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B. Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsstruktur in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 495 - 506

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_495

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 481 B. Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsstruktur I. Strukturwandel und Wirtschaftswachstum Strukturwandel und Wirtschaftswachstum sind unlösbar miteinander verwoben, wie die vorangegangenen Ausführungen zum Wirtschaftswachstum mehrfach zeigten. Wirtschaftswachstum setzt Strukturwandel voraus und verursacht ihn zugleich. Da das Wirtschaftswachstum nicht homogen verläuft, stellt sich die Frage, welche Teilbereiche sich unterschiedlich entwickeln. Die Verschiebung der relativen Anteile des jeweils betrachteten Aggregats kann sich beispielsweise auf Wirtschaftsbereiche bzw. Branchen, auf Wirtschaftsräume bzw. Regionen oder auch auf Unternehmensgrößen, z. B. den Mittelstand, beziehen. Wenn auf die strukturelle Entwicklung der Wirtschaft Einfluss genommen werden soll, müssen die vielfältigen Ursachen des Strukturwandels bekannt sein. Zu den Gründen, die auf der Nachfrageseite liegen, gehören unter anderem die Entwicklung des Pro- Kopf-Einkommens, die sich verändernden Bedürfnisse und die Ansprüche der Bevölkerung. Sie führen zur Änderung in der Konsumstruktur und damit auch zu Einflüssen auf die Produktion. Auf der Angebotsseite treten die Auswirkungen des technischen Fortschritts hinzu, in dessen Rahmen neue Produkte, neue Produktionsverfahren sowie neue Systeme und Organisationsformen oft zu einer besseren Versorgung der Bevölkerung führen. Aber auch vom Staat verantwortete Aktivitäten können sich auf den Strukturwandel auswirken. Preisreglementierungen sowie wettbewerbsbeschränkende und marktwidrige Interventionen behindern die wünschenswerte strukturelle Entwicklung ebenso wie falsche Prognosen und irrationales Verhalten. Schließlich treten historische Entwicklungen hinzu; die deutsche Einheit ist hierfür ein eindrucksvolles Beispiel. Aber auch die Ölpreisschocks und die globale Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 und seit 2010 sind Beispiele. Im Hinblick auf die sektorale Zusammensetzung der Volkswirtschaft ist zunächst auf die sog. Drei-Sektoren-Hypothese zu verweisen, die einen Trend zur Dienstleistungsgesellschaft behauptet. Der strukturelle Wandel vollzieht sich demnach vom primären Sektor, der Land- und Forstwirtschaft und Fischerei, zum sekundären Sektor mit seinem warenproduzierenden Gewerbe und dann zum tertiären Sektor mit Handel, Verkehr, Dienstleistungsunternehmen und dem Staat. Trifft diese Entwicklung zu, und sie lässt sich für die modernen Industriestaaten anhand der Entstehung des Sozialproduktes aufzeigen, so kann mit ihr dann ein negativer Wachstumseffekt einhergehen, wenn die Wirtschaftsbereiche mit hohem Produktivitätszuwachs bei der Entstehung des Bruttoinlandsprodukts relativ zurücktreten. Dies gilt insbesondere für Teile der Industrie, wobei dieser Trend nicht bis zur Nahezu-Aufgabe dieses Sektors führen muss, vor allem nicht für große Volkswirtschaften, wie die in vielen Bereichen leistungsfähige Industrie Deutschlands in Gegenüberstellung zum dienstleistungsorientierten Großbritannien zeigt, wo die wirtschaftliche Erholung nach der Wirtschaftskrise von 2008/2009 sehr B. Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsstruktur Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 482 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum482 viel schleppender verlaufen ist. Generell gehört das Zurückbleiben von Sektoren oder Branchen zu den Gründen, weshalb eine sektorale Struktur- bzw. Industriepolitik häufig gefordert wird. Im regionalen Gefüge einer Volkswirtschaft schlagen sich die sektoralen Strukturänderungen beispielsweise darin nieder, dass agrarisch oder altindustriell geprägte Regionen in Rückstand geraten und Dienstleistungszentren sich verbessern. Auch hier sind es in der Regel die zurückfallenden Regionen, für die oft regionalpolitische Eingriffe gefordert werden. Soweit sektorale und regionale Maßnahmen nur auf negative Entwicklungen reagieren, tendieren sie dazu, bestehende Strukturen zu erhalten. Dies erfolgt meist aus sozialen Gründen, auch wenn damit gesamtwirtschaftliche Wachstumsverluste verbunden sind. Fragt man, ob auch wachstumsfördernde strukturpolitische Maßnahmen möglich sind, so können wie für die gesamtwirtschaftliche Wachstumspolitik wieder die zwei Strategien unterschieden werden. Lassen sich die Wachstumsbranchen mittelfristig tatsächlich im Voraus erkennen, wird man sie fördern. Diese Form der Unterstützung führt zu einer Industriepolitik, wie sie Frankreich im Vergleich zu Deutschland häufiger umsetzt. Wer Prognosen eher misstraut, wird sich ergebende Strukturänderungen nicht aufhalten, sondern innovativen Ansätzen Raum durch entsprechende Rahmenbedingungen und Anreizsysteme schaffen. Im Rahmen von Fördermaßnahmen gehören Subventionen bzw. Beilfen zu den hauptsächlichen Instrumenten. Dies gilt sowohl für eine verteilungs- wie auch für eine industriepolitisch begründete Förderung. Die Gewährung von Subventionen ist jedoch nicht ohne Probleme. Deshalb werden im folgenden Teil Merkmale und Wirkungen der Subventionsvergabe sowie Möglichkeiten ihrer Begrenzung erörtert. In diesem Zusammenhang werden auch einige wesentliche Aspekte der sektoralen Strukturpolitik dargestellt, bevor die regionale Strukturpolitik einbezogen wird. II. Zielgerechte Ausgestaltung und wirksame Begrenzung von Subventionen a) Auflagen als Mittel der Subventionspolitik In der Strukturpolitik, gleich ob sie auf Sektoren, Regionen oder Betriebsgrößen ausgerichtet ist, nehmen die Subventionen seit langer Zeit eine dominierende Stellung ein. Subventionen werden in der Finanzwissenschaft überwiegend als Transfers an Unternehmen verstanden. Der Staat als Subventionsgeber gewährt den zu fördernden Unternehmen Ausgaben oder ihnen äquivalente Steuervergünstigungen, in aller Regel ohne marktliche Gegenleistungen. Im Laufe einer langen Subventionspraxis ist für die verschiedenen Subventionsziele eine Fülle unterschiedlicher Auflagen entwickelt worden. Sie lassen sich oft auch auf Zahlungen an private Haushalte und auf monetäre Transfers im internationalen Bereich anwenden, die allerdings beide definitionsgemäß nicht zu den Subventionen zählen. Die Auflagen können danach getrennt werden, ob nur Empfangsauflagen oder auch weitergehende Auflagen erlassen werden (vgl. zum folgenden Schema 9.5). Eine Empfangsauflage liegt dann vor, wenn der Empfänger lediglich bestimmte Merkmale, z. B. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 483 B. Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsstruktur 483 eine geringe Hektarzahl seines Hofes oder ein niedriges Einkommen, als Indikator sozialer Bedürftigkeit aufweisen muss, um die finanzielle Zuwendung beanspruchen zu können. Um Subventionen zielgerecht einzusetzen, sind in den meisten Fällen staatlicher Strukturpolitik weitergehende Auflagen erforderlich, unter denen die finanziellen Auflagen besonders häufig sind. So kann die öffentliche Hand beispielsweise eine gewisse Mitfinanzierung verlangen. Der Subventionsempfänger muss dann zusätzlich eigene finanzielle Mittel beisteuern oder zusätzliche Mittel auf dem Kreditwege beschaffen. Die Subvention, für deren Erhalt solche eigenen Aktivitäten des Empfängers Bedingung sind, besteht dann etwa in einem Zuschuss zu den bei der Kreditaufnahme im privaten Sektor entstehenden Kosten (Zinssubvention). Bei der Aufnahme öffentlicher Kredite gehen ihre Empfänger die Verpflichtung ein, den Schuldendienst (Verzinsung und Rückzahlung) zu leisten. Gewährt die öffentliche Hand den Kredit selbst, kann der Subventionswert eines nicht zu marktmäßigen Bedingungen gewährten öffentlichen Kredits dadurch ermittelt werden, dass die Differenz zwischen den privaten Kreditkosten und dem Schuldendienst, der an den Staat geleistet werden muss, berechnet und auf den Zeitpunkt der Subventionsgewährung diskontiert wird. Eine Subvention, die mit finanziellen Auflagen verbunden ist, kann also nur erhalten, wer eine gewisse finanzielle Leistungsfähigkeit aufweist. Mit einer solchen Subvention wird also zugleich eine Selektion unter den Subventionsempfängern ermöglicht. Die bisher erwähnten Auflagen wirken vorwiegend in der Phase des Subventionsempfangs; nur bei der öffentlichen Kreditvergabe wirken sie sich in Form der Schuldendienstzahlung in einer späteren Periode aus. Da die Verwendung der Mittel den strukturpolitischen Zielen entsprechen soll, interessiert die Phase nach dem Erhalt der Subvention unter strukturpolitischem Aspekt am stärksten. Die Ziele können manchmal schon dadurch erreicht werden, dass für die Verwendung eine Verhaltensauflage erlassen wird, in der Landwirtschaft z. B. die Vorschrift, bestimmte Flächen nicht oder anders zu bebauen. In vielen Fällen wird darüber hinaus durch detaillierte Verwendungsauflagen bestimmt, welcher Verwendung die Fördermittel zuzuführen sind, z. B. dem Kauf einer Maschine oder der Verbilligung von Düngemitteln. Damit wird bewirkt, dass der von der öffentlichen Hand beabsichtigte Zweck eines Subventionsprogramms genauer als bei den bisher genannten Auflagen erreicht wird. Verwendungsauflagen helfen schließlich, im Unternehmen die gewünschten Einsatzstellen im betrieblichen Ablauf zu erreichen. So kann die Subvention an Inputfaktoren ansetzen, z. B. am Kauf Schema 9.5: Auflagentypen bei der Vergabe von Subventionen Auflagentyp Beispiel 1. Empfangsauflage 2. Finanzielle Auflage a) Aufbringen zusätzlicher Mittel; Mitfinanzierung – in Form von Eigenmitteln – in Form von Krediten b) Aufbringen des Schuldendienstes für öffentliche Kredite 3. Verhaltensauflage 4. Verwendungsauflage „Hektarsubventionen“ siehe Einzelheiten in der Ausgestaltung zahlreicher Subventionsund Kreditprogramme Anbaubeschränkung Maschinenkauf Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 484 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum484 von Düngemitteln, den Produktionsablauf beeinflussen, z. B. über die Subventionierung von Rationalisierungsverfahren, und schließlich am Absatzvorgang anknüpfen, indem sie die Entwicklung neuer Absatztechniken fördert oder zu Preissenkungen führt. Subventionen mit einer detaillierten Verwendungsvorschrift, die auf den Kauf eines ganz bestimmten Gutes hinausläuft, ähneln ihrer Wirkung nach dem Vorgang, bei dem der Staat dieses Gut selbst kauft und es dann dem Empfänger kostenlos überlässt. Dann läge ein öffentlicher Kauf mit anschließendem „Naturaltransfer“ vor. Die Übergänge zwischen den Leistungsentgelten und den Transferzahlungen sind hier also fließend. b) Erfassung und Begrenzung von Subventionen als Daueraufgabe Unabhängig davon, welchen Zielen ein Subventionsprogramm dient, hat es immer die Tendenz, unter dem politischen Druck der Empfängergruppen und angesichts immer neuer Wahltermine länger als nötig zu bestehen und sich zumeist sogar auszuweiten. Daher gehören die Begrenzung und der Abbau von Subventionen zu den zentralen Aufgaben jeder Strukturpolitik. Eine Voraussetzung hierfür ist zunächst die genaue Kenntnis der gewährten Subventionen und der Verteilung nach Wirtschaftsbereichen, Regionen oder Betriebsgrößen. Der Gesetzgeber hat in Deutschland durch das Stabilitätsgesetz (§ 12) eine Subventionsberichterstattung für den Bund geschaffen, die informieren und dadurch zugleich den erwünschten Abbau dieser Zahlungen fördern soll. Über den alle zwei Jahre erscheinenden „Subventionsbericht“ werden auch die Steuervergünstigungen bzw. geldwerten Vorteile sichtbar, die im Haushaltsplan selbst nicht erkennbar sind. Der Informationsgehalt und die Aussagekraft des öffentlichen Haushalts würden also erhöht, wenn Steuervergünstigungen in Subventionen umgewandelt würden. Subventionen sind als Ausgaben offen im Haushaltsplan ausgewiesen, während Steuervergünstigungen nur als Steuermindereinnahmen und dort oft nur ungenau erfasst werden können. Das Stabilitätsgesetz schreibt eine Aufgliederung der Subventionen danach vor, ob die Hilfen der Erhaltung, der Anpassung an neue Bedingungen oder der Förderung des Produktivitätsfortschritts und des Wachstums von Betrieben oder Wirtschaftszweigen dienen. Wie aus Tab. 9.2 entnommen werden kann, ist die letzte Kategorie von (offenen) Subventionen und Steuervergünstigungen, die auch am ehesten noch vertretbar ist, zusammengefasst mit einem eher geringen Anteil ausgewiesen. Der Anteil der Erhaltungs- und Anpassungshilfen fiele bei strenger Prüfung wohl noch höher aus. Weil der Abbau dieser Hilfen immer wieder gefordert wird, ist die einzelne Behörde, die diese Hilfen gewährt, bemüht, möglichst viele von ihnen unter die Kategorie „Förderung“ einzuordnen; dabei kommt ihr das Problem zugute, dass es bisher keine objektiven Kriterien für die Einordnung der Subventionen in diese drei Kategorien gibt. Eine Aufschlüsselung der Subventionen und Steuervergünstigungen nach Aufgabenbereichen findet sich in Tab. 9.3. Bei den Beträgen für die Landwirtschaft ist zu berücksichtigen, dass die Mittel für die Agrarförderung ganz überwiegend von der EU stammen und hier insoweit nicht erscheinen. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 485 B. Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsstruktur 485 38 Um den Erhaltungscharakter von Subventionen zu vermindern, müssten die Auflagen, die zu einer Strukturanpassung führen, verstärkt werden. Außerdem wäre es, um ein einzelnes Subventionsprogramm in seinem Volumen besser steuern zu können, von Vorteil, wenn an die Stelle des sog. Quotitätsprinzips das Repartitionsprinzip treten würde. Beim Quotitätsprinzip erfolgt an jedes Unternehmen, das die Empfangsmerkmale aufweist, die vorgesehene Unterstützungszahlung. Je mehr Unternehmen also die Subvention beanspruchen können, desto höher wird der endgültige Haushaltsansatz sein. Beim Repartitionsprinzip wird zuerst der gesamte Förderbetrag festgelegt und dann auf die Anzahl der Bewerber aufgeteilt39 (vgl. dazu auch die Verteilung von Zuweisungen im Rahmen des Finanzausgleichs im 5. Kapitel, Schema 5.3). 38 Subventionen werden im Subventionsbericht zumeist als Finanzhilfen bezeichnet. 39 Ein Beispiel ist die Abwrackprämie von 2009, die zwecks Stärkung der Nachfrage nach Neuwagen für jedes beim Neukauf eingelieferte ältere Modell gewährt wurde. Wegen der starken Nutzung dieser Möglichkeit musste das Programm daher später aufgestockt werden. 1980 20021 20101 Mio. € in %2 Mio. € in % Mio. € in % Subventionen5 zur Erhaltung Anpassung3 Förderung4 Sonstige Finanzhilfen 1.788 1.304 875 13 44,9 32,8 22,0 0,3 495 4.758 613 134 8,3 79,3 10,2 2,2 103 2.658 1.764 1.014 1,9 47,9 31,9 18,3 Insgesamt 3.980 100,0 6.000 100,0 5.538 100,0 Steuervergünstigungen zur Erhaltung Anpassung3 Förderung4 Sonstige Steuervergünstigungen 1.128 4.202 294 1.172 16,6 61,8 74,3 17,2 5.488 1.434 1.018 1.323 59,2 15,5 11,0 14,3 8.217 1.061 2.806 3.302 53,4 6,9 18,2 21,5 Insgesamt 6.796 100,0 9.263 100,0 15.386 100,0 Summe der Subventionen und Steuervergünstigungen davon Subventionen davon Steuervergünstigungen 10.776 3.980 6.796 100,0 36,9 63,1 15.263 6.000 9.263 100,0 39,3 60,7 20.924 5.538 15.386 100,0 26,5 73,5 1 Einschließlich Beitrittsgebiet. 2 Differenzen in den Summen durch Runden der Zahlen. 3 Anpassung an neue Bedingungen. 4 Produktivitäts-(Wachstums-)hilfen. 5 ab dem 21. Subventionsbericht: Finanzhilfen Quelle: 1980: Achter Subventionsbericht (Bundestagsdrucksache 9/986), S. 27 und 30 (Ist-Zahlen), in Euro umgerechnet. 2002: Neunzehnter Subventionsbericht (Bundestagsdrucksache 15/1635), S. 26. 2008: Einundzwanzigster Subventionsbericht (Bundestagsdrucksache 16), S. 31 (Steuervergünstigungen entsprechen geschätzten Steuermindereinnahmen). 2010: Dreiundzwanzigster Subventionsbericht (Bundesdrucksache 449/11), S. 24. Tab. 9.2: Subventionen38 und Steuervergünstigungen des Bundes an Betriebe oder Wirtschaftszweige, Bundesrepublik Deutschland, 1980, 2002 und 2010 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 486 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum486 Eine weitere Möglichkeit, Subventionsprogramme zu begrenzen, besteht darin, die Gesetze über Subventionszahlungen entweder zu einem bestimmten, vorher festgelegten Termin auslaufen zu lassen, wie dies als ,sunset legislation‘ für sehr viele Gesetze vorgeschlagen wird, oder ihre weitere Existenzberechtigung von Zeit zu Zeit einer systematischen Prüfung zu unterziehen, wie es auf breiter Basis mit dem Zero-Base- Budgeting-Konzept angestrebt wurde (siehe 3. Kapitel, B II b). Möglicherweise kann der Prozess der Kontrolle und des Abbaus von Subventionen auch durch ein unabhängiges Organ (Sachverständigenrat, Subventionsamt) gefördert werden. Um die Transparenz und die Steuerungsmöglichkeiten im Bezug auf Subventionen und Steuervergünstigungen zu optimieren, hat die Bundesregierung im März 2006 einen Kabinettsbeschluss gefasst, wonach im Gegensatz zur Entwicklung in Tab. 9.2 (letzte zwei Zeilen) vorrangig offene Subventionen statt Steuervergünstigungen genutzt werden sollen und diese zudem grundsätzlich degressiv auszugestalten und zu befristen sind. Es hatte sich bei der Analyse der damaligen Subventionen gezeigt, dass keine Steuervergünstigung degressiv ausgestaltet oder befristet ist und zudem beim Bund die Steuervergünstigungen ein annähernd dreimal so hohes Volumen haben wie die direkten Finanzhilfen.40 Letzteres lässt sich einfach unter der polit-ökonomischen Perspektive erklären. Einmal sind Steuervergünstigungen intransparenter als direkte Finanzhilfen, was sicherlich für Politiker und Abgeordnete, die spezifische Gruppeninteressen befriedigen wollen, attraktiv ist. Wichtiger dürfte aber in Deutschland die Verteilung des Steueraufkommens zwischen den Gebietskörperschaften sein. Während eine direkte Finanzhilfe sich im Bundeshaushalt in voller Höhe niederschlägt, wirkt sich eine Steuervergünstigung gleichen Volumens auf den Bundeshaushalt nur in Abhängigkeit 40 Bundesministerium der Finanzen, 21. Subventionsbericht der Bundesregierung, in: BMF- Monatsbericht, September 2007, S. 33 ff. Tab. 9.3: Subventionen und Steuervergünstigungen des Bundes nach Aufgabenbereichen, Bundesrepublik Deutschland, 1980, 2002 und 2010 Eingriffsbereich Subventionen und Steuervergünstigungen 1980 20021 20101 Mio. € in % Mio. € in % Mio. € in % Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Gewerbliche Wirtschaft (ohne Verkehr) 1. Bergbau 2. Regionale Strukturmaßnahmen 3. Sonstige Maßnahmen (z. B. Erneuerbare Energien, Gewerbliche Wirtschaft allg.) Verkehr 1.878 4.685 1.323 2.172 1.190 1.261 24,0 59,9 16,9 27,8 15,2 16,1 1.580 11.025 3.031 1.861 6.133 1.147 11,5 80,2 22,1 13,5 44,6 8,3 1.568 11.902 1.425 977 9.500 2.314 9,9 75,4 9,0 6,2 60,2 14,7 Insgesamt 7.824 100,0 13.752 100,0 15.784 100,0 1 Einschließlich Beitrittsgebiet. Quelle: 1980 und 2002: siehe Quellen zu Tab. 9.2. – 2010: Dreiundzwanzigster Subventionsbericht, S. 11. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 487 B. Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsstruktur 487 vom jeweiligen Bundesanteil an der Steuer aus. Beim Körperschaftsteueraufkommen würde der Bund somit 50 % der durch die Steuervergünstigung entstehenden Mindereinnahmen zu tragen haben, bei der Einkommensteuer wären es nur 42,5 % (jeweils ohne Solidaritätszuschlag). Die Inzidenz von Subventionen und Steuervergünstigungen fällt also bei den Gebietskörperschaften unterschiedlich aus. III. Die Rolle der Subventionen in der sektoralen Strukturpolitik Die Eingriffe in die sektorale Wirtschaftstruktur erfolgen entweder zur Erhaltung überkommener Strukturen oder zur aktiven Förderung von als zukunftsträchtig angesehenen Sektoren. Steht die Erhaltung von Betrieben im Vordergrund, weil z. B. die Einkommen der in diesen Betrieben beschäftigten Arbeitnehmer aus verteilungspolitischen Gründen erhalten bleiben sollen, so genügt eine wenig differenzierte Ausgestaltung der Hilfen; das gleiche gilt, wenn das entsprechende Güterangebot wünschenswert erscheint, z. B. aus Autarkieüberlegungen in der Energiepolitik. Es kommt zunächst nur darauf an, den Unternehmen Liquidität zuzuführen. Im agrarpolitischen Bereich können zu diesem Zweck z. B. flächenbezogene „Hektarsubventionen“ oder nur auf die Existenz des Betriebes bezogene Subventionen gewährt werden. In diesem Fall genügt es folglich, die Subventionen mit Empfangsauflagen zu versehen. Knüpfen Subventionen an die Höhe der Produktion an (z. B. Milchsubventionen), so haben sie neben einer einkommenserhöhenden auch eine produktionsfördernde Wirkung. Diese Strategie reicht zur Erhaltung eines Betriebes aber nur aus, wenn die Ursache für seine Existenzgefährdung in einem nur vorübergehend aufgetretenen und nunmehr beseitigten Mangel an Liquidität lag. Liegt die Ursache jedoch in schrumpfender Nachfrage, billigerem Angebot der Konkurrenz, ineffizienter Betriebsführung usw., so muss eine Strategie, die auf Erhaltung bedacht ist, sich an diesen Ursachen orientieren oder es hinnehmen, dass die zur Erhaltung erforderliche Liquiditätszufuhr ständig erneuert werden muss. Subventionen, die lediglich Empfangsauflagen aufweisen, sollten daher schon im Sinne einer sparsamen Mittelverwendung nur zeitlich begrenzt eingesetzt werden oder nur in Verbindung mit Subventionen, die die gewünschte Anpassung fördern. Soll in einer schrumpfenden Branche die Förderung nicht unbesehen alle Unternehmen im Markt halten, so kann man eine Selektion über zusätzliche finanzielle Auflagen oder Verwendungsauflagen erreichen. Die finanzielle Auflage bewirkt eine positiv zu bewertende Auswahl unter den notleidenden Firmen einer Branche, während die Verwendungsauflage beispielsweise dazu führt, dass neue Maschinen beschafft oder verbesserte Absatzmaßnahmen eingesetzt werden. Da jedoch neue Techniken oft zu Produktionserhöhungen führen, müssen zur Erreichung des Förderziels häufig zugleich Subventionen zur Verringerung des Gesamtangebots gezahlt werden (z. B. Anbauverminderung in der Landwirtschaft, Stilllegungsprämien). Die durch die Auflagen bewirkten Reaktionen der Unternehmen müssen also im Zusammenhang mit anderen Maßnahmen der öffentlichen Hand, insbesondere der Gesamtheit des Subventionsprogramms für eine Branche, gesehen werden. Wenn man glaubt, Wachstumsbranchen identifizieren und sektorale Strukturpolitik im Sinne von Industriepolitik betreiben zu können, so werden für eine solche aktive Strukturförderung ausschließlich finanzielle Auflagen und Verwendungsauflagen Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 488 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum488 eingesetzt. Oft unterbleibt, wie im Zusammenhang mit dem technischen Fortschritt erläutert (siehe A III a 1), eine solche private Produktion oder fällt zu gering aus, weil die Entwicklungskosten und das Risiko des Scheiterns zu hoch sind. In diesen Fällen kann die öffentliche Hand Forschung und Entwicklung offen subventionieren oder spezielle Entwicklungsaufträge erteilen, die in dem Umfang Subventionscharakter haben, wie der private Sektor Nutzen aus dem entwickelten Produkt oder Verfahren zieht. Mit den erörterten Aspekten der sektoralen Strukturpolitik ist nur eine ihrer Ausprägungen angesprochen. Daneben ist eine Orientierung an der Betriebsgröße, z. B. im Rahmen einer Mittelstandspolitik41, möglich. Im Folgenden soll nur die regionale Dimension der Strukturpolitik erörtert werden. IV. Öffentliche Finanzen und regionale Strukturentwicklung: Ausgleich oder Wachstum? a) Konvergenz der regionalen Wirtschaftsentwicklung? In Deutschland ist die räumliche Struktur neben „ausgewogenen“ Räumen typischerweise durch Ballungsgebiete mit hoher Wirtschafts- und Finanzkraft und durch wirtschaftsschwache, oft ländlich-periphere Regionen, gekennzeichnet. Die Unterschiede haben durch das Hinzutreten der neuen Bundesländer an Bedeutung gewonnen. Mit Blick auf diesen Sachverhalt und seine Bedeutung für die zukünftige Entwicklung des Landes lassen sich zwei unterschiedliche Auffassungen voneinander trennen.42 Bis in die 1990er Jahre dominierte die Vorstellung, dass es eine natürliche Konvergenz der beiden Raumtypen gebe. Die Ballungsgebiete stellte man sich als unter verschiedenen Aspekten überquellende Räume vor. Die Löhne sind dort vergleichsweise hoch, d. h. der Faktor Arbeit wird knapper, und nicht zuletzt sind die knappen Bodenflächen und die hohen Grundstückspreise ein Grund dafür, dass die wirtschaftliche Aktivität in weniger verdichtete Regionen drängt. Dieser Vorgang wird durch andere als die genannten „Ballungsnachteile“ noch verstärkt, beispielsweise durch die in aller Regel höhere Umweltbelastung oder höhere Kriminalitätsraten als in ländlichen Gebieten. Spiegelbildlich gilt das Umgekehrte in den ländlich-peripheren Gebieten. Dort ist der Faktor Boden reichlich und preiswert vorhanden, und die Belastungen durch Umweltprobleme und Kriminalität sind in aller Regel geringer. Daher gibt es eine Tendenz zum Ausgleich zwischen den beiden Regionstypen, ökonomisch gesprochen eine Tendenz zum Ausgleich der Faktorproportionen und der Faktorpreise43. Folglich sind die langfristigen Wachstumschancen außerhalb der Ballungsgebiete größer als innerhalb. Mithin ist unter gesamtwirtschaftlichem Aspekt ein Euro, der außerhalb der Ballungsgebiete privat oder öffentlich investiert wird, möglicherweise mehr wert. Trifft diese Aussage zu, würde eine regionale Ausgleichspolitik zugunsten der wirt- 41 Vgl. z. B. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Hrsg., Der Mittelstand in der Bundesrepublik Deutschland: Eine volkswirtschaftliche Bestandsaufnahme, Nr. 561, Berlin 2007, sowie Wagner, J., Koller L., und Schnabel, C., Sind mittelständische Betriebe der Jobmotor der deutschen Wirtschaft?, in: Wirtschaftsdienst, 88 Jg., 2008, S. 130 ff. 42 Vgl. Zimmermann, H., Regionaler Ausgleich versus Wachstum, in: Thüringer Innenministerium, Thüringer Raumordnungskonferenz 2003, Erfurt 2003, S. 19 ff. 43 Vgl. etwa Barro, R. J., und Sala-i-Martin, X., Wirtschaftswachstum, München 1998, S. 30 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 489 B. Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsstruktur 489 schaftsschwachen Regionen zugleich das nationale Wachstum fördern. Im Vordergrund der Regionalpolitik steht dann folgerichtig die Förderung der wirtschaftsschwachen Regionen. Diese auch als aktive Sanierung bezeichnete Strategie führt dort zu mehr öffentlicher Infrastruktur und privaten Investitionen. Wenn primär das Wachstum einer Region gefördert werden soll, steht die Infrastruktur mit „wirtschaftsnahem“ Charakter im Vordergrund, z. B. eine Verkehrsanbindung, die Energieversorgung oder das Nachrichtenwesen. Sie ist unmittelbar auf die Industrieansiedlung bezogen. In dem Maße, wie die Industrieansiedlung zu mehr Beschäftigten und höherem Einkommen und damit zu wachsendem Infrastrukturbedarf führt, kommt es zum Ausbau der haushaltsorientierten Infrastruktur, also z. B. im Ausbildungs- und Gesundheitssektor. Das zweite Element einer aktiven Sanierung bildet die Ansiedlung von Industrie und die Ansiedlung überregional tätiger Dienstleistungsunternehmen. Hierzu werden Anreize für ansiedlungs- oder erweiterungswillige gewerbliche Unternehmen geboten. Das Instrumentarium ähnelt daher dem der sektoralen Strukturpolitik; nur stehen hier bei den möglichen Auflagen die Verwendungsauflagen noch stärker im Vordergrund. Die gewünschte Verwendung der als Subventionen oder Steuererleichterungen gewährten Vergünstigungen ergibt sich aus dem Ziel, in der Förderregion neue Arbeitsplätze zu schaffen. Mit den Auflagen kann zwischen Neugründung und Erweiterung eines Betriebs differenziert werden. Die Erweiterung wird in der Regel geringer bezuschusst, da die Bereitschaft zur Erweiterung eines schon vorhandenen Betriebes eines geringeren Anstoßes bedarf. Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ bildete bis zum Jahre 1990 und damit für die alten Bundesländer den hauptsächlichen Anwendungsfall für eine aktive Sanierung.44 Sie besteht auch weiterhin, doch tritt seither die Stärkung der Wirtschaftskraft in den neuen Bundesländern in den Vordergrund, für die auch andere Instrumente eingesetzt werden. Der Erneuerungsbedarf der – unternehmens- und haushaltsnahen – Infrastruktur ist dort besonders hoch. Auch die Förderung der Unternehmen erfordert erhebliche öffentliche Mittel, an denen sich in nennenswertem Umfang auch die EU im Rahmen ihrer Strukturpolitik beteiligt. Die Art dieser Unternehmensförderung wurde intensiv diskutiert und häufig geändert. Anfängliche Pläne für ein Niedrigsteuergebiet wurden fallengelassen, so dass die Förderung hauptsächlich über Investitionszulagen und Sonderabschreibungen (siehe A III b 1) erfolgt. b) Die Rolle der Ballungsgebiete Das nachlassende Wirtschaftswachstum in den 1990er Jahren machte es notwendig, über die Quellen des Wachstums, auch die regionalen Quellen, erneut nachzudenken. Zugleich hatte sich in den Regionalwissenschaften eine neue Sichtweise der Ballungsgebiete durchgesetzt. Es wurde zunehmend die Meinung vertreten, dass es im Prozess der wirtschaftlichen Entwicklung eine inhärente Ballungstendenz gibt45. Ausgangspunkt sind die immer geringer werdenden Transportkosten für Güter, Dienstleistungen und 44 Das Instrumentarium der Gemeinschaftsaufgabe findet sich in dem jeweiligen Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (Siehe etwa: Neunundzwanzigster Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ für den Zeitraum 2000 bis 2003 (2004), Bundestagsdrucksache 14/3250). 45 Siehe hierzu etwa Krugman, P., Space – The final frontier, in: Journal of Economic Perspectives, Bd. 12, 1998, S. 161 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 490 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum490 Informationen. Dadurch werden Größenvorteile in der Produktion dieser Outputs, die bisher verdeckt schon existierten, nunmehr virulent. Es lohnt sich jetzt mehr als zuvor, Produktionen in großen Orten zusammenzufassen. Durch die auf diese Weise regional wirksam werdenden Größenvorteile können zugleich vergleichsweise höhere Löhne gezahlt, damit gute Arbeitskräfte andernorts abgeworben werden usf. Darüber hinaus ist der regionale Ursprung der Innovation als der zentralen Wachstumsdeterminante in Hocheinkommensländern zu berücksichtigen. Vieles spricht dafür, dass bei Innovationen, insbesondere durch die Umsetzung von Erfindungen, die modernen großen Ballungsgebiete dominieren. Diese Ansicht hat für eine Politik der Beeinflussung der regionalen Wirtschaftsstruktur zwei Konsequenzen. Zum einen wird es Gebiete geben, die keine aktive Sanierung erfahren und in denen lediglich eine passive Sanierung erfolgt, um die erforderlichen Anpassungen an die veränderte Situation sozial erträglich zu machen. Hierzu zählen z. B. Umschulungs- und Mobilitätshilfen für die arbeitsfähige Bevölkerung, soweit sie keine Beschäftigung in der Region findet. Außerdem wird manche Infrastruktur subventioniert werden, soweit sie bei geringerer Bevölkerungsdichte sehr viel teurer wird (Kostenremanenz)46. Bei weiter fortschreitender Entleerung ist auf die Erfahrungen anderer Länder etwa mit mobilen Versorgungseinheiten (Gesundheitswesen, Bibliotheken, Post usw.) zurückzugreifen. Zum anderen ist die Funktionsfähigkeit der Ballungsgebiete für das globale Wachstum zu sichern. Dazu bedarf es weniger der Subventionen, weil die Wirtschaftskraft in diesen Regionen ohnehin hoch ist. Wichtiger sind die nicht-finanzpolitischen Aktivitäten wie die Deregulierung, damit das Wachstum nicht behindert wird. Zugleich ist darauf zu achten, dass diese Regionen im Geflecht der Finanzbeziehungen zwischen den Ebenen nicht schlechter gestellt werden. Zur statistischen Erfassung dieser Verflechtung ist die Kenntnis der regionalen Wirkungen der öffentlichen Finanzen ein wichtiges Instrument. c) Erfassung der regionalen Wirkungen der öffentlichen Finanzen Bei der sektoralen Finanzpolitik bestand eine der Voraussetzungen für eine zieladäquate Politik darin, sich zunächst ein Bild von Umfang und Struktur aller einwirkenden finanzpolitischen und anderen Maßnahmen zu verschaffen. Dies erfolgt für den Teilbereich der Subventionen mit den zweijährlich erscheinenden Subventionsberichten. Mit der gleichen Begründung ist für die Regionalpolitik ein Berichtssystem zweckmäßig, das für einzelne Regionen im Gesamtsystem der zufließenden und abfließenden öffentlichen Finanzströme zeigt, welche Gebiete „bevorzugt“ oder „benachteiligt“ werden. Diese regionale Inzidenz der öffentlichen Finanzströme lässt sich auf Zielgrößen wie das regionale Pro-Kopf-Einkommen oder die Zahl der Arbeitsplätze beziehen. Die Notwendigkeit solcher Analysen lässt sich vor allem daraus ableiten, dass die regionalpolitischen Fördermittel nur einen Bruchteil der gesamten Finanzströme ausmachen, die eine Region berühren. 46 Zu den höheren Kosten bei dünner Besiedlung siehe Seitz, H., Der Einfluss der Bevölkerungsdichte auf die Kosten der öffentlichen Leistungserstellung, Berlin 2002. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 491 B. Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsstruktur 491 Mit der Erfassung der regionalen Wirkungen der öffentlichen Finanzen lässt sich möglicherweise klären, welche Finanzströme für die Entwicklung einer Region besonders bedeutsam sind. So sind in einer Region selbstfinanzierte Gemeindeausgaben beispielsweise zu vergleichen mit Zuweisungen der Länder oder des Bundes, und es muss geprüft werden, ob ein einzelner Finanzstrom als „Vor-“ bzw. „Nachteil“ für eine Region gewertet werden kann. Sind beispielsweise zufließende Sozialausgaben als „Vorteil“ und abfließende Sozialversicherungsbeiträge als „Nachteil“ zu interpretieren? Hierzu müsste ein gesicherter theoretischer Zusammenhang zwischen diesen Finanzströmen und regionalpolitischen Zielvariablen, wie etwa dem Einkommen pro Kopf oder der Zahl der Arbeitsplätze, bestehen. Dabei spielt auch die fiskalische Äquivalenz eine wichtige Rolle. Schließlich ist zu prüfen, wer für den Zu- und Abfluss von Mitteln politisch verantwortlich ist. Auf der Basis dieser und ähnlicher methodischer Überlegungen47 lässt sich eine empirische Analyse für eine Region, beispielsweise ein Ballungsgebiet, wie folgt aufbauen: (1) Ermittlung der regionalen Zuflüsse von Ausgaben des Landes, des Bundes, der Sozialversicherungsträger und des Abflusses der Bundes- und Landessteuern sowie der Sozialversicherungsbeiträge. Eine solche regionale Zahlungsverteilung gibt unter bestimmten Voraussetzungen erste Aufschlüsse über die relative Besser- bzw. Schlechterstellung einer Region im Rahmen einer Querschnittsbetrachtung der formalen Zahlungsinzidenz. (2) Bestimmung einer interregionalen Überwälzung von Steuern und einer Vorteilswegnahme bei den Ausgaben bzw. Leistungen. Die im Zusammenhang mit dem Ziel der Einkommensumverteilung vorgenommene modelltheoretische und empirische Analyse der Steueranpassungen findet hier ihre regionale Variante. (3) Die verbleibenden Beträge können dann in ihren Wirkungen auf das regionale Einkommen und die regionalen Arbeitsplätze geschätzt und hinsichtlich regionalpolitischer Ziele bewertet werden. 47 Vgl. zum Überblick Zimmermann, H., Regionale Inzidenz öffentlicher Finanzströme, in: Handwörterbuch der Raumordnung, Hannover 1995, S. 809 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 492 C. Finanzpolitik, Wirtschaftswachstum und Strukturanpassung Angesichts der geschilderten vielfältigen Zielsetzungen der Wachstums- und Strukturpolitik und der Notwendigkeit der Anpassung an tiefgreifende Strukturveränderungen (Ölpreisschocks, deutsche Einheit, Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrisen) fällt eine wirtschaftspolitische Therapie immer schwerer, und die Rolle der Finanzpolitik im wirtschaftspolitischen Instrumentarium ist nicht leicht zu bestimmen. Der Übergang von einer auf ausgewählte Regionen und Sektoren ausgerichteten zu einer die Konjunkturund Wachstumspolitik unterstützenden Förderung von Branchen und Regionen, der mit Blick auf die strukturell differenzierte Gesamtwirtschaft naheliegt, wird als ordnungspolitisch bedenklich angesehen. Insbesondere die sektorale Strukturpolitik könnte sich, wenn sie von der Förderung einzelner im Laufe der Zeit als förderungsbedürftig anerkannter Wirtschaftsbereiche und Branchen zu einer generellen Planung zu fördernder und zu bremsender Branchen übergeht (z. B. in Frankreich), leicht zu einer Politik der Investitionslenkung entwickeln, in deren Rahmen die Verantwortung für Umfang und sektoralen Einsatz der Investitionen vom privaten mehr und mehr in den öffentlichen Sektor verlegt und damit die Wirtschaftsordnung grundsätzlich verändert würde. Aus diesem Grunde wird gefordert, die Fähigkeit der privaten Wirtschaft zur – unbedingt erforderlichen – strukturellen Anpassung auf globalere Art über entsprechende Rahmenbedingungen und Anreize und nicht nach Sektoren und Regionen differenziert zu fördern. Diese Anpassungsfähigkeit der Wirtschaft ist eben nicht mittels präziser Instrumente punktgenau zu erreichen, sondern nur mit verbesserten und dauerhaften Rahmenbedingungen. In der täglichen Wirtschaftspolitik wird hingegen gern auf strukturpolitische, insbesondere sektorpolitische Maßnahmen („Industriepolitik“) zurück gegriffen, weil hier leichter fassbare Ziele und scheinbar wirkungsvolle Instrumente vorliegen. Fragen zum 9. Kapitel Zu Teil A: 1. Erläutern Sie die Aussagekraft des Sozialproduktzuwachses im internationalen Vergleich. 2. Skizzieren Sie Anforderungen an eine Wachstumstheorie, die Ansatzpunkte für den wachstumsorientierten Einsatz der Finanzpolitik liefern könnte. 3. Lässt sich mit Hilfe der Theorie der öffentlichen Güter die öffentliche Förderung des technischen Fortschritts rechtfertigen? 4. Beschreiben Sie den Einfluss der Finanzpolitik auf den technischen Fortschritt, wenn man ihn als Prozess von „invention“, „innovation“ und „imitation“ ansieht. 5. Welche Bedeutung haben Steuersenkungen und eine erweiterte Verlustberücksichtigung für den technischen Fortschritt? 6. Inwiefern ist die Rolle der Finanzpolitik bei der Förderung des technischen Fortschritts begrenzt? C. Finanzpolitik, Wirtschaftswachstum und Strukturanpassung

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Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.