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B. Zu den nicht-finanzpolitischen Instrumenten der Umweltpolitik in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 517 - 521

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_517

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 504 B. Zu den nicht-finanzpolitischen Instrumenten der Umweltpolitik In einer finanzwissenschaftlichen Betrachtung der umweltpolitischen Instrumente steht in der Regel die Kostenanlastung im Vordergrund. Unter den erörterten Prinzipien erhält damit die Gegenüberstellung von Verursacher- und Gemeinlastprinzip besonderes Gewicht, denn nach dem Verursacherprinzip sind die der öffentlichen Finanzwirtschaft zuzuordnenden Umweltabgaben ein bedeutendes Instrument, und die Anwendung des Gemeinlastprinzips läuft auf eine Budgetfinanzierung hinaus. Diese beiden finanzpolitischen Instrumente bilden den größeren Teil des Gesamtkapitels. Zuvor jedoch sind die nicht-finanzpolitischen Instrumente der Umweltpolitik kurz anzusprechen, denn das im nachfolgenden Schema 10.2 genannte Instrument der Ge- und Verbote (Verhaltensanweisungen), in der Umweltpolitik üblicherweise als Ordnungsrecht bezeichnet, bildet den Hintergrund, vor dem die Vorteile einer Umweltabgabe und weiterer Instrumente erst deutlich werden. Durch das Ordnungsrecht, dem die in den Gesetzessammlungen zum Umweltrecht enthaltenen Maßnahmen ganz überwiegend zuzuordnen sind, wird für die einzelnen Typen von Emissionsquellen (in Unternehmen, in privaten Haushalten oder auch in staatlichen Einrichtungen) eine Minderung der Emissionen gesetzlich vorgegeben. Diese gesetzliche Vorschrift erfolgt mit Blick auf den „Stand der Technik“ bei der Emissionsminderung. Dies bedeutet, dass bestimmte Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen vorgeschrieben (oder durch die Grenzwerte erzwungen) werden, die einem fortschrittlichen Entwicklungsstand der Technik entsprechen. Dabei kann eine Verhältnismäßigkeitsregel hinzutreten, nach der beispielsweise bei einer nachträglichen Emissionsminderung an bereits bestehenden Anlagen der erforderliche Aufwand nicht außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung erstrebten Erfolg stehen sollte. Den einzelnen Wirtschaftssubjekten bleibt als Handlungsmöglichkeit einzig die Befolgung der ordnungsrechtlich vorgeschriebenen Normen. Sofern das Unternehmen seine Emissionen in der geforderten Weise reduziert, erhält es damit implizit eine kostenlose Emissionsgenehmigung für die verbleibenden Emissionen („Restverschmutzung“), es sei denn, diese werden einer gesonderten Regelung, beispielsweise einer Abgabe (siehe unten), unterworfen. Gegen das Ordnungsrecht („command and control“) als dominierendes Instrument der Umweltpolitik wurden insbesondere von Ökonomen Einwände erhoben. Es wird argumentiert, dass auf diese Weise nicht diejenigen Emittenten herausgefiltert werden, die die umweltpolitisch unerwünschten Emissionen zu den niedrigsten einzelwirtschaftlichen Kosten reduzieren können („ökonomische Effizienz“). Das Ziel der ökonomischen Effizienz setzt voraus, dass derjenige Emittent Vermeidungs- oder Beseitigungsmaßnahmen ergreift, bei dem sie am kostengünstigsten sind. Wird dies erreicht, so werden zugleich die niedrigsten volkswirtschaftlichen Kosten insgesamt für die Verringerung der Umweltbelastung realisiert. Außerdem wird gefragt, ob es kontinuierliche Anreize gibt, die Emissionen immer weiter zu verringern. Denn nachdem im Ordnungsrecht ein Emissionsgrenzwert festgelegt worden ist, hat der Emittent keinen Anreiz mehr, diese B. Zu den nicht-finanzpolitischen Instrumenten der Umweltpolitik Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 505 B. Zu den nicht-finanzpolitischen Instrumenten der Umweltpolitik 505 Emissionen noch weiter zu verringern. Er wird ebenso wie seine Konkurrenten eine Fortentwicklung des „Standes der Technik“ von sich aus nicht fördern, sondern eher hintertreiben, weil andernfalls eine verschärfte Vorschrift für alle droht. Ordnungsrechtliche Maßnahmen tendieren somit auch dazu, den umwelttechnischen Fortschritt (Innovation) zu behindern. Man spricht insoweit von statischer Effizienz, der eine dynamische Effizienz gegenübersteht, die die Innovation fördert. Es wird zwar nicht bestritten, dass mit Hilfe des Ordnungsrechts die umweltpolitischen Ziele, jedenfalls wenn man eine vollständige Durchsetzung unterstellt, weitgehend erreicht werden können. Kritisiert wird jedoch, dass die Zielerreichung („Effektivität“) mit einem unnötig hohen Aufwand an Anpassungskosten einhergeht. Da zudem die Anpassungskosten mit steigendem Reinigungsgrad in der Regel exponentiell steigen, nimmt die Bedeutung dieses Arguments mit fortschreitender Umweltpolitik zu. Die Antwort auf die Schwächen des Ordnungsrechts war die Entwicklung weiterer Instrumente. Die meisten von ihnen werden unter dem Begriff der ökonomischen An- Schema 10.2: Nicht-finanzpolitische und finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik und ihre Budgetwirksamkeit Nicht-finanzpolitische Instrumente Finanzpolitische Instrumente Gestaltungsprinzipien überwiegend Verursacherprinzip Verursacherprinzip Gemeinlastprinzip Ökonomische Anreizinstrumente Andere Instrumente – Emissionszertifikate bei kostenloser Abgabe – Verursacherhaftung – Kooperationslösungen – Aufklärungsmaßnahmen – Ordnungsrecht (Ge- und Ver- – Zuweisung von bote) Eigentumsrechten – Emissionszertifikate bei Versteigerung – Lenkungsabgaben – Anreizsubventionen Öffentliche Ausgaben – Sachausgaben (z. B. für öff. Klärwerk) – Transferausgaben (z. B. für priv. Klärwerk) Budgetwirksamkeit führen meist nur zu Durchführungskosten führen zu Einnahmen führen zu Einnahmen bzw. Ausgaben führen zu Ausgaben Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 506 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen506 reizinstrumente („market-based instruments“) zusammengefasst5. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass im Vergleich mit dem unflexiblen System der Ge- und Verbote bei den privaten Wirtschaftssubjekten ökonomische Anreize gesetzt werden, die umweltpolitisch erwünschte Verhaltensänderung in einer ökonomisch effizienten Weise vorzunehmen. Je niedriger aber die ökonomischen Anpassungskosten gehalten werden können, desto weiter kann auch die Erfüllung umweltpolitischer Ziele gehen, weil von einer wirtschaftlicheren Erfüllung der Umweltziele ein allgemeiner Entlastungseffekt für die Umweltpolitik ausgeht. Zu diesen Instrumenten gehören zum einen die finanzpolitischen Instrumente der Umweltabgaben und -subventionen, die Gegenstand des folgenden Abschnitts (C) sind. Doch werden daneben auch nicht-finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik eingesetzt, die hier aber nur kurz angesprochen werden. Zu ihnen zählen zunächst solche, die der genannten Argumentation von Coase zuzurechnen sind. Wenn die Zuordnung von Eigentumsrechten an Umweltgütern erfolgt ist, können die von einer Umweltbelastung Betroffenen im Wege von Verhandlungen dem Schädiger Zahlungen für die Unterlassung leisten und damit Umweltgüter „kaufen“. Wenn das Gesetz dem Einzelnen sauberes Wasser und reine Luft zusichert, kann er sich die Güter durch Klage erstreiten. Auch eine Verschärfung der Verursacherhaftung gehört zu diesem Instrumententyp. Der ökonomische Anreizeffekt besteht darin, dass die Unternehmen durch die drohende Haftung (oder bei Inanspruchnahme einer Haftpflichtversicherung durch die drohende Prämienerhöhung) die aus ihrer Kenntnis besten Maßnahmen zur Vermeidung bzw. Beseitigung dort ansetzen, wo die größte Emissionsgefahr besteht bzw. wo sie mit geringsten Mitteln vermieden werden kann. Einen besonderen Instrumententyp stellt der Handel mit Emissionsrechten (Emissionszertifikaten) dar. Während im ordnungsrechtlichen Instrumentarium die noch zulässigen Emissionen kostenlos und bezogen auf die einzelne Anlage gewährt werden, wird hier die Gesamtheit dieser Emissionen, die als umweltpolitisch zulässig angesehen werden, vorweg gesetzlich festgelegt. Dann werden den einzelnen Emittenten Emissionsrechte in Höhe der bisherigen Emissionen zugesprochen. Da es sich um die alten Rechte handelt, spricht man bei diesem Zuteilungsverfahren auch von Grandfathering. Die Zertifikate können anschließend auf dem speziellen sich herausbildenden Markt für diese Zertifikate verkauft und gekauft werden. Dann kann der Eigentümer einer neuen Anlage gegen Zahlung eines Preises an den Inhaber einer bestehenden Anlage das Recht auf eine Emission kaufen. Durch einen solchen Transfer von Emissionsgenehmigungen werden Umweltressourcen genau wie andere Ressourcen mit einem Preis versehen, der die Knappheit widerspiegelt. Außerdem wird hier das umweltpolitische Ziel, ein bestimmtes Volumen an zulässigen Emissionen, vorab festgelegt, während der Zielerreichungsgrad sich bei anderen Instrumenten, z. B. der Emissionabgabe, erst im Nachhinein ergibt, also eine Erwartungsgröße ist. In diesem Zusammenhang gab es schon früh den Vorschlag, die Emissionszertifikate öffentlich zu versteigern. Bei einer solchen Lizenzversteigerung (Auktion) in der Anfangsphase dieser Politik würden einmalig erhebliche öffentliche Einnahmen erzielt. Doch ist es hier nicht die Einnahme selbst, die – wie bei der Emissionsabgabe – als Instrument dient. Instrument ist vielmehr der spätere Transfer der Zertifikate. Die Einnahme tritt lediglich hinzu; daher wird das Instrument hier auch zu den nichtfinanzpolitischen Instrumenten gezählt. Zertifikate werden neuerdings insbesondere beim globalen Umweltgut „Klimaschutz“. angewendet. Ein globales System, welches die weltweit günstigsten Vermeidungsmög- 5 Ökonomische Anreizinstrumente werden häufig auch als marktwirtschaftliche oder marktsteuernde Instrumente bezeichnet, wobei die Begriffsverwendung nicht einheitlich ist. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 507 B. Zu den nicht-finanzpolitischen Instrumenten der Umweltpolitik 507 lichkeiten hervorzulocken imstande wäre, existiert zum heutigen Zeitpunkt noch nicht; jedoch entstehen in einigen Ländern lokale Zertifikatemärkte. In Europa hat sich das Europäische Emissionshandelssystem (European Emission Trading System, ETS) für CO2-Zertifikate etabliert. In den ersten beiden Handelsperioden (2005–2012) wurden die Rechte hauptsächlich kostenlos abgegeben. Ab 2013 sollen sie zunehmend versteigert werden. Auf Deutschland entfallen dann nach Modellschätzungen während der dritten Handelsperiode (2013–2020) je nach unterstelltem Zertifikatepreis aufaddiert 35–93 Mrd. Euro. Diesen Einnahmen, die formal dem Bund zukommen, stehen zu erwartende Steuermindereinnahmen durch niedrigere Unternehmensgewinne von 6–8 Mrd. Euro beim Bund und von 7–19 Mrd. Euro bei Ländern und Gemeinden gegenüber6. Es handelt sich mithin um recht erhebliche öffentliche Einnahmen und Steuermindereinnahmen, mit entsprechendem Verhandlungsbedarf über die Aufteilung zwischen den Gebietskörperschaftsebenen, also im vertikalen Finanzausgleich (siehe 5. Kapitel, B). Zu den nicht-finanzpolitischen Instrumenten gehören des Weiteren Kooperationslösungen, die sich beispielsweise in einer Selbstverpflichtung von Unternehmen eines Industriezweigs gegenüber der umweltpolitischen Instanz ausdrücken. Durch Aufklärung und Transparenz wird saubere Umwelt zum Wettbewerbsparameter („informal regulation“). Schließlich sind bei den nichtfinanzpolitischen Instrumenten auch Aufklärungsmaßnahmen zu erwähnen, mit denen das Umweltbewusstsein der Bevölkerung und der Unternehmen gestärkt werden soll. Zu ihnen gehört beispielsweise das Ökolabeling. Die bisher diskutierten Instrumente sind wenig ausgabenwirksam, sie wirken sich im Bundeshaushalt nur in Höhe der Durchführungskosten aus, die mit den gesetzgeberischen Maßnahmen, der administrativen Durchführung und der Kontrolle verbunden sind. Und im Falle der zu versteigernden Emissionsrechte fallen Einnahmen an, deren fiskalische Zuordnung noch genauer zu klären ist. Jedenfalls dienen diese Ausgaben und Einnahmen selbst nicht als umweltpolitische Instrumente. Das ist bei den nachfolgenden Instrumenten anders. 6 Zu den Modellschätzungen siehe Löschel, A., u. a., Versteigerungserlöse aus CO2-Zertifikaten im Spannungsfeld zwischen Bund und Ländern, in: Wirtschaftsdienst, 91. Jg., 2011, S. 712 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 508 C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik I. Anwendung des Verursacherprinzips a) Finanzielle Anreize durch Abgaben und Standards 1 Abgabenlösungen zur Anlastung externer Effekte? Innerhalb der ökonomischen Anreizinstrumente standen lange Zeit die Umweltabgaben im Vordergrund. Sie wurden als „reine“ Abgabenlösungen diskutiert, d. h. ohne Kombination mit weiteren, z. B. ordnungsrechtlichen, Instrumenten. Schon im Jahre 1920 schlug A. C. Pigou eine Steuer vor, die an den externen Effekten und folglich an den verursachten volkswirtschaftlichen Belastungen ausgerichtet ist7. Die grundsätzliche Wirkung einer solchen „Pigou-Steuer“ lässt sich in Abb. 10.2 anhand eines üblichen Mengen-Preis-Diagramms für einen Markt bei vollständiger Konkurrenz und mittleren Elastizitäten darstellen (vgl. 7. Kapitel, Abb. 7.1), auf dem ein Gut angeboten wird, dessen Herstellung mit Umweltbelastungen verbunden ist. In der Angebotskurve A1 sind die privaten Grenzkosten der Produktion dieses Gutes enthalten (z. B. Löhne, Mieten). Die Umweltbelastungen führen zu technologischen negativen externen Effekten (GKext) und sind als soziale Zusatzbelastungen dazuzurechnen. Sie führen zur Kurve GKsoz, die die sozialen Grenzkosten dieser Produktion wiedergibt. Diese enthalten somit zum einen den privaten Teil des Ressourcenverzehrs, den die Produktion einer Einheit dieses Gutes verursacht. Zum anderen enthalten sie den als externe Kosten von Dritten getragenen Teil, der in der Inanspruchnahme der öffentlichen (Umwelt-)Güter besteht. Die Nachfragekurve N gibt die Zahlungsbereitschaft der Konsumenten für die zusätzliche Einheit des Gutes wieder. Ohne staatliche Eingriffe würde der Preis P1 realisiert und die Produktion M1 betragen, da nur die privaten Kosten entsprechend A1 in die Rechnung eingingen. Berücksichtigt man zusätzlich noch die externen Kosten und damit GKsoz statt A1, so läge die volkswirtschaftlich wünschenswerte Produktion bei M2 zum Preis P2, denn im Punkt D entsprechen die sozialen Kosten GKsoz der Zahlungsbereitschaft8. Um diesen Punkt zu realisieren, kann der Staat eine Mengensteuer in der Höhe von t erheben, die in Folge der Anpassungsreaktionen der Anbieter zur Angebotskurve A2 und damit dem gewünschten neuen Gleichgewicht bei P2 und M2 führt. Die Senkung der Emission von Schadstoffen dürfte dann aus volkswirtschaftlicher Sicht nur soweit gehen, bis die Grenzkosten der Beseitigung einer zusätzlichen Einheit an Schadstoffen als höher angesehen werden als der durch die Beseitigung verhinderte zusätzliche Schaden, z. B. ein in Geld bewerteter Gesundheitsschaden oder Verlust an Lebensqualität. Wegen der schwierigen Mess- und Bewertungsprobleme ist auf lange Zeit wohl kein solches Grenzkosten-Grenzschaden-Kalkül und damit auch kein Emissionssteuersatz in exakter Weise berechenbar. Insbesondere fehlen oft Kenntnisse über den Verlauf der Schadensfunktion, d. h. über Art und Ausmaß des Schadens, der als Folge der einzelnen Emission auftritt, weil die Schädigung vom Immissionsniveau ausgeht. 7 Pigou, A. C., The Economics of Welfare, London 1920, 4th ed., (Neudruck), London 1950, S. 223 f. 8 Die externen Effekte entsprechen also der Fläche zwischen A1 und GKsoz. C. Finanzpolitische Instrumente der Umweltpolitik

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.