann man auch in einer klassischen finanzwissenschaftlichen These sehen, derzufolge „geschichtliche (zeitliche) und räumliche, verschiedene Länder umfassende Vergleiche zeigen, dass bei fortschreitenden Culturvölkern … regelmäßig eine Ausdehnung der Staatsthätigkeiten und der gesamten öffentlichen, durch die Selbstverwaltungskörper neben dem Staate ausgeführten Thätigkeiten erfolgt“1. Dies schrieb Ende des 19. Jahrhunderts A. Wagner und formulierte das nach ihm benannte und oft zitierte „Gesetz der wachsenden Staatstätigkeit“2. Für den Bereich der öffentlichen Finanzwirtschaft folgerte er daraus das „Gesetz der wachsenden Ausdehnung des Finanzbedarfs, sowohl des Staats als in der Regel (und öfters noch mehr) auch der Selbstverwaltungskörper bei entsprechender Decentralisation der Verwaltung und ordentlicher Organisation der 1 Wagner, A., Grundlegung der politischen Oekonomie, 3. Aufl., 1. Theil, Leipzig 1892, S. 893. 2 Genauer: „(Volkswirtschaftliches) Gesetz der wachsenden Ausdehnung der öffentlichen und speciell der Staatsthätigkeiten“, ebenda, S. 895. A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 30 2. Kapitel: Der Staatsanteil30 Selbstverwaltung“3. Die Ableitung des zweiten Gesetzes aus dem ersten bedeutet, dass Wagner Staatstätigkeit und finanzwirtschaftliche Tätigkeit unterschieden hat. Die gesamte Staatstätigkeit wird zunehmen, so lautete seine zentrale Aussage, und im Zusammenhang damit nähmen auch die öffentlichen Finanzströme zu. Sowohl die Gründe, die Wagner in späteren Arbeiten für seine Prognose über die Staatstätigkeit nennt4, als auch die bis heute fortdauernde Diskussion über das Wagnersche Gesetz konzentrieren sich jedoch auf die Entwicklung der öffentlichen Ausgaben. Die Intensität, mit der dieses „Gesetz“ diskutiert worden ist, und die zahlreichen Versuche seiner statistischen Prüfung deuten darauf hin, dass es nicht nur als zutreffende Einschätzung eines historischen Vorgangs angesehen wurde. Vielmehr erfüllen die Überprüfungsversuche auch den Zweck, Hypothesen zur Erklärung der Staatstätigkeit zu entwickeln und den beobachteten Sachverhalt, nämlich die Zunahme der (an den Ausgaben gemessenen) Staatstätigkeit in Zusammenhang insbesondere mit ordnungsund prozesspolitischen Zielen zu bringen. Neben dem ordnungspolitischen Ziel einer Messung der Staatstätigkeit ergibt sich für den Einsatz der Prozesspolitik, vor allem in Form der Konjunktur-, Wachstums-, Umweltund Verteilungspolitik, ein Erkenntnisinteresse an der Messung des Staatsanteils. Dabei geht es zum einen um das „strategische Potential“, dessen sich die Wirtschaftspolitiker bedienen können. So ist es für die Träger der Wachstumspolitik wichtig zu wissen, in welchem Maß der öffentliche Sektor im volkswirtschaftlichen Kreislauf an Wertschöpfung, Investition und Konsum beteiligt ist und wie er auf diese Größen einwirken kann. Zum anderen wird heute zunehmend die Frage gestellt, wie die Höhe des Staatsanteils ihrerseits auf das Wachstumsziel einwirkt. Neuere Analysen zeigen, dass weltweit die Höhe des Staatsanteils tendenziell einen negativen Effekt auf das Wachstum ausübt5. Allerdings sind bei der Interpretation für das einzelne Land weitere Faktoren, wie Entwicklungsstand und institutionelle Rahmenbedingungen, zu berücksichtigen6. Zu diesen Einflüssen des Staatsanteils auf das Wachstum zählt nicht zuletzt die Qualität der öffentlichen Ausgaben, z. B. ob es sich um eher investive oder eher konsumtive Ausgaben handelt. Aus diesem Grunde verfolgt man seit Neuerem neben der Höhe des Staatsanteils auch dessen Struktur und fragt nach der Qualität der öffentlichen Ausgaben (siehe unten Teil A IV). Aus dieser Perspektive sind Begründung und Höhe der Sozialausgaben von besonderer Bedeutung. Sie sind der mit Abstand am schnellsten gewachsene Ausschnitt der öffentlichen Ausgaben und Einnahmen, und sie werden gelegentlich auch als Kosten des Wohlfahrtsstaats angesehen, zu deren – begrenzten – Rückführung in Deutschland immer wieder Anstrengungen unternommen werden. Ein großer Teil dieser Ausgaben erfolgt durch die Gesetzliche Sozialversicherung mit ihren verschiedenen Zweigen und nicht über die Gebietskörperschaften. Bei seiner Prognose über die Staatstätigkeit hatte A. Wagner diese und andere von ihm so genannte „Selbstverwaltungskörper“ bereits eingeschlossen. 3 Wagner, A., Finanzwissenschaft, 3. Aufl., 1. Theil, Leipzig und Heidelberg 1883, S. 76 (Hervorhebung durch die Verfasser). 4 Vgl. Wagner, A., Das Gesetz der zunehmenden Staatstätigkeit, abgedruckt in: Recktenwald, H. C., Hrsg., Finanztheorie, Köln-Berlin 1970, S. 241 ff. 5 Afonso, A., und Jalles J. T., Economic performance and government size, European Central Bank, Working Paper Series, No. 1399, Frankfurt/M November 2011. 6 Zum Überblick siehe Feld, L. P., und Köhler, E., Zwischen Anarchie und totalem Staat, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4.7.2011, S. 12. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 31 A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 31 Neben das ordnungs- und prozesspolitische Interesse an einer Messung des Staatsanteils treten weitere Ziele. So interessiert sich z. B. der Staatsbürger als Steuerzahler für die Entwicklung der Steuer- bzw. Abgabenquote, um sie den Vorteilen aus den öffentlichen Ausgaben und Leistungen gegenüberstellen zu können. Auch für die Unternehmen kann die Entwicklung der Steuerquote aufschlussreich sein, etwa um sie mit der in anderen Ländern zu vergleichen und Schlüsse für Standortentscheidungen zu ziehen. b) Erfassung der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit Um überhaupt einen Bezug zwischen einem weit definierten „Staatseinfluss“ und den häufig verwendeten „Staatsquoten“ in Form des Anteils der öffentlichen Ausgaben oder der Steuern und Sozialabgaben am Sozialprodukt herzustellen, sind drei Vorfragen zu klären: (1) Inwieweit erfassen Zahlen über die öffentliche Finanzwirtschaft die Staatstätigkeit i. w. S.? (2) Wie weit ist der Kreis der zu berücksichtigenden finanzwirtschaftlichen Institutionen bzw. Träger der Finanzpolitik zu ziehen? (3) Welche Finanzströme sollen für jede dieser Institutionen bzw. Träger zugrunde gelegt werden? Die öffentliche Finanzwirtschaft stellt nur einen Ausschnitt der staatlichen Aktivitäten dar. Das wird deutlich, wenn man sich die Instrumente vor Augen führt, die der Staat heranzieht, um seine allokations, distributions- und stabilitätspolitischen Aufgaben wahrzunehmen. Die Erscheinungsformen staatlicher Tätigkeit reichen von der hoheitlichen Anordnung über die Bereitstellung von Infrastrukturleistungen bis zur Zahlung von Transfers an private Haushalte und Unternehmen. Da also öffentliche Aufgaben nicht nur mit Hilfe von Ausgaben, wie etwa im Falle von Subventionen und Sozialausgaben, erfüllt werden, sondern auch durch staatliche Normsetzung bzw. Verordnungen (Gesetze, Rechtsverordnungen, Verwaltungsakte usw.), wird die Aussagekraft der öffentlichen Ausgaben als Indikator der Staatstätigkeit beeinträchtigt. Dies wird besonders deutlich, wenn man versucht, die Erscheinungsformen bzw. Instrumente staatlichen Handelns nach ihrem Niederschlag im Budget (Budgetwirksamkeit) zu trennen. Gesetze und Verordnungen schlagen im Budget nur mit den Verwaltungskosten zu Buche. So lassen sich die Verwirklichung von wettbewerbs- und außenpolitischen Zielen sowie von Reformen im Bereich des Strafrechts oder des Eherechts an der Entwicklung der öffentlichen Ausgaben nicht ablesen. Dagegen entspricht bei „ausgabenintensiven“ Staatstätigkeiten die Zielerfüllung eher dem Ausmaß der in Anspruch genommenen Ströme, z. B. der Subventionen, Personalausgaben oder Sozialausgaben7. Es wäre aber falsch, aus der Tatsache, dass im Falle von Subventionen, Sozialausgaben oder öffentlichen Investitionen in die Infrastruktur die öffentliche Aktivität über die Ausgaben besser erfassbar scheint, zu schließen, dass ausgaben- oder budgetwirksame Staatstätigkeit immer stärker auf den privaten Sektor und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung einwirken müsste als die weniger budgetwirksame Verordnungstätigkeit. So kann 7 Zusätzlich ist zu erwähnen, dass viele Ziele der Staatstätigkeit auch durch spezielle Ausgestaltung der öffentlichen Einnahmen, insbesondere der Steuern, verfolgt werden. Ein einleuchtendes Beispiel sind Steuervergünstigungen, die an Stelle von (offenen) Subventionen eingesetzt und deshalb auch als Steuersubventionen bezeichnet werden. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 32 2. Kapitel: Der Staatsanteil32 z. B. ein Einfuhrverbot der Europäischen Union für bestimmte Produkte und die damit entfallende Konkurrenz mehr Gewinn für die inländischen Unternehmen bringen als eine umfangreiche Subventionierung. Die Lohnfortzahlung durch den Arbeitgeber im Krankheitsfall der Arbeitnehmer ist ein Beispiel dafür, dass durch einen wenig staatsausgabenintensiven Gesetzesakt die Unternehmen zu den gewünschten Lohnfortzahlungen an die Arbeitnehmer verpflichtet werden konnten. Früher erfolgten die Ausgaben für die Lohnfortzahlung von Anfang an über einen öffentlichen Haushalt, nämlich den der Gesetzlichen Krankenversicherung, seither erst nach Ablauf von sechs Wochen Lohnfortzahlung durch den Arbeitgeber. Bei der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, bei Produktionsauflagen im Rahmen der Umweltschutzgesetzgebung usw. handelt es sich um eine Kostenverlagerung in den privaten Sektor, da Ausgaben, die andernfalls direkt vom Steuer- oder Beitragszahler aufzubringen gewesen wären, nunmehr indirekt anfallen, indem sie in den genannten Beispielen die privaten Unternehmen belasten. Staatstätigkeit liegt auch dann noch vor, wenn die Zahlungsströme der öffentlichen Hand auf ihren nichtmonetären Leistungscharakter hin untersucht werden. Besonders klar lässt dieser sich am Beispiel der sog. Transformationsausgaben (Personal- und Sachausgaben) zeigen. Mittels dieser Ausgaben erfolgt die Erstellung von öffentlich angebotenen Sachgütern und Leistungen. Dabei handelt es sich u. a. um das Angebot von öffentlichen Einrichtungen, z. B. im Bildungs-, Kultur- oder Gesundheitswesen. Art, Umfang und Struktur sowie die regionale Streuung dieser Infrastruktureinrichtungen sind ebenfalls Indikatoren staatlicher Aktivität. Hinzu treten die tatsächliche Inanspruchnahme (Nutzung) dieser Einrichtungen und Dienste und der sog. Optionsnutzen (z. B. der Feuerwehr oder der Krankenhäuser), d. h. der Nutzen, der durch die Option entsteht, das Gut konsumieren zu können; beide können über die Höhe der öffentlichen Ausgaben nicht erfasst werden. Soll die staatliche Aktivität an Budgetströmen gemessen werden, müssen die Budgets aller Träger öffentlicher Tätigkeit erfasst werden. Eine derartige Abgrenzung dessen, was „der Staat“ bzw. „die öffentliche Hand“ umfasst, ist schwierig zu treffen, weil es, wie erwähnt, neben den Haushalten der Gebietskörperschaften in der Bundesrepublik Deutschland auch solche der Parafisci (siehe Schema 1.1) gibt. Sofern man nur die Gebietskörperschaften heranzieht, könnte die Entwicklung der Staatstätigkeit, etwa der letzten 60–70 Jahre, ein falsches Bild ergeben. Gerade in dieser Zeit haben sich zwischen die privaten Haushalte und privaten Unternehmen als dem „Privatsektor“ auf der einen Seite und die Gebietskörperschaften als dem „öffentlichen Sektor“ auf der anderen Seite eine Reihe von Institutionen geschoben, die teils mehr zum einen, teils mehr zum anderen Sektor tendieren und somit die Messung des Staatsanteils erschweren. Soweit es sich um Parafisci handelt und sie zum öffentlichen Bereich gerechnet werden, bedeutet ihre Zunahme eine Ausdehnung des öffentlichen Sektors. Besonders wichtig sind in diesem Zusammenhang die verschiedenen Zweige der Sozialversicherung, deren zunehmendes Gewicht im Vergleich der Abgabenquote mit der Steuerquote sichtbar wird (siehe unten Tab. 2.2). Wenn die Frage entschieden ist, welche Träger der öffentlichen Finanzwirtschaft bei der Abgrenzung des Staatsanteils einbezogen werden sollen, ergeben sich Probleme bei der Erfassung der Finanzströme. (1) Ein gutes Beispiel für die dabei auftretenden Schwierigkeiten ist gegeben, wenn man die erwähnten Subventionsausgaben und Steuervergünstigungen als alternativ Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 33 A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 33 einsetzbare Instrumente betrachtet, um branchenpolitische Ziele zu erreichen. Während eine Subvention das Budgetvolumen und den daran gemessenen Staatsanteil in genau erfassbarem Umfang erhöht, bewirken Steuervergünstigungen (Steuersubventionen, tax expenditures) Mindereinnahmen und damit ein vergleichsweise kleineres Budgetvolumen. (2) Der Staat kann sich im Wege der Anordnung Ausgaben ersparen, indem er mit Hilfe von Verwaltungsrichtlinien und gesetzlichen Regelungen unentgeltliche Leistungen (Naturalleistungen in Form von Dienstleistungen) von seinen Bürgern verlangt. Zu diesem „versteckten öffentlichen Bedarf“ gehören die Tätigkeit als Schöffe sowie die Mitwirkung der Steuerzahler bei der Ermittlung und Veranlagung ihres Einkommens oder Umsatzes für das Finanzamt. (3) Auch der Vermögensbestand des öffentlichen Sektors, etwa in Form von Krankenhäusern, Schulen, Straßen und Verwaltungsgebäuden, übt im Wege der Leistungsabgabe Wirkungen aus, die nicht erfasst werden, wenn man lediglich die Vermögenszugänge und -abgänge als Ausgaben und Einnahmen rechnerisch festhält und auf die Kalkulation von Abschreibungen verzichtet. Quantität und Qualität dieser infrastrukturellen Einrichtungen, die beim Neuen Steuerungsmodell erfasst werden (siehe 3. Kapitel, B II b), bleiben beim Vergleich von Staatsquoten stets ausgeklammert. (4) Darüber hinaus ist auf Reformvorgänge hinzuweisen, die nicht die Höhe, sondern die Struktur der Einnahmen oder Ausgaben verändern wie z. B. im Falle einer Steuerreform, die das Steueraufkommen nicht verändert („aufkommensneutrale Steuerreform“). (5) Wenn die Staatstätigkeit mit Hilfe des Anteils der Steuern am Sozialprodukt gemessen wird (gesamtwirtschaftliche Steuerquote), kommt in dieser Größe nicht der Staatsanteil an der Gesamtwirtschaft zum Ausdruck. Die übrigen Einnahmearten, also die Sozialversicherungsbeiträge, Gebühren und Beiträge (Entgelte), Erwerbseinkünfte oder die Kreditaufnahme, müssten in einer Staatseinnahmenquote ebenfalls berücksichtigt werden. Zusätzlich zu diesen Schwierigkeiten, die zum Teil durch eine entsprechende Ergänzung der Ausgaben oder Einnahmen gelöst werden können, sind bei der Erfassung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben statistische Probleme zu beachten. So muss z. B. gewährleistet sein, dass keine Doppelzählungen oder durch die Haushaltstechnik bedingte Auslassungen vorkommen. Die Doppelzählungen betreffen insbesondere die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben, deren Geber bzw. Empfänger unterschiedliche öffentliche Körperschaften sind. Wenn mit dem Staatsanteil die Einwirkung der öffentlichen Hand auf den Privatsektor erfasst werden soll, sind solche „durchlaufenden Posten“ innerhalb des öffentlichen Bereichs uninteressant und würden den Staatsanteil zu hoch erscheinen lassen. Das Budgetvolumen ist als Indikator also nur bedingt geeignet. Wenn z. B. die Einnahmen eines Gemeindehaushalts zu 30 % aus Landeszuschüssen gedeckt werden, kann man das Haushaltsvolumen nur zur Charakterisierung der gemeindlichen Tätigkeit verwenden. Wenn aber mit Gemeinden und Ländern zusammengefasst argumentiert wird, dürfen die Zuweisungen von den Ländern bei der Erfassung der Finanzströme nur bei den Ländern oder den Gemeinden berücksichtigt werden. Eine Addition der Budgetsummen aller Gebietskörperschaften würde zu Doppelzählungen führen. Auslassungen können vor allem durch Nettobudgetierung verursacht werden. Eine Auslassung ergibt sich, wenn beispielsweise eine Gemeinde in ihrem Haushalt die Finanzströme eines untergeordneten Haushalts nur mit dem Nettobetrag ausweist. Dann wäre dem Haupthaushalt nur der Überschuss oder das Defizit des untergeordneten Haushalts, z. B. der Müllabfuhr oder des Schlachthofes, zu entnehmen. Ist dieser Unterhaushalt in einer Gemeinde ausgeglichen, so entfällt er bei der am Haupthaushalt orientierten Messung der öffentlichen Ausgaben völlig. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 34 2. Kapitel: Der Staatsanteil34 Bei dieser Saldierung von Ausgaben und Einnahmen (Nettobudgetierung) handelt es sich um eine haushaltsrechtliche Ausnahme. In der Regel müssen nämlich nach dem Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit alle Ausgaben und Einnahmen einer Gebietskörperschaft in einem Voranschlag enthalten sein8. Aus diesem Prinzip der Vollständigkeit, das im Interesse der Kontrollierbarkeit aufgestellt wurde, ergibt sich das sog. Bruttoprinzip (§ 15 BHO), demzufolge Ausgaben und Einnahmen nicht saldiert werden dürfen. Wenn z. B. bei öffentlichen Betrieben, die erwerbswirtschaftlich arbeiten, dennoch die Nettobudgetierung erlaubt ist (Nettoprinzip), so deshalb, weil die Befolgung des Bruttoprinzips ein marktgerechtes Verhalten dieser kaufmännisch arbeitenden Betriebe u. U. erschweren würde. Diese öffentlichen Betriebe müssen daher dem Parlament bei der Beratung des Haushalts ihren Wirtschaftsplan beifügen, so dass auf diese Weise eine parlamentarische Kontrolle ermöglicht wird9. c) Die Konstruktion von Maßzahlen Um den Staatsanteil zu einem gegebenen Zeitpunkt zu messen und die These, dass er im Zeitablauf zunimmt, zu überprüfen, sind Maßzahlen erforderlich. Zumeist werden die Haushaltszahlen, insbesondere die öffentlichen Ausgaben, als Prozentsatz des Sozialprodukts ausgedrückt. Dadurch wird der Effekt der Geldentwertung auf die Höhe der Quote weitgehend neutralisiert, weil diese im Zähler und Nenner zugleich – wenn auch unterschiedlich stark – wirksam ist. Deshalb kann man solche Staatsquoten auch zwischen Staaten mit verschiedener Inflationsrate vergleichen. Wenn man einen Wohlstandsvergleich anstellen und die Frage – im Zeitvergleich oder international – beantworten will, was die budgetwirksame Staatstätigkeit für den Einzelnen bedeutet, so wird man die Staatsausgaben auf die Bevölkerung beziehen (z. B. Pro-Kopf-Ausgaben). In der Statistik bzw. in der Literatur werden je nach Untersuchungsziel verschiedene Maßgrößen, wie beispielsweise allgemeine und spezielle Staatsausgabenquoten, die Steuer- und Sozialabgabenquote und Schuldenquoten, verwendet. Während die Schuldenquoten (z. B. Schuldenstand in % des BIP) eher in der konjunktur- oder haushaltspolitischen Diskussion im Vordergrund stehen, wird bei der Beurteilung der Höhe des Staatsanteils mit Ausgaben- und Steuerquoten argumentiert. Für alle diese Maßzahlen gilt: Die Eingliederung der neuen Bundesländer in die Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1990 war nicht nur eine historisch einmalige Situation. Sie führte auch in der Erfassung der öffentlichen Ausgaben zu Besonderheiten und einem historischen Bruch in den Zahlenreihen (siehe Tab. 2.2). Von einer allgemeinen Staatsquote, der in diesem Zusammenhang wohl wichtigsten Maßzahl, wird gesprochen, wenn alle öffentlichen Ausgaben oder Einnahmen auf eine Sozialproduktsgröße bezogen werden.10 Hingegen liegt eine spezielle Staatsquote vor, wenn einzelne Finanzströme, z. B. die vom Staat gezahlten Faktorentgelte (z. B. Personalausgaben) oder Unterstützungszahlungen an private Haushalte (z. B. Sozialausgaben), als Anteil am Sozialprodukt gemessen oder Ausgaben für bestimmte Aufgaben (Gesundheit, Bildung) in Prozent des Sozialprodukts ausgedrückt werden. So wird der Anteil der Sozialausgaben am Sozialprodukt gelegentlich zur Definition des 8 Art. 110, Abs. 1 GG, § 8 HGrG und § 11 BHO. 9 Vgl. hierzu Zimmermann, H., Kommunalfinanzen, 2. Aufl., Berlin 2009, S. 90 ff. 10 Zu den einzelnen Begriffen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen siehe 7. Kapitel, S. 323 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 35 A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 35 Wohlfahrtsstaates verwendet11. Seltener als spezielle Ausgabenquoten werden spezielle Steuerquoten verwendet; sie spielen eine Rolle bei der Analyse nationaler Steuersysteme, etwa wenn die zeitliche Entwicklung des Anteils des Umsatzsteueraufkommens oder einzelner Verbrauchsteuern am Sozialprodukt oder am Steueraufkommen interpretiert wird. Bei der Wahl der Bezugsgröße bzw. bei der Quotenbildung kann die Teilmenge, die zum Sozialprodukt in Bezug gesetzt wird, vollständig oder nur unvollständig in der Bezugsgröße enthalten sein. Um echte Quoten handelt es sich, wenn Ausgaben oder Steuern im Zähler stehen, die im vollen Umfang zugleich Bestandteile der Nennergröße sind. Unechte Quoten sind dadurch gekennzeichnet, dass die Teilmengen des Zählers nicht oder nicht vollständig in der Gesamtmenge des Nenners enthalten sind. So ist die bekannteste Staatsquote „gesamte öffentliche Ausgaben in % des Bruttoinlandsprodukts“ eine unechte Quote, da beispielsweise die Transferausgaben des Staates zwar in den öffentlichen Ausgaben enthalten sind, aber nicht in die Berechnung des Bruttonationaleinkommens eingehen, da sie gesamtwirtschaftlich keine Wertschöpfung bedeuten. Die Verwendung unechter Quoten lässt folglich den gesamten Staatssektor oder Teile davon als zu groß erscheinen; denn diese „Quoten“ können theoretisch über 100 % hinausgehen. II. Die Zunahme der Staatsausgaben Die langfristige Entwicklung der öffentlichen Ausgaben, gemessen am Sozialprodukt, hat für entwickelte Industriegesellschaften des marktwirtschaftlichen Typs die Wagnersche These bestätigt (siehe Tab. 2.1). Die Steigerungsraten sind zwar nicht gleich, was z. T. an den unterschiedlichen Berechnungsweisen liegen kann, aber die generell steigende Tendenz der so gemessenen Staatstätigkeit ist langfristig unverkennbar. Diese Aussage gilt beispielsweise für die Zeit vom Ersten bzw. Zweiten Weltkrieg bis in die 1950er Jahre (dritte Spalte) und wird eindrucksvoll bestätigt, wenn die Angaben für das Jahr 1990 hinzugenommen werden. Für Belgien, Dänemark und Schweden ergibt sich dann sogar in etwa eine nochmalige Verdoppelung der Staatsquote. Seither ist keine einheitliche Entwicklung mehr festzustellen, da es sowohl Länder mit einem Anstieg als auch solche mit einem Rückgang der Staatsquote gibt, wie in Tab. 2.1 der Vergleich der Zahlen für 1990 und 2010 zeigt. Für das Deutsche Reich bzw. die Bundesrepublik Deutschland ist in Abb. 2.1 und Tab. 2.2 diese Entwicklung im Einzelnen bis 1972 bzw. 2007 fortgeführt dargestellt. Dabei zeigt sich in Abb. 2.1 insbesondere mit dem Beginn des Ersten Weltkriegs eine deutliche Zunahme der Staatstätigkeit, die bis zum Zweiten Weltkrieg anhält. Nach dem Zweiten Weltkrieg beginnt sich das Wachstum fortzusetzen, allerdings von einem niedrigeren Niveau aus. Der in Abb. 2.1 ebenfalls enthaltene Verlauf der Pro-Kopf-Einkommen zeigt neben langen Phasen einer annähernd gleichgerichteten Entwicklung auch Zeiten unter- (z. B. 1928–1932) und überproportionalen Verlaufs (z. B. ab 1950). Die erst ab 1872 wiedergegebene Steuerquote verläuft in den ausgewiesenen Jahren weitgehend parallel zu der Ausgabenquote. 11 Siehe etwa Barr, N., Economic Theory and the Welfare State. A Survey and Interpretation, in: Journal of Economic Literature, Bd. 30, 1992, S. 742 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 36 2. Kapitel: Der Staatsanteil36 Von der langfristigen Betrachtung ist die Analyse mittel- bis kurzfristiger Änderungen des Staatsanteils zu unterscheiden. Aus der Tab. 2.2 ist zu entnehmen, dass sich die allgemeine Staatsquote, d. h. der prozentuale Anteil der öffentlichen Ausgaben am BIP, in der Bundesrepublik Deutschland von 1970 bis 2010 von 38,5 % auf 47,9 % erhöht hat. Insbesondere die Ausgabenentwicklungen in allen Zweigen der Sozialversicherung sind es, die den Staatsanteil in Deutschland ansteigen ließen, wie der Vergleich der spiegelbildlich die Einnahmeseite beleuchtenden Steuer- und Abgabenquote zeigt. Während die allgemeine Steuerquote, die die gesamten Steuereinnahmen als Anteil des BIP misst, in etwa gleich blieb, stieg die Abgabenquote, die zusätzlich die Sozialversicherungsabgaben berücksichtigt, von 34,9 % auf 38,4 % an. Wenn sich die nominale Staatsausgabenquote verändert hat, so bedeutet das nicht, dass auch die reale Staatsausgabenquote gleichen Veränderungen unterliegt. Vielmehr kann es sein, dass die Preise für die Güter, die vom Staat zur Bereitstellung öffentlicher Leistungen nachgefragt werden, stärker als die Preise der privat nachgefragten Güter steigen und die Produktivitäten unterschiedlich verlaufen (siehe auch 2. Kapitel, A III d). Dann wäre eine überproportionale nominale Erhöhung des Staatsanteils erforderlich, um die gleiche reale Staatsquote zu erhalten. Bei der Interpretation der nominalen Staatsausgabenquote ist außerdem der Konjunkturverlauf zu berücksichtigen. Wenn z. B. in einer Rezession die Ausgaben aus konjunkturpolitischen Gründen erhöht werden und das Bruttoinlandsprodukt zunächst langsamer wächst, steigt die Staatsausgabenquote. Sie wird bei erfolgreicher Wirtschaftspolitik dementsprechend im Boom wieder absinken und möglicherweise langfristig konstant bleiben. Diese Situation gilt zunächst auch für die Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008/2009. Inwieweit es zu der erhofften Rückführung Land Zeitraum Zunahme der Staatsquote Staatsquote 19909 Staatsquote 20109 USA Großbrit. Kanada Deutschland Dänemark Norwegen Schweiz Belgien Schweden 1913–19571 1920–19501 1929–19542 1913–19543 1870/79– 1947/504 1938–1950/535 1938–19526 1912–19567 1938/39–19508 von 6,0 % auf 26,0 % von 26,0 % auf 39,0 % von 15,0 % auf 27,4 % von 15,7 % auf 41,0 % von 8,4 % auf 23,3 % von 17,0 % auf 32,6 % von 19,1 % auf 21,2 % von 7,3 % auf 22,2 % von 21,0 % auf 31,3 % 37,0 % 42,2 % 48,8 % 44,5 % 57,0 % 54,0 % 30,0 % 53,4 % 63,5 % 42,5 % 50,6 % 44,1 % 48,0 % 58,5 % 46,1 % 34,2 % 52,9 % 52,9 % 1 „Government expenditures“: „Gross national product“. 2 Öffentliche Ausgaben: Bruttosozialprodukt. 3 Eigenausgaben von Reich (Bund), Ländern, Gemeinden: Volkseinkommen. 4 Steuern pro Kopf: Nettonationalprodukt; Jahresdurchschnitt. 5 Steuern pro Kopf: Nettosozialprodukt; Jahresdurchschnitt. 6 Öffentliche Ausgaben: Volkseinkommen. 7 „Dépenses courantes du pouvoir central“; „revenu national“. 8 Öffentliche Haushalte: Gesamtbetrag der im Inland verfügbaren Güter und Dienste. 9 Teilweise andere Abgrenzung, daher mit vorherigen Spalten nur bedingt vergleichbar. Quelle: Timm, H., Das Gesetz der wachsenden Staatsausgaben, in: Finanzarchiv, NF Bd. 21, 1961, S. 244 f. – Werte für 1990 aus: OECD Economic Outlook 76 database, Anhang Tabelle 25. Werte für 2010 aus: Economic Outlook 90 database, Anhang Tabelle 25. Tab. 2.1: Die langfristige Zunahme der Staatsquote in ausgewählten Ländern V ah len s H an d b ü ch er – Zim m erm an n /H en ke /B ro er – Fin an zw issen sch aft (11. A u fl.) – H erst. Frau D eu rin g er Stan d : 14.09.2012 Statu s: D ru ckd aten Seite 37 A . B estim m u n g sg rö ß en fin an zw irtsch aftlich er Staatstätig keit 37 Abb. 2.1: Anteil der Staatsausgaben und Steuern am Volkseinkommen, Deutsches Reich/Bundesrepublik Deutschland, 1821–19721 1 Die Zahlen in Abb. 2.1 beruhen auf einer einmaligen Zahlenbasis von H.C. Recktenwald und konnten nicht in ungebrochener Form weitergeführt werden Quelle: Recktenwald, H.C., Umfang und Struktur der öffentlichen Ausgaben in säkulärer Entwicklung, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, 1. Bd., 3. Aufl., Tübingen 1977, S. 721. Bei den Regressionsgleichungen gibt x jeweils den Trendfaktor an. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 38 2. Kapitel: Der Staatsanteil38 des Staatsanteils kommt, ist wegen der hinzugekommenen Staatsschuldenkrise eher zweifelhaft. Eine detailliertere Analyse der Entwicklung der Gesamtausgaben muss strukturelle Veränderungen innerhalb der Staatsquoten ebenfalls erfassen. Als Strukturmerkmale ließen sich zum einen die Ausgabearten (z. B. Investitions-, Personal- sowie Sozialausgaben und Subventionen) und die Aufgabenbereiche (z. B. Umwelt, Bildung, Gesundheit, Verteidigung) heranziehen.12 Dies geschieht in neueren Analysen zur Qualität der öffentlichen Ausgaben (siehe unten 2. Kapitel, A IV). Zum anderen kann man die Untergliederungen nach Bund, Ländern und Gemeinden sowie anderen Trägern der öffentlichen Finanzwirtschaft heranziehen (z. B. einzelne Träger der Sozialversicherung). So hatte, wie erwähnt, Adolph Wagner schon die Hypothese aufgestellt (die sich allerdings nicht bewahrheitete), dass der Staatsanteil besonders stark bei fiskalischer Dezentralisierung steige. III. Zu den Ursachen der zunehmenden Staatsausgaben Angesichts der starken Zunahme der Staatsausgaben bis in die 1990er Jahre stellt sich die Frage nach den Ursachen dieser Entwicklung. Monokausale Begründungen werden sicherlich nicht möglich sein und in sich geschlossene empirisch haltbare Theorien der 12 Allerdings ist zu beachten, dass in der Vergangenheit beispielsweise die Personalausgaben durch Outsourcing gesenkt wurden. So wurde vielleicht die Statikberechnung für einen Bauantrag bisher von einer öffentlichen Verwaltung geprüft. Wenn diese Aufgabe dann als Auftrag an ein privates Ingenieurbüro „ausgelagert“ wird, so fällt dieser Auftrag statt unter Personalausgaben nunmehr unter Sachausgaben. Solche Effekte sind bei der Beurteilung der Struktur der öffentlichen Ausgaben zu berücksichtigen. Tab. 2.2: Entwicklung der allgemeinen Staatsquote, der allgemeinen Steuerquote und der Abgabenquote, Bundesrepublik Deutschland, 1970–2010 Jahr Bruttoinlandsprodukt Mrd. Euro Staatsquote1 in % Steuerquote2 in % Abgabenquote3 in % 1970 1980 1990 19954, 5 2000 2005 2008 2009 2010  360,60  788,52 1.306,68 1.848,45 2.047,50 2.224,40 2.473,80 2.374,50 2.476,80 38,5 46,9 43,6 54,9 45,1 46,9 44,0 48,1 47,9 21,9 23,7 21,6 22,6 22,8 20,3 22,7 22,1 21,4 34,9 40,3 38,1 40,2 41,7 38,6 39,2 39,6 38,4 1 Ausgaben in Relation zum Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen. 2 Steuern in Relation zum Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen. 3 Steuern sowie tatsächliche Sozialbeiträge in Relation zum Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen. 4 Ab 1991: Bundesgebiet einschließlich Beitrittsgebiet. 5 Einmaliger Effekt durch die Übernahme der Schulden der Treuhandanstalt und eines Teils der Altschulden der ostdeutschen Wohnungswirtschaft in den öffentlichen Sektor. Quelle: Eigene Berechnung auf der Basis von: Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Verantwortung für Europa wahrnehmen, Jahresgutachten 2011/12, Bundestagsdrucksache 17/7710, vom 11. 11. 2011 Statistischer Anhang, Tabellen 11, 18 und 21. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 39 A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 39 Staatsausgabenexpansion gibt es bisher nicht. Für die über etwa 100 Jahre zunehmenden Staatsausgaben gibt es vielfältige Bestimmungsgründe, von denen einige aufgeführt werden sollen. Bei der Interpretation ist jedoch, wie in den letzten beiden Spalten in Tab. 2.1 ersichtlich, zu berücksichtigen, dass die langfristige Entwicklung seit Beginn der 1990er Jahre in einigen der ausgewählten Länder stagniert oder sogar rückläufig ist. a) Der Funktionswandel staatlicher Aktivität In der Mitte des 19. Jahrhunderts wurde der liberale Staat als Nachtwächterstaat verspottet, „dessen ganze Funktion darin bestand, Raub und Einbruch zu verhüten“ (F. Lassalle). Wenn es sich bei dieser Formulierung auch um eine polemische Überspitzung handelt, so ist doch nicht zu leugnen, dass im klassischen Liberalismus die staatlichen Lenkungsmaßnahmen und Korrekturen auf die Bereitstellung und Garantie der als erforderlich angesehenen Rahmenordnungen zum Schutz von Wettbewerb, Freihandel, Gewerbe und Eigentum beschränkt waren. Dieses Mindestmaß an staatlicher Aktivität, zu dem auch die Rechtspflege und Landesverteidigung zählten, bedeutete eine nur geringe Inanspruchnahme der volkswirtschaftlichen Produktivkräfte durch den Staat, von dem seinerzeit viele Ökonomen glaubten, sein Handeln sei unproduktiv und würde zudem die im freien Spiel der Kräfte entstehende Harmonie der individuellen Interessen nur stören. Die Popularität des auf den Ideen von A. Smith beruhenden liberalen Selbstverständnisses jener Zeit war so gewaltig, dass oft übersehen wurde und z. T. auch heute noch außer Acht gelassen wird, dass die naive Theorie vom Nachtwächterstaat sich nicht mit den Vorstellungen deckte, die der Begründer der klassischen Volkswirtschaftslehre über die Rolle des Staates im Wirtschaftsleben entwickelt hatte. Von dem Grundsatz, dass der Staat den Preis- bzw. Marktmechanismus nach Möglichkeit ungestört wirken lassen sollte, sah Smith nämlich eine Reihe von wesentlichen Ausnahmen vor. Neben der Landesverteidigung, dem Schutz des Individuums und den Ausgaben zur Sicherung der staatlichen Existenz obliegt seiner Ansicht nach dem Staat insbesondere die Erstellung und Unterhaltung jener Leistungen, die von privater Seite überhaupt nicht oder nicht in gewünschtem Umfang erbracht werden können und die heute Gegenstand der Theorie der öffentlichen Güter sind (siehe unten 2. Kapitel, B I d). Vergleicht man die öffentlichen Aufgaben, die dem Staat entsprechend der naiven Theorie vom Nachtwächterstaat zukommen, mit dem Spektrum an Aufgaben, die er heute wahrnimmt, so ist eine Funktionsanhäufung unverkennbar. Im historischen Zeitablauf fielen dem Staat immer neue Aufgaben zu, die in aller Regel nicht an die Stelle wegfallender Tätigkeiten traten, sondern zusätzlich von ihm zu bewältigen waren. Die staatlichen Eingriffe im Bereich der Wettbewerbs- und Stabilitätspolitik und der Sozialund Umweltpolitik belegen diese Zunahme an öffentlichen Aufgaben ebenso deutlich wie die Aktivitäten der öffentlichen Hand in den Sektoren Gesundheit, Bildung, Energie und Verkehr, in denen die Infrastruktur besonderes Gewicht hat. Zur Erklärung der zunehmenden Staatsausgaben kann also einerseits darauf hingewiesen werden, dass die vom Staat schon früher erfüllten Aufgaben mit der Zeit verstärkt wahrgenommen wurden, und andererseits festgestellt werden, dass neue, im Sinne von neu hinzugekommenen, Aufgaben zu ihrem Wachstum beigetragen haben. Der mit dieser Entwicklung verbundene Übergang vom „Ordnungsstaat zum Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 40 2. Kapitel: Der Staatsanteil40 Leistungsstaat“13 wurde bereits von A.  Wagner prognostiziert. Zu seiner Erklärung der zunehmenden Staatsausgaben verwendete er die Einteilung der Staatstätigkeiten in „Rechts- und Machtzwecke“ und „Cultur- und Wohlfahrtszwecke“14. Im Bereich der Rechts- und Machtfunktion des Staates (Justiz, Polizei, Militär, diplomatische Dienste usw.) sah er neue Aufgaben auf den Staat zukommen. Aus der „immer weitergehenden nationalen und internationalen Arbeitsteilung“, dem „System der freien Concurrenz“ und der „größeren Bevölkerung und Volksdichtigkeit“ resultieren „immer compliziertere Verkehrs- und Rechtsverhältnisse“. Diese „vermehrte Reibung“ führt dazu, dass die „repressive und präventive Thätigkeit des Staates zur Verwirklichung des Rechtszweckes“15 anwächst. – In den zweiten Tätigkeitsbereich des Staates fallen in seiner Sicht die Ausgaben für die neueren Bereiche der Produktion öffentlicher Leistungen, etwa das Gesundheitswesen, die soziale Fürsorge, Unterricht und Bildung usw. Hier sprach Wagner von einer festzustellenden überproportionalen Ausdehnung der Staatstätigkeit. „Der Staat fortschreitender culturfähiger Völker, so namentlich der modernen, hört immer mehr auf, einseitig Rechtsstaat, im Sinne der möglichst alleinigen Verwirklichung des Rechts- und Machtzweckes, zu sein und wird immer mehr Cultur- und Wohlfahrtsstaat (sic!), in dem Sinne, dass gerade seine Leistungen auf dem Gebiet des Cultur- und Wohlfahrtszweckes sich beständig mehr ausdehnen und einen reicheren und mannigfaltigeren Inhalt gewinnen“16. Die Erfüllung dieser in den zweiten Tätigkeitsbereich des Staates fallenden Aufgaben ist in aller Regel ausgabenintensiver als die Verwirklichung der Rechts- und Machtfunktionen, d. h. sie spiegelt sich stärker im Budget und damit in den Ausgaben wider. Wenn der von Wagner prognostizierte Übergang zum ausgabenintensiven Wohlfahrtsstaat weitgehend eingetroffen ist, so mag diese Entwicklung auch an der Überwindung einer „ideologischen Verzögerung“ gelegen haben. Damit soll jene Denktradition charakterisiert werden, die insbesondere in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts jede Ausdehnung der Staatstätigkeit als störend empfand. Das liberale Postulat eines staatlichen Minimalbudgets hatte damals einen möglichen früheren Beginn des Ausgabenwachstums lange Zeit hinausgeschoben. Am Ende des 20. Jahrhunderts führte die starke Abgabenbelastung des Wohlfahrtsstaates zusammen mit einer Rückbesinnung auf liberale Grundsätze dazu, dass in zahlreichen Ländern der Staatsanteil stagnierte oder sogar zurückging (Tab. 2.1, letzte zwei Spalten). In einem anderen Erklärungsansatz wurden beobachtete Schübe in der langfristigen Entwicklung der Gesamtausgaben bzw. einzelner Ausgabengruppen zur Erklärung für den langfristigen Trend der Gesamtausgaben herangezogen (siehe Abb. 2.1). Dieser sog. Niveauverschiebungseffekt („displacement effect“, siehe Abb. 2.2), der in einigen Ländern für den Einfluss der beiden Weltkriege beobachtet worden war, wurde auf eine einfache finanzsoziologische Art erklärt17. Da Regierungen, die in aller Regel zu höheren Ausgaben neigen, Rücksicht auf ihre Wähler nehmen müssen, die wiederum nur ungern die höheren Steuern aufbringen, wird in normalen Zeiten ein überproportionaler Ausgabenanstieg verhindert. Lediglich in Krisenzeiten lässt sich der Steuer- 13 Vgl. zur Gegenüberstellung etwa Pernthaler, P., Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre, 2. Aufl., 1986, Online Springer 3.3.2009, S. 145. 14 Siehe Wagner, A., Grundlegung der politischen Oekonomie, 3. Aufl., 1. Theil, a. a. O., S. 885 ff. 15 Ebenda, S. 899. 16 Ebenda, S. 888. 17 Peacock, A. T., und Wiseman, J., The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom, 2. Aufl., Princeton 1967, S. XXXIV ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 41 A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 41 widerstand überwinden und die Steuerquote erhöhen. Das erreichte höhere Niveau des Staatsanteils G/Y in Abb. 2.2, an das sich die Steuerzahler allmählich gewöhnen, bleibt dann auch nach Überwindung der Krise bestehen, bis sich der beschriebene Prozess wiederholt. Doch weil diese Theorie nur wenige Abschnitte dieser langfristigen Entwicklung und diese nur unvollständig erklären konnte, müssen andere Erklärungsansätze herangezogen werden, die wiederum auf eine stetige Wirksamkeit abstellen. b) Einkommenselastizität der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen Die kontinuierliche Zunahme des privaten Einkommens wird als eine wichtige Bestimmungsgröße für die Entwicklung der öffentlichen Ausgaben angesehen. So wird behauptet, dass mit zunehmendem Einkommen bzw. Lebensstandard der Bevölkerung die Nachfrage nach öffentlichen Leistungen zunimmt. Das im Vergleich zum privaten Sektor der Wirtschaft zu verzeichnende relativ stärkere Wachstum der Staatsausgaben wäre demnach damit zu erklären, dass die Einkommenselastizität der Nachfrage nach öffentlichen Gütern höher ist, als die nach privaten Gütern. Zu dieser Entwicklung kann es kommen, wenn die Grundbedürfnisse, z. B. nach Nahrung und Kleidung, abgedeckt sind und die Nachfrage nach mehr Bildung, höherem Gesundheitsstand oder besserer Verkehrsleistung zunimmt und nicht oder nicht voll über den privaten Markt befriedigt wird. Öffentliche Leistungen werden zwar auch schon in früheren Entwicklungsstadien als wünschenswert angesehen, aber die elementaren Bedürfnisse sind in diesen Zeiten vergleichsweise noch stärker. Man kann hier einen Bezug zur Theorie der im Zeitablauf kumulativ auftretenden Bedürfnisse sehen, die A.  H. Maslow aufgestellt hat18. Die am Anfang der „Bedürf- 18 Maslow, A. H., Motivation und Persönlichkeit, Reinbek 1981, S. 62 ff. Das jeweils nächste Bedürfnis war zwar vorher auch schon vorhanden und wurde in gewissem Maße befriedigt, rückt aber Abb. 2.2: Displacement Effect t G Y zivile Ausgaben Gesamtausgaben Frieden Krieg Frieden Quelle: Andel, N., Finanzwissenschaft, 4. Aufl., Tübingen 1998, S. 194. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 42 2. Kapitel: Der Staatsanteil42 nishierarchie“ stehenden „physiologischen“ Bedürfnisse lassen sich weitgehend privat befriedigen. Das ihm folgende „Bedürfnis nach Sicherheit“ führt auf eine alte öffentliche Aktivität: Sicherheit nach innen und außen. Die in der Hierarchie oben stehenden Bedürfnisse nach „Zugehörigkeit und Liebe“ und „Selbstverwirklichung“ können dann neuere Ausgabenentwicklungen erklären helfen, soweit sie etwa durch die Erweiterung der sozialen Dienste, die nicht allein berufsbezogene Differenzierung des Bildungssystems oder die stärkere Teilnahme der Bürger an Willensbildungsprozessen verursacht sind. Diese veränderte Struktur der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen, insbesondere die entsprechende Zunahme der Sozialausgaben, deckt sich mit der allgemeinen Tendenz, dass mit steigendem Einkommen Dienstleistungen verstärkt nachgefragt werden. Die steigende relative Bedeutung des tertiären oder Dienstleistungssektors findet also in diesem Wachstum der Staatsleistungen ihre Entsprechung. c) Der Einfluss der Bevölkerungsdichte Unter den Erklärungsgrößen hob A. Brecht in dem von ihm so bezeichneten „Gesetz der progressiven Parallelität zwischen Ausgaben und Bevölkerungsmassierung“19 die räumliche Konzentration der Bevölkerung hervor. Diesem „Gesetz“ zufolge, müssten die Gemeindeausgaben pro Kopf durchgehend mit zunehmender Ortsgröße und Bevölkerungsdichte steigen, ein Sachverhalt, der besonders für die Ausgestaltung des Finanzausgleichs und die Regionalpolitik bedeutsam ist. Eine Verbindung zwischen der Brechtschen Behauptung und der Höhe des Staatsanteils ergibt sich, soweit tatsächlich eine zunehmende regionale „Bevölkerungsmassierung“ zu zusätzlichen öffentlichen Lasten führt. Wenn die regionale Konzentration der Bevölkerung nicht gleichzeitig auch eine mindestens gleich hohe Sozialproduktsteigerung in dieser Region bewirkt, steigt der Staatsanteil, gemessen als Anteil der Ausgaben in dieser Region am regionalisierten Sozialprodukt. Im internationalen Vergleich ist dann in einem Land mit hohem Agglomerationsgrad, ausgedrückt als Anteil der Bevölkerung in Ballungsräumen, ein höherer Staatsanteil zu vermuten. Empirische Analysen zum Brechtschen „Gesetz“ haben zu differenzierten Ergebnissen geführt. Auch kleine Orte in dünn besiedelten Regionen haben überdurchschnittlich hohe Kosten, beispielsweise bei der netzförmigen Infrastruktur (Gas, Wasser, Abwasser usw.). Daher könnte über alle Ortsgrößen und Dichtegrade ein U-förmiger Kostenverlauf vorliegen (vgl. Abb. 2.3).20 Dieser ergibt sich aus der Aggregation der Kostenverläufe in den einzelnen öffentlichen Aufgabenbereichen. Dabei nimmt man an, dass öffentliche Aufgaben in Abhängigkeit von der Bevölkerungsdichte entweder einen fallenden (repräsentiert durch Gut 2) oder steigenden (repräsentiert durch Gut 1) Kostenverlauf aufweisen. Der Kostenverlauf für Gut 1 entspricht der Argumentation von A. Brecht und ist zum Beispiel für öffentliche Leistungen im Sozialbereich und bei der öffentlichen Sicherheit plausibel. Vor allem die netzförmige Infrastruktur kann aber mit zunehmender Bevölkerungsdichte kostengünstiger bereitgestellt werden, so dass dort der Kostenverlauf des Gutes 2 zutrifft. – Diese Überlegungen sind von unmittelbarer mit weitgehender Befriedigung des vorangegangenen Bedürfnisses relativ weiter nach vorn. 19 Brecht, A., Internationaler Vergleich der öffentlichen Ausgaben, Leipzig und Berlin 1932, S. 6. 20 Vgl. zur Übersicht und zu deutschen Ergebnissen Seitz, H., Der Einfluss der Bevölkerungsdichte auf die Kosten der öffentlichen Leistungserstellung, Berlin 2002. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 43 A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 43 Bedeutung für den horizontalen Finanzausgleich zwischen Ländern bzw. Gemeinden, wenn der Finanzbedarf der einzelnen Gebietskörperschaft bestimmt werden muss (siehe 5. Kapitel, C). d) Die niedrige Produktivität öffentlicher Dienstleistungen Oft wird auch die sog. „Produktivitätslücke“ zwischen dem warenproduzierenden und dem öffentlichen (bzw. privaten) Dienstleistungssektor zur Erklärung des Staatsausgabenwachstums herangezogen. Technologisch bedingt verläuft die Produktivitätsentwicklung im Bereich öffentlicher Dienstleistungen sehr langsam und kann oft auch nicht oder nur schwer beschleunigt werden (z. B. personalintensive Bildungs-, Pflege- oder Krankenhausleistungen). Wird eine vergleichbare Lohnentwicklung in allen Branchen unterstellt, ohne die es zur Abwanderung aus dem schlechter entlohnenden öffentlichen Dienstleistungsbereich in die privatwirtschaftliche Industrie käme, so nehmen die Kosten der Dienstleistungen überproportional zu. Diese Baumolsche „Kostenkrankheit“ des öffentlichen Dienstleistungssektors21 kann zu einem Teil durch Anreize kompensiert werden, die technologische und strukturelle Neuerungen auch im öffentlichen Sektor herbeiführen. Zu einem weiteren Teil kann sie durch eine Privatisierung der Produktion öffentlicher Leistungen aufgefangen werden, sofern private Anbieter effizienter arbeiten. Hierfür finden sich zahlreiche Beispiele im Bereich etwa der kommunalen Dienste und der Krankenhäuser. 21 Baumol, W. J., Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis, in: American Economic Review, Bd. LVII, 1967, S. 415 ff. Abb. 2.3: Durchschnittliche Kosten der öffentlichen Leistungserstellung in Abhängigkeit von der Bevölkerungsdichte Kosten für Gut 1 und Gut 2 Kosten bei Gut 2 Kosten bei Gut 1 Kosten je Einwohner Bevölkerungsdichte Quelle: Nach Seitz, H., Der Einfluss der Bevölkerungsdichte auf die Kosten der öffentlichen Leistungserstellung, Berlin 2002, S. 20. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 44 2. Kapitel: Der Staatsanteil44 e) Politökonomische Erklärungsansätze Die bisher erörterten Erklärungsansätze, die überwiegend älterer Art sind, könnten den Eindruck erwecken, dass nur von außen auf den Staat einwirkende Faktoren der Grund für die Zunahme der Staatsausgaben und des Staatsanteils seien. Neuere Ansätze aus der Politischen Ökonomie und der Public-Choice-Theorie stellen den politischen Prozess mit den Eigeninteressen der dort Handelnden in den Vordergrund. Neben den Faktoren, die die Nachfrage nach öffentlichen Leistungen bestimmen, wird nunmehr die Art und Weise, in der deren Angebot zustande kommt, berücksichtigt. Als eine neuere Kategorie von Bestimmungsgründen, die auf die Höhe der Staatsausgaben einwirken, wird daher auf politisch-soziologische Faktoren verwiesen, auch wenn sie nicht immer einzelnen Ausgabearten zuzuordnen sind. So ist beispielsweise das sog. „Beharrungsvermögen“ der Exekutive, das in der Bürokratietheorie im 3. Kapitel erörtert wird, ein stetig wirksamer Einfluss, der den Wegfall von weniger dringlich werdenden Ausgaben verhindert. Dieses Beharrungsvermögen äußert sich z. B. darin, einmal bewilligte Ausgabeposten in zukünftigen Etatentwürfen zugrunde zu legen und weder ihrer Art noch ihrem Umfang nach in Frage zu stellen, nicht zuletzt auch deshalb, weil vielerorts das Ausgabevolumen als Gradmesser der Bedeutung der jeweiligen Behörden angesehen wird. Zusätzlich begünstigt wird dies durch die Art und Weise, in der das Budget zustande kommt. Wie von A. Wildavsky für die USA untersucht22, machen es die Komplexität des Haushalts und der enge Zeitplan des Budgetprozesses unmöglich, jedes Jahr einen gänzlich neuen Budgetplan auszuarbeiten. Vielmehr wird das letztjährige Budget als Basis genommen, um dann an mancher Stelle aufzustocken und an anderen, mit den entsprechenden Widerständen, zu kürzen. Kombiniert man dieses Beharrungsvermögen der Bürokratie mit der häufig kritisierten Ausgabefreudigkeit der Parlamente, die insbesondere vor Wahlterminen deutlich auf die Höhe der Staatsausgaben einwirkt, so entsteht eine Tendenz zu einem dauerhaften Ausgabenwachstum, das häufig als nicht funktionsgerecht angesehen wird. Einen weiteren wichtigen Erklärungsfaktor stellt der Wettbewerb der organisierten Interessengruppen dar. Sie wollen ihren Mitgliedern Sondervorteile verschaffen und gehen dazu mit anderen Gruppen Verteilungskoalitionen ein, die nach einer These von M. Olson nur schwer rückgängig gemacht werden können und daher sogar zum Niedergang von Nationen führen können23. Um das Ausmaß zu verdeutlichen, in dem Interessengruppen inzwischen Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen, spricht man auch vom „Verbändestaat“.24 Die politischen Akteure machen sich zur Durchsetzung ihrer Interessen eine Besonderheit im Kostenbewusstsein der Staatsbürger zunutze, das von der Art der Finanzierung der Staatsausgaben mitbestimmt wird. In Ländern mit zunehmender Staatstätigkeit steigt auch der Anteil derjenigen Leistungen, die dem Staatsbürger zufließen, ohne dass er die (vollen) Kosten dieser öffentlichen Leistungen kennt, so z. B. im deutschen Gesundheitswesen. Es ist ungewiss, ob er die Leistungen auch dann in Anspruch 22 Wildavsky, A., The new politics of the budgetary process, Glenview, Ill. u. a. O., 1988. 23 Olson, M., Aufstieg und Niedergang von Nationen, 2. Aufl., Tübingen 1991. 24 Der Bundestag veröffentlicht regelmäßig eine Liste der beim Bundestag registrierten Verbände und deren Vertreter. Vgl. Bekanntmachung der öffentlichen Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern vom 2. Mai 2011, in: Bundesanzeiger, Jg. 63, Nr. 77a. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 45 A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 45 nehmen würde, müsste er die Kosten in direkter Form tragen. Damit kann eine sog. Finanzierungsillusion (fiscal illusion) auftreten, zu der es kommt, wenn der Zusammenhang zwischen den Leistungen und den durch sie verursachten Kosten für den Staatsbürger verloren geht. Diese Finanzierungsillusion bzw. mangelnde fiskalische Äquivalenz kann mit Blick auf eine erwünschte Wiederwahl dazu führen, dass der Politiker die merklichen Leistungen ausweitet, um Wählerstimmen zu gewinnen. Die Finanzierungsillusion ist besonders stark, wenn der Politiker diese Leistungen, um keine Wähler zu verlieren (siehe unten 3. Kapitel, A I b), mit wenig merklichen Einnahmearten wie bestimmten Verbrauchsteuern oder gar durch Schuldaufnahme finanziert, mit der er die Schuldenillusion nutzt. Damit kommt es zu der Hypothese, dass ein steigender Staatsanteil oft nur unter Ausnutzung von Finanzierungsillusionen der Bürger durchgesetzt werden kann. Mittels dieser Hypothese kann man aber zugleich auch zeigen, wo Grenzen für das Wachsen des Staatsanteils liegen. Wenn dem Bürger die zusätzliche Abgabenlast größer erscheint als der Vorteil aus den zusätzlichen Ausgaben, so wird er für den Politiker stimmen, der den Staatsanteil senkt (siehe unten Abb. 2.7). Das würde dann erklären helfen, warum, wie in Tab. 2.1 ersichtlich, in einigen Ländern der Staatsanteil neuerdings zurückgegangen ist. Hat der Bürger die Möglichkeit, mit Volksentscheiden über größere Ausgaben, insbesondere Investitionen, zu bestimmen, so ist in kleinen Regionen mit gewichtigen Elementen der direkten Demokratie der Staatsanteil niedriger, als wenn die Regierungen zwischen den Wahlterminen allein entscheiden können25. Die bis hierhin erörterten Ansätze zur Erklärung der Zunahme der Staatsausgaben26 waren übergreifender Art und wiesen nur gelegentlich einen Bezug zu einzelnen Aufgabenbereichen oder Ausgabearten auf. Wenn man die Entwicklung genauer analysieren wollte, wäre es erforderlich, die Bestimmungsfaktoren in den einzelnen Bereichen der Staatstätigkeit heranzuziehen, also beispielsweise die Zunahme der Verteidigungsausgaben in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik Deutschland und ihre Reduzierung nach Ende des Kalten Krieges oder die Entwicklung der Sozialausgaben allgemein oder speziell im Gesundheitswesen. IV. Zur Struktur und Qualität der Staatsausgaben Wenn, wie erwähnt, die Sozialausgaben in Deutschland, aber auch in anderen Industrieländern, in den letzten Jahrzehnten sehr stark angestiegen sind und die öffentlichen Investitionen in der gleichen Zeit deutlich gesunken sind, so ist das an der Höhe der allgemeinen Staatsquote bzw. dem Staatsanteil nicht abzulesen. Die Frage danach, was sich hinter einem hohen Staatsanteil verbirgt und welche Struktur der öffentlichen Aus- 25 Ein neuerer Überblick findet sich in Funk, P., und Gathmann, C., Does direct democracy reduce the size of government? New evidence from historical data, 1890-2000, in: The Economic Journal, Bd. 121, 2011, S. 1252 ff. – Zu den Erfahrungen in der Schweiz siehe Feld, L. P., und Matsusaka, J. G., Budget referendums and government spending: Evicence from Swiss cantons, in: Journal of Public Economics, Bd. 87, 2003, S. 2703 ff. 26 Als neuere vergleichende Analyse aus Sicht der Public-Choice-Theorie siehe Congleton, R. D., The Politics of Government Growth, in: Shugart, W. F., und Razzolini, L., Hrsg., The Elgar Compendium to Public Choice, Cheltenham-Northampton 2001, S. 457 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 46 2. Kapitel: Der Staatsanteil46 gaben besser oder schlechter ist, wird seit einiger Zeit unter dem Begriff der Qualität der öffentlichen Finanzen diskutiert. Dabei stehen die öffentlichen Ausgaben im Vordergrund27, auch wenn im Zusammenhang mit der Qualität häufig auch die Steuerstruktur und die Höhe der Staatsverschuldung einbezogen werden (vgl. dazu Kapitel 4, 7 und 9). Qualität kann nur zielbezogen definiert werden. Im Vordergrund der bisherigen Analysen zur Qualität der öffentlichen Ausgaben steht das Wachstumsziel, das durch die Lissabon-Strategie der EU von 2000 zusätzliches Gewicht erhalten hat. Als wachstumsfördernd gelten insbesondere Ausgaben für Forschung und Entwicklung, Bildung und Infrastruktur. Mit Blick auf das Wachstumsziel wird auch argumentiert, dass die Änderung der Ausgabenstruktur zugunsten vermehrter Sozialausgaben bei gleichzeitig angespannter Haushaltslage dazu geführt haben dürfte, dass die wachstumsfördernden Ausgaben, insbesondere im Bildungsbereich, nicht so stark zunehmen konnten wie gewünscht. So hat sich bei den Bundesausgaben der Anteil der Sachinvestitionen zwischen 1970 und 2010 mehr als halbiert (2,5 % statt 6,4 %), während im gleichen Zeitraum die Zuschüsse an die Sozialversicherung um den Faktor 2,5 gestiegen sind (39,9 % statt 14,1 %).28 Allerdings ist bei Betrachtung dieser Entwicklung auch zu beachten, dass bestimmte Sozialausgaben, z. B. im Gesundheitsbereich, volkswirtschaftlich als Investitionen und nicht als Konsum angesehen werden. Zusammen mit der Bildung wird das sog. Humanvermögen als eine wesentliche Wachstumsdeterminante bezeichnet29. Damit ist die Zielgewichtung angesprochen, die bei Analyse der Ausgabenstruktur unausweichlich ist. Wachstums- und Verteilungsziele stehen in gewissem Gegensatz zueinander, weil viele der Sozialausgaben nicht gleichzeitig wachstumsfördernd sind und manche sogar, wie die Reform der Arbeitslosenunterstützung und Sozialhilfe gezeigt hat, durch falsche Anreize wachstumshemmend wirkten. Dies zeigt, dass die Ermittlung der Qualität der öffentlichen Ausgaben auf Analysen der Wirkung von konkreten Ausgabekategorien auf die Ziele zurückgreifen muss30. Daher sind zahlreiche Aussagen in den Kapiteln 7 bis 10 zur Erreichung des jeweiligen Ziels Elemente, die in einer Qualitätsanalyse Verwendung finden können. Die Qualität ist aber nicht nur unter dem Aspekt der mehr oder weniger starken Erreichung eines Ziels (Effektivität) zu analysieren. Vielmehr kann auch bei gegebener Zielerreichung gefragt werden, ob die gegebene Zieleinheit nicht mit geringeren als den bisherigen Mitteln erreicht werden kann (Effizienz). Diese Möglichkeit geht verloren, wenn in Analysen, vor allem aber im politischen Prozess, häufig nur mit Input-Werten gearbeitet wird, also beispielsweise ein bestimmter Prozentsatz der Bildungsausgaben am Sozialprodukt, mithin eine spezielle Staatsquote, gefordert wird. So wurde im Bildungsbereich gezeigt, dass sich „die möglichen Effizienzgewinne aufgrund von 27 Zum Folgenden siehe als Überblick Kastrop, C., Qualität der öffentlichen Finanzen – eine umfassende finanzpolitische Strategie für die Zukunft, in: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Januar 2008, S. 37 ff. Für vertiefende Lektüre und zu detaillierten Literaturangaben siehe Afonso, A., u. a., Quality of Public Finances and Growth, European Central Bank, Working Paper, No. 438, Frankfurt/M. 2008. 28 Bundesministerium der Finanzen: Finanzbericht 2012, Berlin 2011, Tabelle 7a. 29 Barrios, S., und Schaechter, A., The quality of public finances and economic growth, European Economy. Economic Papers 337, September 2008. 30 Soweit diese Analysen international vergleichend quantitativ durchgeführt werden sollen, sind sie auf vergleichbare Datensätze angewiesen, auf deren Erstellung derzeit in der EU hingearbeitet wird. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 47 A. Bestimmungsgrößen finanzwirtschaftlicher Staatstätigkeit 47 Inputreduktion (gleiche Ergebnisse bei geringerem Mitteleinsatz) … auf bis zu 25 %“ belaufen, und ähnliche Ergebnisse gibt es für den Gesundheitsbereich31. Wenn man sich ein späteres wünschenswertes Ergebnis der angestrebten Analysen zur Qualität der öffentlichen Ausgaben vorstellt, so hätte es mehrere Dimensionen. Auf einer Ebene erscheinen die Zielbeiträge, und sie wären insbesondere für die Diskussion der Wachstumsdeterminanten im öffentlichen Budget wichtig. Auf einer zweiten Ebene erschiene dann für jede der konkreten Ausgabenkategorien der Effizienzgrad, aus dem die Verschwendung öffentlicher Mittel ermittelt werden kann. Wenn auch eine solche umfassende makroökonomische Wirtschaftlichkeitsanalyse in Reinform vielleicht nicht geleistet werden kann, so ist doch die Befassung mit der Struktur der öffentlichen Ausgaben bei gleich bleibendem (oder sogar sinkendem) Staatsanteil ein Beitrag zu besserer politischer Entscheidungsfindung und zur Mobilisierung von Wirtschaftlichkeitsreserven. Ein weiterer und zum Teil auch schon begangener Weg, über den diese Qualitätsdiskussion in der Praxis befördert werden kann, ist die Umstellung des öffentlichen Haushalts weg von bloßen Inputkategorien und hin zu einer vom Output oder Ergebnis (Outcome) her gestalteten Haushaltsstruktur. Darüber wird im nächsten Kapitel über den öffentlichen Haushalt zu sprechen sein. V. Zur zukünftigen Entwicklung der Staatsausgaben Wird abschließend gefragt, wie sich die staatlichen Aktivitäten in Zukunft entwickeln werden, ob sich also der jüngste Rückgang des Staatsanteils in vielen Ländern fortsetzt oder die frühere Expansionstendenz wieder einsetzt, so lässt sich keine eindeutige Antwort finden. Am ehesten ist es hilfreich, Prognosen über die Entwicklung der unabhängigen Variablen aufzustellen, also etwa darüber, welche Wachstumsrate und -struktur die Bevölkerung aufweisen wird, welche Entwicklung das Einkommen und der technische Fortschritt nehmen werden, welche Parteien regieren, wie die Belastbarkeit der privaten Haushalte und Unternehmen mit Steuern und Sozialabgaben einzuschätzen ist, wie sich neuere weltpolitische Entwicklungen auf die Verteidigungsausgaben auswirken und welche weiteren Verpflichtungen sich aus der Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise seit 2008 ergeben. Denkbar ist auch, Prognosen getrennt nach einzelnen Ausgabearten, z. B. getrennt für Bildungs- oder Gesundheitsausgaben, aufzustellen. Zu diesem Zweck würde man die Bestimmungsgrößen der Ausgaben, im Falle der Schulausgaben etwa die zukünftige Entwicklung der Schülerzahl, Klassendichte und/oder der Stundenzahl, untersuchen und daraus die Ausgabenentwicklung prognostizieren. Angesichts der vorhersehbaren Entwicklung der Bevölkerung kommt dem demographischen Faktor, der nicht mit dem zuvor erörterten Einfluss der Bevölkerungsdichte zu verwechseln ist, besondere Bedeutung zu. So ist abzusehen, dass die Gesamtbevölkerung auf lange Sicht nicht nur rückläufig sein wird, sondern dass sich auch die Altersstruktur erheblich ändert. Der Tab. 2.3 lässt sich entnehmen, wie sich verschiedene Belastungsquotienten von 2008 bis zum Jahr 2060 entwickeln werden. Zu erkennen ist eine deutliche Zunahme des Alten- und des Gesamtlastquotienten, in dem – grob ver- 31 Zitiert nach Kastrop, C., Qualität der öffentlichen Finanzen – eine umfassende finanzpolitische Strategie für die Zukunft, a. a. O., S. 43. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 48 2. Kapitel: Der Staatsanteil48 einfacht – die nicht erwerbstätigen auf die erwerbstätigen Personen zwischen 20 und unter 65 Jahren bezogen werden. Diese absehbare demographische Entwicklung wird gelegentlich zu Entlastungen, per Saldo aber zu Belastungen in den Haushalten der Gebietskörperschaften und der Sozialversicherungsträger führen. Derartige (Status-quo-)Prognosen werden heute beispielsweise auf kommunaler und Landesebene, etwa im Hinblick auf die Auslastung der gemeindlichen Infrastruktur und auf die Pensionslasten der Gemeinde- und Landeshaushalte, und bei der Gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung wegen des Verhältnisses von Beitragszahlern zu Leistungsempfängern und der davon mitbestimmten Finanzlage der Sozialversicherung angestellt. Die Prognosen helfen nicht nur, die zukünftige Ausgabenentwicklung zu erkennen, sondern auch, abzuschätzen, in welchen Bereichen mit Einsparungen zu rechnen ist und wo sich abzeichnende Finanzierungsprobleme gelöst werden müssen. Bei übergreifender Betrachtung gilt es, die tendenziell ausgabenerhöhend wirkende Entwicklung der Altersstruktur mit der tendenziell ausgabeneinsparenden Schrumpfung der Bevölkerungszahl zu vergleichen. Ein Instrument, um die Gesamtheit solcher zukünftigen fiskalischen Be- und Entlastungen quantitativ abzuschätzen, stellt das Generational Accounting dar. Mit seiner Hilfe werden die zukünftigen Belastungen, etwa aus heutiger Schuldaufnahme oder der derzeitigen Ausgestaltung der Sozialversicherungssysteme, den zukünftigen Entlastungen gegenübergestellt (siehe auch 3. Kapitel, B II b). Auf dieser Grundlage kann dann ein Belastungsvergleich zwischen gegenwärtigen und zukünftigen Generationen vorgenommen werden, um intergenerationale Ungleichgewichte aufzudecken und die Nachhaltigkeitslücke zu berechnen. Diese zeigt an, in welchem Maße die öffentlichen Haushalte konsolidiert werden müssten, damit eine gleichmäßige Lastverteilung zwischen den Generationen, zumindest für vorhersehbare Belastungen, gesichert wäre.32 Schließlich werden der zukünftigen Entwicklung der Staatsausgaben das vorhersehbare Aufkommen aus Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen und die Entwicklung anderer Einnahmearten gegenübergestellt werden müssen, um die Finanzierbarkeit der Staatstätigkeit besser abzuschätzen. 32 Zu empirischen Ergebnissen und dem Vergleich mit anderen Messkonzepten siehe Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik – Konzepte für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 71, Berlin 2001. Tab. 2.3: Belastungsquotienten der Bevölkerung Bundesrepublik Deutschland, 2008–2060 Jahr 2008 2020 2030 2040 2050 2060 Jugendquotient1 Altenquotient2 31,5 33,7 28,6 39,2 30,7 52,8 30,8 61,9 30,0 64,4 30,9 67,4 Gesamtlastquotient3 Bevölkerung (in Mio.) 65,1 82,0 67,8 79,9 83,5 77,4 92,6 73,8 94,3 69,4 98,4 64,7 1 Anteil der unter 20jährigen an den 20- bis unter 65jährigen. 2 Anteil der 65jährigen und älteren an den 20- bis unter 65jährigen. 3 Summe aus Jugend- und Altenquotient. Quelle: Statistisches Bundesamt, Bevölkerung Deutschlands bis 2060, 12. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung, Wiesbaden 2009, Anhang B, Tabelle 1, Variante 1-W1 (Annahmen: niedrige Zuzüge und niedrige Fortzüge, Geburtenziffer: 1,4; Lebenserwartung Basisannahme); Online verfügbar unter: http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/DE/Presse/pk/2009/Bevoelkerung/ pressebroschuere __bevoelkerungsentwicklung2009,property=file.pdf, zuletzt geprüft am 17.12.2011. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 49 B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils Mit der vorangegangenen eher erklärenden (positiven) Vorgehensweise wurde die faktische Entwicklung der Staatstätigkeit untersucht und nach den Bestimmungsgründen der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit gefragt, wobei die Ausgaben nach Höhe und Struktur im Vordergrund standen. Im Rahmen der normativen Theorie kann versucht werden, aus übergeordneten Zielen, z. B. der Allokationszielsetzung, Kriterien zur Bestimmung des optimalen Staatsanteils abzuleiten. Dieser normativen Theorie des Staatsanteils sind im Folgenden zwei Fragestellungen gewidmet, die Theorie des Marktversagens bzw. Staatsversagens und die Theorie des optimalen Budgets. Auch hier stehen die öffentlichen Ausgaben wieder im Vordergrund. I. Marktversagen und Staatsversagen Geht man von der Existenz eines Wirtschaftssystems aus, in dem es einen privaten marktwirtschaftlich koordinierten Sektor und einen öffentlichen Bereich gibt, so stellt sich die Frage, welche Aktivitäten privat und welche öffentlich durchgeführt werden sollen. Um der Beantwortung näherzukommen, geht die Theorie des Marktversagens, die, aufbauend auf ältere, auch deutsche Ansätze, von R. A. Musgrave weiterentwickelt wurde, vorweg von dem Ziel aus, einen möglichst großen privatwirtschaftlichen Sektor zu erhalten. Gesucht werden also nicht Kriterien für die Möglichkeit, sondern für die Notwendigkeit der öffentlichen Durchführung einer Aufgabe. Bei dieser Betrachtung ist einem Marktversagen immer gegenüberzustellen, dass der zur Korrektur herangezogene Staat seinerseits fehlerhaft handeln kann, seine Akteure Eigeninteressen entwickeln usf. Folglich ist einem beobachteten Marktversagen immer das einzurechnende Staatsversagen gegenüberzustellen (siehe 3. Kapitel, A II zur Bürokratietheorie usw.). Dies kann dazu führen, ein konstatiertes, nicht zu gewichtiges Marktversagen auf sich beruhen zu lassen. Die Analyse der Bedingungen, unter denen die marktwirtschaftliche Produktion zu einer optimalen Allokation der Produktionsfaktoren führt, hat gezeigt, dass es Fälle gibt, in denen der Preismechanismus nicht befriedigend funktioniert. Wird dies nicht akzeptiert, muss die öffentliche Hand eingreifen. Sie kann durch Anordnungen und Verbote ihre Ziele zu erreichen versuchen oder die öffentlichen Finanzen instrumentell einsetzen, um diese mangelnde Effizienz des „freien Spiels der Kräfte“ auszugleichen. Drei dieser Fälle, Marktmacht, externe Effekte und Informationsasymmetrien, werden unter a) bis c) dargestellt. Darüber hinaus sind aber öffentliche Aktivitäten auch erforderlich, weil der Marktmechanismus gar nicht erst einsetzen kann. Dies ist bei den unter d) dargestellten öffentlichen Gütern der Fall. Mit der Argumentation eines unzulänglich oder überhaupt nicht funktionierenden Preismechanismus lassen sich aber nicht alle Staatstätigkeiten erklären, insbesondere diejenigen nicht, durch die der Konsum eines Gutes oder einer Leistung vorgeschrieben ist, wie dies für Impfpflicht, B. Normative Bestimmung eines optimalen Staatsanteils

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.