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A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 456 - 495

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_456

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

Bibliographic information
Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 441 441 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum und Wirtschaftsstruktur 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 443 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum I. Das Ziel des gesamtwirtschaftlichen Wachstums In den letzten Jahrzehnten hat sich die gesamte Weltproduktion vervielfacht, und auch pro Kopf der Weltbevölkerung ergeben sich im Durchschnitt erhebliche Steigerungen. Betrachtet man allerdings einzelne Länder, so zeigt sich nach wie vor eine sehr starke Streuung der Werte. Lange Zeit wurde ein Großteil des Zuwachses der Weltproduktion in den Ländern mit einem relativ geringen Anteil an der Weltbevölkerung erzielt. Dagegen war in vielen Ländern mit hoher Bevölkerungszahl kaum Wachstum zu verzeichnen, jedenfalls dann, wenn es als Wachstum pro Kopf gemessen wird. Hinzu kam, dass die meisten Länder mit hohem Wirtschaftswachstum zugleich eine geringe Bevölkerungszunahme oder gar eine Stagnation der Bevölkerung verzeichneten, die Länder mit geringem Pro-Kopf-Wachstum zum größten Teil jedoch hohe Bevölkerungszuwachsraten aufwiesen. Dieser Zusammenhang hat über die Jahrzehnte an Eindeutigkeit verloren. Einerseits lässt sich an Nationen wie China, Japan und Deutschland aus Tab. 9.1 erkennen, wie ein geringes Bevölkerungswachstum (0,9; 0,2; 0,1) mit einer hohen realen Wachstumsrate des Bruttoinlandprodukts pro Kopf einhergeht (9,2; 1,0; 1,5). Andererseits weist auch ein armes Land wie Tansania sowohl ein relativ hohes Bevölkerungswachstum (3,8) als auch ein hohes Wirtschaftswachstum (2,1) auf, und für Länder wie Italien und die Schweiz gilt eher das Gegenteil. Dadurch hat sich die Gefahr, dass sich die Zahlen für das Wachstum pro Kopf der Bevölkerung noch weiter auseinander entwickeln, etwas verringert1. Generell erweist sich immer deutlicher, dass international eine Tendenz zur Konvergenz der Wachstumsraten besteht. Der Wunsch nach wirtschaftlichem Wachstum2 erklärt sich daraus, dass positive reale Wachstumsraten des Sozialprodukts den Lebensstandard erhöhen.3 Allerdings kommt 1 Siehe in diesem Zusammenhang auch die Statistiken zur Entwicklung des Pro-Kopf-Einkommens, der Lebenserwartung und zur Gesundheitsversorgung für die Länder mit niedrigem Einkommen, mit mittlerem Einkommen und für Industrieländer aus einer finanzwissenschaftlichen Perspektive in Gottret, P., und Schieber, G., Health Financing Revisited – A Practioner’s Guide, The World Bank, Washington, D.C. 2006. 2 In § 1 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft aus dem Jahre 1967 wird ein stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum gefordert, während Art. 2 des EU-Vertrages in der Fassung vom 2. Oktober 1997 ein beständiges, nichtinflationäres Wachstum als eine der Aufgaben der Gemeinschaft bestimmt. 3 Eine Beschränkung auf nominale Zuwachsraten wäre für die meisten Fragestellungen unvertretbar, denn dann erscheinen Wachstumsraten oft nur deshalb als sehr hoch, weil die Entwicklung der Geldentwertung unberücksichtigt bleibt. So würde eine Verdoppelung des Sozialprodukts real kein Wachstum bedeuten, wenn sich in der gleichen Zeit das Preisniveau verdoppelt hat. Der internationale Vergleich erfolgt in der Regel anhand einer Bereinigung der Sozialproduktwerte durch Kaufkraftparitäten. A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 444 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum444 das Wirtschaftswachstum eines Landes nicht automatisch der gesamten Bevölkerung des Landes in Form höherer Löhne und Gehälter, besserer Infrastruktureinrichtungen usf. zugute, d. h. eine als wünschenswert angesehene Verteilung ist keine zwangsläufige Folge des Wirtschaftswachstums. Es besteht vielmehr ein Konflikt zwischen dem Wachstums- und dem Verteilungsziel insoweit, wie zunächst nur in den Wachstumsbranchen besonders hohe Einkommen erzielt werden. Jedoch verbessern die Zuwachsraten des Sozialprodukts zugleich die Umverteilungsmöglichkeiten. Die relativen Anteile der sozialen Gruppen am Einkommen lassen sich leichter ändern, wenn keiner Gruppe etwas weggenommen werden muss, sondern jede absolut mehr erhält als bisher, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß. Das Wachstumsziel kann mit Hilfe der Zuwachsrate der tatsächlich erbrachten Produktion (realisiertes Sozialprodukt) operationalisiert werden (siehe Tab. 9.1). Dieser realisierte Zuwachs der Produktion kann naturgemäß nicht alle Elemente des Wohlstandes, des Wohlbefindens oder der Lebensqualität der Bevölkerung widerspiegeln. Daher können soziale Indikatoren den als eindimensional angesehenen Wachstumsindikator in Richtung auf ein qualitatives Wachstumsziel ergänzen und Informationen über verschiedene Lebensbereiche wie etwa Gesundheit, Qualität des Arbeitslebens, Aufstiegsmöglichkeiten, Bestand an dauerhaften Konsumgütern, die Wohnqualität oder den Zustand der Umwelt liefern. Insbesondere wegen der Umweltbelastungen wird das Wachstumsziel oft in Frage gestellt. In dieser Diskussion über die Wünschbarkeit des Wachstums wird aber leicht übersehen, dass sowohl die Steuereinnahmen (z. B. der Einkommensteuer) als auch die über Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge finanzierten Sozialversicherungssysteme, z. B. in Deutschland oder Frankreich, hinsichtlich ihrer Einnahmen vom Wirtschaftswachstum in Form der Lohn- und Gehaltsentwicklung BIP pro Kopf Bevölkerung US Dollar 2010 Reale Zu wachsrate1, 2 1990–2010 Mio. 2010 Zuwachsrate1,2 1990–2010 Luxemburg Schweiz USA Japan Deutschland Frankreich Italien Bangladesch Tansania Uganda Madagaskar Mosambik China Indien 108.921 66.934 47.184 43.137 40.509 39.460 33.917 673 527 509 421 410 4.393 1.477 2,6 0,7 1,4 1,0 1,5 1,1 0,7 3,5 2,1 3,6 -0,7 3,7 9,2 4,8 0,5 7,8 309,0 128,0 81,7 64,9 60,5 148,7 44,8 33,4 20,7 23,4 1.338,3 1.170,9 1,6 0,8 1,2 0,2 0,1 0,6 0,3 2,1 3,8 4,4 4,2 3,6 0,9 1,9 1 Durchschnittliche jährliche Zuwachsrate in Prozent. 2 Eigene Berechnung. Quelle: International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, The World Bank Atlas – World Development Indicators, laufende Jahrgänge, Washington, D.C., Stand: 15.12.2011. Tab. 9.1: Wachstumssituation ausgewählter Länder Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 445 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 445 abhängen. Rückläufiges oder stagnierendes Wachstum führt zu niedrigen Löhnen und Gehältern und damit zu einer Erosion der Bemessungsgrundlage für die Einkommensteuer und die Sozialversicherungsbeiträge. Ohne Wachstum und bei entsprechend hoher Arbeitslosigkeit verschlechtert sich also durch das rückläufige Einkommen die Finanzlage der öffentlichen Gebietskörperschaften und der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung, so dass nach neuen Finanzierungsmöglichkeiten gesucht werden muss.4 Geht man im Folgenden vom Sozialprodukt als Wohlstandsindikator aus und wird Wachstum als Merkmal nationaler Leistungsfähigkeit im internationalen Vergleich gesehen (vgl. Tab. 9.1), so gelten oft schon Zuwachsraten des realen Sozialprodukts als aussagefähige Größen. Allerdings ist das tatsächlich erbrachte Sozialprodukt in der Regel geringer, als es bei voller Ausnutzung der volkswirtschaftlichen Produktionsmöglichkeiten wäre. Daher tritt das Produktionspotential als Messgröße des Wachstums hinzu. Es wird in der Regel als derjenige Umfang der gesamtwirtschaftlichen Produktionsleistung definiert, der mit Hilfe der vorhandenen Produktionsfaktoren (Arbeit und Sachkapital) bei gegebenem Stand der Technik und bei Normalauslastung aller Ressourcen erbracht werden könnte. Eine Überschreitung des Potentialwertes durch das realisierte Sozialprodukt ist meist nur kurzfristig möglich und nur, wenn es sich bei der Potentialgröße nicht um einen technisch erreichbaren Maximalwert handelt, sondern um eine Größe, die eine technische Normalauslastung widerspiegelt. Mit Hilfe des Produktionspotentials lässt sich auch der Zusammenhang des Konjunkturziels mit dem Wachstumsziel zeigen. Wenn z. B. die volkswirtschaftliche Produktionskapazität nicht ausgelastet ist, kann eine Erhöhung des Sozialprodukts kurzfristig dadurch erfolgen, dass durch Expansionsstrategien versucht wird, unausgenutzte Ressourcen wieder zu aktivieren. Ist eine solche (nachfrageorientierte) Konjunkturpolitik erfolgreich, bewirkt sie Wirtschaftswachstum in Form eines höheren Sozialprodukts. Wird darüber hinaus versucht, das gesamtwirtschaftliche Produktionspotential dadurch zu erhöhen, dass neue und effizientere Maschinen installiert werden, das Humankapital (Bildung und Gesundheit) sich verbessert und der technische Fortschritt beschleunigt wird, so ist die beschriebene kurzfristige Expansionsstrategie durch eine langfristige Wachstumspolitik zu ergänzen, die das Produktionspotential auszuweiten hilft. Für eine solche Langfristorientierung sprechen auch die Forschungen zu den sog. Kondratieffzyklen mit einer Länge von etwa 25 Jahren.5 Im Vordergrund dieses Kapitels steht das Produktionspotential und mithin die Analyse der Produktionskapazität und ihrer Beeinflussung. Es interessieren deshalb in erster Linie die Kapazitätseffekte der Investitionen, d. h. ihr Beitrag zur Erweiterung dieses Produktionspotentials. Hingegen können die Einkommenseffekte der Investitionen, also die Schaffung von Einkommen in der Phase der Erstellung einer Investition, über die längere Periode eher vernachlässigt werden. In der Realität konkreter Konjunkturund Wachstumsprogramme ist die Trennung allerdings schwieriger.6 4 Siehe zur Finanzierung der Sozialversicherungssysteme 4. Kapitel, Abschnitt C über die Sozialabgaben als Einnahmeart zwischen Äquivalenz- und Leistungsfähigkeitsprinzip. 5 Nefiodow, L. A., Der sechste Kondratieff – Wege zur Produktivität und Vollbeschäftigung im Zeitalter der Information, 6. Aufl., St. Augustin 2007. 6 Siehe hierzu beispielsweise das deutsche Konjunktur- und Wachstumsprogramm I und II zur Überwindung der Finanz- und Wirtschaftskrise in 2008/2009, BTD. 16/10930 sowie 16/11740, oder die Forderung des Sachverständigenrats Wirtschaft, angesichts der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 eine „konjunkturgerechte Wachstumspolitik“ einzuleiten, Sachver- Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 446 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum446 Schließlich ist anzumerken, dass der Wirtschaftsprozess stets von Strukturveränderungen begleitet wird. In Deutschland zeigen sie sich in der unterschiedlichen langfristigen Entwicklung der Sektoren (z. B. Zunahme hochwertiger Dienstleistungen), in der Inputstruktur (z. B. Anpassung an externe Schocks) und insbesondere in der Arbeitsmarktstruktur (z. B. Nachfrage nach Facharbeitern bei gleichzeitig hoher Arbeitslosigkeit ungelernter Arbeitskräfte). Hinzu traten in den 1990er Jahren die kurzfristigen strukturellen Besonderheiten, die sich aus dem Beitritt der neuen Bundesländer ergaben, in denen der Industrieanteil höher war und die Arbeitsproduktivität nur etwa ein Drittel derjenigen in den alten Bundesländern betrug. Neben den Ölpreiskrisen in den 1970er Jahren kam es in den Jahren 2008/2009 zu einer schweren Finanz- und Wirtschaftskrise, die ihre Ursprünge in den USA hatte und in ihren Auswirkungen anfänglich oft mit der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre verglichen wurde. Während in Deutschland die Finanz- und Wirtschaftskrise recht erfolgreich bekämpft werden konnte, hat sich die Lage durch die Staatsschuldenkrise in der EU und durch die besonders schlechte Wirtschaftslage einzelner Mitgliedstaaten, z. B. Griechenlands, in den Jahren seit 2010 weiter verschlechtert. Da diese Verwerfungen in der globalen und strukturellen Entwicklung zugleich für die Konjunktur- und Wachstumspolitik sowie die sektorale und regionale Strukturpolitik bedeutsam sind, wird in Teil B auch nach der Bedeutung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben für die Strukturpolitik gefragt. Spezielle Ausführungen zur Staatsverschuldung finden sich im 4. Kapitel. Die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben üben gezielt und manchmal auch ungewollt Einfluss auf das Wachstum aus. Um ihn abschätzen und richtig gestalten zu können, sind neben der erforderlichen Operationalisierung des Wachstumsziels Aussagen über die Wirkung der Finanzpolitik auf das angestrebte Ziel erforderlich. Derartige Aussagen über die Wirkungszusammenhänge müsste eine Theorie der Wachstumspolitik bieten, die die Abhängigkeit des gewünschten Wachstumsvorgangs von verursachenden Faktoren erklärt, Ansatzpunkte zu deren Beeinflussung aufzeigt und auf die Besonderheiten entwickelter Industrieländer ausgerichtet ist. Ein solcher Erklärungszusammenhang ist für die Konjunkturpolitik beispielhaft mit der Theorie der „fiscal policy“ analysiert worden (siehe 8. Kapitel A I). Mit der Erklärung der Konjunktur als Schwankungen im Auslastungsgrad des Produktionspotentials wurden zugleich die Bestandteile der Nachfrage isoliert (Binnennachfrage, Investitionen, Export etc.) und ihre getrennte Beeinflussbarkeit aufgezeigt. Die Analyse ergab erste Informationen für eine zielgerechte Politik der Nachfragesteuerung. Im vorliegenden Zusammenhang geht es stärker um eine angebotsseitige Betrachtung und die Gestaltung wachstumsfreundlicher Rahmenbedingungen und ihrer Bestimmungsfaktoren. Eine Theorie der Wachstumspolitik mit einer ähnlich genauen Übertragbarkeit theoretischer auf finanzpolitische Aussagen, wie sie die nachfrageorientierte Konjunkturpolitik bietet, gibt es derzeit in Hinblick auf eine angebotsorientierte Wachstumspolitik nur vereinzelt. Unter den zahlreichen Analysen werden mit Blick auf die mögliche Verbindung zur Finanzpolitik zwei Erklärungsansätze unterschieden.7 Im überwiegenden Teil der Literatur werden das Sachkapital, die Arbeit (Humankapital) und der technische Fortschritt in ihrer Wirkung auf die ständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Die Finanzkrise meistern – Wachstumskräfte stärken, Jahresgutachten 2008/2009. 7 Zum Überblick über grundlegende wachstumstheoretische Ansätze siehe Jones, C. I., Introduction to Economic Growth, 2. A. Aufl., Berkeley 2002; Barro, R. J., und Sala-i-Martin, X., Wirtschaftswachstum, München 1998; Rose, K., Grundlagen der Wachstumstheorie, 6. Aufl., Stuttgart 1995; Arnold, L., Wachstumstheorie, München 1997; Meyer, E., Müller, K.-W., und Ströbele, W., Wachstumstheorie, 2. Aufl., München 1998. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 447 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 447 abhängige Variable Sozialprodukt oder Produktionspotential untersucht Die geringe empirische Erklärungskraft dieses Potentialfaktorenansatzes führte zu einer zweiten Erklärung des Wirtschaftswachstums. Bei dieser Betrachtung werden die Ursachen des Wachstums auch in anderen Einflussgrößen gesucht und häufig unter dem Begriff der Innovationen zusammengefasst. II. Ein Bezugsrahmen für die finanzpolitische Wachstumspolitik a) Der Potentialfaktoransatz Der Potentialfaktoransatz entstand im Übergang von der keynesianischen zur neoklassischen Wachstumstheorie. Die keynesianische Wachstumstheorie setzt sich, vereinfacht ausgedrückt, mit den Stabilitätsbedingungen für gleichgewichtiges Wachstum (d. h. gesamtwirtschaftliches Wachstum ohne strukturelle Änderung der Sozialproduktskomponenten) auseinander. Hingegen ergibt die Betrachtung insbesondere neoklassischer Wachstumsmodelle einige Hinweise auf einzelne Wachstumsdeterminanten. Vor dem Hintergrund der realen Erfahrungen in den 1950er Jahren, in denen relativ stabile Wachstumsprozesse in den Industrienationen beobachtet wurden, entstand das von Solow und Swan formulierte neoklassische Wachstumsmodell8. Es geht von Substitutionsmöglichkeiten zwischen Sachkapital und Arbeit aus. Über funktionierende (preisreagible) Faktormärkte wird für eine variable Kapitalintensität (Verhältnis von Kapitalstock und Arbeitsinput) und damit für eine Anpassung hin zum Gleichgewicht gesorgt. Durch die Unterstellung der Gültigkeit der Grenzproduktivitätstheorie wird in diesem Modell ein stabiles Wachstumsgleichgewicht bei Vollauslastung aller Produktionsfaktoren erzielt. Als weitere Annäherung an die Realität ist die Einführung des technischen Fortschritts zu sehen. In der Wachstumstheorie wird er unterschiedlich klassifiziert und analysiert.9 So spricht man z. B. vom autonomen im Unterschied zum induzierten technischen Fortschritt, je nachdem, ob er als exogen gegeben angesehen wird oder als abhängig von verursachenden Faktoren wie Veränderungen der Faktorpreise oder der Investitionen gilt. Oft wird auch danach unterschieden, ob er sich als an Sachkapital und Ausbildungsstand gebundener technischer Fortschritt darstellen lässt, dessen Anwendung mit dem Bau neuer Produktionsanlagen bzw. dem Qualifikationsniveau der Arbeitskräfte verknüpft ist. Als ungebundener technischer Fortschritt wird hingegen eine rein organisatorische Effizienzsteigerung bezeichnet. Im Gegensatz zu Wachstum aufgrund einer Mengenausweitung von Kapital und Arbeit wird durch den technischen Fortschritt eine Produktionsausweitung pro Faktoreinsatz ermöglicht. Diese Produktivitätssteigerung lässt sich auf die verschiedenen eingesetzten Produktionsfaktoren pro Zeiteinheit beziehen. Der Einfluss des technischen Fortschritts im Zusammenwirken mit einem vermehrten Einsatz der Faktoren Kapital und Arbeit auf das Wachstum, hier verstanden als Ausdehnung der realen 8 Siehe zum Überblick über die neoklassische Wachstumstheorie Mankiw, N.G., Macroeconomics, 5th edition, New York 2003, S. 180–235, und zur empirischen Erfassung Weber, M., und Hofmann, V., Potenzialwachstum in Deutschland, Bestandsaufnahme und wirtschaftspolitische Handlungsempfehlungen, Köln 2006. 9 Vgl. z. B. Bretschger, L., Wachstumstheorie, 3. Aufl., München-Wien 2004. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 448 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum448 Produktionsmenge, lässt sich graphisch anschaulich anhand einer makroökonomischen Produktionsfunktion, die den üblichen ertragsgesetzlichen Verlauf aufweist, wie in Abb. 9.1 darstellen. Die Veränderung des Outputs kann dabei sowohl auf einen vermehrten Faktoreinsatz (Fall 1) als auch auf technischen Fortschritt (Fall 2) zurückgeführt werden. Der erste Fall kann als Bewegung auf der jeweils gegebenen Produktionsfunktion interpretiert werden. Die rein mengenmäßige Ausweitung der Produktionsfaktoren führt hier zu einem gestiegenen Produktionsvolumen (von Punkt A nach Punkt B). Mit zunehmendem Faktoreinsatz nehmen allerdings die Grenz- und Durchschnittsproduktivität ab (tan a > tan b). Dem proportionalen Mehreinsatz von Arbeit und Kapital steht ab einem gewissen Punkt eine unterproportionale Steigerung der Produktionsmenge gegenüber (sinkende Skalenerträge). Der zweite Fall lässt sich demgegenüber als eine Verschiebung der Produktionsfunktion nach oben darstellen. Unter Berücksichtigung des technischen Fortschritts kann mit dem ursprünglichen Faktoreinsatz F2 eine größere Produktionsmenge X2 (Punkt C) realisiert werden bzw. die gleiche Produktionsmenge X1 mit einem geringeren Faktoreinsatz F1 (Punkt D) erzeugt werden. Die dadurch freigesetzten Ressourcen können anderweitig verwendet werden. Der technische Fortschritt gleicht damit die langfristig tendenziell rückläufigen Faktorproduktivitäten aus. Die Modelltheorie des Potentialfaktoransatzes beschreibt die Einflüsse von Arbeit, Kapital und technischem Fortschritt auf das gesamtwirtschaftliche Wirtschaftswachstum. An diesen Bestimmungsfaktoren wären entsprechend die finanzpolitischen und gegebenenfalls auch andere Instrumente anzusetzen. Gleich welche Maßnahmen gewählt werden, bleibt als Ergebnis festzuhalten, dass der Wohlstand eines Landes abhängig ist von seiner Fähigkeit, Güter und Dienstleistungen zu produzieren. Wenn also mehr Ressourcen in diesem Zusammenhang in die Sach- und Humankapitalbildung anstelle des Konsums fließen, so erhöht sich das zukünftige Produktionspotential (siehe A III b 3) Abb. 9.1: Wirkungen von Faktoreinsatz und technischem Fortschritt auf das Produktionswachstum Produktmenge C D B X2 X1 F1 F2 Faktoreinsatz tan α tan β A Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 449 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 449 zu: Gesamtwirtschaftliche Investitionsquote und intergenerationale Lastverteilung). – Nicht zuletzt ist auch das Ausmaß, in dem der Staat auf die gesamtwirtschaftlichen Ressourcen zurückgreift, also der Staatsanteil, in seinem Einfluss auf das Wachstum zu untersuchen (siehe 2. Kapitel, A I a). Mit Blick auf die obige Tab. 9.1 mit den enormen Wohlstandsunterschieden weltweit ist dieser Bezug besonders wichtig, etwa mit der Frage, ob Entwicklungsländer schneller mit niedrigem als mit hohem Staatsanteil wachsen. b) Grenzen des Potentialfaktoransatzes: Die Rolle der Innovationen Die empirische Überprüfung der Erklärungskraft der drei Wachstumsdeterminanten führt zumeist nur zu unbefriedigenden Ergebnissen. Mit vermehrtem Arbeits- und Kapitaleinsatz allein lässt sich langfristiges Wachstum nur zum (geringeren) Teil erklären. Der überwiegende Teil entfällt auf den als Residualgröße konzipierten „technischen Fortschritt“. Als ein unspezifischer Ausdruck für alles, was nicht durch mengenmäßige Veränderungen des Faktoreinsatzes erklärbar ist, verkümmert er jedoch zu einer wenig aussagefähigen Größe, die den für die Wachstumspolitik verantwortlichen Trägern der Wirtschaftspolitik in aller Regel nur wenig weiterhilft. Weil im Umfeld dieses Potentialfaktors wohl die hauptsächlichen Triebkräfte des Wachstums zu suchen sind, hat sich in jüngerer Zeit eine andere Sichtweise der das Wachstum verursachenden Größen herausgebildet. Die Innovationstheorie erklärt die Entstehung von Innovation anhand eines möglichst breiten Spektrums unterschiedlicher Faktoren. Es handelt sich um Erklärungsversuche, deren Ursprünge zum einen in sog. Lebenszyklushypothesen (einzelner Produkte, Firmen, Branchen, etc.) zu suchen sind und zum anderen in der Auffassung von wirtschaftlichem Wachstum als einem evolutorischen Prozess. So vielgestaltig diese neueren Ansätze und Erklärungshypothesen dabei im Einzelnen auch sind, ihnen allen ist gemeinsam, dass die zentralen Merkmale von Wachstumsprozessen die Innovationen und die mit ihnen einhergehenden permanenten Strukturveränderungen sind.10 Insbesondere auf Grundlage disaggregierender mikroökonomischer Erklärungsansätze wird näher analysiert, wie Produkt-, Prozess- und Systeminnovationen – als wachstumsrelevante Bestandteile unternehmerischen Handelns – von individuellen Faktoren, organisatorischen Strukturmerkmalen sowie politischen, rechtlichen und soziokulturellen Gegebenheiten abhängen.11 10 Zum Überblick über diese neueren Ansätze vgl. die Zusammenfassung von Cantner, U., und Harnisch, H., Evolutorische Ökonomik – Konzeption und Analytik, in: Wirtschaftsstudium (WISU), Heft 8, 1997, S. 9 ff.; vgl. ferner: Cantner, U., Innovationsökonomik I, in: Erlei, M., und Lehmann-Waffenschmidt, M., Curriculum Evolutorische Ökonomik – Lehrkonzepte zur Evolutorischen Ökonomik, Marburg 2002, S. 39 ff.; Klump, R., Wachstum und Wandel: Die „neue“ Wachstumstheorie als Theorie wirtschaftlicher Entwicklung, in: Ordo-Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, Bd. 47, 1996, S. 101 ff.; sowie Farhauer O., und Henke, K.-D., Wachstumstheoretische Konzeptionen und wirtschaftspolitische Folgerungen, in: Wirtschaftsstudium (WISU), Heft 4, 2002, S. 582 ff. 11 Röpke, J., Die Strategie der Innovation, Tübingen 1977, sowie ders., Möglichkeiten und Grenzen der Steuerung wirtschaftlicher Entwicklung in komplexen Systemen, in: Borchert, M., u. a., Hrsg., Markt und Wettbewerb. Festschrift für E. Heuß zum 65. Geburtstag, Bern-Stuttgart 1987, Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 450 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum450 Die jeweilige Ausprägung dieser Größen gilt entsprechend als Bestimmungsgrund für Anreiz und Intensität innovativer Such- und Anpassungsaktivitäten der Wirtschaftssubjekte, die im Ergebnis für immerwährenden Strukturwandel und für Situationen dauerhafter ökonomischer Ungleichgewichte sorgen, wie sie bereits in Schumpeters Metapher vom „Prozess der schöpferischen Zerstörung“ ihren Niederschlag gefunden haben. Dementsprechend spielt die Zahl der risikobereiten „dynamischen Unternehmer“ eine bedeutsame Rolle.12 Ihr Auftreten scheint stark von den kulturellen Gegebenheiten und sozialen Werten, insbesondere vom Vorherrschen leistungsorientierter Normen in einer Gesellschaft abzuhängen und erklärt im Vergleich sowohl zwischen entwickelten und weniger entwickelten als auch zwischen entwickelten Volkswirtschaften das Wirtschaftswachstum u. U. besser, als es allein die Investitionen vermögen. Ebenfalls genauer untersucht werden in diesem Zusammenhang die innovationsfreundliche Ausgestaltung des Patent- und Wettbewerbsrechts, die steuerlichen Rahmenbedingungen, die Rolle der Medien, etc. sowie der Grad an Stabilität und Kalkulierbarkeit politischer Entscheidungen insgesamt. Außerdem gibt es Hinweise darauf, dass die Reorganisation bestehender betrieblicher Strukturen und die Ausweitung individueller Kompetenzund Qualifikationsniveaus das Wachstumspotential eines Landes in weitaus stärkerem Maße bestimmen als etwa die verfügbare Zahl an Arbeitskräften. Die Neue Wachstumstheorie nach Romer und Lucas13 versucht, die Vielgestaltigkeit der mit dem Begriff der Innovation angesprochenen Faktoren in ein einheitliches Modell zu integrieren. Wachstum wird als Lernprozess interpretiert, der ständig neues Wissen generiert, wobei der Anreiz zu Forschung und Entwicklung mit einem höheren technischen Wissensstand nicht zurückgeht. Der resultierende technische Fortschritt gewinnt hier im Gegensatz zur neoklassischen Wachstumstheorie den Stellenwert einer endogenen Variablen, die durch individuelle Entscheidungen nutzen- und gewinnmaximierender Wirtschaftssubjekte determiniert ist. Die zentrale Motivation besteht in der Erschließung immer neuer Märkte zur Erzielung überdurchschnittlich hoher Gewinne. Eine das Wachstum beschleunigende Komponente bilden dabei gesamtwirtschaftliche Synergieeffekte. Das neue Wissen erzeugt häufig externe Effekte (Wissens-Spillovers), die in den anderen Unternehmen und in verschiedenen volkswirtschaftlichen Sektoren und Branchen gewinnerhöhend eingesetzt werden können. Diese Entwicklung erfordert aus Sicht der Neuen Wachstumstheorie vor allem die Offenheit einer Gesellschaft für Arbeitskräfte, Güter und Kapital, wobei dem Produktionsfaktor Humankapital14 angesichts der demographischen Herausforderungen eine besondere Bedeutung zukommt. Diese wirtschaftspolitische Empfehlung zielt folglich nicht nur auf den technischen Fortschritt als Kerndeterminante ab, sondern auch auf die Faktoren Arbeit und Kapital. S. 227 ff., sowie Bührlen, B., und Kickbusch, I., Hrsg., Innovationssystem Gesundheit: Ziele und Nutzen von Gesundheitsinnovationen, Stuttgart 2008. 12 Schumpeter, J., Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung, 6. Aufl., Berlin 1964; ders., Unternehmer, in: Handwörterbuch der Staatswissenschaften, VIII. Bd., 4. Aufl., Jena 1928, S. 476 ff. 13 Vgl. hierzu: Romer, P. M., The Origins of Endogenous Growth, in: Journal of Economic Perspectives, Bd. 8, 1994, S. 3 ff., Lucas R. E., On the Mechanics of Economic Development, in: Journal of Monetary Economics, Bd. 22, 1988, S. 3 ff. 14 Siehe hierzu Henke, K.-D., und Martin, K., Health as a Driving Economic Force, in: Kickbusch, I., Hrsg., Policy Innovation for Health, New York 2009, S. 95 ff., sowie Spence, M., Lewis, M., Hrsg., Health and Growth, Commission on Growth and Development, Washington, D.C. 2009. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 451 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 451 Im Folgenden werden vor diesem Hintergrund die drei Wachstumsdeterminanten technischer Fortschritt, Kapital und Arbeit für die Analyse der Bedeutung finanzpolitischer Maßnahmen herangezogen und als Gliederung für den Abschnitt III zugrunde gelegt. Diese drei Faktoren können zugleich, wie bei der Behandlung des konjunkturpolitischen Ziels exemplarisch erläutert (siehe 8. Kapitel, C I), als „strategische Faktoren“ interpretiert werden. Sie ermöglichen es, auch im wachstumspolitischen Zusammenhang nicht ständig die direkte Beziehung zwischen einem einzelnen finanzpolitischen In strument und dem Wachstumsziel unmittelbar zu untersuchen. Die wirkungsanalytische Diskussion wird vereinfacht, wenn man auf „strategische Faktoren“ zurückgreift, die als Determinanten des Wachstums gelten und sich daher als zu beeinflussende Größen durch die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben anbieten. Neben den strategischen Faktoren, die indirekt beeinflusst werden müssen, gibt es dann die Variablen, die staatlicherseits direkt manipulierbar sind und als Instrumente eingesetzt werden können, z. B. Ge- und Verbote. (1) Technischer Fortschritt Der technische Fortschritt wirkt über die Kapital- und Arbeitsproduktivität (siehe Abb. 9.1). Er wird hier als strategischer Faktor der Wachstumspolitik gesondert behandelt und ist gerade mit Blick auf die Anforderungen durch den demographischen Wandel von besonderem Gewicht. Er fördert in dieser Funktion das Wirtschaftswachstum im Sinne beider oben erläuterter Ansätze. Zugleich besitzt der technische Fortschritt aber auch instrumentellen Wert, wenn es um die Durchsetzung und Ausbreitung von Neuerungen innerhalb des öffentlichen Sektors selbst geht. Der technische Fortschritt ist mithin gleichzeitig Ziel und Instrument einer Wachstumspolitik (2) Kapital Der Produktionsfaktor Sachkapital kann ebenfalls sowohl als Instrument angesehen werden, wie im Falle staatlicher Investitionen, als auch ein strategischer Faktor sein, wie im Falle privater Investitionen, die durch staatliche Maßnahmen unterstützt werden können. (3) Arbeit Der Produktionsfaktor Arbeit oder Humankapital ist überwiegend als strategischer Faktor anzusehen, wenngleich die öffentliche Hand als Arbeitgeber und Träger von Bildungseinrichtungen auch direkten Einfluss auf den Produktionsfaktor Arbeit ausübt. Diese drei (strategischen) Faktoren erlauben es, zahlreiche Einzelinstrumente der Finanzpolitik, die wissenschaftlich diskutiert und wirtschaftspolitisch angewendet werden, systematisch zu erfassen und zu analysieren. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 452 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum452 III. Die finanzpolitische Beeinflussung von technischem Fortschritt, Kapital und Arbeit a)  Beeinflussung des technischen Fortschritts 1 Kollektivgutkomponenten des technischen Fortschritts: Anstoßfinanzierung und externe Effekte Aus der Theorie des Marktversagens lässt sich eine finanzwissenschaftliche Begründung für die Förderung des technischen Fortschritts mit öffentlichen Mitteln (siehe 2. Kapitel, B I) ableiten. Bei der Durchsetzung des technischen Fortschritts handelt es sich nicht selten um langfristige und deshalb für den jeweiligen Investor besonders risikoreiche Investitionsprojekte. Dies kann dazu führen, dass solche aus volkswirtschaftlicher Sicht als sinnvoll und notwendig erachteten Projekte von privatwirtschaftlicher Seite nicht auf den Weg gebracht werden. Bei solchen Investitionen mit extrem hohen Fixkosten und positiven externen Effekten ist daher die Erstellung einer ersten Gutseinheit im Rahmen einer kollektiven Risikoübernahme durchaus denkbar (collective risk taking). In diesen Fällen sollte allerdings sichergestellt sein, dass der Staat sich nach der erfolgten Anstoßfinanzierung wieder aus dieser Aufgabe zurückzieht. Eine befristete Anschubfinanzierung trifft in erster Linie auf Großprojekte mit langem Entwicklungshorizont und hohem Finanzbedarf zu, wie etwa bei Projekten in der Luftund Raumfahrtindustrie, im Bereich des Schienenverkehrs oder der Kernenergie. Sie gilt aber auch für Investitionen mit hohem Wagnischarakter, die zwar von der Privatwirtschaft in Angriff genommen werden, bei denen staatliche Risikobeteiligungen (z. B. in Form einer Bürgschaftsübernahme) aber eine gesteigerte private Investitionsbereitschaft und -tätigkeit hervorrufen und damit technischen Fortschritt bewirken können. In diesen Fällen muss sichergestellt werden, dass staatlich geförderte Basistechnologien mit zunehmender Anwendungsreife dem Markt überantwortet werden. Ebenfalls aus der Theorie der öffentlichen Güter lässt sich ein sog. „öffentliches Interesse“ an schnelleren technischen Weiterentwicklungen ableiten, die z. B. durch eine entsprechende Ausgestaltung des Patentschutzes allein nicht herbeigeführt werden können, bei denen aber die berechtigte Vermutung besteht, dass durch staatliche Eingriffe relativ zum volkswirtschaftlichen Nutzen suboptimale privatwirtschaftliche Aktivitäten vermieden werden können. Dieses Interesse an forcierter technischer Entwicklung ergibt sich dabei nicht allein im Hinblick auf die Ziele „Vollbeschäftigung“ und „Wirtschaftswachstum“. Vielmehr liefert auch die angestrebte Internalisierung externer Effekte Ansatzpunkte für staatliches Handeln. Das Ausmaß an positiven externen Effekten ist dabei in solchen Wirtschaftsbereichen hoch, in denen die privaten F & E- Aktivitäten einen hohen Grad an allgemein verwertbarem technologischem Wissen zum Ergebnis haben. Als Beispiel sei auf die Transistor- und Halbleiterindustrie sowie auf neue Gesundheitstechnologien verwiesen. In diesen Fällen sind die Anreizeffekte des Patentwesens aufgrund eines intensiven Verfolgungswettbewerbs eher gering, und daher können staatliche Fördermaßnahmen u. U. zur Gewährleistung einer vollständigen Wissensinternalisierung beitragen. Gegen die finanziellen Fördermaßnahmen wird allerdings ins Feld geführt, dass eine erhebliche Erzeugung bloßer Mitnahmeeffekte (siehe 5. Kapitel, B II c 2) nicht ausgeschlossen werden kann. Als ein schwerwiegenderer Einwand gegenüber diesen Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 453 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 453 interventionistischen Strategien erweist sich darüber hinaus die Auffassung, dass immer dann, wenn die Dynamik der Märkte als unzureichend angesehen wird, der Staat sich nicht im Rahmen einer Industriepolitik einmischen, sondern sich besser auf die Unterstützung der Marktkräfte beschränken sollte. Innovationen, also die Anwendung neuen Wissens, finden eben in der Privatwirtschaft statt. Aus dieser Perspektive wäre die Rolle des Staates im Rahmen einer innovationsorientierten Wachstumspolitik über die Bereitstellung benötigter Infrastrukturleistungen hinaus auf die Förderung und Aufrechterhaltung des Wettbewerbs zu beschränken, um ein kreatives und adaptives Marktverhalten der Wirtschaftssubjekte zu gewährleisten. Der Staat sollte demnach die für die strukturelle Entwicklung der Volkswirtschaft besonders wichtigen Technologien und Wirtschaftsbereiche zwar im Auge behalten, jedoch nicht Richtung und Ausmaß der Entwicklung im einzelnen zu steuern versuchen. Aus dieser Forderung leitet sich zugleich eine für die finanzpolitische Beeinflussung des technischen Fortschritts wichtige Unterscheidung ab. Bei der indirekten, d. h. vergleichsweise globaleren Förderung, geht es in der Regel nur um die übergreifenden Rahmenbedingungen und entsprechende generelle finanzielle Anreizsysteme, während im Falle der direkten Förderung konkrete Einzelprojekte und Industriezweige im Vordergrund einer Unterstützungsmaßnahme stehen. 2 Ansatzpunkte zur finanzpolitischen Förderung des technischen Fortschritts Der technische Fortschritt und seine Auswirkungen lassen sich im Anschluss an J. Schumpeter durch den Prozess der Erfindung („invention“), Neuerung („innovation“) und Nachahmung („imitation“) beschreiben.15 Eine Erfindung wird vielleicht zunächst nur beim Patentamt angemeldet und patentiert. Erst wenn sich jemand findet, der die Erfindung anwendet, kommt es zu einer Neuerung (innovation), die sich als Verfahrensund/oder Produktvariation kennzeichnen lässt. Zu einem Prozess der Nachahmung durch andere Unternehmen (imitation), z. B. über den Kauf von Lizenzen, kommt es, wenn die Innovation erfolgreich ist und Gewinne verspricht. Auch wenn sich die drei Phasen nicht in allen Fällen eindeutig voneinander trennen lassen, so hat doch die Herausarbeitung der Phase der Innovation, wie der theoretische Überblick im vorhergehenden Abschnitt zeigte, die neuere Diskussion vorangetrieben. Diese Phase ist daher besonders genau zu betrachten. Nach Schumpeter sind es insbesondere neugegründete Unternehmen, die in nicht geringem Maße den Prozess der technischen Entwicklung vorantreiben, sei es durch eigene Innovationsaktivitäten, sei es durch das Aufbrechen verhärteter Markt- und Wettbewerbsstrukturen, welches auch bei den bereits etablierten Unternehmen innovatives Verhalten herausfordert. Dem Vorhandensein eines günstigen Klimas für Start-up-Unternehmen fällt aus dieser Sicht eine besondere Rolle zu. Maßnahmen zur Begrenzung von Marktzutrittsbeschränkungen, zur Beseitigung bürokratischer Hemmnisse sowie zur Erleichterung der Finanzierung zählen zu einem positiven Umfeld für Neugründungen. Auf allen drei Stufen des technischen Fortschritts bieten sich Handlungsmöglichkeiten für eine innovationsorientierte Wachstumsförderung mit finanzpolitischen Mitteln (vgl. Schema 9.1). 15 Siehe Schumpeter, J., Konjunkturzyklen, 1. Bd., Göttingen 1961, S. 91 ff. V ah len s H an d b ü ch er – Zim m erm an n /H en ke /B ro er – Fin an zw issen sch aft (11. A u fl.) – H erst. Frau D eu rin g er Stan d : 14.09.2012 Statu s: D ru ckd aten Seite 454 9. K ap itel: D er Ein flu ss d er ö ffen tlich en Fin an zen au f W irtsch aftsw ach stu m 454 Schema 9.1: Ansatzpunkte zur finanzpolitischen Förderung des technischen Fortschritts Stufen des techni schen Fort schritts Art der finanz politischen Förderung Erfindung („invention“) Neuerung („innovation“) Nachahmung („imitation“) Direkte Förderung von Projekten und Institutionen (durch Mitwirkung und Entscheidungen) – Finanzierung der Grundlagenfor schung im öffentlichen Bereich (Universitäten, Forschungsinstitute) – öffentliche Ausgaben für private Forschung & Entwicklung – Entwicklungsaufträge im Rahmen der öffentlichen Beschaffung (z. B. Wehrtechnik) Produkt-Verfahrens- und Systemneuerungen (z. B. im Verkehrs- und Nachrichtensektor) Anwendung des technischen Fortschritts (z. B. Verkabelung) öffentliche Technologieparks Indirekte Förderung (finanzielle Anreize) ohne Bezugnahme auf bestimmte Projekte; allenfalls auf Branchen beschränkt – günstige Rahmenbedingungen (Patentschutz etc.) für Erfindungen und Rationalisierungen – Subventionen, Steuervergünstigungen bei besonders risikoreichen Investitionen zur befristeten Anschubfinanzierung – Mobilisierung von Risikokapital – Eigenkapital gegenüber Fremdkapital nicht benachteiligen – Kreditprogramme (öffentliche Darlehen), Zinsvergünstigungen – Öffentliche Förderung der Verbreitung der neuen Produkte, Verfahren etc. (Betriebsberatung, FuE-Marketing-Stellen) – Informations- und Beratungsstellen (z. B. Messen, Ausstellungen) Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 455 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 455 2.1 Förderung von Erfindungen Soweit es sich um die Förderung von Erfindungen (Invention) handelt, kann die öffentliche Hand versuchen, den technischen Fortschritt direkt selbst zu produzieren, indem sie die Grundlagenforschung an Universitäten und anderen Forschungsinstitutionen wie der Max-Planck-Gesellschaft oder der Fraunhofer-Gesellschaft finanziert. Eine massive und dauerhafte Unterstützung der Grundlagenforschung gilt dabei i. d. R. als ordnungspolitisch unbedenklich, da sie nicht unmittelbar anwendungsbezogen und damit auch nicht marktnah ausgerichtet ist. Dass sie dennoch von erheblicher Entwicklungs- und Wachstumsrelevanz sein kann, zeigt nicht zuletzt das Beispiel der Gentechnologie. So machte die Entdeckung von Verfahren zur beliebigen (Re-)Kombination des Materials unterschiedlicher Organismen aus der praxisfernen Molekularbiologie eine innovative und kommerziell nutzbare Technik. Zur Verstärkung der Erfindungschancen können darüber hinaus auch öffentliche Ausgaben für private Forschung und Entwicklung beispielsweise auf den Gebieten der Energie-, Meeres- oder Gesundheitsforschung sowie gezielte Entwicklungsaufträge im Rahmen des Beschaffungswesens (z. B. Wehrforschung und -technik) beitragen. Von projektübergreifender Bedeutung ist auch die indirekte Förderung in Form des Patentrechts. Als eines der ältesten staatlichen Instrumente der Inventions- und Innovationsförderung wirkt der Patentschutz anregend auf die Entwicklung von Erfindungen. Er verringert durch die zeitweise Schaffung eines monopolähnlichen Zustandes das Verwertungsrisiko von Forschungsarbeiten und sorgt durch die zwangsläufige Offenlegung der Patentschriften für neue Forschungsanregungen und einen gesteigerten Informationsfluss über technologische Neuerungen. Insoweit reicht der Patentschutz über alle drei Stufen des technischen Fortschritts hinweg. Weiterhin können auch Subventionen in Form von Finanzhilfen und Steuervergünstigungen einer indirekten Förderung in der Erfindungsphase dienen, wenn beispielsweise private Investitionen oder Personalausgaben für Forschung und Entwicklung ohne Beschränkung auf einzelne Projekte oder Branchen bezuschusst, Arbeitnehmererfindungen steuerlich begünstigt oder private Institute, die sich mit Rationalisierungsverfahren beschäftigen, besonders gefördert werden. Im internationalen Vergleich zeigt sich, dass insbesondere Steuervergünstigungen (auf der EU-Ebene als Beihilfen bezeichnet) zur Förderung von Forschung und Entwicklung eingesetzt werden. Dabei kommen vor allem eine Minderung der Bemessungsgrundlage durch die Anrechnung von FuE-Ausgaben und Steuergutscheine zur Anwendung. Diese können auf die Steuerschuld angerechnet werden. Zum Teil werden sie für Unternehmen, die keine oder zu geringe Gewinne erwirtschaften, um von der Gutschrift in voller Höhe profitieren zu können, als Finanzhilfen gewährt.16 2.2 Förderung der Innovation Die Innovation bzw. Neuerung, insbesondere auch die Durchsetzung von Erfindungen, ist die wichtigste unter den drei Stufen des technischen Fortschritts und deshalb auch das herausragende Merkmal der neueren Wachstumstheorie. Erst durch die Produkt-, Prozess- und Systeminnovationen entstehen zusätzliche Produktionspotentiale und damit gesamtwirtschaftliches Wachstum. 16 Siehe hierzu Spengel, C., et al., Steuerliche Förderung von Forschung und Entwicklung (FuE) in Deutschland. Ökonomische Begründung, Handlungsbedarf und Reformbedarf, Berlin- Heidelberg 2009. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 456 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum456 Gelegentlich kann die öffentliche Hand selbst eine Vorreiterfunktion übernehmen, indem sie neue Technologien in ihren eigenen Institutionen einführt. Vor allem aber kann sie Vorkehrungen treffen, dass Erfindungen in der Grundlagenforschung, beispielsweise an Universitäten oder Max-Planck-Instituten, durch Ausgründungen innovativ umgesetzt werden. Hier können an Universitäten angelehnte Gründerzentren oder vereinfachte Genehmigungsverfahren helfen, den kommerziell in der Regel wenig erfahrenen Erfindern den Weg zur Innovation zu ebnen. Im Übrigen gilt aber, dass Innovation in Unternehmen stattfindet. Da die entsprechenden Investitionen besonders risikoreich sind, sollten Maßnahmen zur Erleichterung der Risikoübernahme ergriffen werden. Daher sind die im konjunkturpolitischen Zusammenhang untersuchten Maßnahmen zur Förderung besonders risikoreicher Investitionen (siehe 9. Kapitel, III b 1) auch hier insoweit zu erwähnen, wie die den technischen Fortschritt tragenden Investitionen als besonders risikoreich eingeschätzt werden. Unter den steuerpolitischen Maßnahmen zur Verstärkung der Risikobereitschaft ist vor allem auf das Instrument des Verlustvortrags oder -rücktrags (zwischenperiodischer Verlustausgleich) zu verweisen,17 das insbesondere die risikoreichen Investitionen begünstigt, da ein möglicherweise auftretender Verlust in einem Jahr mit Gewinnen späterer (oder früherer) Jahre verrechnet werden kann. Dem Verlustrücktrag kommt dabei besonderes Gewicht zu, da er sich auf bereits in der Vergangenheit entstandene Gewinne bezieht und damit eine sichere Entscheidungsbasis schafft. Er führt somit zu einer schnellen Liquiditätsverbesserung des Unternehmens, während der Verlustvortrag sich erst in der Zukunft auswirken kann und auch nur dann, wenn wieder Gewinne erwirtschaftet werden. Auch der Verlustausgleich mit Gewinnen der gleichen und anderer Einkunftsarten desselben Jahres (innerperiodischer Verlustausgleich) mindert das Risiko der einzelnen Investitionen. Ebenso kann die Steuerstruktur in den Dienst einer Beeinflussung der Risikobereitschaft gestellt werden. Ein höherer Anteil gewinnunabhängiger Steuern an den gesamten Steuern wird die Risikobereitschaft dämpfen, da diese Steuern auch in Zeiten, in denen Verluste auftreten, gezahlt werden müssen und nur zu Investitionen mit geringerem Risiko und geringerem, aber sicheren Gewinn führen.18 Ein hoher Anteil gewinnabhängiger Steuern mit erheblichen Möglichkeiten der Verlustberücksichtigung fördert dagegen tendenziell die unternehmerische Risikobereitschaft. Die Wirkungen von Steuersenkungen und von Möglichkeiten, einen Verlust steuerlich zu berücksichtigen, auf die Bereitschaft zu risikoreichen Investitionen lässt sich unter der Bedingung, dass potentielle Investoren sich risikoavers verhalten, auch graphisch darstellen. Geht man zur Vereinfachung davon aus, dass sich ein potentieller Investor risikoavers verhält und zwischen risikoloser, aber auch ertragsloser Kassenhaltung und risikobehafteter Realkapitalbildung, die möglicherweise sehr ertragreich ist, dies aber nicht sein muss, wählen kann, so ergibt sich das in Abb. 9.2 wiedergegebene Bild. Die Opportunitätskostenkurve OA1 gibt die verschiedenen Rendite-Risiko-Kombinationen an, die sich aus einer jeweils unterschiedlichen Aufteilung der verfügbaren Mittel zwischen Kassenhal- 17 Beim Verlustvortrag oder -rücktrag handelt es sich um die Möglichkeit, erlittene Verluste auf Gewinne späterer Jahre „vorzutragen“ oder nachträglich auf Gewinne früherer Jahre steuerlich anrechnen zu können. Seine Wirksamkeit setzt Gewinne in der Zukunft bzw. in der Vergangenheit voraus. 18 Für einen internationalen Vergleich siehe: Broer, M., Ertragsunabhängige Unternehmenssteuerbelastung im internationalen Vergleich, in: Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften, 58. Jg., 2007, S. 71 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 457 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 457 tung und Sachanlage ergeben. Das Nutzenmaximum des Investors ist dort realisiert, wo die Opportunitätskostenkurve die höchste Indifferenzkurve tangiert (G1). Führt der Staat nun eine Steuersenkung durch oder erhöht er die Möglichkeiten der Verlustberücksichtigung, so trägt er damit in dem Maße zu einer Steigerung der Risikobereitschaft bei, wie sich die Ertragsaussichten der Investitionen verbesserten. Es kommt zu einer Drehung der Opportunitätskostenkurve nach links (OA2), d. h. die Ertragsrate ist bei konstantem Risiko gestiegen. Je nach Verlauf der Indifferenzkurve wählt der Investor nun eine andere Kombination als in der Ausgangssituation. Die Bewegung von G1 nach G2 ergibt sich aus der jeweiligen Stärke des Einkommens- und Substitutionseffekts; denn zum einen verfügt der Investor nun über ein höheres Einkommen, was ihn entsprechend der unterstellten Verhaltensannahme vermehrt die weniger riskante Anlageform (Kassenhaltung) wählen lässt, um dennoch auf ein höheres Nutzenniveau zu gelangen. Zum anderen nutzt er die Opportunitätskostenänderung, indem er sein Risiko erhöht (Substitutionseffekt). In dem Maße, wie der Substitutionseffekt den Einkommenseffekt hier überlagert, erbringt die Steuerentlastung durch die vermehrte Risikoakzeptanz eine vergrößerte Investitionsbereitschaft. In Deutschland hat die Einführung einer 25 %igen Abgeltungsteuer u. a. auf risikolose festverzinsliche Wertpapiere im Rahmen der Unternehmensteuerreform im Jahre 2008 allerdings dazu geführt, dass Sachinvestitionen im Vergleich zu Finanzinvestitionen steuerlich diskriminiert werden. Während die Erträge der Sachinvestitionen im Rahmen der Einkommensteuer mit bis zu 45 % belastet werden, beträgt die maximale Belastung des festverzinslichen Wertpapiers nur 25 % (jeweils zzgl. Solidaritätszuschlag). Generell zeigt sich hier erneut die Bedeutung des Ordnungsrahmens einer Volkswirtschaft, deren Steuersystem finanzielle Anreize zur Förderung des technischen Fortschritts umfasst, also beispielsweise das Eigenkapital mindestens so gut behandelt Abb. 9.2: Wirkungen von Steuersenkungen und Verlustverrechnungsmöglichkeiten auf das Investitionsrisiko Ertragsrate G 0 L F Risiko i3 i2 A2 i1 A1 G1 G2 Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 458 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum458 wie das Fremdkapital oder den Austausch von Unternehmensbeteiligungen nicht behindert.19 2.3 Förderung der Nachahmung Auf der dritten Stufe des technischen Fortschritts, der Nachahmung (Imitation), kann als Beispiel für eine Maßnahme auf kommunale Technologieparks verwiesen werden, bei denen allerdings neben der Nachahmung auch die Durchsetzung von Erfindungen eine Rolle spielt. Um speziell die Nachahmung des technischen Fortschritts zu beschleunigen, kann die Inanspruchnahme steuerlicher oder ausgabenpolitischer Anreize, die das Zustandekommen von „inventions“ und „innovations“ fördern sollen, an die Bedingung geknüpft werden, dass die Forschungsergebnisse allen Interessenten zugänglich gemacht werden; damit wird dafür gesorgt, dass der Prozess der Diffusion des technischen Wissens nicht verzögert wird. Auch die staatliche bzw. staatlich geförderte Beratung, z. B. mittelständischer Betriebe, dient der Information und der schnelleren Verbreitung des neuen Wissens. 3 Die begrenzte Rolle der Finanzpolitik Die differenzierte Darstellung der Ansatzpunkte zur finanzpolitischen Förderung des technischen Fortschritts in Schema 9.1 darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die öffentlichen Eingriffe mit erheblicher Wirkungsunsicherheit belastet sind. Weil die Bestimmungsgründe von Erfindungen, aber auch von Neuerungen nur schwer ermittelbar und daher auch die Anknüpfungspunkte finanzpolitischer Maßnahmen nur schwer auszumachen sind, kann, was zunächst als Förderung des technischen Fortschritts angesehen wurde, sich ex post als unwirksame Subventionierung und als Aufblähung staatlicher Aktivität herausstellen. Vermutlich sind für Erfindungen und Innovationen andere Faktoren als die finanzpolitische Förderung bedeutsamer, z. B. bestimmte historische Konstellationen (Gründerjahre, Nachkriegsjahre, Wiedervereinigung Deutschlands usw.), das Vorhandensein spezifischer kultureller Werte und sozialer Normen sowie eine der unternehmerischen Aktivität gegenüber aufgeschlossene Öffentlichkeit. Damit zeigt sich – sieht man einmal von der dauerhaften Grundlagenforschung ab –, wie begrenzt die Erfolgschancen einer gezielten finanzpolitischen Förderung des technischen Fortschritts einzuschätzen sind. Viele Stimmen plädieren daher für eine eher zurückhaltende Rolle der Finanzpolitik und insbesondere für den Verzicht auf die Verringerung unternehmens- und marktspezifischer Investitionsrisiken. Es bedarf weniger eines ausdifferenzierten Interventionsinstrumentariums als einer Politikkonzeption, die langfristig ausgerichtet und damit im Rahmen der Erwartungen der privaten Wirtschaftssubjekte kalkulierbar ist. Zu einer solchen Konzeption zählen nicht zuletzt konsistente und verlässliche Zielvorgaben über die mittel- bis langfristige Entwicklung des Staatsanteils, der Budgetstruktur und der Kreditfinanzierungsquote, vor allem aber wachstumsfreundliche dauerhafte Rahmenbedingungen und Anreizsysteme (z. B. geringer Anteil gewinnunabhängiger Unternehmenssteuern) sowie eine nachhaltige Forschungsfinanzierung. 19 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Flat Tax oder Duale Einkommensteuer? Zwei Entwürfe zur Reform der deutschen Einkommensbesteuerung, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 76, Berlin 2004; ders., Gutachten zur Reform der Unternehmensbesteuerung, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 43, Bonn 1990. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 459 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 459 Die bisherigen Ausführungen hatten sich auf eine unmittelbare Förderung der Erfindung, Neuerung und Nachahmung bezogen, also auf Elemente, die den technischen Fortschritt selbst und seine Auswirkungen erfassen. Zu den Größen, die den technischen Fortschritt erklären helfen, ohne aber selbst Bestandteil des technischen Fortschritts zu sein, wird jedoch auch der Wettbewerb gezählt. Danach ist ein funktionsfähiger Wettbewerb eine zentrale Bestimmungsgröße des Wirtschaftswachstums, wobei es allerdings umstritten ist, welches Maß an Wettbewerbsintensität das Wachstum am nachhaltigsten fördert. Auch wenn die wachstumsoptimale Konzeption und die wünschenswerte Wettbewerbsintensität nicht bekannt sind und außerdem von Branche zu Branche unterschiedlich ausfallen, so können die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben dennoch den Wettbewerb positiv beeinflussen und auf diese Weise in den Dienst einer Wachstumspolitik gestellt werden. Ein markantes Beispiel bildete die Umwandlung der Brutto- in die Nettoumsatzsteuer (siehe 4. Kapitel, B I b), die nicht zuletzt aus wettbewerbspolitischen Überlegungen erfolgte, weil die Bruttoumsatzsteuer einen Anreiz zur wettbewerbspolitisch unerwünschten vertikalen Unternehmenskonzentration bot und ihre Abschaffung daher möglicherweise indirekt Wachstumsimpulse hervorrief. Auch bei der zwischenperiodischen Verlustverrechnung werden in Deutschland kleinere Unternehmen bevorzugt. Im Rahmen der sog. Mindestgewinnbesteuerung können Verlustvorträge mit aktuellen Gewinnen bis zu einer Höhe von 1 Mio. Euro vollständig verrechnet werden (sog. Mittelstandskomponente), darüber hinausgehende Verluste nur in Höhe von 60 % des Gewinns. Diese Regelung ist mittelstandsfreundlicher als z. B. die österreichische, nach der immer 25 % des aktuellen Gewinns versteuert werden müssen und nur die übrigen 75 % mit Verlustvorträgen verrechnet werden dürfen.20 Ein weiteres Beispiel bietet die Vergabe staatlicher Aufträge. Durch sie kann der Staat Einfluss auf die Wettbewerbssituation in und zwischen den Branchen nehmen, die die von ihm nachgefragten Güter und Dienste anbieten. So kann die öffentliche Hand Klein- und Mittelbetriebe bei der Vergabe von Aufträgen bevorzugen, um dadurch deren Wettbewerbsposition gegenüber Großunternehmen zu verbessern. – Lieferanten werden allerdings ihrerseits versuchen, staatliche Aufträge möglichst zu für sie günstigen Konditionen zu erhalten. Um dem vorzubeugen und in diesem Bereich für Wettbewerb zu sorgen und u. a. die sog. Verdingungskartelle (Submissionskartelle)21 zu vermeiden, aber auch aus fiskalischen Erwägungen, sind Vorschriften für das Vergabewesen erlassen worden, die unterschiedliche Vergabeformen für öffentliche Aufträge vorsehen. Den Regelfall soll die öffentliche Ausschreibung bilden. Wie der Name sagt, wird der Auftrag öffentlich, d. h. für alle potentiellen Bewerber, ausgeschrieben, für Aufträge ab einer bestimmten Größenordnung sogar EU-weit. Steht von vornherein fest, dass es nur wenige Bewerber gibt (z. B. im Lokomotiv- oder Straßenbahnbau), oder sprechen zwingende Gründe für eine Ausschreibung auf nur wenige Bewerber, z. B. aus Geheimhaltungsgründen bei Rüstungskäufen, so erfolgt eine auf die in Frage kommenden Lieferanten beschränkte öffentliche Ausschreibung. Lohnt eine Ausschreibung aus Kostengründen nicht (einzelne Kleinaufträge), oder gibt es andere zwingende Gründe (z. B. Entwicklung eines neuen Geräts, das geheim gehal- 20 Siehe im Einzelnen Broer, M., Unternehmenssteuern und überperiodischer Verlustausgleich – Ein Vierländervergleich, in: LIST FORUM für Wirtschafts- und Finanzpolitik, 2006, S. 101 ff., sowie Watrin, C., u. a., Deutsche Mindestbesteuerung und ihre Belastungswirkung im europäischen Vergleich, in: Steuer und Wirtschaft, Heft 3, 2008, S. 238 ff. 21 Bei diesen Kartellen handelt es sich um Absprachen unter den an öffentlichen Aufträgen interessierten Unternehmen einer Branche. Dabei wird abgesprochen, welches Unternehmen den Auftrag zu welchem Preis erhalten soll; die anderen Unternehmen reichen dann keine oder im Preis deutlich zu hoch liegende Angebote ein. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 460 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum460 ten werden soll), so kann in Ausnahmefällen die sog. freihändige Vergabe erfolgen. Abgesehen davon, dass bei diesem Verfahren die Gefahren der Begünstigung bestimmter Auftragnehmer vergleichsweise höher sind, ist insbesondere der Wettbewerb zwischen verschiedenen Anbietern ausgeschaltet, so dass schon aus diesem Grunde diese Vergabeart auf ein Minimum beschränkt werden sollte. Es zeigt sich also, dass der Staat neben der gezielten Wachstumspolitik in Form einer differenzierten Förderung des technischen Fortschritts, eines funktionsfähigen Wettbewerbs oder einer schärferen Kartellgesetzgebung vielfältige Wachstumswirkungen hervorruft. Allgemein sollte die Betonung der Innovation und des technischen Fortschritts in diesem Abschnitt die besondere Bedeutung dieser Wachstumsdeterminanten hervorheben, die gerade im Wettbewerb der Hocheinkommensländer wie Deutschland, USA oder Japan eine entscheidende Rolle spielen. Daneben muss selbstverständlich gesichert sein, dass auch die Faktoren Kapital und Arbeit in ausreichender Quantität und Qualität verfügbar sind. Soweit die Höhe des Wachstums vom Faktor Kapital abhängig ist, beispielsweise in Schwellenländern, sind die Investitionen bzw. die durch sie geschaffenen Sachkapazitäten eine wesentliche Bestimmungsgröße des Wachstums. Während die Bedeutung der privaten Investitionen (Abschnitt 1) in aller Regel unstrittig ist, bedarf die Rolle der öffentlichen Investitionen (Abschnitt 2) häufiger der Klärung bzw. Begründung. Bei der öffentlichen Investition wird die mit der Leistungserstellung ermöglichte Leistungsabgabe, insbesondere im Bereich der materiellen Infrastruktur, als wesentliche Produktionsvoraussetzung für den privaten Sektor angesehen. b) Der Einfluss auf private und staatliche Investitionen 1 Die Beeinflussung der privaten Investitionen 1.1 Investitionsmöglichkeit versus Investitionsbereitschaft Art und Umfang der privaten Investitionen werden stark durch die Zukunftserwartungen hinsichtlich der Wirtschaftslage und der absehbaren Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen bestimmt. Da die öffentliche Hand private Investitionen nicht in direkter Form vorschreiben will und kann, muss sie versuchen, durch den Abbau von Hemmnissen, wie sie etwa die steuerliche Diskriminierung des Eigenkapitals darstellt, oder mit Hilfe von Anreizen die gewünschte Änderung im Investitionsverhalten herbeizuführen. Dabei kann sie Einfluss auf die Finanzierungsmöglichkeit ausüben, denn private Investoren müssen bei ihren Entscheidungen über Sachinvestitionen die ihnen durch den Finanzierungsspielraum gezogenen Grenzen berücksichtigen. Dieses Finanzierungspotential wird zum Teil durch die Selbstfinanzierungsmöglichkeiten der Unternehmen bestimmt. Für darüber hinaus vorgesehene Sachinvestitionen ist ein Unternehmen auf eine Finanzierung von außen über den Geld- und Kapitalmarkt oder öffentliche Mittel angewiesen. Im Rahmen dieses Finanzierungsspielraums, der – neben der Geldpolitik  – auch durch die Finanzpolitik beeinflussbar ist, können private Investitionen finanziert werden. Jedoch muss neben die finanziell gegebene Investitionsmöglichkeit auch die Investitionsbereitschaft treten (siehe Schema 9.2). Diese ist in besonderem Maße für Risikoinvestitionen erforderlich, die im positiven Fall zu technischem Fortschritt führen können (siehe A III a). Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 461 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 461 1.2 Finanzpolitische Einwirkung auf den Finanzierungsspielraum Zunächst lässt sich die Höhe der Mittel, die von einem Unternehmen im Wege der Selbstfinanzierung aufgebracht werden können, z. B. durch eine geringere Gewinnbesteuerung beeinflussen, in deren Rahmen mehr Mittel im Unternehmen verbleiben, z. B. durch eine Senkung der Grenz-, insbesondere der Spitzensteuersätze der Einkommen- und Körperschaftsteuer. Ein niedrigerer Steuersatz auf einbehaltene Gewinne begünstigt nicht nur die Finanzierungsmöglichkeiten insgesamt, sondern speziell die Selbstfinanzierung. Allerdings ist zu bedenken, dass eine Senkung des Einkommensteuerspitzensatzes und des Körperschaftsteuersatzes nicht automatisch zu einer vermehrten Investitionstätigkeit führt. Werden die Gewinne geringer besteuert, so beinhaltet dies für eine Unternehmung zunächst nur, dass mehr Geld zur Verfügung steht, nicht aber, dass auch Determinanten der privaten Investitionstätigkeit Beispiele für ihre finanzpolitische Beeinflussung Selbstfinanzierung (über Gewinn) Geringere Gewinnbesteuerung, Abschreibungserleichterungen Investitionsmöglichkeit (Finanzierungsspielraum) Eigenfinanzierung (Erhöhung des Eigenkapitals) Steuerliche Begünstigung des Aktienerwerbs Fremdfinanzierung Öffentliche Kreditprogramme, Bürgschaften, Zinssubventionen Private Investitionstätigkeit Vermögenszufluss Investitionsprämien, Investitionszulagen Investitionsbereitschaft bei gegebenen Finanzierungsmöglichkeiten Erwartungen Dauerhaft investitionsfreundliche Steuerpolitik Risikofreudigkeit Stärkere Berücksichtigung von Verlusten Schema 9.2: Ansatzpunkte für finanzpolitische Maßnahmen zur Beeinflussung der privaten Investitionstätigkeit Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 462 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum462 mehr investiert wird. Darüber hinaus erhöht sich der Selbstfinanzierungsspielraum durch eine steuerliche Entlastung der Gewinne nur bei denjenigen Unternehmen, die auch Gewinne erwirtschaften. In den Zusammenhang der Gewinnbesteuerung gehören auch Abschreibungserleichterungen. Jede Erhöhung der steuerlich zulässigen Abschreibung bedeutet, dass dem Unternehmen in den ersten Jahren nach Maßgabe des Grenzsteuersatzes zusätzliche Liquidität verbleibt, die es in seine Investitionsentscheidung einplanen kann. Außer im Falle einer zusätzlichen Abschreibung, die die Summe aller Abschreibungen erhöht, stehen für spätere Jahre entsprechend weniger Abschreibungsbeträge zur Verfügung. Als Vorteil bleibt ein Zinsgewinn, der zudem bald nach dem Investitionszeitpunkt eintritt, also wenn er wegen der Ausreifungszeit von Investitionen am dringendsten gebraucht wird. Im Extremfall wird die Sofortabschreibung zugelassen, so dass sich die Steuerbemessungsgrundlage um den gesamten Investitionsbetrag vermindert. Allerdings stehen dann für die kommenden Jahre überhaupt keine Abschreibungsbeträge mehr zur Verfügung. Im Unterschied zu Gewinnsteuersenkungen besitzen Abschreibungserleichterungen bei der Investitionsförderung den positiven Effekt, unmittelbar an tatsächlich getätigte Investitionen geknüpft zu sein. Übersteigt das gesamte Abschreibungsvolumen jedoch den erwirtschafteten Gewinn, so erbringen Abschreibungsvergünstigungen für den Steuerpflichtigen aktuell keinen über die Höhe des Gewinns hinausgehenden Liquiditätsvorteil, es erhöht sich dann nur der Verlustvor- bzw. -rücktrag, wobei letzterer wiederum dem Unternehmen zeitnah Liquidität zuführen kann. Im Extremfall einer gewinnlosen Unternehmung ergibt sich genau wie im Fall einer Senkung der Gewinnsteuer kein zusätzlicher Finanzierungsspielraum durch Abschreibungserleichterungen. Ein im Rahmen einer Gewinnsteuersenkung und Abschreibungserleichterung und deren Auswirkungen auf private Investitionen interessantes Phänomen stellt das sog. Steuerparadoxon dar. Es besagt, dass bei einem gegebenen Marktzins eine Gewinnsteuersenkung den Kapitalwert von Investitionsprojekten entgegen der landläufigen Erwartung verringern kann. Dies ist immer dann der Fall, wenn die Möglichkeit zur „beschleunigten Abschreibung“ besteht, also Abschreibungen zugelassen sind, die früher erfolgen als die jeweilige Marktwertminderung des Investitionsobjekts im Zuge seiner Nutzung. Es tritt die paradoxe Situation ein, dass die Zahl rentabler Investitionsobjekte trotz Gewinnentlastung nicht steigt, sondern fällt. Das Auftreten des Steuerparadoxons unter den genannten Bedingungen wird damit begründet, dass von den Wirtschaftssubjekten per Kapitalwertmethode vorgenommene Portfolio-Vergleiche zwischen Sach- und Finanzanlagen immer dann zu entsprechenden Portfolio-Umschichtungen führen, wenn sich die Rentabilitätsstruktur ändert. Wenn nun, wie im Fall der beschleunigten Abschreibungen, der Barwert der besteuerten Gewinne kleiner ausfällt als der Barwert der tatsächlichen Gewinne, entlastet eine Steuersenkung die Finanzanlage relativ stärker als die Sachanlage und induziert somit Umschichtungen im Portfolio zugunsten der Finanzanlagen. Umgekehrt können Steuererhöhungen in Verbindung mit beschleunigten Abschreibungen zu relativen Rentabilitätssteigerungen bei Sachinvestitionen führen.22 Auch für die Eigenfinanzierung bzw. Eigenkapitalbildung gibt es einige Ansatzpunkte für die Finanzpolitik. So lassen sich steuerliche Hemmnisse der Eigenkapitalfinanzierung abbauen. Diese Maßnahmen zur Erhöhung der Attraktivität der Beteiligungsfinanzierung, die häufig auch vermögenspolitisch gewünscht wird, schaffen gleichzeitig 22 Sinn, H.-W., Paradoxa in der Volkswirtschaftslehre, in: Zeitschrift für Sozialwissenschaft, Bd. 42, 1992, S. 263 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 463 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 463 zusätzliches Risikokapital (siehe A. III b 1.2), das wiederum als besonders wichtige Wachstumsvoraussetzung angesehen wird. Die steuerliche Begünstigung des Aktienerwerbs oder die Privatisierung öffentlicher Unternehmen wären Beispiele für derartige finanzpolitische Eingriffe. Die Fremdfinanzierung nimmt vorwiegend den Weg der Kreditaufnahme am Geld- und Kapitalmarkt. Hierfür ist zunächst einmal eine Abstimmung mit den nicht im Einzelnen zu erörternden geldpolitischen Maßnahmen von großer Bedeutung. Eine Veränderung der Geldpolitik beeinflusst den Finanzierungsspielraum der privaten Wirtschaft über die Bankenliquidität bzw. die Geldmenge. In der Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008/2009 sowie in den Jahren ab 2011 hat sich jedoch die Situation ergeben, dass die Banken vorhandene Liquidität aus Sicherheitsgründen eher bei der Zentralbank angelegt haben, statt sie in Form von Krediten den privaten Unternehmen zu gewähren. Eine Finanzpolitik, die auf das Kapitalangebot wirkt, könnte daher durch geldpolitische Maßnahmen und die Zukunftserwartungen der beteiligten Akteure weitgehend neutralisiert werden. Nur diejenigen privaten Investitionen, die völlig über Eigen- und Selbstfinanzierung laufen, sind dem Zugriff der Geldpolitik entzogen. Eine unmittelbare Erweiterung der Fremdfinanzierungsmöglichkeiten bilden die Kredithilfen, die von der öffentlichen Hand in vielfältiger Form gewährt werden (siehe B). Dabei handelt es sich um Zinssubventionen, Bürgschaften oder öffentliche Kreditprogramme. Je weniger das zu begünstigende Unternehmen in der Lage ist, auch privaten Kredit aufzunehmen, desto höher muss der geldwerte Vorteil der öffentlichen Maßnahmen sein, um die gewünschte Investition finanziell überhaupt zu ermöglichen. Die Garantien spielten bei der Bekämpfung der Finanzkrise 2008/2009 eine besondere Rolle, weil der bei weitem größte Teil der insbesondere auf die Banken zielenden Summen aus Garantien bestand, die also keine unmittelbare Budgetbelastung bedeuteten und im übrigen nur begrenzt in Anspruch genommen worden sind.23 Bei Investitionsprämien (Investitionszulagen) seitens der öffentlichen Hand handelt es sich um einen Vermögenszufluss an Unternehmen, der bei entsprechender Ausgestaltung das Wachstum erhöhen kann. Wichtig ist dabei, dass zusätzliche Investitionen angeregt werden, da andernfalls nur Gewinnerhöhung oder Schuldenabbau gefördert werden, also ein Mitnahmeeffekt auftritt. Um die Zusätzlichkeit zu sichern, kann man beispielsweise vorsehen, dass der Zuschuss nur für den Teil der Investitionen gewährt wird, der über den Durchschnitt der letzten zwei oder drei Jahre hinausgeht. Bei diesem Instrument erfolgt die Erweiterung des Finanzierungsspielraums also ebenso wie bei Zinssubventionen unmittelbar durch die öffentlichen Mittel.24 Graphisch anschaulich lassen sich die Auswirkungen staatlicher Aktivitäten auf die Höhe privater Investitionen unter der Annahme darstellen, dass bei gegebener Sparfunktion die Investition sich mit den erwarteten Nettoertragsraten verändert (siehe Abb. 9.3). Die jeweilige Investitionskurve (I, I’) zeigt dabei die verfügbaren Ertragsraten bei unterschiedlichen Investitionshöhen. Sollen mehr Investitionen getätigt werden als in der Ausgangssituation (G1), muss die Rentabilität (r1) der Investitionen erhöht werden. Dies lässt sich durch ein Einwirken auf den Finanzierungsspielraum mittels der genannten finanzpolitischen Maßnahmen (verringer- 23 Siehe hierzu im Einzelnen Zimmermann, H.: Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise: ihre Bedeutung für den öffentlichen Haushalt, in: Wirtschaftsdienst, 92. Jg., 2012, S. 101. 24 Zu den Wirkungen der verschiedenen Formen von Investitionszuschüssen (steuerfreie Zulagen, steuerpflichtige Zuschüsse, Investitionsrücklagen, Investitionsfreibeträge) siehe im Einzelnen: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Gutachten zur Reform der Unternehmensbesteuerung, a. a. O., S. 25 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 464 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum464 te Gewinnbesteuerung, Abschreibungserleichterungen, Zinssubventionen, Investitionszuschüsse etc.) erreichen. Eine Investition, die vorher unrentabel war, kann nun aufgrund der gesunkenen Kapitalkosten einen höheren Ertrag erzielen. Es kommt zu einer Verschiebung der Investitionskurve nach außen (I‘), da bei jeder Investitionshöhe eine höhere Ertragsrate (r) realisiert wird. Da die Ersparnis hier zinselastisch reagiert, findet sich ein neues Kapitalmarktgleichgewicht beim Zins r2 (>r1) und der höheren Investitionsgüternachfrage I2 (>I1) im Punkt G2. Die bisher diskutierten finanzpolitischen Maßnahmen beeinflussen vorwiegend die Investitionsmöglichkeiten über eine verbesserte Liquiditätssituation der Unternehmen; die tatsächliche Nutzung dieser Möglichkeiten hängt aber von der Investitionsbereitschaft bei gegebenen Finanzierungsmöglichkeiten ab und vor allem von den Zukunftsaussichten. Die Determinanten der Investitionsbereitschaft werden im Folgenden erörtert (siehe Schema 9.2). 1.3 Die finanzpolitische Beeinflussung der privaten Investitionsbereitschaft Die unternehmerische Investitionsbereitschaft wird von den Erwartungen bzw. von der Einschätzung der zukünftigen wirtschaftlichen Entwicklung bestimmt. Die zugrundeliegenden Informationen, z. B. über die vermutliche Umsatz- und Kostenentwicklung und die daraus resultierende Entwicklung des Gewinns unter Berücksichtigung der Besteuerung, sind mit einem mehr oder minder großen Unsicherheitsfaktor versehen. Dieser ist umso höher, je eher es sich um eine den technischen Fortschritt potentiell fördernde Risikoinvestition handelt. Die erforderliche Bewertung dieser Informationen wird daher unterschiedlich ausfallen. Sie hängt teils von der Risikobereitschaft der Entscheidungsträger ab, teils aber auch von den verfügbaren Entscheidungshilfen. Abb. 9.3: Wirkungen staatlicher Aktivität auf private Investitionen Ertragsrate r r r G1 G2 3 2 1 I1 I2 Investitionsgüternachfrage S I I‘ Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 465 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 465 Bei der Vielzahl der Größen, die in eine Investitionsentscheidung eingehen, ist nicht auszuschließen, dass trotz gegebener Finanzierungsmöglichkeiten wachstumsrelevante Investitionen unterbleiben. Negative Erwartungen und/oder mangelnde Risikobereitschaft können dann die Ursachen für eine solche Situation sein. Soweit die Investitionsbereitschaft von den Erwartungen bezüglich der Gewinnentwicklung abhängt, ergeben sich Einflussmöglichkeiten über die Gewinnbesteuerung, wie sie zuvor genannt worden sind. Wird die Gewinnsteuer dauerhaft gesenkt, können die Unternehmen mit einer Erhöhung des nach der Besteuerung verbleibenden Gewinns kalkulieren. Die gleiche Überlegung gilt für zeitlich begrenzte Vorteile, wie z. B. für vorgezogene Abschreibungen und für Sonderabschreibungen. Einige Maßnahmen, die eine Erhöhung des Finanzierungsspielraums bezwecken, beeinflussen also zugleich auch die Erwartungen, da sie sich auf das zukünftige Ergebnis der unternehmerischen Aktivitäten auswirken. Daher ist übergreifend über alle genannten Möglichkeiten zur Beeinflussung der privaten Investitionstätigkeit das Steuersystem als Ganzes einschließlich der Erbschaftsbesteuerung daraufhin zu prüfen, inwieweit es Investitionen begünstigt. Unter diesem Blickwinkel wären dann auch radikalere Reformen vorstellbar, wie z. B. die vollständige Abschaffung der Körperschaftsteuer und deren Ersatz durch eine Cash-Flow-Besteuerung. Im Unterschied zur Einkommen- und Körperschaftsteuer, die am Gewinn als Differenz von Ertrag und Aufwand orientiert sind, bildet die Gegenüberstellung von periodisierten Einzahlungen und Auszahlungen die steuerliche Bemessungsgrundlage der Cash-Flow-Steuer. Sie wirkt damit wie eine Sofortabschreibung, d. h. Investitionsausgaben sind zum Zeitpunkt der Zahlung unmittelbar steuerlich absetzbar.25 In Verbindung mit der steuerlichen Freistellung der Investitionen wird dabei in der Regel auch ein vollkommener Verlustausgleich gefordert, so dass ein möglicher Auszahlungsüberschuss (= Verlust) zu einer sofortigen Rückerstattung in Höhe der Steuer führt, die bei einem entsprechenden Einzahlungsüberschuss zu zahlen gewesen wäre. Um die Neutralität in Bezug auf die Rechtsform zu wahren, müssten entsprechende Regelungen auch für Einzel- und Personengesellschaften gelten, was einer allgemeinen Betriebs- und Unternehmenssteuer mit dem Cash-Flow als Bemessungsgrundlage entsprechen würde. Eine solche Steuer wäre im Idealfall mit einer Konsumausgabensteuer zu kombinieren (siehe auch 4. Kapitel, B I b), die mit Blick auf die privaten Haushalte die Ersparnisse oder die Kapitalerträge unbesteuert lässt. Gegen eine Cash-Flow-Besteuerung spricht allerdings nicht nur der langfristig spürbare Steuerausfall, der wegen der Sofortabschreibung und dem vollständigen Verlustausgleich zu erwarten wäre. Vielmehr würde das Ergebnis insgesamt dem Gedanken einer Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit (siehe 4. Kapitel, A II a) widersprechen. Auch die Spartätigkeit beeinflusst die Investitionsmöglichkeit und die Investitionsbereitschaft zugleich. Soweit ein Zusammenhang zwischen Investitionsmöglichkeiten und Spartätigkeit besteht, wird die Investition langfristig auch durch ein erhöhtes Sparvolumen erleichtert. Insoweit ist dann auch im wachstumspolitischen Zusammenhang an die Sparförderung durch die öffentliche Hand zu denken, die, im Maße wie sie tatsächlich zu einer Erhöhung der Sparquote führt, auch das Aktivgeschäft der 25 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Gutachten zur Reform der Unternehmensbesteuerung, a. a. O., sowie Bundesministerium der Finanzen, Gutachten der Kommission zur Verbesserung der steuerlichen Bedingungen für Investitionen und Arbeitsplätze, Schriftenreihe des Bundesministerium der Finanzen, Heft 46, Bonn 1991. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 466 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum466 Banken beeinflusst und damit wahrscheinlich auch auf die Kreditvergabe für private Investitionen positiv einwirkt. Neben speziellen steuerpolitischen Maßnahmen zur Sparförderung (z. B. steuerliche Begünstigung von Ersparnissen bei der Einkommensteuer), die den entsprechenden ausgabenpolitischen Instrumenten an die Seite gestellt werden können, ist es auch denkbar, das gesamte Steuersystem in Richtung auf eine den Konsum stärker und das Sparen weniger stark belastende Steuerstruktur umzustellen. In diese Wirkungsrichtung zielt z. B. der erwähnte Vorschlag einer Ablösung bzw. wenigstens einer Ergänzung26 der Einkommensteuer durch eine Konsumausgabensteuer. Insgesamt hat auch eine Verstärkung der indirekten Besteuerung zu Lasten der direkten Besteuerung diesen Effekt (siehe 7. Kapitel, B I a 3). Die Investitionsbereitschaft schließlich wird auch dadurch gefördert, dass ein erhöhtes Sparvolumen den Kreditzins senkt und dadurch ceteris paribus die Bereitschaft erhöht, risikoreichere und zugleich renditestärkere Investitionen zu tätigen. Die staatliche Einflussnahme auf das private Sparverhalten lässt sich anhand eines Indifferenzkurvenschemas illustrieren, wobei die Wirtschaftssubjekte ihr Einkommen entsprechend ihren Präferenzen entweder für Konsum oder zur Ersparnisbildung verwenden können (s. Abb. 8.4). Das individuelle Nutzenoptimum wird in der Ausgangssituation dort realisiert, wo die (Einkommens-) Budgetgerade die jeweilige Indifferenzkurve tangiert (hier: Punkt G1 mit einem Konsum C1 und einer Ersparnis von S1). Verringert der Staat nun beispielsweise die steuerliche Belastung der Ersparnisse, so entspricht dies einer Verbilligung der Ersparnis im Vergleich zum Konsum. Die Ertragsrate des Sparens erhöht sich. Graphisch kommt es zu einer Drehung der Budgetgeraden nach außen um den Punkt A (hier: Punkt G2 mit einem Konsum C2 und einer von Ersparnis S2). Inwieweit die unterstellte Steuersenkung eine vermehrte Spartätigkeit hervorruft, hängt von der Stärke der damit einhergehenden Einkommens- und Substitutionseffekte ab. Durch den Einkommenseffekt wird der Konsum über die Vermehrung des Lebenseinkommens erhöht, während der Substitutionseffekt eine Steigerung der Ersparnisse bewirkt. Je stärker dabei Konsum und Ersparnis als substitutive Güter aufgefasst werden können, desto stärker wird der Konsum zugunsten des Sparens reduziert. Die gleiche Analyse lässt sich auch für das Sparen im Unternehmenssektor durchführen. Hierbei ersetzt man den Konsum durch die Ausschüttung von Gewinnen und die Ersparnisse durch einbehaltene Gewinne. Eine Förderung der Unternehmensersparnis kann durch eine verringerte Besteuerung der einbehaltenen Gewinne erfolgen. Die Ergebnisse entsprechen denen für die privaten Haushalte. Nicht zuletzt kann der Staat zur Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Sparquote selbst beitragen, indem er weniger Schulden aufnimmt oder sogar einen Budgetüberschuss erzielt, eine Situation, die angesichts der Überschuldung der meisten der EU-Mitgliedsländer auf absehbare Zeit sehr unwahrscheinlich ist. Neben die Einschätzung dieser unmittelbar auf die Unternehmen bezogenen finanzpolitischen Aktivitäten tritt die Erwartung bezüglich der übrigen Bestimmungsgrößen des längerfristigen gesamtwirtschaftlichen Ablaufs. Die Entwicklung der privaten und öffentlichen Nachfrage und des Wettbewerbs oder eine Änderung der politischen Kräfteverhältnisse in den Mitgliedsländern der Währungsunion und europaweit bestimmen ebenfalls mit, ob eine langfristige Investition als lohnend angesehen wird. Weiterhin wird das allgemeine Investitionsklima zunehmend durch Regulierungen, also Vorschriften und Auflagen (Baurecht, Umweltschutz, Sicherheitsvorschriften usw.), beeinträchtigt. Auch wenn hinter ihnen anerkannte staatliche Ziele stehen, führen sie 26 Sievert, O., Änderungen der Steuerstruktur in Richtung auf mehr Ausgabenbesteuerung, in: Zimmermann, H., Hrsg., Die Zukunft der Staatsfinanzierung, Stuttgart 1988, S. 85 ff., sowie die Beiträge von Bareis, P., Rose, M., Krause-Junk, G., und Genser, B., zur Neuordnung des Steuersystems, in: Henke, K.-D., Hrsg., Zur Zukunft der Staatsfinanzierung, Europäische Schriften zu Staat und Wirtschaft, Bd. 1, Baden-Baden 1999, S. 87 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 467 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 467 sehr oft zu erheblichen Hemmnissen für private Investitionen. Hingegen führt eine Privatisierung bisher öffentlicher Einrichtungen zu privaten Investitionen und damit wahrscheinlich zu einem zusätzlichen Wachstum. Alle genannten Maßnahmen zur Beeinflussung der privaten Investitionen müssen auch im Kontext der Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise der Jahre 2008/2009 und seit 2010 gesehen werden. Aufgrund des außergewöhnlichen Ausmaßes der Staatsverschuldung kam es nach 2010 zu einer unübersehbaren Schulden- und Bankenkrise und daher auch zu ungewöhnlichen geld- und finanzpolitischen Interventionen. Das führte zugleich zu partiellen Souveränitätsverlusten einzelner Mitgliedsländer der Währungsunion. 2 Der Einsatz der öffentlichen Investitionen 2.1 Öffentliche Investitionen und Infrastruktur Die öffentlichen Investitionen umfassen neben Finanzinvestitionen (Darlehen, Beteiligungen und Kapitaleinlagen der öffentlichen Hand) und Finanzhilfen (Investitionsund Zinszuschüsse) insbesondere die hier im Vordergrund stehenden Sachinvestitionen.27 Sie sollen in späteren Perioden zu Erträgen führen, ohne dass allerdings, wie bei privat vorgenommenen Investitionen, diese Erträge immer in monetärer Form anfallen müssen bzw. der Investition direkt zugerechnet werden können. Unter Wachstumsaspekten interessieren an öffentlichen ebenso wie an den privaten Investitionen vor allem die verschiedenen Ausprägungen des Kapazitätseffekts, d. h. in diesem Fall der Schaffung und Ausnutzung zusätzlicher Produktionsmöglichkeiten für öffentlich angebotene Leistungen. Dagegen treten die Einkommenseffekte, die durch die Erstellung der Investitionen bewirkt werden und z. B. für konjunkturpolitische Ziele wichtig sind (siehe 8. Kapitel, C I), zurück. Sie sind nur insoweit wachstumsrelevant, als sie über ihre Einkommens-(Multiplikator-)wirkungen hinaus im Wege des Akzeleratoreffekts 27 Vgl. zu dieser Abgrenzung: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Gutachten zum Begriff der öffentlichen Investitionen, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 29, Bonn 1980, S. 29 ff. Abb. 9.4: Wirkungen staatlicher Aktivität auf das private Sparverhalten Konsum C1 1 1 2 2C2 S S Ersparnis G G A Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 468 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum468 auf die private Investitionstätigkeit wirken. Ebenfalls von geringerer Bedeutung sind jene öffentlichen Investitionen, die zu Konsumzwecken von privaten Haushalten in Anspruch genommen werden (z. B. Parks, Theater). Die Nutzung von Aus- und Fortbildungsstätten (Universitäten, Fachhochschulen, Schulen etc.) ist unter dem Aspekt der Akkumulation von Humankapital dagegen eher als Investition zu betrachten. Zum Humankapital zählt in diesem Sinne auch der Gesundheitsstand einer Bevölkerung. Der Bereich, in dem öffentliche Sachinvestitionen vornehmlich getätigt werden, wird oft als „Infrastruktur“ bezeichnet, ohne dass damit gesagt ist, dass Infrastruktur nur im öffentlichen Bereich vorkäme. Infrastrukturinvestitionen werden als besonders wachstumswirksam angesehen, weil sie häufig erst die Voraussetzungen für private Investitionen schaffen, d. h. sie stellen insoweit eine Produktion von Produktionsvoraussetzungen dar. Oft handelt es sich um Bereiche, in denen aufgrund ihrer Merkmale (hohes Ausmaß an externen Effekten, weitgehende Nichtanwendbarkeit des Ausschlussprinzips, fehlende oder nicht aufgedeckte Konsumentenpräferenzen) keine privaten Investitionen vorgenommen werden. Welche Bereiche zur Infrastruktur zählen, ist nicht eindeutig definiert28. Im Vordergrund stehen die Bereiche mit umfangreichen öffentlichen Einrichtungen, wie Verkehrs-, Bildungs- und Gesundheitswesen, kommunale Ver- und Entsorgungseinrichtungen, Anlagen für Kultur, Erholung und Sport sowie die öffentliche Verwaltung. Die Infrastruktur kann in eine materielle Komponente, die bei der Aufzählung im Vordergrund stand, und eine immaterielle Komponente unterschieden werden. Das Sachkapital in Form von Anlagen und Ausrüstungen (z. B. Schulen, Krankenhäuser, Verkehrsnetz) bildet den materiellen Infrastrukturbestand und der Bildungs- und Gesundheitsstand sowie der technische und organisatorische Wissensstand – das „Know-how“ – der Bevölkerung (Humankapital) den Bestand an immaterieller Infrastruktur. Beide Formen der Infrastruktur werden sowohl durch die öffentliche Hand geschaffen (Straßenbau, Erweiterung des Forschungsstandes) als auch durch private Unternehmen (z. B. Maschinenkauf, Entwicklung von technischem „Know-how“, privat betriebene Krankenhäuser), während im privaten Haushalt überwiegend von der Bildung immaterieller Infrastruktur gesprochen werden kann, z. B. durch die Verbesserung des Bildungs- oder Gesundheitsstandes. Immaterielle Infrastruktur in Form von Humankapital ist der Neuen Wachstumstheorie zufolge, wie oben dargestellt, eine wichtige Voraussetzung zur Generierung technischen Fortschritts. 2.2 Kapazitätseffekte der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen Wird nach den Effekten von öffentlichen Infrastrukturinvestitionen auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum gefragt, so ist hier nicht, wie in der Konjunkturpolitik, die Leistungserstellung wichtig, sondern es kommt auf die Leistungsinanspruchnahme an, also etwa den Schulbesuch oder die Straßennutzung. Doch ist die Inanspruchnahme der Leistungen nicht nur von den getätigten Sachinvestitionen abhängig, sondern auch von den dazu gehörigen laufenden Personalausgaben (z. B. für Lehrer). Darüber hinaus wirken staatliche Regelungen auf die Leistungsinanspruchnahme ein (z. B. das Schulsystem, die Lehrpläne oder die Dauer der allgemeinen Schulpflicht). Die beschriebenen Aktivitäten führen zu einem Angebot (Kapazität) an öffentlicher Infrastruktur, 28 Vgl. etwa Schatz, K.-W., Zur Entwicklung des Begriffs Infrastruktur, in: Berger, H., Hrsg., Wettbewerb und Infrastruktur in Post- und Telekommunikationsmärkten, Baden-Baden 1996, S. 365 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 469 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 469 das durch private Haushalte und private Unternehmen genutzt werden kann (siehe Schema 9.3) und in die individuellen Nutzenfunktionen und unternehmerischen Produktionsfunktionen eingeht. Wenn die Bereitstellung des Umfangs und der Struktur der öffentlichen Infrastruktur geklärt ist, fragt es sich, wie Kapazitätserweiterungen erfasst und in die Messung des Wachstums im privaten Sektor integriert werden sollen. Wird das Wachstum am Zuwachs des Produktionspotentials gemessen,29 kann man versuchen, ein „öffentliches Produktionspotential“ zu erfassen und dem privaten Produktionspotential hinzuzufügen; dieser Weg wird vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung gewählt. Dazu wäre es erforderlich, in den einzelnen Infrastrukturbereichen die unter Wachstumsüberlegungen vorgenommene Erhöhung des Leistungsangebots zu ermitteln, z. B. die Nutzungsmöglichkeit zusätzlich gebauter Straßen oder Universitäten. Um ein Gesamtpotential bestimmen zu können, müssten die für die einzelnen Bereiche ermittelten Nutzungsmöglichkeiten addiert werden, was wegen des Fehlens eines gemeinsamen Nenners (z. B. Marktpreise) methodisch kaum lösbar ist. Daher wird „angenommen, dass (dieses) Produktionspotential stets voll ausgelastet und daher mit (der staatlichen) Bruttowertschöpfung identisch ist“.30 Es wird also der realisierte Staatsbeitrag, der eigentlich nur für die Messung am realisierten Sozialprodukt geeignet ist, als Hilfsgröße für das öffentliche Produktionspotential eingesetzt. Fragt man nach den Effekten, die eine Erhöhung der Kapazität der öffentlichen Infrastruktur auf den privaten Sektor ausübt, so lassen sich die verschiedenen Wege über den privaten Haushalt und über das private Unternehmen unterscheiden (siehe Schema 9.3). Die Inanspruchnahme durch private Haushalte würde, wenn man sie monetär bewerten könnte, das Sozialprodukt und damit das am Sozialprodukt gemessene Wachstum erhöhen. Mit den Effekten aus der öffentlichen Erstellung und der Abgabe von Infrastrukturleistungen beeinflusst die öffentliche Hand die private Kapitalproduktivität und damit das private Produktionspotential und die private Investitionstätigkeit. Die Sach- und Personalausgaben führen zusammen mit der Verordnungstätigkeit des Staates zur Bereitstellung einer Kapazität der öffentlichen Infrastruktur, die von privaten Haushalten und privaten Unternehmen in Anspruch genommen wird und konsumtiven und/oder investiven Charakter aufweisen. Die Bedeutung dieser öffentlichen Vorleistungen für die private Produktion wird insbesondere dann sichtbar, wenn durch Lücken im öffentlichen Leistungsangebot Engpasssituationen („bottlenecks“) im privaten Bereich auftreten. Den Unternehmen können schließlich auch die von privaten Haushalten in Anspruch genommenen Leistungen wiederum zugutekommen, sofern sie nicht konsumtiver Art sind, sondern, wie etwa Weiterbildungsmaßnahmen, eher investiver Art sind und damit das Humankapital vermehren. Diese Wirkungen kann man daher auch als mittelbare öffentliche Vorleistungen ansehen. Die zahlreichen Beziehungen, die zwischen öffentlichen Sachinvestitionen und privater Produktionstätigkeit bestehen (siehe Schema 9.3), machen 29 Ein anderer Weg wird in der Entstehungsrechnung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung beschritten. Dort wird der Beitrag des Sektors „Staat“ (siehe 8. Kapitel, B I) zum privat erstellten Nationaleinkommen addiert. 30 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 1998/99, Bundestagsdrucksache 14/73 vom 20.11.1998, Anhang IV, S. 284. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 470 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum470 es wenig wahrscheinlich, dass in absehbarer Zeit eine handlungsorientierte Theorie über den notwendigen Gesamtumfang und die zweckmäßige Struktur der öffentlichen Investitionen zur Erzielung eines wünschenswerten Wachstums des Produktionspotentials bereitstehen wird. In der Zwischenzeit ist daher nur ein mehr oder weniger punktuelles Vorgehen möglich. Dabei sollten diejenigen Bereiche der Infrastruktur im Vordergrund stehen, in denen im Hinblick auf Bestand und langfristige Nutzung Engpässe bestehen, deren Beseitigung Kapazitätseffekte im privaten Bereich induziert. Ein solcher Engpass kann in der Verkehrsinfrastruktur, in der flächenhaften Versorgung mit moderner Kommunikationsinfrastruktur (z. B. für schnelle Internetverbindungen auch im ländlichen Bereich) und vor allem im Bereich der Bildungs- und Forschungsinfrastruktur liegen. In diesem Zusammenhang kann wiederum auf die aktuelle Finanzkrise und die Verbindung von Konjunktur- und Wachstumspolitik verwiesen werden. Die zur Bewältigung der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 bereitgestellten finanziellen Mittel sollen auch dazu verwendet werden, Investitionen, die als wachstumsrelevant gelten, aber bisher allein wegen fehlender Einnahmen in die Zukunft verschoben wurden, vorzuziehen (siehe hierzu die Einzelheiten in der 10. Auflage, 7. Kapitel, G). Schema 9.3: Effekte der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen auf den privaten Sektor Art und Umfang der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen öffentliche Personalausgaben weitere öffentliche Aktivitäten, z. B. Gesetze, Verordnungen Leistungserstellung Kapazität der öffentlichen Infrastruktur (erhöhte Bereitstellung; erhöhtes öffentliches Produktionspotential) Inanspruchnahme durch private Haushalte, z. B. von Bildungseinrichtungen Inanspruchnahme durch private Unternehmen, z. B. Straßennetz Leistungsabgabe eher „konsumtiver“ Charakter eher „investiver“ Charakter mittelbare öffentliche Vorleistung Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 471 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 471 3 Gesamtwirtschaftliche Investitionsquote und intergenerationale Lastverteilung Mit den in den vorhergehenden Abschnitten diskutierten öffentlichen und privaten Entscheidungen über die Höhe und Struktur der gesamtwirtschaftlichen Investitionsquote ist gleichzeitig die intergenerationale Verteilung der „Last“ öffentlicher Ausgaben angesprochen. Eine Erhöhung der Investitionsquote geht auf Kosten des gegenwärtigen Konsums, umgekehrt würde ein Zuwachs des Konsums die Investitionsmöglichkeiten der Gegenwart und damit die Konsummöglichkeiten der Zukunft verringern. Da Investitionen, insbesondere diejenigen des Staates, oft durch eine lange Ausreifungszeit charakterisiert sind, können sie als eine Art Besteuerung der heutigen Bevölkerung zugunsten kommender Generationen angesehen werden. Würde heute also z. B. in einem Land ein Mangel an öffentlicher Infrastruktur festgestellt, so kann hier ein Versäumnis vergangener Generationen vorliegen, die es unterließen, öffentliche Infrastrukturinvestitionen vorzunehmen, bzw. den Konsum privater Güter vergleichsweise höher einschätzten. Es ist allerdings nicht einfach, die heutige Generation dazu zu bringen, zugunsten zukünftiger Generationen auf heutigen Konsum zu verzichten. Ein erster und der in einer sozialen Marktwirtschaft vorzuziehende Schritt besteht darin, Teile der Infrastruktur zu privatisieren. Die Finanzierung geschieht dann über den Preis, der zugleich anzeigt, inwieweit die jetzige Generation bereit ist, die entsprechenden Investitionen zu finanzieren. Soweit diese Überlegungen dazu führen, die öffentlichen Investitionen ohne Privatisierung zu erhöhen, ist es erforderlich, die öffentlichen Einnahmen zu erhöhen oder umzustrukturieren. Eine verstärkte Steuerfinanzierung führt insbesondere dann, wenn sie mit Investitionen für spätere Generationen begründet wird, möglicherweise zu verstärktem Steuerwiderstand. Will man dennoch nicht auf zukunftswirksame Infrastrukturinvestitionen verzichten, so könnte durch vermehrte Gebührenfinanzierung (etwa Autobahnmaut) oder Schuldaufnahme das Problem des Steuerwiderstandes temporär gelöst werden. Die Problematik der Schuldaufnahme in intergenerationaler Perspektive wurde ausführlich im 4. Kapitel, Teil D, erörtert. c) Der Einfluss auf den Produktionsfaktor Arbeit 1 Ansatzpunkte einer wachstumsorientierten Arbeitsmarktpolitik im Überblick Da das gesamtwirtschaftliche Wachstum neben den Faktoren technischer Fortschritt und Sachkapital weitgehend auch vom Faktor Arbeit bestimmt wird, kann eine auf die Arbeitskräfte ausgerichtete Wachstumspolitik ebenso wichtig sein wie eine an den Investitionen orientierte Politik. Unter Wachstumsaspekten ist eine Situation mit hoher Arbeitslosigkeit gleichermaßen unerwünscht wie eine Situation, in der der Faktor Arbeit nach Quantität und vor allem nach Qualität zu knapp ist und einen Engpass für weiteres Wachstum bildet. Die Erhöhung des Humankapitals ist nach der Neuen Wachstumstheorie jedenfalls eine bedeutende Triebkraft für den technischen Fortschritt, so dass der Faktor Arbeit auch über diese Wirkungskette wesentlich ist für das Wirtschaftswachstum. Wenn spürbare Arbeitslosigkeit herrscht, so ist zunächst die konjunkturelle Arbeitslosigkeit von der strukturellen Arbeitslosigkeit zu trennen. Soweit die Ursache nur in Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 472 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum472 einer vorübergehenden Nachfrageschwäche liegt und dadurch lediglich die Besetzung der Arbeitsplätze mit den vorhandenen passenden Arbeitskräften verhindert wird, so liegt eher ein kurzfristiges konjunkturpolitisches Problem vor. Wenn aber trotz der Arbeitslosigkeit zahlreiche offene Stellen nicht besetzt werden können, fehlt es den arbeitslosen Arbeitskräften für die Besetzung der vorhandenen Arbeitsplätze entweder an der erforderlichen Mobilitätsbereitschaft oder an der notwendigen Qualifikation (sog. „mismatch“). Der Abb. 9.5 lässt sich für Deutschland in Form der sog. Beveridge-Kurve der Zusammenhang zwischen offenen Stellen und Arbeitslosigkeit in den Jahren zwischen 1970 und 2010 entnehmen. Der Anteil der offenen Stellen an der Erwerbsbevölkerung ver- änderte sich bei abnehmender Arbeitslosenrate in den letzten 10 Jahren nur wenig. Die niedrigeren Arbeitslosenraten liegen über 30 Jahre zurück. Arbeitslosigkeit tritt auf verschiedenen regionalen und branchenmäßigen Teilarbeitsmärkten mit unterschiedlicher Intensität auf. Der Abbau von Arbeitslosigkeit würde gleichzeitig das gesamtwirtschaftliche Ziel einer Senkung der Arbeitslosenquote und das konjunktur- und wachstumspolitische Ziel eines vergrößerten Sozialprodukts erreichen helfen. Mit dem Stichwort „Arbeitslosigkeit“ ist also ein Grenzgebiet zwischen Konjunktur- und Wachstumspolitik bezeichnet. Abb. 9.5: Beveridge-Kurve 1970–2010, ausgewählte Jahre 2006 2007 1995 1990 1997 2005 1996 1982 1974 1980 1972 1971 1970 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 0 2 4 6 8 10 12 14 A n te il d er o ff en en S te lle n an d er E rw er b sb ev ö lk er u n g in % Arbeitslosenrate in % 2001 2010 2009 2008 1 1970–1990: früheres Bundesgebiet ohne Berlin, ab 1991 Gesamtdeutschland Quelle: Eigene Darstellung auf der Grundlage von Daten des Statistischen Bundesamtes, des Sachverständigenrats für die Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, der Bundesbank und der Bundesagentur für Arbeit. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 473 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 473 Ein weitgehend anderes Instrumentarium müsste angewendet werden, wenn der Faktor Arbeit in Zukunft wieder Engpassfaktor werden sollte31. Für eine solche Entwicklung spricht insbesondere der absehbare Rückgang der Bevölkerungszahl im Zusammenwirken mit dem niedrigen Anteil an Erwerbstätigen (siehe dazu im 2. Kapitel, Tab. 2.3). Ein erstes Indiz könnte der allseits beklagte Mangel an Facharbeitern sein. Weil in Deutschland auf mittlere Frist weiter mit einer erheblichen Arbeitslosigkeit gerechnet werden muss, konzentrieren sich die folgenden Überlegungen weitgehend auf den Fall, dass in der Volkswirtschaft insgesamt unbeschäftigte Arbeitskräfte vorhanden sind, sei es, weil Arbeitsplätze fehlen, sei es, weil vorhandene Arbeitskräfte unzureichend qualifiziert oder zu immobil sind (siehe Abb. 9.5). Unter Beschäftigungs- und Wachstumsaspekten ergeben sich dann mehrere Handlungsmöglichkeiten (vgl. Schema 9.4): a) So kann versucht werden, die Anzahl der Arbeitsplätze als Ansatzpunkt einer Arbeitsmarktpolitik zu wählen. Eine Erhöhung der Nachfrage nach Arbeitskräften ergibt sich im Rahmen allgemeiner Konjunktur- und Wachstumsprogramme („Globalsteuerung“), über Anreize für eine gezielte Vermehrung der Arbeitsplätze im privaten und öffentlichen Sektor sowie durch eine Senkung der Lohn-(neben)kosten. In den frühen 1970er Jahren hatte der Keynesianismus einen großen Einfluss und führte in Deutschland zu dem seinerzeit erlassenen Stabilitäts- und Wachstumsgesetz. Über die Jahre hat sich die nachfrageorientierte Steuerung der Wirtschaft zu einer eher angebotsseitigen Wirtschaftspolitik verlagert, und nur wenige Fachleute setzen noch auf eine dauerhafte nachfrageorientierte Strategie in der Arbeitsmarktpolitik. Durch die Wirtschaftskrise 2008/2009, die der Finanzmarktkrise folgte, kam es zu einer unerwarteten Renaissance keynesianischer Rezepte. Das verabschiedete Konjunktur- und Wachstumsprogramm umfasste „Public works“-Programme, Investitionshilfen, Verlängerung des Bezugs von Kurzarbeitergeld und die Senkung der Lohnnebenkosten im Rahmen eines deficit spending.32 Das Programm hatte in Deutschland auch insoweit keynesianische Züge, als der in der Theorie in einer strukturell gut aufgestellten Volkswirtschaft idealerweise eintretende Aufschwung die öffentlichen Einnahmen wieder kräftig steigen ließ und zumindest die Möglichkeit bot, die konjunkturbedingte Mehrverschuldung wieder abzubauen. In einer Volkswirtschaft mit Strukturschwächen gelingt dies hingegen nicht gut. b) Weiterhin lässt sich Einfluss auf die Qualifikation und Verfügbarkeit des Faktors Arbeit nehmen; d. h. die Arbeitskräfte mit ihrem Humankapital selbst werden zum Ansatzpunkt einer Arbeitsmarktpolitik. Im Wege der Qualifizierung von Arbeitskräften lässt sich die Aus- und Weiterbildung an den entsprechenden Einrichtungen verbessern. Auch Umschulungsmaßnahmen gehören dazu. Durch erschwerten Zugang zur Sozialhilfe, wie im Hartz IV-Programm ab 2005, kann auch der Anreiz zur Arbeitsaufnahme erhöht werden. Auch die Stärkung der regionalen Mobilität lässt sich mit entsprechenden Anreizen fördern. c) Schließlich kann Einfluss auf die Besetzung bereits vorhandener Arbeitsplätze durch die Verbesserung der Arbeitsvermittlung und durch Erleichterungen bei der Einarbeitung und beim Anlernen neuer Fertigkeiten genommen werden. Eine Erhö- 31 Siehe dazu Zimmermann, H., und Henke, K.-D., Finanzwissenschaft. Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft, 1. Aufl., München 1975, S. 309 ff. 32 Siehe hierzu das deutsche Konjunktur- und Wachstumsprogramm I und II zur Überwindung der Finanz- und Wirtschaftskrise in 2008/2009, BTD.16/10930 und 16/11740. V ah len s H an d b ü ch er – Zim m erm an n /H en ke /B ro er – Fin an zw issen sch aft (11. A u fl.) – H erst. Frau D eu rin g er Stan d : 14.09.2012 Statu s: D ru ckd aten Seite 474 9. K ap itel: D er Ein flu ss d er ö ffen tlich en Fin an zen au f W irtsch aftsw ach stu m 474 Schema 9.4: Ansatzpunkte zur finanzpolitischen Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Einwirkungsmöglichkeiten auf den Faktor „Arbeit“ (a) Erhöhung der Zahl der Arbeitsplätze (b) Arbeitskräfte (c) Besetzung bereits vorhandener Arbeitsplätze Allgemeine Konjunkturund Wachstumsprogramme Gezielte Vermehrung der Arbeitsplätze öffentliche Arbeitsplätze private Arbeitsplätze Gewinnsteuersenkung; Investitionszulage; „deficit spending“ „Publicworks“- Programme; zusätzliche staatliche Arbeitsplätze, z. B. in Finanz- ämtern und Pflegeberufen Lohnkostenzuschüsse; Investitionshilfen an Arbeitsplätze gebunden Senkung der Lohn-(Neben)kosten Sozialabgaben lohnunabhängiger: z. B. Kopfpauschale in GKV, mehr Kapitaldeckungsverfahren Einwirkung auf die Qualifikation Verbesserung der Ausbildung Verbesserung der Fortbildung Umschulung Anreize zur Arbeitsaufnahme Erschwerter Zugang zur Sozialhilfe Erhöhung regionaler Mobilität Universitätsund Fachhochschulausbau Fortbildungsprogramme Umschulungsangebote Hartz IV- Programm Umzugskostenerstattung; Einrichtungsbeihilfen Verbesserung der Arbeitsvermittlung Schulung des Personals der Arbeitsämter Erleichterung der Einarbeitung Beispiele für finanzpolitische Instrumente: Typ der Maßnahme: Ansatzpunkt: Einarbeitungszuschüsse; Anlernzuschüsse Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 475 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 475 hung der regionalen Mobilität des Faktors Arbeit kann angezeigt sein (z. B. Absetzbarkeit der Entfernungsüberbrückungskosten im Rahmen der Einkommensteuer). Doch erscheint es fraglich, ob Umzugskostenerstattung und Einrichtungsbeihilfen allein ausreichen, um die erwünschten Beschäftigungswirkungen herbeizuführen, zumal sie oft von „Mitnahmeeffekten“ begleitet sind. Soweit sie allerdings zu zusätzlicher Mobilität führen, können sie einen besonders hohen Zielbeitrag leisten, wenn die Arbeitslosigkeit regional differenziert auftritt. 2 Ansatzpunkte für finanzpolitische Maßnahmen Mit den im Schema 9.4 genannten Möglichkeiten, den Produktionsfaktor „Arbeit“ zu beeinflussen, wird nicht nur Wachstumspolitik betrieben. Wie bereits gezeigt, sind solche Maßnahmen sowohl konjunkturpolitischer Art als auch von regional- oder sektoralpolitischer sowie bildungspolitischer Bedeutung. Die Anzahl an Arbeitsplätzen lässt sich im privaten oder auch im öffentlichen Sektor erhöhen. Letzteres gilt etwa für den Fall einer lediglich regional auftretenden Arbeitslosigkeit, die durch die Wahl dezentraler Behörden- und Hochschulstandorte sowie Standorte der Bundeswehr positiv beeinflusst werden kann, doch ist zumindest der kurzfristige Effekt oft nicht allzu groß, da die Struktur der angebotenen Arbeitsplätze meist nicht oder nur z. T. zum Qualifikationsprofil der Arbeitslosen passt. Ob eine sektoral orientierte Politik der Bereitstellung öffentlicher Arbeitsplätze wachstumsfördernd wäre, ist fraglich. Sie müsste ja beispielsweise darin bestehen, dass öffentliche Unternehmen einer mit Strukturproblemen kämpfenden Branche zusätzliche Arbeitsplätze einrichten, obwohl im Regelfall ein Abbau gesamtwirtschaftlich effizienter wäre. Um die Zahl der Arbeitsplätze im privaten Sektor zu vermehren, wird häufig gefordert, über allgemeine Konjunktur- und Wachstumsprogramme hinaus auch gezielt durch staatliche Aktivitäten auf die Arbeitsnachfrage der Unternehmen Einfluss zu nehmen. Hierzu sind neben den mit Mehrbeschäftigungsauflagen versehenen Investitionshilfen in erster Linie staatliche Zuschüsse bei Lohnkosten und Lohnnebenkosten zu zählen, die aber kontrovers diskutiert werden. Die Beveridgekurve (Abb. 9.5) zeigt auch diesen Zusammenhang zwischen einer zunehmenden Arbeitslosigkeit und einer nur wenig veränderten Zahl offener Stellen. Die Wirkung solcher Lohnkostenzuschüsse auf den Beschäftigungsstand hängt ab vom Verlauf der Angebots- und Nachfragekurve.33 Wird von Angebots- und Nachfragekurven mittlerer Elastizität ausgegangen, d. h. das Arbeitsangebot der Arbeitnehmer AA hängt positiv und die Arbeitsnachfrage der Unternehmer AN negativ vom Reallohn ab, können Lohnkostenzuschüsse sich kurzfristig positiv auf das Beschäftigungsniveau auswirken. Liegt wie im linken Teil der Abb. 9.6 der tatsächliche Reallohn bei l1 und zahlt der Staat den Unternehmen in dieser Situation einen Betrag in Höhe von 1112, so verringern sich für diese Unternehmen die Lohnkosten, und die bestehende Arbeitslosigkeit kann im Umfang von BC abgebaut werden (neoklassische Arbeitsmarkttheorie). Inwieweit dabei die mit der zusätzlichen Beschäftigung einhergehende Mehrproduktion auch abgesetzt werden kann, bleibt in dieser Betrachtung allerdings unberücksichtigt. Die keynesianische Arbeitsmarkttheorie geht demgegenüber davon aus (wie im rechten Teil der Abb. 9.6), dass die Arbeitsnachfrage der Unternehmen durch das Produktionsvolumen gemäß bestehender (kurzfristiger) Absatz- und Renditeerwartungen bestimmt wird. Dann müssen von 33 Zum folgenden vgl. Eichhorst, W., Mainz and more? Lohnkostenzuschüsse, Kombilöhne, Mini- und Midijobs und weitere Entlastungen niedriger Einkommen, in: Lange, J., Hrsg., Ende der Verschiebebahnhöfe – die Umsetzung der Arbeitsmarktreform, Loccumer Protokoll Nr. 61, Loccum 2004, S. 179 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 476 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum476 einer Veränderung der Reallöhne nicht zwingend Beschäftigungswirkungen ausgehen. Bis zu einer Obergrenze, oberhalb der die Produktion (bei gegebenen Preisen) nicht mehr gewinnbringend erfolgen kann, ist die Arbeitsnachfrage nicht vom Reallohn abhängig. Gleiches kann aber auch für das gesamte Arbeitsangebot gelten. Während manche Arbeitnehmer mit steigendem Reallohn mehr Arbeit anbieten, weil Freizeit mit höherem Lohnverzicht verbunden wäre (Substitutionseffekt), andere ihr Arbeitsangebot reduzieren, damit sie bei gegebenem Monatseinkommen mehr Freizeit genießen können (Einkommenseffekt) und bei wieder anderen sich schließlich die beiden Effekte gerade kompensieren, ist die Annahme einer gesamtwirtschaftlich reallohnunabhängigen Arbeitsangebotskurve nicht unrealistisch. Unterhalb von l*0 (z. B. bei l*2) hätte ein Lohnkostenzuschuss keinen positiven Effekt auf die Arbeitsnachfrage bzw. die bestehende Arbeitslosigkeit in Höhe von DE. Nur wenn der tatsächliche Reallohn über l*0 liegt (z. B. bei l*1), führt ein Lohnzuschuss aufgrund der damit verbundenen Kostensenkungen zu mehr Beschäftigung. Bei allen diesen Überlegungen bleibt zudem unberücksichtigt, dass dieses Instrument in der Regel auf den Erhalt von Arbeitsplätzen in schrumpfenden Branchen zielt und daher über das Hinauszögern des Strukturwandels das Wachstum langfristig hemmt. Die finanzpolitische Beeinflussung der Arbeitskräfte kann unter Wachstumsaspekten am besten über eine Verbesserung und Neuausrichtung ihrer Qualifikation erfolgen. Dies zielt neben der Lösung des konkreten Problems hoher Arbeitslosigkeit auch auf einen höheren wünschenswerter Grad an technischem Fortschritt. Das Bildungs- und Gesundheitssystem (einschließlich der beruflichen Aus- und Weiterbildung) ist wahrscheinlich der wichtigste Ansatzpunkt zur Verbesserung der Qualität des Faktors Arbeit. Es mit dem Beschäftigungssystem abzustimmen, ist nicht zuletzt deshalb so schwierig, weil es sich zum einen um lange Analyse- und Planungszeiträume handelt und zum anderen die Vielzahl und die Vielfalt an Zuständigkeiten zu den Kennzeichen eines föderativ aufgebauten Bildungssystems gehören. In diesem speziellen Bereich der Integration von Humankapital und Beschäftigung handelt es sich – wie in vielen anderen ausgabenintensiven Aufgabenbereichen – nicht um primär finanzpolitische Entscheidungen; dennoch sind entsprechende Analysen für den Finanzpolitiker von großem Interesse, weil sie zu erheblichen finanziellen Folgen führen können, wenn Abb. 9.6: Wirkungen von Lohnkostenzuschüssen auf die Beschäftigung aus neoklassischer und keynesianischer Sicht Reallohn IIReallohn I D EF AN l 1 l 0 l 2 l 1 l 0 l 2 * * * A AN Arbeitseinheiten CB Arbeitseinheiten A A A Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 477 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 477 z. B. die Bildungszeit generell verlängert, eine andere Ausbildungsstruktur verwirklicht wird oder eine nachhaltige Finanzierung des Gesundheitssystems zur Diskussion steht. Darüber hinaus besteht – wenn auch in Grenzen – die Möglichkeit, staatliche Anreize für zusätzliche Bildungsanstrengungen der privaten Wirtschaftssubjekte zu setzen. Die Palette der Maßnahmen reicht dabei von Sozialtransfers an die Auszubildenden über Steuererleichterungen für Haushalte, denen Auszubildende angehören, bis hin zu einem verbesserten Infrastrukturangebot an Bildung, das durch seine räumliche Nähe oder kostenlose Bereitstellung die Ausbildungskosten senkt und damit die Bereitschaft zu Investitionen in die eigene Bildung erhöht. Die Möglichkeit und Bereitschaft, solche Bildungsangebote wahrzunehmen, aber auch die Besetzung vorhandener Arbeitsplätze generell sollte durch eine flexible Arbeitszeitpolitik erleichtert werden, die an den Bedürfnissen der Bürger bzw. der Familien orientiert ist. Der Überblick über finanzpolitische Ansatzpunkte zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit muss ergänzt werden um eine gründliche Analyse der nicht-finanzpolitischen Maßnahmen. Wenn in vielen Sektoren einer Volkswirtschaft die Löhne im internationalen Wettbewerb als zu hoch angesehen werden, rückt die Tarifpolitik der Tarifpartner in den Vordergrund. Und wenn fehlende Investitionen die Ursache der Arbeitslosigkeit sind, so muss deren Bekämpfung vor allem bei den in Abschnitt IIIa behandelten Anreizen zur Beeinflussung des technischen Fortschritts ansetzen. IV. Die Rolle der finanzpolitischen Wachstumspolitik: zwei Strategien Die Ausführungen in den vorangehenden Abschnitten, die nach den drei wichtigsten Wachstumsdeterminanten des Potentialfaktoransatzes aufgebaut waren, könnten den Eindruck erwecken, als sei gesamtwirtschaftliches Wachstum ein Ziel, das bei entsprechendem Einsatz der erörterten Instrumente mit ziemlicher Sicherheit zu erreichen ist. Um diesem Eindruck vorzubeugen, wird nochmals kurz die Gegenüberstellung der beiden wachstumspolitischen Strategien (siehe A II) aufgegriffen und auf den Einsatz der finanzpolitischen Instrumente insgesamt übertragen. Wenn, wie dort ausgeführt, über beide Wege, den Potentialfaktoransatz und den Innovationsansatz, keine befriedigende empirisch abgesicherte Erklärung des Wachstumsprozesses vorliegt, wird man nur schwer verlässliche Angaben über instrumentelle Ansatzpunkte finden. Es könnte der Eindruck entstehen, dass bei so viel Unsicherheit eine zielgerichtete Wachstumspolitik überhaupt nicht möglich ist. Sofern man nur Aussagen mit quantitativ definierten Wirkungshypothesen zulassen will, wäre eine wissenschaftlich begründete Wachstumspolitik nur schwer möglich. Hier müssen sich die Politiker oder Wissenschaftler, die mit der Formulierung von Handlungsmöglichkeiten beschäftigt sind, damit zufrieden geben, dass es Wirkungsbeziehungen gibt, über die sich nur Tendenzaussagen treffen lassen, etwa in der Art, dass bestimmte Maßnahmen vermutlich stärker oder genauso stark wie andere wirken. Leitet man auf diese Weise wachstumspolitisch relevante Maßnahmen ab, so tragen sie im Hinblick auf ihre quantitativen Wirkungen oft einen experimentellen Charakter. Die Ableitung solcher Maßnahmen wird unterschiedlich ausfallen, je nachdem welcher der beiden erörterten Erklärungsansätze vorgezogen wird. Wenn man über die wachs- Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 478 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum478 tumsoptimale Beschaffenheit und Mischung der Potentialfaktoren keine ausreichende Kenntnis besitzt und stattdessen die Innovationskräfte an vielen, oft auch unerwarteten Stellen vermutet, ist eine eher offene Strategie zur Überwindung von Wachstumsschwächen zu wählen. So wird ein funktionsfähiger Wettbewerb gerade in diesem Zusammenhang als wachstumsfördernde Rahmenbedingung betrachtet und kann als strategischer Faktor angesehen werden. Damit wird die nationale und europäische Wettbewerbspolitik (z. B. Garantie der Gewerbefreiheit, Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Art. 81 ff. des EU-Vertrags) unmittelbar zum wachstumspolitischen Instrument, das allerdings vergleichsweise wenig Bezug zur Finanzpolitik aufweist. Zu dieser Strategie zählt auch die Beseitigung von Aneutralitäten (Verzerrungen), weil die Anpassung der Wirtschaftssubjekte an solche Verzerrungen Kräfte bindet, die der innovativen Umformung der Volkswirtschaft verloren gehen. Staatliche Maßnahmen sind daher in erster Linie immer daraufhin zu prüfen, wieweit eine bestehende, aber die Einsatzbedingungen der Produktionsfaktoren und das Wirken der Innovationseffekte beeinträchtigende Maßnahme abgeschafft, reduziert oder modifiziert werden kann. Dies sei am Beispiel der Steuerpolitik erläutert. Mit Blick auf die Entscheidungen im Unternehmenssektor werden in diesem Zusammenhang insbesondere folgende Forderungen an die Steuerpolitik erhoben: – Risikoreiche sollen gegenüber sicheren Investitionen und Sachinvestitionen gegenüber Finanzinvestitionen nicht diskriminiert werden, weil sie dem Wachstum besonders förderlich sind. – Die Eigenfinanzierung sollte aus dem gleichen Grund nicht schlechter behandelt werden als die Fremdfinanzierung. – Die Wahl der Rechtsform sollte allein der unternehmerischen Entscheidung unterliegen und daher steuerlich unbeeinflusst bleiben. – Auch die Wahl zwischen Konsum und Investitionen sollte frei bleiben von steuerlichen Einflüssen. Vor allem führt eine ungünstige Steuerstruktur tendenziell zu verzerrten unternehmerischen Entscheidungen und damit zu zusätzlichen volkswirtschaftlichen Kosten, die das Wachstumsziel negativ beeinflussen. Demgegenüber halten günstige Steuerstrukturen gerade im internationalen Vergleich auch dann die Belastung für eine Volkswirtschaft und ihre Wachstumskräfte niedrig, wenn die Steuerzahlungen selbst relativ hoch sind.34 Das schließt nicht aus, dass niedrigere Steuern und Sozialabgaben wachstumspolitisch besonders vorteilhaft wären. Insbesondere sind niedrige Unternehmenssteuern zu befürworten, weil sie zu einer gleichmäßigen Entlastung aller Produktionsfaktoren führen und dadurch eine Erhöhung der gewerblichen Investitionen, ein zusätzliches Arbeitsangebot und eine verstärkte Innovationsbereitschaft hervorrufen können. Hingegen würde aus dieser Sicht eine direkte steuerliche Entlastung der gewerblichen Investitionen eine einseitige Förderung kapitalintensiv produzierender Branchen und damit die Benachteiligung von Dienstleistungsunternehmen bedeuten und auf diese Weise zu einer Belastungsstruktur im Unternehmenssektor führen, die durch eine 34 Vgl. z. B. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Gutachten zur Reform der Unternehmensbesteuerung, a. a. O., S. 9, sowie ders., Flat Tax oder Duale Einkommenssteuer? Zwei Entwürfe zur Reform der deutschen Einkommensbesteuerung, a. a. O. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 479 A. Wirkungen der Finanzpolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum 479 nicht ausreichende Allokations- und Wettbewerbsneutralität in der Verwendung der volkswirtschaftlichen Ressourcen gekennzeichnet ist.35 An diesem Beispiel der Steuererleichterung kann man zugleich den Unterschied in der Instrumentenwahl im Vergleich zum zweiten Ansatz deutlich machen. Wenn eine auf bestimmte Potentialfaktoren bezogene Strategie verfolgt wird, sucht man den als Engpass wirkenden Faktor zu beeinflussen. Sofern also in einer gegebenen Situation mehr private Investitionen erforderlich sind, wie dies sicherlich nach wie vor für die neuen Bundesländer gilt, so wird statt einer allgemeinen Senkung der Unternehmenssteuern und Sozialabgaben eine direkte Förderung der Investitionen und damit eine gezielte Vermehrung des Produktionsfaktors Kapitel angestrebt. Ihr liegt dann die Annahme zugrunde, dass der zunehmenden Bildung von Sachkapital eine besonders wichtige Rolle im Wachstumsprozess zuzusprechen ist. Für eine zumindest begrenzte und gesonderte Förderung von Sachinvestitionen – als einem zentralen Element des Potentialfaktoransatzes – spricht überdies, dass die Neuerrichtung oder Erweiterung eines Betriebsgeländes sowie der Einsatz arbeitssparender Maschinen und Geräte etc. jedenfalls in Deutschland erheblichen Widerständen begegnet (Genehmigungsnotwendigkeit und mögliche Einsprüche, Umweltauflagen, Mitbestimmung bei Rationalisierung etc.), die bei der Neueinstellung von Arbeitskräften nicht auftreten. Insoweit würde eine gesonderte Förderung von Sachinvestitionen nur die durch andere staatliche Maßnahmen beeinträchtigte Neutralität zwischen den Produktionsfaktoren wiederherstellen. Allerdings sollten personalintensive Sektoren wie Bildung und Gesundheit in einer Dienstleistungsgesellschaft auch nicht vernachlässigt werden. Angesichts der sich durch die globale Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008/2009 und ab 2010 ergebenden Lage zeigt sich, dass aus politischer Sicht gleichzeitig mehr Beschäftigung und Stabilität, eine Stärkung der Wachstumskräfte und ein Abbau der Staatsverschuldung erforderlich sind. Die Vielzahl und Unterschiedlichkeit der gewählten Instrumente zeigt sicherlich nicht nur die parteipolitischen Einflüsse in der wirtschaftspolitischen Willensbildung, sondern auch die oben beschriebene wissenschaftliche Unsicherheit in der Auswahl der richtigen Konjunktur- und Wachstumsstrategie und ihrer Finanzierung. In diesen Zusammenhang gehört schließlich erneut die eingangs bereits diskutierte Aussagekraft und Bedeutung des Sozialprodukts als Wohlstandsindikator. Für die Erfassung des Wirtschaftsgeschehens eines Landes sind die Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen nach wie vor die Hauptberechnungs- und Darstellungsform. Das BIP umfasst die Summe aller Güter und Dienstleistungen, die die Bürger eines Landes in einem Jahr produzieren. Es erfasst aber weder die Schwarzarbeit, die Haushaltsproduktion oder etwa ehrenamtliche Tätigkeiten. Zur gängigen Kritik gehört es auch, dass mehr Autounfälle das BIP erhöhen – durch Reparaturaufträge und die Behandlung von Verletzten. Dies ist sicherlich kein Indiz für einen gesteigerten Wohlstand. Diesem Themenkomplex widmen sich – seit dem Gutachten von Stiglitz im Auftrag der französischen Regierung im Jahr 200836 – erneut zahlreiche Ökonomen, um dieses 35 Hinzu kommen die mit einseitiger Förderung verbundenen wohlfahrtsbeeinträchtigenden Zusatzlasten. Vgl. 7. Kapitel, B I b 2.2. 36 Vgl. Stiglitz, J. E., Sen, A. und Fitoussi, J., Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress (SSFC), Paris 2009. Siehe hierzu Miegel, M., Exit: Wohlstand ohne Wachstum, Berlin 2010, sowie Schick, A., Budgeting for Fiscal Space, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2009/2. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 480 9. Kapitel: Der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wirtschaftswachstum480 weltweit anerkannte Verfahren zur Quantifizierung der Wirtschaftskraft eines Landes zu verbessern bzw. zu erweitern. So wurde in Deutschland eine Enquete-Kommis sion des Bundestags einberufen, die sich ausschließlich mit der zukünftigen Rolle von Wachstum, Wohlstand und Lebensqualität in der Gesellschaft auseinandersetzen soll. Schließlich erlauben ökonomische Kennziffern der VGRen und Angaben zur Höhe des Sozialprodukts keine Rückschlüsse auf den Nutzen oder gar die Effizienz der Leistungsbereitstellung. Walter Krämer schreibt hierzu: „… das gute Bruttosozialprodukt ist immer noch der beste Zeuge für die Aktivität der Wirtschaft, den wir haben“; es zeigt, ob und wie stark die Wirtschaft „brummt“. Über den höheren Nutzen dieses Brummens sagt es aber nicht so viel“37. Der ökonomische Nutzen der Entstehung und Verwendung des Sozialproduktes sowie die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten sagt noch nichts über ihren außerökonomischen Wert. 37 Statistik für die Westentasche, München 2002, S. 25. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 481 B. Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsstruktur I. Strukturwandel und Wirtschaftswachstum Strukturwandel und Wirtschaftswachstum sind unlösbar miteinander verwoben, wie die vorangegangenen Ausführungen zum Wirtschaftswachstum mehrfach zeigten. Wirtschaftswachstum setzt Strukturwandel voraus und verursacht ihn zugleich. Da das Wirtschaftswachstum nicht homogen verläuft, stellt sich die Frage, welche Teilbereiche sich unterschiedlich entwickeln. Die Verschiebung der relativen Anteile des jeweils betrachteten Aggregats kann sich beispielsweise auf Wirtschaftsbereiche bzw. Branchen, auf Wirtschaftsräume bzw. Regionen oder auch auf Unternehmensgrößen, z. B. den Mittelstand, beziehen. Wenn auf die strukturelle Entwicklung der Wirtschaft Einfluss genommen werden soll, müssen die vielfältigen Ursachen des Strukturwandels bekannt sein. Zu den Gründen, die auf der Nachfrageseite liegen, gehören unter anderem die Entwicklung des Pro- Kopf-Einkommens, die sich verändernden Bedürfnisse und die Ansprüche der Bevölkerung. Sie führen zur Änderung in der Konsumstruktur und damit auch zu Einflüssen auf die Produktion. Auf der Angebotsseite treten die Auswirkungen des technischen Fortschritts hinzu, in dessen Rahmen neue Produkte, neue Produktionsverfahren sowie neue Systeme und Organisationsformen oft zu einer besseren Versorgung der Bevölkerung führen. Aber auch vom Staat verantwortete Aktivitäten können sich auf den Strukturwandel auswirken. Preisreglementierungen sowie wettbewerbsbeschränkende und marktwidrige Interventionen behindern die wünschenswerte strukturelle Entwicklung ebenso wie falsche Prognosen und irrationales Verhalten. Schließlich treten historische Entwicklungen hinzu; die deutsche Einheit ist hierfür ein eindrucksvolles Beispiel. Aber auch die Ölpreisschocks und die globale Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 und seit 2010 sind Beispiele. Im Hinblick auf die sektorale Zusammensetzung der Volkswirtschaft ist zunächst auf die sog. Drei-Sektoren-Hypothese zu verweisen, die einen Trend zur Dienstleistungsgesellschaft behauptet. Der strukturelle Wandel vollzieht sich demnach vom primären Sektor, der Land- und Forstwirtschaft und Fischerei, zum sekundären Sektor mit seinem warenproduzierenden Gewerbe und dann zum tertiären Sektor mit Handel, Verkehr, Dienstleistungsunternehmen und dem Staat. Trifft diese Entwicklung zu, und sie lässt sich für die modernen Industriestaaten anhand der Entstehung des Sozialproduktes aufzeigen, so kann mit ihr dann ein negativer Wachstumseffekt einhergehen, wenn die Wirtschaftsbereiche mit hohem Produktivitätszuwachs bei der Entstehung des Bruttoinlandsprodukts relativ zurücktreten. Dies gilt insbesondere für Teile der Industrie, wobei dieser Trend nicht bis zur Nahezu-Aufgabe dieses Sektors führen muss, vor allem nicht für große Volkswirtschaften, wie die in vielen Bereichen leistungsfähige Industrie Deutschlands in Gegenüberstellung zum dienstleistungsorientierten Großbritannien zeigt, wo die wirtschaftliche Erholung nach der Wirtschaftskrise von 2008/2009 sehr B. Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsstruktur

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.