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A. Gegenstand, Ziele und Prinzipien der Umweltpolitik in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 509 - 517

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_509

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 495 495 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 497 A. Gegenstand, Ziele und Prinzipien der Umweltpolitik I. Die Rolle der externen Effekte: Saubere Umwelt als öffentliches Gut Wirtschaftstätigkeit führt häufig zu Umweltschäden, die durch die Produktion und durch den Konsum verursacht werden. Die Schäden bestehen in Luft- und Wasserverschmutzung, Lärmbelästigung, Beeinträchtigung der Landschaft, Klimaerwärmung usw. Sie gehen von einigen Produktionsbereichen (z. B. Chemie) und Konsumbereichen (z. B. Autonutzung) besonders stark aus. Viele Umweltprobleme konzentrieren sich auf bestimmte Regionstypen, vor allem auf die Ballungsräume. Andere wirken überregional, etwa wenn Schwefeldioxid sich über den Wind großräumig verbreitet, oder global im Falle der Klimaänderung durch CO2. Während sich auf den meisten genannten Feldern nach 40 Jahren Umweltpolitik in Deutschland1 einiges verbessert hat, gilt dies für das globale Umweltproblem der Klimaerwärmung nicht. Es geht hier um die auf dem Ausstoß bestimmter Schadstoffe, vor allem CO2, beruhende Belastung der Erdatmosphäre, die mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Anstieg der durchschnittlichen Temperatur auf der Erde führt (sog. „Treibhauseffekt“). Der Grund für die unzureichende Qualität der Umwelt liegt aus ökonomischer Sicht darin, dass für die Umweltgüter bisher kein Markt mit Knappheitspreisen besteht und dass sie daher wie freie Güter genutzt werden. Die Umweltgüter „reine“ Luft, „unbelastete“ Gewässer und Böden sind jedoch erkennbar knapp geworden, seit die Selbstreinigungsfähigkeit („Assimilationskapazität“) der Natur nicht mehr ausreicht, um diese Umweltgüter den Bedürfnissen entsprechend zur Verfügung zu stellen. Vor der Industrialisierung waren sie hingegen scheinbar unbegrenzt verfügbar. Da diese Umweltgüter immer knapper geworden sind und somit in irgendeiner Form bewirtschaftet werden müssen, bilden sie den Gegenstand der Umweltpolitik. Die in einer Marktwirtschaft übliche Form besteht darin, knappe Güter mit Preisen zu belegen, denn den Preisen fällt die Aufgabe zu, die Knappheitsverhältnisse für Güter widerzuspiegeln. Um zu klären, wer diese Bewirtschaftung durchführt, ob also der private Sektor dies vermag oder die öffentliche Hand eingreifen muss, sind diejenigen Merkmale von Umweltgütern zu betrachten, die in der Theorie der öffentlichen Güter bereits erörtert wurden (siehe 2. Kapitel). Zunächst ist festzustellen, dass eine ausreichend saubere Umwelt von der Bevölkerung gewünscht wird, d. h. Präferenzen für Umweltgüter sind offenbar vorhanden. Es ist daher in der Regel nicht notwendig, wegen fehlender Präferenzen staatlicherseits korrigierend einzugreifen. Im Umweltbereich kann die Berücksichtigung sehr langfristiger 1 Den Beginn der deutschen Umweltpolitik setzt man üblicherweise mit dem Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971 an (Bundestagsdrucksache 6/2710). A. Gegenstand, Ziele und Prinzipien der Umweltpolitik Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 498 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen498 Optionen, von der Erhaltung der Bergwälder wegen Lawinengefahr bis zur Erörterung des „Ozonlochs“ und des „Treibhauseffekts“, allerdings auch zur zumindest teilweisen Korrektur individueller Präferenzen führen, d. h. es liegt in diesem Sinne ein meritorisches Gut vor (siehe 2. Kapitel, B I e). Eine solche Korrektur zeigt sich beispielsweise im Verbot der Abholzung von „Bannwald“ für die Bergbewohner, damit er weiterhin die Lawinen, Muren usw. „bannen“ kann. Wenn aber die Präferenzen für Umweltgüter grundsätzlich vorhanden und hinreichend ausgebildet sind, so fragt sich, warum diese Güter zwar erwünscht sind, aber privat nicht angeboten werden, sich also kein Markt für sie bildet. Das liegt daran, dass bei typischen Umweltgütern die beiden Merkmale vorliegen, die in der Theorie der öffentlichen Güter behandelt wurden (siehe 2. Kapitel, B I d). Zum einen sind diese Güter durch Nichtrivalität im Konsum gekennzeichnet: Wenn sie überhaupt geschaffen werden, mindert der Konsum durch einen Bürger den Konsum der anderen nicht. Eine Folgerung hieraus lautet, dass die Preis-gleich-Grenzkosten-Regel nur für den ersten Konsumenten zutrifft; bereits für den zweiten Konsumenten gilt: Grenzkosten gleich Null. Der Marktpreis hat bei Nichtrivalität des Konsums keine Lenkungsfunktion. Zum anderen ist das Ausschlussprinzip auf Umweltgüter in aller Regel nicht anwendbar. Wenn ein Einzelner von sich aus die Umwelt zu verbessern sucht, wird er in aller Regel erfahren, dass hier in klassischer Weise das Trittbrettfahrerphänomen vorliegt. Saubere Umwelt lässt sich nicht einzelwirtschaftlich „verkaufen“. Die Begründung lässt sich am Beispiel eines Wohngebietes und der dortigen Heizungen veranschaulichen. In einem abgeschlossenen Wohngebiet, beispielsweise durch ein Seitental gekennzeichnet, befinde sich eine überschaubare Zahl von Häusern. Die wahrgenommene Luftverschmutzung sei zum großen Teil auf deren Heizungen zurückzuführen. Das Gut „saubere Luft“ wird als solches gewünscht, die Ursachen für die Verschmutzung sind bekannt, und die Möglichkeit, diese Ursache abzustellen, liegt auch auf der Hand: Alle Heizungen müssen modernisiert und gut eingestellt werden. Dennoch entsteht das Gut „saubere Luft“ nicht, weil jeder Einzelne sich überlegt, dass seine aufwendige Heizungssanierung zwar ihn viel kostet, für sich genommen aber die Umweltsituation kaum merklich verbessert. Sein Grenzbeitrag zur Verbesserung des Umweltgutes wäre also verschwindend gering, während die Grenzkosten abzüglich der zukünftig niedrigeren Energieausgaben voll auf sein Budget durchschlagen würden. Umgekehrt weiß er, dass, wenn alle anderen ihre Heizung sanieren, er von dem Vorteil, also der Verbesserung des Umweltgutes, weder ausgeschlossen noch zur Mitfinanzierung verpflichtet werden kann. Das Beispiel deckt sich also weitgehend mit dem Beispiel des Gebäudeschutzes, das zur Veranschaulichung des Trittbrettfahrerverhaltens herangezogen wurde (siehe 2. Kapitel, B I d). Wie bei allen typisch öffentlichen Gütern muss also auch hier das Trittbrettfahrerphänomen überwunden werden. Auf privater Basis gelingt dies nur in kleinen Gruppen mit starker sozialer Kontrolle, also beispielsweise im unmittelbaren Nachbarschaftsverhältnis. Beispiele für privat geschaffene Umweltgüter auf lokaler und regionaler Ebene sind kooperative Absprachen über die Sicherung der Qualität des Grundwassers und die Festlegung von Fischfangquoten in Grenzgewässern. Die Tatsache, dass Marktkräfte also spontan wenig zur Eindämmung von Umweltschäden beitragen, hat Folgen für die Organisation des Umweltschutzes: In den meisten Fällen muss die öffentliche Hand – zumindest anfänglich – in der einen oder anderen Form hoheitlich eingreifen. Erst bei der Durchführung können dann wieder marktwirksame Elemente eingefügt werden (siehe B). Welche Schwierigkeiten dies bei globalen Umweltgütern mit sich bringt, wird sich bei der Erörterung der Klimaproblematik erweisen. Darüber ob und ggf. wie weitgehend der Staat eingreifen soll, gibt es unterschiedliche Auffassungen, die in der Beurteilung der externen Effekte liegen und oft schlagwortartig mit den Namen Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 499 A. Gegenstand, Ziele und Prinzipien der Umweltpolitik 499 „Coase versus Pigou“ umschrieben werden. Wenn im Zuge der wirtschaftlichen Entwicklung die Umwelt zunehmend belastet wird und die Umweltgüter dadurch knapp werden, so geschieht dies durch negative externe Effekte (siehe 2. Kapitel, B I a), die bei der Produktion und dem Konsum von wirtschaftlichen Gütern und Dienstleistungen anfallen (technologische externe Effekte)2: Die Stahlproduktion verursacht Staub und Rauchgase, mit dem Autofahren sind Lärm und Abgase verbunden usw. Erst bei der Frage, wie mit den negativen externen Effekten umgegangen werden soll, unterscheiden sich die Auffassungen. Nach R. Coase legt der Staat zunächst nur Eigentumsrechte an den Umweltgütern fest. Dann soll, soweit möglich, durch direkte Verhandlungen zwischen Schädigern und Geschädigten das Ausmaß der Umweltbeeinträchtigungen festgelegt, d. h. über die genannte Nutzungskonkurrenz entschieden werden. Abb. 10.1 zeigt, wie sich der zu zahlende Transfer durch den Schädiger, also der Vorteil für den Geschädigten, und der Gewinn des Schädigers zueinander verhalten. Der Grenzschaden des Geschädigten nimmt mit zunehmendem Ausmaß des Schadens zu. Den Schädiger betreffende Grenzkosten der Vermeidung sind von rechts nach links zu lesen. Die erste ab der Schadensmenge A zu reduzierende Einheit kann noch durch relativ einfache, kostengünstige Maßnahmen reduziert werden. Bei einer stärkeren Reduzierung steigen die Grenzkosten an. Nach Coase können die Eigentumsrechte an dem betreffenden Umweltgut dem Geschädigten zugesprochen werden, aber alternativ auch dem Schädiger. Die Schadensreduzierung, die sich nach den Verhandlungen einstellt, wird in beiden Fällen gleich sein. Der Unterschied liegt lediglich in der Verteilung der Kosten. In Abb. 10.1 ist der Fall dargestellt, bei dem der Geschädigte die Eigentumsrechte zugesprochen bekommt und damit vom Schädiger eine Reduzierung des Schadens auf Null verlangen könnte. Der Schädiger wird dem Geschädigten dann in Verhandlungen einen Ausgleich für eine geringere Reduzierung anbieten. Dies zu akzeptieren lohnt sich für den Geschädigten so lange, wie der ihm angebotene Transfer über seiner durch den Grenz- 2 Technologische externe Effekte sind von monetären externen Effekten zu unterscheiden. Letztere sind gewollt und ergeben sich z. B. dann, wenn auf einem ursprünglich monopolistischen Markt der Eintritt weiterer Unternehmen zu einer Gewinnminderung des Monopolisten führt. Abb. 10.1: Internalisierung externer Kosten durch Verhandlungen bei Schadenshaftung des Schädigers in der Ausgangssituation Ausmaß der Schadensvermeidung Ausmaß der Schädigung Grenzkosten der Schadensvermeidung Grenzschaden GE GE G D 0 M L K C E A = Transferbetrag des Schädigers = Gewinn des Schädigers Quelle: Fritsch, M., Wein, T., und Ewers, H.-J., Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 7. Aufl., München 2007, S. 137. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 500 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen500 schaden festgelegten Mindestforderung für eine Entschädigung liegt. Die Zahlungsbereitschaft des Schädigers ist demgegenüber durch die Grenzkosten der Schadensvermeidung festgelegt. Die Verhandlungen pendeln sich mit dieser Ausgangslage bei dem Punkt ein, an dem sich Mindestforderung und Zahlungsbereitschaft treffen. Der Geschädigte erhält einen Transfer in Höhe der durch die Punkte OECD bezeichneten Fläche, während der Schädiger im Vergleich zu einer gänzlichen Vermeidung des Schadens Mittel in Höhe der Fläche DCG einspart. Hätte der Schädiger das Eigentumsrecht an dem Umweltgut und mithin das Recht, unbegrenzt zu verschmutzen, erhalten, führten Verhandlungen in dieser Modellwelt ebenfalls zu einer Reduktion des Schadens bis zum Punkt E. In diesem Fall müsste jedoch der Geschädigte spiegelbildlich einen Transfer an den Schädiger als Kompensation für die Schadensvermeidung leisten. Ebenso könnte der Geschädigte spiegelbildlich einen Gewinn durch die Reduktion seines Schadens im Vergleich zu einer Verschmutzung bis zum Punkt A realisieren. Die staatlichen Instrumente bestehen hier in der hoheitlichen Festlegung von Eigentumsrechten und sind damit den nicht-finanzpolitischen Instrumenten zuzuordnen (vgl. unten B). A. C. Pigou hingegen betont, anknüpfend an A. Marshall, allein die wirtschaftliche Tätigkeit als den hauptsächlichen Ansatzpunkt und die von ihr ausgehenden externen Effekte; er betrachtet nicht gleichrangig die Nutzungskonkurrenz. Um die externen Effekte zu vermeiden, soll sie der Staat internalisieren, insbesondere durch Steuern. Diese unterschiedlichen Ansatzpunkte3 werden bei der Behandlung des finanzpolitischen Instruments der Umweltabgaben noch verdeutlicht. Neben den bisher behandelten negativen externen Effekten gibt es auch Umweltgüter, die durch wirtschaftliche Aktivität erst entstehen und mithin positive externe Effekte darstellen. Den wohl wichtigsten Fall bildet der Erhalt der Kulturlandschaft im ländlichen Raum, die durch die Landwirtschaft erst entstand und heute das wichtigste Aktivum vieler Feriengebiete ausmacht. Der zunehmende Rückzug der Landwirtschaft gefährdet dieses Aktivum. Dies zeigte sich zuerst an den hochgelegenen Almwirtschaften. Sie sind ein Merkmal des Alpentourismus, und ihre Bewirtschaftung wird hochgradig subventioniert. Doch auch für viele Mittelgebirgslagen zeigen sich ähnliche Tendenzen, und vielerorts wird Pflegemähen für die Offenhaltung der Landschaft subventioniert. Diese Klasse der positiven externen Umwelteffekte hat spezielle Folgen für die Prinzipien und Instrumente der Umweltpolitik. Zunächst werden diese aber für die negativen Umwelteffekte erörtert. Schließlich ist für die Organisation des Umweltschutzes auch die regionale Reichweite eines Umweltgutes wichtig. So wie man in der ökonomischen Theorie des Föderalismus lokale und nationale öffentliche Güter unterscheidet, stellt beispielsweise der Lärm in einem Wohngebiet die Beeinträchtigung eines lokalen Umweltgutes dar. Umweltgüter sehr großer Reichweite hat die neuere Diskussion um globale Umweltveränderungen ins Bewusstsein gerückt. Wenn die Erwärmung der Erdatmosphäre eintritt, beeinträchtigt sie das globale Umweltgut „Erdatmosphäre“. Das hat u. a. zur Folge, dass es vor dem Hintergrund des alleinigen Ziels einer allgemeinen Reduzierung der Treibhausgase unerheblich ist, welches Land einen Beitrag zur Reduzierung der Treibhausgase leistet, und das wiederum beeinflusst die Wahl der Instrumente erheblich (siehe B und C). II. Ziele und Prinzipien der Umweltpolitik Bevor der Staat in privatwirtschaftliche Aktivitäten eingreift, um Umweltpolitik zu betreiben, müssen die Ziele der Umweltpolitik genauer definiert werden. Es ist also 3 Vgl. dazu etwa Cansier, D., Umweltökonomie, 2. Aufl., Stuttgart 1996, S. 35 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 501 A. Gegenstand, Ziele und Prinzipien der Umweltpolitik 501 die Frage zu klären, in welchem Ausmaß der Staat eine Belastung der Umwelt zulässt und in welchem Umfang beispielsweise Maßnahmen zur Reinhaltung der Luft und der Gewässer, zur Reduzierung der Erderwärmung oder der Lärmbelästigung eingesetzt werden sollen. Ähnlich wie für die Formulierung wirtschaftspolitischer Ziele sind Ursache-Wirkungs- Zusammenhänge eines umweltbelastenden Vorgangs bedeutsam. Dabei kann zwischen Emission und Immission getrennt werden. Emissionen (u. a. Abgase, Abwässer, Strahlung oder Lärm) gehen von der verursachenden Quelle aus, also z. B. dem Schornstein im Industriebetrieb oder dem Auspuff am Auto. Überschreitet dann die Summe der Emissionen beispielsweise die Selbstreinigungsfähigkeit eines Flusses, so verschlechtert sich in dem jeweiligen Umweltbereich, hier dem Wasser, der Belastungszustand, der als Immission bezeichnet wird. Von der Immission in den verschiedenen Umweltbereichen ausgehend, kann man die Einwirkung von Schadstoffen und anderen Umwelteinflüssen auf den Menschen und die Natur verfolgen. Immissionen entstehen also, wenn Emissionen sich z. B. mit der Umgebungsluft vermischen und auf Menschen, Tiere und Pflanzen oder das Klima einwirken.4 Auf der Basis dieses Wirkungsablaufs und mit der begrifflichen Vorklärung können Ziele der Umweltpolitik sowie die auf sie einwirkenden Instrumente und Prinzipien näher beschrieben werden (zum Folgenden vgl. Schema 10.1): (1) Oberstes Ziel der Umweltpolitik ist der Erhalt der sog. Schutzgüter im Sinne zu schützender Güter bzw. Werte, insbesondere des Lebens und der Gesundheit des Menschen. Dazu zählt auch, dass die Natur in einem Zustand belassen wird, der das Leben der Tiere und Pflanzen sowie die Qualität der Gewässer u. a. m. nicht beeinträchtigt. Dazu zählt auch eine ökologische Nachhaltigkeit, die das Leben zukünftiger Generationen sicherstellt. In reiner Form lassen sich diese Ziele meist nicht verwirklichen, da regelmäßig Zielkonflikte, insbesondere mit ökonomischen Zielen wie Beschäftigung und Wachstum, auftreten und zu lösen sind. (2) Diese Schutzgüter als letztliche Ziele der Umweltpolitik sind nur in dem Maße zu erhalten, wie sich die Verantwortlichen für die Umweltpolitik auf bestimmte Immissionsziele (Umweltqualitätsziele) einigen. Auf den einzelnen Gebieten der Umweltpolitik, etwa der Luftreinhaltung, der Gewässergütepolitik oder der Lärmbekämpfung werden diese Ziele jeweils konkret definiert. So legt man Grenzwerte für die zulässige Belastung der Luft, etwa durch Feinstäube, fest oder beschließt, welche Oberflächengewässer im Zeitverlauf welche Gewässergüteklasse aufweisen sollen. (3) Aus diesen Immissionszielen werden dann für die Emittenten Emissionsziele abgeleitet, d. h. es wird im Einzelnen vorgeschrieben, wie groß der Schadstoffausstoß an einer einzelnen Quelle (dem Schornstein eines Industriebetriebs oder privaten Haushalts, der Kläranlage) sein darf. In der Landwirtschaft würde bei einer solchen Vorgehensweise beispielsweise die höchstzulässige Menge an Düngemitteln oder Schädlingsbekämpfungsmitteln pro Hektar Fläche vorgegeben. (4) Die Instrumente der Umweltpolitik wirken in den meisten Staaten auf die Emissionen, indem beispielsweise bestimmte Filteranlagen oder Kläranlagen vorgeschrieben sind, die die ausgestoßene Schadstoffmenge jeweils an ihrer Quelle begrenzen 4 Gelegentlich wird neben der Emission und der Immission auch noch von Depositionen gesprochen. Dabei handelt es sich beispielsweise um luftverunreinigende niedergehende Stoffe, die zu Belastungen des Wassers und Ablagerungen im Boden führen. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 502 10. Kapitel: Umwelt und öffentliche Finanzen502 sollen, oder es werden Grenzwerte festgelegt, die nur mit solchen Vorkehrungen erreichbar sind. Es gibt aber auch umweltpolitische Regelungen, die an der Immissionssituation ansetzen. So wird in Deutschland Smog- oder Feinstaub-Alarm mit der Folge eines Fahrverbots für die Autofahrer ausgelöst, wenn bestimmte Immissionsgrenzwerte in einem Belastungsgebiet überschritten werden. Schließlich wirken manche Vorschriften in der Umweltpolitik direkt auf den Erhalt von Schutzgütern ein, etwa wenn für ein Naturschutzgebiet ein Betretungsverbot ausgesprochen wird. (5) Ähnlich wie in der Sozialpolitik (siehe 4. Kapitel, C II a) haben sich auch in der Umweltpolitik über die Zeit Prinzipien der Umweltpolitik herausgebildet, die beim Einsatz der umweltpolitischen Instrumente herangezogen werden. Dabei führt die Suche nach einer systematischen Betrachtung zu drei Anknüpfungspunkten. Sie werden nach der Entscheidung über die Eingriffsintensität, die Kostenanlastung und den Mitwirkungsgrad geordnet. Diesen Anknüpfungspunkten lassen sich jeweils mindestens zwei gegensätzliche Prinzipien zuordnen (vgl. Schema 10.1). Nach der Eingriffsintensität kann man der Gefahrenabwehr das Vorsorgeprinzip gegenüberstellen. Wenn eine unmittelbare und nachweisliche Gefahr für ein Schutzgut, z. B. das menschliche Leben, droht, ist das Problem sehr viel dringlicher, als wenn gegen eine nur vermutete oder nicht allzu schwere Umweltbelastung „vorsorglich“ etwas unternommen wird. Nach der Kostenanlastung lassen sich Verursacherprinzip und Gemeinlastprinzip unterscheiden. Das Verursacherprinzip besagt, dass die volkswirtschaftlichen Kosten der Umweltbeeinträchtigung, zumindest aber die Kosten für die Vermeidung der Umweltschäden, den Verursachern des Schadens angelastet werden, d. h. in die Wirtschaftsrechnung der Produzenten und Konsumenten eingehen sollen. Wenn auf diese Weise externe Kosten internalisiert werden, handelt es sich um ein allokatives Argument. Daneben führt die Anwendung des Verursacherprinzips implizit auch zu distributiven Effekten. Das wird deutlich, wenn als entgegengesetztes Prinzip für Ausnahmefälle, auf die noch einzugehen ist, das Gemeinlastprinzip angewendet wird. Es ist dadurch gekennzeichnet, dass die öffentliche Hand Schäden selbst beseitigt bzw. die Beseitigung in Auftrag gibt oder dass sie die geforderten Vermeidungsanstrengungen der Privaten subventioniert; in allen Fällen werden die Maßnahmen aus öffentlichen Mitteln (z. B. Steuern, Krediten) finanziert. Insoweit kommt es bei diesen beiden Prinzipien zu verschiedenen Verteilungswirkungen. Eine Subventionierung ist auch erforderlich, wenn positive externe Effekte, etwa der Erhalt der Kulturlandschaft, erwünscht sind. Doch würde man in diesen Fällen statt vom Gemeinlastprinzip eher von einem Gemeinnutzprinzip sprechen. Wegen der Bedeutung von Verursacher- und Gemeinlastprinzip werden die Instrumente im Teil C nach dieser Unterscheidung gruppiert. Zieht man den Mitwirkungsgrad als Unterscheidungskriterium bei den Prinzipien der Umweltpolitik heran, so besagt das Kooperationsprinzip gegenüber einem Durchsetzen mit Hoheitsgewalt, dass die Umweltpolitik zunächst einvernehmliche und auf Mitwirkung abzielende Lösungen anstrebt, beispielsweise durch Absprachen mit Wirtschaftszweigen. (6) Hinter den Zielen, Instrumenten und Prinzipien der Umweltpolitik stehen schließlich allgemeine Normen der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Am Verursacherprinzip wurde gezeigt, wie Bezüge zur Allokationseffizienz bestehen, aber auch zur Verteilungsgerechtigkeit hergestellt werden können. Im Vordergrund stehen im Folgenden bei den Prinzipien und der Auswahl der Instrumente die allokativen Wirkungen. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 503 A. Gegenstand, Ziele und Prinzipien der Umweltpolitik 503 Schema 10.1: Ziele und Prinzipien der Umweltpolitik Schutzgüter als letztliche Ziele der Umweltpolitik1 – Gesundheit und Wohlbefinden des Menschen – Schutz der Natur Immissionsziele (Umweltqualitätsziele) in den einzelnen Umweltbereichen (Umweltmedien), z. B. für Wasser, Boden, Luft Emissionsziele für Emittenten z. B. für Anlagen der Industrie oder für diffuse Quellen (Bodenbelastung durch Landwirtschaft u. ä.) Instrumente der Umweltpolitik Verschieden je nach Gestaltungsprinzipien, Umweltbereich usf.; manchmal auch direkt auf Schutzgüter wirksam, z. B. Lärmschutzwände Prinzipien der Umweltpolitik, geordnet nach: Entscheidung über Entscheidung über Entscheidung über Eingriffsintensität Kostenanlastung Mitwirkungsgrad Gefahren- Vorsorge- Verursacher- Gemein- Gemein- Koopera- Hoheitsabwehr prinzip prinzip last- nutz- tions- gewalt prinzip prinzip prinzip Allgemeine Normen der Wirtschafts- und Sozialpolitik, z. B. Allokationseffizienz, Verteilungsgerechtigkeit 1 Die Schonung nicht-erneuerbarer Rohstoffe wie Erdöl oder Kohle wird in der Regel nicht als unmittelbarer Gegenstand der Umweltpolitik angesehen, sondern bleibt einer eigenständigen Ressourcenpolitik vorbehalten. In diesem Sinne entspricht der Umwelt- ökonomie eine gesonderte Ressourcenökonomie. Vgl. zu ihr etwa Endres, A., und Querner, I., Die Ökonomie natürlicher Ressourcen, Stuttgart 2000. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 504 B. Zu den nicht-finanzpolitischen Instrumenten der Umweltpolitik In einer finanzwissenschaftlichen Betrachtung der umweltpolitischen Instrumente steht in der Regel die Kostenanlastung im Vordergrund. Unter den erörterten Prinzipien erhält damit die Gegenüberstellung von Verursacher- und Gemeinlastprinzip besonderes Gewicht, denn nach dem Verursacherprinzip sind die der öffentlichen Finanzwirtschaft zuzuordnenden Umweltabgaben ein bedeutendes Instrument, und die Anwendung des Gemeinlastprinzips läuft auf eine Budgetfinanzierung hinaus. Diese beiden finanzpolitischen Instrumente bilden den größeren Teil des Gesamtkapitels. Zuvor jedoch sind die nicht-finanzpolitischen Instrumente der Umweltpolitik kurz anzusprechen, denn das im nachfolgenden Schema 10.2 genannte Instrument der Ge- und Verbote (Verhaltensanweisungen), in der Umweltpolitik üblicherweise als Ordnungsrecht bezeichnet, bildet den Hintergrund, vor dem die Vorteile einer Umweltabgabe und weiterer Instrumente erst deutlich werden. Durch das Ordnungsrecht, dem die in den Gesetzessammlungen zum Umweltrecht enthaltenen Maßnahmen ganz überwiegend zuzuordnen sind, wird für die einzelnen Typen von Emissionsquellen (in Unternehmen, in privaten Haushalten oder auch in staatlichen Einrichtungen) eine Minderung der Emissionen gesetzlich vorgegeben. Diese gesetzliche Vorschrift erfolgt mit Blick auf den „Stand der Technik“ bei der Emissionsminderung. Dies bedeutet, dass bestimmte Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen vorgeschrieben (oder durch die Grenzwerte erzwungen) werden, die einem fortschrittlichen Entwicklungsstand der Technik entsprechen. Dabei kann eine Verhältnismäßigkeitsregel hinzutreten, nach der beispielsweise bei einer nachträglichen Emissionsminderung an bereits bestehenden Anlagen der erforderliche Aufwand nicht außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung erstrebten Erfolg stehen sollte. Den einzelnen Wirtschaftssubjekten bleibt als Handlungsmöglichkeit einzig die Befolgung der ordnungsrechtlich vorgeschriebenen Normen. Sofern das Unternehmen seine Emissionen in der geforderten Weise reduziert, erhält es damit implizit eine kostenlose Emissionsgenehmigung für die verbleibenden Emissionen („Restverschmutzung“), es sei denn, diese werden einer gesonderten Regelung, beispielsweise einer Abgabe (siehe unten), unterworfen. Gegen das Ordnungsrecht („command and control“) als dominierendes Instrument der Umweltpolitik wurden insbesondere von Ökonomen Einwände erhoben. Es wird argumentiert, dass auf diese Weise nicht diejenigen Emittenten herausgefiltert werden, die die umweltpolitisch unerwünschten Emissionen zu den niedrigsten einzelwirtschaftlichen Kosten reduzieren können („ökonomische Effizienz“). Das Ziel der ökonomischen Effizienz setzt voraus, dass derjenige Emittent Vermeidungs- oder Beseitigungsmaßnahmen ergreift, bei dem sie am kostengünstigsten sind. Wird dies erreicht, so werden zugleich die niedrigsten volkswirtschaftlichen Kosten insgesamt für die Verringerung der Umweltbelastung realisiert. Außerdem wird gefragt, ob es kontinuierliche Anreize gibt, die Emissionen immer weiter zu verringern. Denn nachdem im Ordnungsrecht ein Emissionsgrenzwert festgelegt worden ist, hat der Emittent keinen Anreiz mehr, diese B. Zu den nicht-finanzpolitischen Instrumenten der Umweltpolitik

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.