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F. Zweifel an der Wirksamkeit der Fiskalpolitik in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 440 - 451

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_440

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

Bibliographic information
Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 425 F. Zweifel an der Wirksamkeit der Fiskalpolitik In diesem Teil des Konjunkturkapitels werden die Wirkungsverzögerungen der Fiskalpolitik aufgezeigt (I), die Aufgaben der Fiskalpolitik in der Stagflation erörtert (II), die Koordinierungsprobleme einer europäischen Fiskalpolitik aufgegriffen (III) und die Zusammenhänge zwischen einer stärker nachfrageorientierten Konjunkturpolitik und einer stärker angebotsorientierten Wachstumspolitik angesprochen (IV). Den vorangehenden Teilen lagen überwiegend eindeutige Konjunktursituationen zugrunde. Diese Voraussetzungen waren seit längerem in den meisten der Industrieländer nicht mehr gegeben. Erst mit der Wirtschaftskrise 2008/2009 gewann diese Analyse wieder an Bedeutung. Das Maßnahmenpaket „Pakt für Beschäftigung und Stabilität in Deutschland“ der Bundesregierung73 wies durchaus keynesianische Züge auf und ging zu Recht von einem weltweiten Konjunkturabschwung aus. Auch wenn die klassische expansive Fiskalpolitik zur Bekämpfung einer schweren Rezession wieder an Bedeutung gewonnen hat, gibt es nach wie vor eine Reihe von Relativierungen der „fiscal policy“, die in vier Abschnitten behandelt werden sollen: (1) Der idealtypische Wirkungsverlauf der fiskalpolitischen Instrumente wird bei ihrem Einsatz in der Realität durch vielfältige Wirkungsverzögerungen beeinträchtigt (I). (2) Die Fiskalpolitik ist nur begrenzt einsetzbar, wenn bei der Bekämpfung einer erheblichen Arbeitslosigkeit Geldentwertung droht (Stagflation) (II). (3) In einer Europäischen Währungsunion ist nationale Fiskalpolitik nur noch begrenzt möglich und mehr und mehr Koordinierung in der Fiskalpolitik erforderlich (III). (4) Nicht zuletzt scheint die Bekämpfung der Dauerarbeitslosigkeit eher die Aufgabe einer angebotsorientierten Finanzpolitik zu sein (IV und nachfolgendes Wachstumskapitel). Schließlich wird in einem Anhang zum Konjunkturkapitel das deutsche Stabilitätsprogramm aus dem Jahre 2009 wegen seiner keynesianischen Grundausrichtung kurz dokumentiert. I. Wirkungsverzögerungen beim Einsatz einer diskretionären Fiskalpolitik Die Kenntnis der Ziele der Konjunkturpolitik und der Wirkungsweise der „fiscal policy“ sowie die Verfügbarkeit eines umfangreichen Instrumentariums der diskretionären 73 Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland, Bundestagsdrucksache 16/11740 vom 27.1.2009. Zu den Maßnahmen mit ihren kurz-, mittel- und langfristigen Wirkungen und zu den Maßnahmen einer nachhaltigen Finanzpolitik siehe den Überblick in der 10. Auflage 7. Kapitel, G sowie Zimmermann, H., Finanz- und Wirtschaftskrise – Was kosten die Maßnahmen wirklich?, in: Wirtschaftsdienst, 89. Jahrgang, 2009, Heft 5, S. 306 ff. F. Zweifel an der Wirksamkeit der Fiskalpolitik Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 426 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur426 Fiskalpolitik gewährleisten noch keinen zielgerechten Einsatz der Mittel. Vielmehr müssen eine Reihe weiterer ökonomisch-technischer Voraussetzungen und politischinstitutioneller Rahmenbedingungen berücksichtigt werden, die die Wirksamkeit erheblich beeinträchtigen können, wenn sie unbeachtet bleiben. Die kurze Frist, innerhalb derer konjunkturpolitische Maßnahmen wirken sollen, lässt die Wahl des richtigen Zeitpunktes für Beginn und Ende einer Maßnahme zu einem entscheidenden Problem werden. Langfristig ausgerichtete Bereiche der Wirtschaftsund Sozialpolitik, wie etwa die Familien- oder Wachstumspolitik, erlauben es sehr viel eher, in der Zeitwahl etwas großzügiger zu sein. Unter dem Aspekt der fiskalpolitischen Wirkungen der finanzpolitischen Instrumente interessiert ihr Zeitbedarf vom Erkennen einer Eingriffsnotwendigkeit bis zur Beseitigung der konjunkturellen Störung. Dieser Zeitbedarf lässt sich in mehrere Phasen aufgliedern. Zunächst ist eine zutreffende konjunkturpolitische Diagnose und eine Prognose erforderlich. Diese Aufgabe ist im Grunde die gleiche für finanzpolitische wie für andere wirtschaftspolitische Maßnahmen. Ihr dienen die Verfahren der gesamtwirtschaftlichen Vorausschau, sei es unter der Annahme, dass keine Maßnahmen getroffen werden (Status-quo-Prognose), sei es als Projektion unter Einschluss wünschenswerter Maßnahmen. Im Maße wie die Techniken der Diagnose und Prognose verbessert werden können, verringert sich die Erkennungsverzögerung („recognition lag“), die dadurch entstehen kann, dass die jeweilige Konjunktursituation und ihre voraussichtliche kurzfristige Entwicklung nicht oder zu spät erkannt werden.74 Als Beispiel für die Erkenntnisverzögerung kann das Impulsprogramm der Bundesregierung genannt werden, welches zur Wiedereinführung der 30 %igen degressiven AfA für bewegliche Wirtschaftsgüter in den Jahren 2006 und 2007 führte. Der Gesetzentwurf wurde im Februar 2006 der Legislative zugeleitet und im April 2006 angenommen. Diese Verbesserung der Abschreibungsbedingungen war zur Unterstützung der konjunkturellen Entwicklung gedacht, sollte also antizyklisch wirken. Tatsächlich zeichneten sich die Jahre 2006 und 2007 aber durch die positive weltweite Wirtschaftsentwicklung aus, so dass die Wirkung als prozyklisch einzustufen ist.75 Während sich diese sog. Erkennungsverzögerung über die Jahre verringert hat, bleibt die Länge des Zeitraums zwischen dem Erkennen einer Konjunktursituation, deren Beeinflussung politisch erwünscht ist, und der Entscheidung über den Einsatz eines bestimmten Maßnahmenbündels davon unberührt. Diese sog. Entscheidungsverzögerung („decision lag“) erklärt sich zunächst aus der herbeizuführenden Klärung in den wirtschaftspolitischen Instanzen über die Art des einzusetzenden Instrumentariums, die Dosierung und die Dauer seines Einsatzes sowie die Bestimmung des Einsatzzeitpunktes („timing“). Mit dem Entschluss der Regierung, ein bestimmtes Stabilitätsprogramm durchzusetzen, ist das Problem weiterer Verzögerungen, die vor dem endgültigen Einsatz und den von ihm erhofften Wirkungen liegen können, noch nicht gelöst. Vielmehr bedarf 74 Robert E. Lucas äußerte sich in der nach ihm benannten Lucas-Kritik skeptisch gegenüber der Möglichkeit, mittels ökonometrischer Modelle die Konsequenzen wirtschaftspolitischer Maßnahmen zu prognostizieren: Bei unterstellten rationalen Erwartungen der Wirtschaftssubjekte würden diese ihr Verhalten bereits optimal an die neuen Gegebenheiten anpassen, so dass sich die Parameter des Modells änderten. Dies wird jedoch bei der ursprünglichen Schätzung nicht berücksichtigt. Vgl. Lucas, R. E., Economic Policy Evaluation: A Critique, in: Journal of Monetary Economics (suppl.), 1977, S. 19 ff. 75 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2008/09, Bundestagsdrucksache 16/10985 vom 16.11.2008, S. 248. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 427 F. Zweifel an der Wirksamkeit der Fiskalpolitik 427 der Handlungsentschluss einer juristischen Fixierung und Legitimation, die ebenfalls Zeit beanspruchen. Wenn die von der Exekutive beschlossenen Maßnahmen immer erst die Zustimmung durch die gesetzgebenden Körperschaften erfordern, nimmt der erforderliche Gesetzgebungsweg in der Regel eine zu lange Zeit in Anspruch, um den notwendigen prompten Einsatz fiskalpolitischer Instrumente zu gewährleisten. Wenn sich der Ablauf des normalen Gesetzgebungsverfahrens nicht mehr beschleunigen lässt, ist es denkbar, der Exekutive zusätzliche Vollmachten einzuräumen, die es ihr ermöglichen, innerhalb festgelegter Grenzen ohne Zustimmung der Legislative zu verfahren oder auf ein verkürztes parlamentarisches Beratungsverfahren zurückzugreifen. So ist in Deutschland nach § 51 EStG die Möglichkeit gegeben, auf ein Jahr begrenzte Maßnahmen bei Gefährdung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durchzuführen. So dürfen etwa die Abschreibungsbedingungen für bewegliche Wirtschaftsgüter entsprechend verändert werden. Der Beschluss der Regierung gilt für den Fall, dass der Bundesrat bzw. der Bundestag nicht innerhalb von drei bzw. vier Wochen die Zustimmung verweigern. So könnten durch das Parlament im Vorhinein, wie in Deutschland im Stabilitätsgesetz, Konjunktursituationen definiert werden, in denen es der Regierung erlaubt ist oder in denen sie verpflichtet wird, mit bestimmten der Art nach festgelegten Instrumenten einzugreifen. Eine andere Möglichkeit besteht darin, der Regierung zwar einen gewissen Handlungsrahmen vorzulegen, innerhalb dessen sie frei entscheiden kann, dem Parlament jedoch in Form eines Vetorechts in einem bestimmten Zeitraum eine Einspruchsmöglichkeit zuzugestehen. Oft wird der beschriebene Sachverhalt oder eine bestimmte Art und/oder Intensität der Bindung, der die Regierung im Rahmen der Fiskalpolitik unterworfen wird, als Formelflexibilität („formula flexibility“) bezeichnet. Eine zusätzliche Schwierigkeit bei der Durchsetzung fiskalpolitischer Strategien ergibt sich in dieser Phase aus dem föderativen Staatsaufbau Deutschlands. Die durch ihn gegebene Vielzahl von Trägern der Fiskalpolitik (Bund, Länder, Gemeinden, Parafisci) erfordert Koordinierung und Planung, um einander widersprechende Strategien auf ein Minimum zu reduzieren. Eine erhöhte Effizienz in der Konjunkturpolitik erfordert daher, wie im 5. Kapitel, B I c ausgeführt, eine stärker zentrale Regelung durch den Bund, die jedoch mit einer Schwächung des Föderalismus einhergeht. Wenn die fiskalpolitische Entscheidung getroffen und legitimiert ist, muss die beschlossene Maßnahme durch die öffentliche Verwaltung ausgeführt werden. Die dabei mögliche Durchführungsverzögerung („implementation lag“) im öffentlichen Sektor wurde am Beispiel der Variation der Investitionsausgaben (siehe D II a 1) bereits sichtbar. Für ihren Einsatz genügt es nicht, die Variation des Volumens zu beschließen, sondern es müssen z. B. bei ihrer Erhöhung „Schubladenprogramme“ vorhanden sein, um die Zeit für deren Ausarbeitung einzusparen. Schnell beschließen lassen sich vielseitige Reparaturmaßnahmen der Infrastruktur, wie das Beispiel der Autobahnen nach dem Maßnahmenpaket 2009 zeigte. Großprojekten wie Fernstraßen und Flughäfen stehen dagegen oft langwierige Genehmigungsverfahren entgegen. – Eine geringere Verzögerung dieser Art tritt dagegen bei Variationen des Steuersatzes auf, da hier nur wenige Gesetzesvorschriften zu ändern sind und die geänderte Vorschrift in der Regel nur geringfügige Anpassungen in der Handhabung der Steuer durch die Finanzbehörden mit sich bringt. Vom Zeitpunkt des Ergreifens der Maßnahme an, z. B. der Erteilung eines Auftrages, ergibt sich die sog. Wirkungsverzögerung („effectiveness lag“) im privaten Sektor, die darin besteht, dass ein gewisser Zeitraum vergeht, bis die gewünschte konjunkturelle Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 428 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur428 Veränderung eintritt. So wirken sich verbesserte Abschreibungsbedingungen erst nach der Anschaffung eines Wirtschaftsgutes aus. Wird dann noch auf eine Anpassung der steuerlichen Vorauszahlungen verzichtet, so kommt es zur steuerentlastenden Wirkung erst bei der Steuerveranlagung. Somit kann mehr als ein Jahr vergehen, bis die liquiditätssteigernde Wirkung der verbesserten Abschreibungsbedingung auftritt. Hingegen ist die Wirkungsverzögerung z. B. bei öffentlichen Aufträgen oft relativ kurz, falls nämlich mit Erhalt des Auftrages zusätzliche Arbeitskräfte eingestellt und Löhne ausgezahlt werden. Für die Beurteilung dieser Verzögerung sind die Aussagen über die Wirkungsweise der einzelnen fiskalpolitischen Instrumente heranzuziehen. Wenn man die betrachteten Verzögerungen im Einsatz der Fiskalpolitik (siehe Schema 8.2) auf ihre Bedeutung für Boom- und Rezessionsbekämpfung untersucht, so zeigt sich eine gewisse Asymmetrie in der Durchsetzbarkeit von Maßnahmen der „fiscal policy“. So ist eine Expansionsstrategie zur Überwindung einer Rezession wegen der dann gegebenen Interessenharmonie aller Beteiligten leichter durchzusetzen als eine Kontraktionsstrategie zur Bremsung der Hochkonjunktur. In der Boomsituation erhoffen sich die verschiedenen am Prozess der politischen Willensbildung teilnehmenden Gruppen (Unternehmen, Gewerkschaften, öffentliche Hand usw.) Vorteile aus der Fortdauer dieser Konjunkturlage bzw. fürchten die Nachteile einer Nachfrageeinschränkung. Diese „politisch-psychologische Verhaltensasymmetrie“ bzw. Durchsetzungsasymmetrie ergibt sich also aus den unterschiedlichen Interessenkonstellationen in den beiden Konjunkturphasen. Aus dieser empirisch belegbaren Situation, die sich mit der mangelnden Popularität von Dämpfungsmaßnahmen bzw. auch aus der Angst vor Wählerstimmenverlusten erklären lässt, wird häufig die Notwendigkeit einer unabhängigen Zentralbank abgeleitet, die sich, weniger vom Einfluss solcher Interessen bedrängt, der Durchführung der Konjunkturstabilisierung widmen könnte. Schema 8.2: Verzögerungen beim Einsatz der Fiskalpolitik Art der Verzögerung Zeitspanne zwischen 1) Erkennungsverzögerung (recognition lag) dem Eintritt der konjunkturellen Störung und der Einsicht in die Handlungsnotwendigkeit 2) Entscheidungsverzögerung (decision lag) der Einsicht in die Handlungsnotwendigkeit und dem Beschluss des Stabilisierungsprogramms sowie seiner parlamentarischen Legitimation 3) Durchführungsverzögerung (implementation lag) dem legitimierten Einsatz und der administrativen Durchführung 4) Wirkungsverzögerung (effectiveness lag) dem faktischen Inkrafttreten einer Maßnahme und der Beseitigung der konjunkturellen Störung Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 429 F. Zweifel an der Wirksamkeit der Fiskalpolitik 429 II. Neue Anforderungen an die Finanzpolitik in der Stagflation Alle Überlegungen in diesem Kapitel gingen davon aus, dass die Abweichungen von den stabilitätspolitischen Zielen im Inland immer nur ein Ziel betrafen. Dieser Sachverhalt, dass entweder Arbeitslosigkeit oder Preisniveausteigerung vorlag, vereinfachte die Analyse wirkungsvoller Instrumente der Fiskalpolitik. Insbesondere konnte ein für die Rezession konzipiertes Instrument bei entsprechender Ausgestaltung oft ebenso gut in umgekehrter Richtung, also zur Bekämpfung eines Booms, eingesetzt werden. Trägt man Preisniveausteigerung und Arbeitslosigkeit in einem (modifizierten) sog. Phillips-Diagramm ab (Abb. 8.11), so waren die Konjunktursituationen, die der Diskussion in diesem Kapitel zugrunde lagen, streng genommen also durch Punkte auf den Koordinaten selbst gekennzeichnet. Empirisch war die Situation tatsächlich lange Zeit überwiegend durch Punkte auf oder in der Nähe der Kurve bestimmt, die am nächsten am Koordinatenursprung liegt76. Schon früh wurden in einigen Ländern, z. B. in den USA, Großbritannien oder Italien, jedoch Kombinationen von Inflation und Arbeitslosigkeit beobachtet, die als Stagflation bezeichnet werden. Auch in der Bundesrepublik Deutschland gab es diese Erscheinung über viele Jahre. Erstmals trat 1975 eine für damalige deutsche Verhältnisse hohe Arbeitslosenquote von 4,7 % zugleich mit einer aufgrund der deutschen Inflationserfahrungen nach dem Ersten und Zweiten Weltkrieg als hoch angesehenen Preissteigerungsrate von 6 % auf. Diese Kombinationen, die sich in den Jahren 1981 und 1982 sowie 1991 und 1992 wiederholten, liegen in Abb. 8.11 deutlich rechts und oberhalb des Koordinatenursprungs, also tief in der Fläche. Eine solche Entwicklung kann man nicht mehr als Bewegung auf der zuvor ermittelten, als kurzfristig anzusehenden Kurve bezeichnen. Vielmehr ist aus Abb. 8.11 ersichtlich, dass sich die kurzfristige Phillips- Kurve für die Bundesrepublik Deutschland im Zeitverlauf nach rechts verschoben hat. Die Übergänge zur nächsten Kurve ergaben sich dabei zu Zeiten relativ hoher Inflation (1974, 1981, 1993). Folglich wurde die Bekämpfung der Inflation möglicherweise mit einer immer höheren Arbeitslosigkeit erkauft77. Die hier beschriebene Entwicklung kann u. a. in Verbindung mit den theoretischen Aussagen zur sogenannten inflationsstabilen Arbeitslosenquote (Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment; NAIRU) gesehen werden. Diese ist als eine gleichgewichtige Arbeitslosenquote in dem Sinne definiert, dass sie eine unveränderte Inflationsrate gewährleistet (die aber keineswegs Null sein muss, sondern recht hoch sein kann). Eine Rechtsverschiebung der Phillips-Kurve ist gleichbedeutend mit einer Erhöhung der NAIRU, das heißt, es muss nun eine höhere Arbeitslosenquote in Kauf genommen werden, um eine stabile Inflationsrate gewährleisten zu können. – Die Existenz einer solchen inflationsstabilen Arbeitslosenquote schränkt die wirtschaftspolitischen Handlungsmöglichkeiten zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit stark ein. Zunächst einmal besteht Spielraum für eine expansive Wirtschaftspolitik nur dann, wenn die tatsächliche Arbeitslosenquote oberhalb der NAIRU liegt. Ist letztere jedoch erreicht, so führt ein Fortführen expansiver Wirtschaftspolitik 76 Die Art der Darstellung und die Grundzüge der Argumentation beruhen auf einem Ansatz von A. W. Phillips (The Relation Between Unemployment and the Rate of Change of Money Wage Rates in the United Kingdom, 1861–1957, in: Economica, Bd. 25, 1958, S. 283 ff.). 77 Siehe auch Mankiw, N. G., und Taylor, M. P., Economics, London 2006, chapter 35, S. 735 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 430 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur430 nur noch kurzfristig zu Beschäftigungserfolgen, die langfristig jedoch mit nicht akzeptablen, im Zeitablauf immer höheren Preisniveausteigerungen einhergehen.78 Ein weiterer Ansatz, der zur Erklärung der Rechtsverschiebung der Phillipskurve und der Existenz einer – wenn auch geringen – positiven Inflationsrate herangezogen werden kann, ist das Konzept der politischen Konjunkturzyklen. Als Forschungsansatz im Rahmen der Public-Choice- Theorie geht es davon aus, dass Politiker analog zu den Wirtschaftssubjekten ebenfalls ihren Nutzen maximieren und somit letztlich ihr Handeln auf die Erhöhung ihrer Chancen, wiedergewählt zu werden, ausrichten. Die Regierung verfügt mit der Fiskalpolitik über ein Politikinstrument der makroökonomischen Steuerung von Arbeitslosigkeit und Inflation, die beide von den Wählern als negativ empfunden werden. Dieser Zusammenhang lässt sich graphisch mit „Indifferenzkurven der Regierung“ (beziehungsweise „Iso-Stimmkurven der Wähler“) zeigen (Abb. 8.12). In einem Inflations-Einkommens-Diagramm sind diese rechtsgekrümmt. Eine höhere Inflation muss mit einem höheren Einkommen einhergehen, damit die Wähler die gleiche Zufriedenheit mit der Regierung aufweisen. Um die 78 Zur Diskussion der NAIRU vgl. Franz, W., Arbeitsmarktökonomik, 5. Aufl., Berlin 2003, Kapitel 9.2.2, und Ball, L., Mankiw, N. G., The NAIRU in Theory and Practice, in: Journal of Economic Perspectives, Bd. 16, 2002, S. 115 ff. Abb. 8.11: Preisniveausteigerung und Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Deutschland, 1959 bis 2008 Arbeitslosigkeit in % Preisniveausteigerung in % 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 96 05 06 98 99 97 03 83 85 94 84 10000/02 0401 97 07 75 76 77 80 81 91 79 78 92 60 61 59 66 67 68 70 72 73 65 74 69 64 71 62 63 82 86 88 89 90 93 87 08 10 09 Quelle: Statistisches Bundesamt, Arbeitsmarkt/Erwerbstätigkeit, www.destatis.de, Abrufdatum: 02.03.2012, Verbraucherpreisindizes für Deutschland – lange Reihen ab 1948 (Januar 2012, erschienen: 10.02.2011) und Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland mit Internationalen Übersichten, laufende Jahrgänge, a. a. O. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 431 F. Zweifel an der Wirksamkeit der Fiskalpolitik 431 Indifferenzkurven in eine ordinale Reihenfolge zu bringen, lassen sich ihnen Prozentwerte als Zustimmung mit der Regierung zuordnen: Je weiter rechts eine Indifferenzkurve liegt, desto größer ist die jeweilige Unterstützung. Die Auswirkungen einer fiskalpolitischen Maßnahme hängen von der Art der zugrunde gelegten Erwartungsbildung ab. Um sich die Funktionsweise des Konzepts zu verdeutlichen, empfiehlt sich zunächst eine Betrachtung so genannter adaptiver Erwartungen, bei denen die Wirtschaftssubjekte Erfahrungen aus der Vergangenheit (also etwa die Inflationsrate des vergangenen Jahres) als Grundlage für ihre Einschätzung der Zukunft heranziehen. Abb. 8.13 ergänzt die Indifferenzkurven der Regierung im Inflations-Einkommens-Diagramm um die Gesamtangebots- und die Gesamtnachfragekurve.79 Ausgangspunkt der Betrachtung ist der Punkt A, bei dem im Schnittpunkt beider Kurven bei Nullinflation und einem Volkseinkommen von Y0 die Regierung eine Zustimmung von 45 % erreicht. Da dieser Wert nicht für die Wiederwahl ausreicht, versucht die Regierung eine weiter rechts liegende Indifferenzkurve zu erreichen. Sie wird die Staatsausgaben so lange erhöhen, wie der Nutzengewinn aus einem höheren Volkseinkommen gleich dem Nutzenverlust aus der gestiegenen Inflation ist. In Abb. 8.12 wäre dies im Punkt B der Fall, in dem die Regierung eine höhere Zustimmung bei höherem Einkommen (Y1>Y0) und höherer Inflation (P1>P0) erreicht und ihre Wiederwahl sichern kann. Unterstellt man, dass adaptive Erwartungen bedeuten, dass die Wähler ihre Erwartungen jeweils auf die wirtschaftliche Situation des Vorjahres stützen, kann die Regierung bei einer mehrjährigen Legislaturperiode die Staatsausgaben nach der Wahl wieder senken und sie zur nächsten Wahl wieder erhöhen, ohne dass sich am beschriebenen Effekt etwas ändern würde. Als Folge ergeben sich die politisch induzierten Konjunkturzyklen. Die Annahme adaptiver Erwartungen ist jedoch angesichts von Lerneffekten der Wähler sehr weitgehend. Zudem existieren positive Inflationsraten auch in Nichtwahljahren, und die Ar- 79 Bei der Darstellung der GN- und der GA-Kurve in einem Preisniveausteigerungs-Einkommens- Diagramm statt in einem Preis-Einkommens-Diagramm werden die Kurven dynamisiert. Daher werden sie nachfolgend zusätzlich mit dem Buchstaben D gekennzeichnet (DGN- und DGA-Kurve). Vgl. dazu Gärtner, M., A Primer in European Macroeconomics, a. a. O., S. 141 ff. Abb. 8.12: Indifferenzkurven der Regierung (Iso-Stimmkurven der Wähler) Einkommen Preisniveausteigerung 45% 51% 54% Quelle: Gärtner, M., A Primer in European Macroeconomics, London, 1997, S. 200. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 432 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur432 beitslosigkeit verbleibt auch in Wahljahren im Wesentlichen auf ihrem Niveau. Es scheint damit realistischer zu sein, von einer rationalen Erwartungsbildung bei den Wählern auszugehen. Abb. 8.14 enthält die graphische Darstellung politischer Konjunkturzyklen bei rationalen Erwartungen. Bei diesen verläuft die DGA-Kurve vertikal über dem Ausgangseinkommen Y0. Versucht die Regierung nun, durch eine Ausweitung der Staatsausgaben ihren Stimmenanteil zu erhöhen, so erwarten die Wähler bereits die sich bei adaptiven Erwartungen ergebende Inflationsrate P1, da sie das Kalkül der Regierung antizipieren. Entsprechend passen sie ihr Verhalten an, so dass die DGN-Kurve sich nur bis zum Schnittpunkt der vertikalen DGA-Kurve mit der DGN-Kurve bei P1 (Punkt C) verschiebt. Im Gegensatz zur Situation bei adaptiven Erwartungen verbleibt das Einkommen also bei Y1 = Y0. Aufgrund der im Vergleich zur Ausgangssituation A nun positiven Inflation muss die Regierung sogar noch eine Verschlechterung ihrer Zustimmungswerte hinnehmen. Aus dem Konzept der politischen Konjunkturzyklen bei rationalen Erwartungen ergibt sich somit eine positive Inflation (der sog. „Inflationsbias“) bei gleichzeitiger Wirkungslosigkeit der Fiskalpolitik. Eine wichtige Ursache für die Verlagerung der realisierbaren Punkte nach außen ist bei den Löhnen in der starken Stellung der Gewerkschaften und bei den Preisen in der zunehmenden Marktmacht der größeren Unternehmen zu sehen, die ihnen erlaubt, Preise nicht als Marktergebnis akzeptieren zu müssen, sondern unter Berücksichtigung ihrer Kosten am angestrebten Gewinn zu orientieren, d. h. die Ursache liegt in beiden Fällen in einer nicht ausreichenden Wettbewerbsintensität. In diesem Zusammenhang wird auch von „sticky prices“ oder allgemein von „stickiness“ gesprochen.80 Eine weitere Rigidität, die zur Erklärung herangezogen wird, ist das Konzept der sog. Effizienzlohntheorie. Diese besagt, dass es u. U. für Unternehmen aus einzelwirtschaftlicher Sicht rational sein kann, Löhne oberhalb des Gleichgewichtslohns zu zahlen, weil die damit verbundenen Mehrkosten durch die aus den lohninduzierten Leistungsanreizen resultierenden Produktivitätsgewinne überkompensiert werden. Als Folge der 80 Vgl. etwa Romer, D., Advanced Macroeconomics, 2. Aufl., a. a. O., Teil 4.2. Abb. 8.13: Politische Konjunkturzyklen bei adaptiven Erwartungen Y0 B DGA DGN0 DGN1 Einkommen 45% 51% Y1 A Preisniveausteigerung P1 P0 Quelle: Nach Gärtner, M., A Primer in European Macroeconomics, a. a. O., S. 201. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 433 F. Zweifel an der Wirksamkeit der Fiskalpolitik 433 höheren Löhne ergibt sich bei einer neoklassischen Betrachtung des Arbeitsmarktes jedoch eine geringere Nachfrage und damit eine höhere Arbeitslosigkeit.81 Diese Effekte werden durch offene oder verdeckte „Vollbeschäftigungsgarantien“ der öffentlichen Hand und ein hohes Ausmaß an Regulierungen noch verstärkt. Verdeckt liegt die Stagflationsgefahr auch in den letzten Jahren in Deutschland vor. Zwar sind die Inflationsraten niedrig, aber es herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass trotz der hohen Arbeitslosigkeit Inflation dazutreten würde, wenn durch die Fiskalpolitik die Ausgaben im Rahmen eines „deficit spending“ stark steigen würden. Das war in einer klassischen Rezession, wie sie diesem Kapitel zugrunde liegt, nicht der Fall. In Zeiten, die zugleich durch hohe – offene oder drohende – Inflationsraten und Unterbeschäftigung gekennzeichnet sind, ergibt sich mithin für den Wirtschaftspolitiker eine komplexere Entscheidungssituation. Einerseits wäre eine expansive Strategie geboten, um die Arbeitslosigkeit zu beseitigen, andererseits eine kontraktive, um die Preissteigerungsraten zu senken bzw. niedrig zu halten. Welche man auch anwendet, man erkauft das Erreichen eines Ziels mit der verminderten Realisierung des anderen Ziels. Daher kann man in einer solchen Situation nicht mehr zur überwiegend nachfrageorientierten Finanzpolitik greifen. Diese Ausgangslage hatte sich zwar durch die Wirtschaftskrise 2008/2009 zeitweilig geändert; dennoch gibt es in den Maßnahmepaketen aller betroffenen Länder neben der überwiegenden nachfrageorientierten Politik auch angebotsseitige Strategien. Bevor diese erörtert werden, ist jedoch eine weitere an Bedeutung gewinnende Begrenzung der nationalen Fiskalpolitik zu berücksichtigen, die sich u. a. aus der Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Währungsunion ergibt. 81 Vgl. etwa Lipsey, R., und Chrystal, A., Economics, a. a. O., S. 279. Abb. 8.14: Politische Konjunkturzyklen bei rationalen Erwartungen 51% 45% A C B DGN0 DGN1 DGA Y0,Y1 Preisniveausteigerung Einkommen P0 42% P1 Quelle: Nach Gärtner, M., A Primer in European Macroeconomics, a. a. O., S. 205. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 434 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur434 III. Konjunktur und Wachstum: Von der nachfrageorientierten zur angebotsorientierten Finanzpolitik Das Grundmuster des Wirtschaftsablaufs, das diesem Kapitel bisher zugrunde lag, war eine Abfolge eindeutiger Rezessions- und Boomsituationen. Dieses Muster passte seit den 1970er Jahren nicht mehr zur Realität, und dementsprechend traten andere Erklärungen des Wirtschaftsablaufs und andere instrumentelle Empfehlungen in den Vordergrund. Erst mit der Wirtschaftskrise 2008/2009 hat dieses Grundmuster in einer unvorhergesehenen Weise wieder an Bedeutung gewonnen. a) Die monetaristische These von der „Irrelevanz“ der Fiskalpolitik Den sichtbaren Anknüpfungspunkt für die monetaristische Kritik an dem keynesianischen Ansatz, der diesem Kapitel zugrundeliegt, bildet die oben besprochene Wirkungsverzögerung der Fiskalpolitik. Aufgrund empirischer Forschungen glaubte M. Friedman festgestellt zu haben, dass insbesondere die diskretionären geldpolitischen Maßnahmen mit einer im Schnitt längeren und im Einzelfall nicht genau bestimmbaren Wirkungsverzögerung behaftet sind. Daher könne man nicht einmal sicher sein, ob sie nicht in die nächste Konjunkturphase ragen und dann sogar in der falschen Richtung wirken würden. Zugleich nimmt er an, dass man auch bei Fiskalmaßnahmen mit derartigen unberechenbaren Verzögerungen rechnen müsse. Sämtliche diskretionären, auf kurzfristige Nachfrageschwankungen gerichteten Maßnahmen, ob sie geld- oder finanzpolitischer Art sind, werden daher nach dieser Auffassung als ungeeignet verworfen. Neben diesem kritischen Beitrag des Monetarismus zur Fiskalpolitik steht der Vorschlag, die Wirtschaftspolitik am mittelfristigen Wachstum der Wirtschaft auszurichten. In diesem Konzept spielt nur die Geldpolitik eine – wenngleich reduzierte – aktive Rolle. Auf der Basis einer Theorie des Wirtschaftsablaufs und der Wirkungsweise staatlicher Aktivitäten, die keine unmittelbaren finanzwissenschaftlichen Bezüge aufweist und daher hier ausgespart bleibt, wird gefolgert, dass eine von Konjunkturschwankungen weitgehend freie und folglich stetige Wirtschaftsentwicklung allein dadurch zu sichern sei, dass die Geldpolitik die Geldmenge entsprechend der trendmäßigen Entwicklung des Nationaleinkommens wachsen lasse. Die Frage, ob bzw. unter welchen Prämissen diese Geldpolitik durchführbar ist, kann hier ebenso wenig behandelt werden wie die – vielleicht noch wichtigere – Frage, ob bei einer wie geplant verlaufenden Geldmengensteuerung die anvisierten wirtschaftspolitischen Ziele wirklich erreicht werden. Vordringliches konjunkturpolitisches Ziel der öffentlichen Haushalte soll es nach dieser Auffassung sein, keine ungeplanten Geldmengenveränderungen in der Gesamtwirtschaft zu induzieren. Geldmengeneffekte treten nach dieser Auffassung beispielsweise dann nicht auf, wenn die Staatsausgaben durch Steuern oder Kapitalmarktverschuldung finanziert werden und die Notenbank sich auch nicht indirekt, z. B. durch Ankauf von Staatsschuldtiteln (siehe 4. Kapitel, D II), an der Finanzierung beteiligt. Eine Geldmengenwirksamkeit wird nach dieser Auffassung also immer dann angenommen, wenn in direkter oder indirekter Form Transaktionen mit der Notenbank vorliegen, die, wie zuvor aufgezeigt, unter Kreislaufaspekten die besondere Wirkung der Geldschöp- Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 435 F. Zweifel an der Wirksamkeit der Fiskalpolitik 435 fung bzw. Geldvernichtung aufweisen. Abgesehen von diesem – passiven – Beitrag zur Konjunkturpolitik, der die öffentlichen Haushalte schlimmstenfalls als Störfaktor und bestenfalls als für die Konjunkturpolitik irrelevant erscheinen lässt, reduziert sich die Rolle der Finanzpolitik aus monetaristischer Sicht auf die distributions- und allokationspolitischen Aufgaben (siehe 1. Kapitel, A). b) Zum Verhältnis von nachfrage und angebotsorientierter Finanzpolitik Während die monetaristische These vor dem Hintergrund zu sehen war, dass über Jahre hinweg eine nicht hinnehmbare Inflationsrate beobachtet wurde, erhielt die angebotsorientierte Theorie ihren Anstoß durch eine beobachtete dauerhafte Arbeitslosigkeit. Wie in Abb. 8.11 gezeigt, ist beispielsweise in Deutschland eine steigende Sockelarbeitslosigkeit zu beobachten. Sie deutet auf andere Ursachen hin als das in diesem Kapitel behandelte Problem einer zu geringen gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. In einer solchen Situation wäre es daher abwegig, von einer mangelnden Gesamtnachfrage auszugehen und über ein „deficit spending“ nationaler Haushalte einen Abbau der Arbeitslosigkeit zu erwarten. Vielmehr müssen die Beschäftigungsprobleme in Zusammenhang mit anderen Ursachen gesehen werden. Zu ihnen zählen beispielsweise: – Konstruktionsfehler der Arbeitsmärkte oder – strukturelle Verwerfungen auf der Angebotsseite der Volkswirtschaft. Das Stabilitätsproblem und die Rolle der Finanzpolitik stellen sich anders dar, wenn Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch veränderte Angebotsbedingungen ausgelöst werden. Solche angebotsseitigen Einflüsse, die auch als „Angebotsschocks“ bezeichnet werden, stellen Störungen dar, die die Kosten- und Preissituation der Unternehmen beeinflussen. Als Beispiele können folgende Fälle angeführt werden: – Ein internationales Ölkartell treibt den Weltmarktpreis für Öl in die Höhe. – Ein harter Kurs der Gewerkschaften erhöht den Preis für Arbeit. – Eine veränderte Gesetzgebung bürdet den Unternehmen zusätzliche Kosten auf, z. B. Maßnahmen zur Reduktion von Schadstoffemissionen. In den 1970er Jahren war die Volkswirtschaft in Deutschland – wie in anderen Industrienationen auch – zweimal nachhaltig von Erdölkrisen betroffen, verbunden mit einer ruckartigen Erhöhung der Energiepreise von importierten Rohstoffen. Da eine kurzfristige Anpassung nicht möglich war, kam es in der Folge zu erheblichen Kostensteigerungen der Produktion. Auch den Transformationsprozess des Produktionssektors in Ostdeutschland nach der Wiedervereinigung vor über zwanzig Jahren kann man als Angebotsschock interpretieren. Neben veränderten Nachfragebedingungen wurden völlig neue Angebotsbedingungen, vor allem durch die Währungsumstellung und die Konfrontation mit dem Wettbewerb auf dem Weltmarkt, geschaffen. Last but not least lässt sich auch die Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 als ein Angebotsschock interpretieren. Und die sich 2011/2012 anschließende Staatsschuldenkrise hat strukturelle Ursachen, die auf staatliche, aber auch auf Mängel im privaten Sektor und in der Politik zurückzuführen sind (siehe 6. Kapitel, D). Graphisch lassen sich Angebotsschocks (Ölpreisschocks, deutsche Wiedervereinigung oder Weltwirtschaftskrise 2008/2009) als Linksverschiebung der Gesamtangebotskurve darstellen. In Abb. 8.15 werden die negativen Auswirkungen, ein Rückgang der Beschäftigung Y bei gleichzeitiger Erhöhung Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 436 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur436 des Preisniveaus P, verdeutlicht. Die Gesamtangebotskurve verschiebt sich von GA zu GA‘. Mit Hilfe der Abbildung lässt sich auch das Dilemma der Finanzpolitik offenlegen. Eine expansive Nachfrageausweitung im Interesse des Beschäftigungsziels zeigt sich in der Rechtsverschiebung der Gesamtnachfragekurve von GN zu GN‘. Von dieser expansiven Fiskalpolitik gehen zwar Einkommenssteigerungen aus, gleichzeitig werden aber weitere Preissteigerungen ausgelöst. Diese Politik läuft wiederum Gefahr, auf der Angebotsseite kostentreibende Reaktionen auszulösen. Kommt es durch Nominallohnerhöhungen – dargestellt mittels einer erneut verschobenen Gesamtangebotskurve (von GA‘ zu GA‘‘) –, bleiben der angestrebte Abbau der Unterbeschäftigung bzw. ein höheres Nationaleinkommen aus (siehe auch den Fall b) in Abb. 8.7). Ein Abbau der Arbeitslosigkeit erfordert in dieser Situation also zusätzlich den gleichzeitigen Einsatz von ordnungs-, struktur- und wettbewerbspolitischen Maßnahmen82. Um den neuen Herausforderungen gerecht zu werden, muss die kurzfristige um die langfristige Stabilisierung unter Berücksichtigung der neuen europaweiten Gegebenheiten ergänzt werden. Sie ist Gegenstand des folgenden Wachstumskapitels. Fragen zum 8. Kapitel Zu Teil A: 1. Erläutern Sie die Merkmale der sog. Parallelpolitik. 2. Nennen Sie Teilziele des Konjunkturziels, und geben Sie Messmöglichkeiten an. 3. Zeigen Sie an einem selbst gewählten Beispiel, warum von einem „magischen Viereck“ gesprochen wird. 4. Was zeigt die sogenannte Konjunkturuhr an? 82 Zu den strukturpolitischen Maßnahmen siehe 9. Kapitel, B I. Abb. 8.15: Wirkungen einer expansiven Fiskalpolitik bei Angebotsschocks P Y GA GA‘‘ GA‘ GN GN‘

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Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.