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D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 413 - 429

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_413

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 398 D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom Der traditionell-keynesianische Ansatz ist insofern reizvoll, als er den Einsatz von Instrumenten aus der öffentlichen Finanzwirtschaft nahelegt. Auch wer dieser Theorie nicht anhängt, wird eine diagnostizierte Rezession mit sinkenden Wachstumsraten, wie es im Jahre 2008/2009 der Fall war, bekämpfen wollen und dazu die Finanzpolitik einsetzen. Die folgenden nachfrageorientierten Überlegungen gelten auch bei anderen Theorien und nicht nur in einer Rezession. Das gilt schon für das Ausnutzen automatischer Wirkungen des Budgets (I) und erst recht für die Finanzpolitik in Rezessionszeiten (II) und auch im Boom (III). Auch die Berechnung eines strukturellen Defizits (IV) wird von Anhängern unterschiedlicher Theorierichtungen, seien sie stärker angebots- oder nachfrageseitig, vertreten. I. Fiskalpolitik mit automatischen Stabilisierungswirkungen Der Einsatz der öffentlichen Finanzen zur Beeinflussung der Konjunkturschwankungen kann durch gezielte fallweise Eingriffe (sog. diskretionäre Maßnahmen) erfolgen, z. B. in Form der zuvor untersuchten Steuer- oder Ausgabenerhöhungen. Außerdem tragen einige Ausgabe- und Einnahmearten auch ohne Ad-hoc-Veränderungen – quasi automatisch – zur Konjunkturstabilisierung bei. Bei schwankendem Nationaleinkommen verändert sich das Gesamtvolumen der meisten Steuern und einiger Transferzahlungen automatisch, d. h. ohne eine gesetzliche Adhoc-Variation ihrer Bemessungsgrundlagen und Sätze. So steigt z. B. das Aufkommen der Einkommensteuer bei wachsendem Nationaleinkommen wegen ihrer Progression überproportional an, während die öffentlichen Zahlungen an Arbeitslose bei sinkendem Sozialprodukt und abnehmender Beschäftigung zunehmen. Einen ersten Anhaltspunkt für die automatische Wirkung bei Veränderung des Sozialprodukts erhält man, wenn das Aufkommen einer Steuer bzw. das Volumen einer Ausgabe in Abhängigkeit von der Änderung der kurzfristigen ökonomischen Aktivität verfolgt wird. Dies sei am Beispiel der Steuer gezeigt; für die Ausgaben lässt sich dieser Zusammenhang entsprechend untersuchen. Im Falle der Besteuerung wird in zwei Schritten vorgegangen. Zunächst wird die Aufkommenselastizität einer Steuer gemessen, d. h. die relative Änderung des Steueraufkommens T, die aus einer relativen Änderung des Volkseinkommens Y (oder auch des Bruttonationaleinkommens) als dem Indikator für die ökonomische Entwicklung resultiert: 0 0 /   / T T ET Y Y ∆ = ∆ , D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 399 D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom 399 wobei T0 und Y0 die Werte der Vorperiode darstellen. Diese Werte lassen sich für eine einzelne Steuer ebenso wie für das gesamte Steuersystem ermitteln. Ein Wert der – über die kurze Frist gemessenen (konjunkturspezifischen) – Aufkommenselastizität von größer als 1 zeigt, dass eine Steuer im Boom ein im Vergleich zur Nationaleinkommenszuwachs überproportional höheres Aufkommen aufweist, ohne dass an der Steuergesetzgebung etwas geändert worden wäre. Und für die Rezession gilt das Umgekehrte. – Die trendmäßige längerfristige Aufkommenselastizität hingegen kann bei derselben Steuer ganz andere Werte annehmen. Eine proportionale Gewinnsteuer beispielsweise schwankt im Aufkommen mit dem Konjunkturzyklus stark, da Gewinne sehr konjunkturreagibel sind. Längerfristig kann die Aufkommenselastizität aber nahe bei 1 liegen, wenn der Anteil der Gewinne am Nationaleinkommen über die Zyklen hinweg gleich bleibt, und dies zeigt sich beim Blick auf die entsprechenden Werte für die EU-Länder, die überwiegend in der Nähe von 1 liegen49. Wie stark eine aufkommenselastische Steuer letztlich als eingebauter automatischer Konjunkturstabilisator („built-in stabilizer“) wirkt, hängt zusätzlich von der absoluten Höhe des Steueraufkommens ab. So kann eine Bagatellsteuer sehr aufkommenselastisch sein, ohne dass dieses geringe Volumen irgendeinen gesamtwirtschaftlich bedeutsamen Effekt aufweist. Um einen Anhaltspunkt für die Änderung des Volumens zu erhalten, errechnet man daher ergänzend die Steuerflexibilität       /  FT T Y=∆ ∆ , d. h. die absoluten Veränderungen werden zueinander ins Verhältnis gesetzt. Voraussetzung für die automatische Konjunkturwirksamkeit der Besteuerung ist allerdings, dass in der Rezession der Staat die Ausgaben nicht an die sinkenden Einnahmen anpasst, sondern die entstehende finanzielle Lücke über Kredite finanziert. Andernfalls wäre der Entzugseffekt durch die Verringerung der staatlichen Nachfrage größer als der Zuwachs an privater Nachfrage, da ein Teil des privaten Einkommens gespart wird. Im Boom wird die Stilllegung des Steuermehraufkommens bei der Notenbank notwendig. Werden die Gelder nicht stillgelegt, sondern für Ausgaben verwendet, schlägt der konjunkturpolitische Vorteil einer hohen „built-in stability“ sogar in einen Nachteil um, und es wird de facto Parallelpolitik betrieben (siehe 8. Kapitel, A I). Dann wird vom Staat mehr ausgegeben als bei geringerer Aufkommenselastizität, während beim Verbleib der Mittel im privaten Sektor ein Teil des Geldes gespart worden wäre und damit nicht unmittelbar nachfragewirksam gewesen wäre. Die Aufkommenselastizität einer Steuer hängt von verschiedenen Faktoren ab: (1) Die Bemessungsgrundlage kann konjunkturabhängig sein, d. h. auf Schwankungen des Nationaleinkommens reagieren. Das Aufkommen einer Kopfsteuer, bei der jedes Individuum den absoluten gleichen Betrag bezahlt, variiert im Konjunkturzyklus nicht, während das Aufkommen einer Gewinnsteuer von der Beschäftigungslage bzw. vom Nationaleinkommen in starkem Maße abhängig ist. (2) Der Tarif kann proportional oder progressiv sein. Ein progressiver Tarif erfasst eine zunehmende Bemessungsgrundlage überproportional und bewirkt somit auch eine überproportionale Steigerung des Steueraufkommens. Das Umgekehrte gilt bei abnehmender Bemessungsgrundlage. 49 European Central Bank, Cyclically Adjusted Budget Balances: An Alternative Approach, Work ing Paper No. 77, Frankfurt September 2001, Tab. 2.1. Zu diesen Berechnungen siehe auch: European Commission, Public Finances in EMU – 2008, Bd. X/2008, Brüssel 2008, Part II, Teil b. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 400 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur400 (3) Die sonstige technische Ausgestaltung kann Höhe und Zeitpunkt des Steuermehraufkommens beeinflussen. So kann z. B. die Frist zwischen dem Entstehen der Steuerschuld und dem Abführen der Steuer unterschiedlich lang sein. Bei der Umsatz- und der Lohnsteuer ist sie kurz, bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer länger, so dass die Liquidität vielleicht schon wieder im konjunkturpolitisch falschen Augenblick vermehrt oder vermindert wird50. Die eingebaute Flexibilität des Steuersystems führt zu zwei weiteren Effekten. Wenn ein Aufschwung eingeleitet wird und mit den expansiven Maßnahmen die Löhne, Gewinne usw. wieder steigen, ergeben sich starke Aufkommenssteigerungen bei den lohn- und gewinnabhängigen Steuern. Daraus resultiert in dieser speziellen Situation eine Wirkungshemmung der Fiskalpolitik, die sich daraus ergibt, dass im Wiederaufschwung aufgrund einer progressiven Steuerstruktur die Einnahmen überproportional anwachsen. Dieser sog. „fiscal drag“ verzögert den konjunkturellen Aufschwung und kann eine Überhitzung der Konjunktur verhindern. Diese Hemmung wird vermieden, wenn zur Kompensation entsprechende Ausgabenerhöhungen oder Steuersatzsenkungen vorgenommen werden. – Der zweite zu erwähnende Effekt der „built-in flexibility“ ergibt sich, wenn man den gleichen Vorgang fiskalisch betrachtet. Er erbringt nämlich zusätzliche Einnahmen („fiscal dividend“). Die Ausgaben des Staates müssten im Konzept der „built-in stability“ so beschaffen sein, dass sie im Vergleich mit der trendmäßigen Entwicklung in Aufschwungphasen und im Boom automatisch sinken und in Zeiten der Rezession und des Abschwungs steigen. Diese eingebaute Stabilisierungswirkung auf der Ausgabenseite lässt sich z. B. bei Transferausgaben beobachten. Einige Sozialausgaben werden nach Bemessungsgrundlagen vergeben, deren Volumen sich gegenläufig zur Konjunktur entwickelt. Hierzu zählen vor allem die Zahlungen an Arbeitslose sowie die Sozialhilfe für sozial schwache Haushalte, die in Rezessionszeiten stärker und in Boomzeiten weniger stark in Anspruch genommen werden. Die eingebaute Flexibilität von Einnahmen und Ausgaben kann sicherlich einen Beitrag zur Konjunkturstabilisierung leisten51. Es ist jedoch Skepsis angebracht, wenn die Wirkung dem Umfang nach nicht ausreicht, vor allem aber, wenn die automatische Wirkung zu spät kommt (nämlich erst nach Veränderung der Bemessungsgrundlagen unter konjunkturellem Einfluss), um einen wesentlichen Teil der konjunkturpolitischen Aufgabe erfüllen zu können. Eine Weiterführung des Gedankens, die Fiskalpolitik in stärker automatisierter Form zu betreiben, bildet der Vorschlag einer sog. „Regelbindung“. Diese hätte zur Folge, dass Gegensteuerungsmaßnahmen sofort eingeleitet werden müssten, wenn bestimmte Indikatoren eine Situation signalisieren, die aus der Sicht der Legislative, die der Regelbindung Gesetzescharakter gab, ein Handeln erforderlich macht. Abweichungen von einem erstrebten Zustand (Sollwert) würden also „automatisch“ eine bestimmte Maßnahme hervorrufen, die die angestrebte Sollwertgröße (Ziel) erreichen soll. Es wird versucht, Ist- und Sollwert automatisch zur Deckung zu bringen und nicht diskretionär, d. h. von Fall zu Fall im Rahmen der Ermessensfreiheit der Exekutive bzw. Legislative. 50 Die daher erforderliche Angleichung des Zeitpunktes der Entstehung der Steuerschuld an den Zahlungstermin für die Steuer ist im Stabilitätsgesetz in § 26 Nr. 1 und 2 (Anpassung der Einkommen- und Körperschaftsteuervorauszahlungen) und § 28 (Gewerbesteuervorauszahlungen) ermöglicht worden. Derartige Bestimmungen erhalten möglicherweise im europäischen Kontext eine neue Bedeutung. 51 Siehe zu den Problemen einer eingebauten Flexibilität auch Hesse, H., Theoretische Grundlagen der „Fiscal Policy“, 2. Aufl., München 1998, S. 229 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 401 D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom 401 Mag die Regelbindung auch als sehr wünschenswert erscheinen, so darf nicht übersehen werden, dass die beschriebenen Probleme einer Wirkungsverzögerung nicht dadurch gelöst werden, dass man sich der Technik der Regelbindung bedient. Es müsste ein Indikator entwickelt werden, der nicht nur unerwünschte Konjunktursituationen möglichst frühzeitig signalisiert, sondern gleichzeitig auch anzeigt, welche Maßnahmen in welchem Umfang zu welchem Zeitpunkt und mit welcher Dauer automatisch zum Einsatz kommen sollen. Wegen der damit verbundenen Schwierigkeiten stehen für die Beeinflussung nachfragebedingter Konjunkturschwankungen in allen Ländern der westlichen Welt zusätzliche, im Folgenden zu behandelnde diskretionäre Maßnahmen der Fiskalpolitik im Vordergrund. II. Diskretionäre Fiskalpolitik zur Rezessionsbekämpfung Soll eine Wirtschaft aus dem Zustand der Unterbeschäftigung herausgeführt werden, so ist es erforderlich, die Gesamtnachfrage zu beleben. Sieht man von der ausländischen Nachfrage und ihrer Beeinflussbarkeit in diesem Abschnitt zunächst ab, so ist zu überlegen, wie die Staatsnachfrage sowie die Konsum- und Investitionsgüternachfrage der privaten Wirtschaftssubjekte verstärkt werden können. Als übergreifende Expansionsstrategien sind dabei Ausgabenerhöhungen und Steuererleichterungen anzusehen. a) Expansive Ausgabenpolitik Bei der Multiplikatoranalyse zeigte sich, dass die Einteilung der öffentlichen Ausgaben in Sach- und Personalausgaben, Subventionen und Sozialausgaben konjunkturpolitisch bedeutsam ist, denn diese Ausgabearten führten zu unterschiedlichen Wirkungen auf die Gesamtnachfrage. Sie sollen daher getrennt auf ihre konjunkturpolitischen Einsatzmöglichkeiten geprüft werden. 1 Investitionen und Personalausgaben Die öffentlichen Investitionsmaßnahmen (z. B. im Straßen-, Schul- oder Krankenhausbau), die einen Ausschnitt der öffentlichen Sachausgaben bilden (siehe 1. Kapitel, B II a 1.2), stehen unter den Instrumenten der Finanzpolitik bei der Konjunktursteuerung im Vordergrund. Die Bedeutung dieser auf die materielle Infrastruktur gerichteten öffentlichen Aktivität wird verständlich, wenn man bedenkt, dass Investitionen im Gegensatz zu anderen In strumenten der Finanzpolitik und den übrigen Ausgaben (siehe 1. Kapitel, Tab. 1.2) selbst einen Bestandteil der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage bilden. Im Vergleich etwa zu Sozialtransfers, die hinsichtlich ihrer Verwendung erst der Entscheidung des privaten Haushalts unterliegen und nur im Maße der marginalen Konsumquote zu Nachfrage werden, wird im Falle der öffentlichen Sachausgaben die volle Summe in der ersten Periode nachfragewirksam. Sie weisen deshalb auch den höchsten Multiplikator auf. Überdies haben Investitionen den Vorteil, dass sie nach Branchen, Regionen sowie der Betriebsgröße (z. B. Mittelstandspolitik) differenziert werden können. In dem Maße, wie also auch sektorale bzw. regionale Strukturprobleme für die Gesamtkonjunktur Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 402 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur402 Bedeutung haben, steht mit den Investitionen ein differenziert einsetzbares Instrument zur Verfügung (siehe 9. Kapitel, B). Gegen den Einsatz öffentlicher Investitionen im Dienste der Konjunkturbelebung lassen sich jedoch auch ernst zu nehmende technische Einwände vorbringen: (1) Zum einen wird zu Recht hervorgehoben, dass eine schnell erforderliche Maßnahme durch die lange Planungs- und Durchführungsphase in der Bürokratie verzögert wird. Dieses Argument hat jedoch durch die Einführung der mittelfristigen Finanzplanung (siehe 3. Kapitel, B II a) ein wenig an Bedeutung verloren. Im Rahmen der Aufgaben- und Finanzplanung können für Zwecke der konjunkturpolitischen Ankurbelung sinnvolle Projekte frühzeitig geplant werden und auf Abruf zur Verfügung stehen (sog. Schubladenprojekte), so dass ein verspäteter Einsatz sowie eine Fehlleitung öffentlicher Mittel in unzweckmäßige Projekte vermieden werden kann. Soweit also langwierige Planungen nicht mehr nötig sind, z. B. bei Erhaltungsinvestitionen für öffentliche Bauten, und langwierige Genehmigungsverfahren sowie eine europaweite Ausschreibungen ausgesetzt werden und daher nicht zum Tragen kommen, eignen sich vor allem die kommunalen Investitionen zur kurzfristigen Nachfragesteigerung. (2) Zum anderen kommt es vor, dass die richtige Zeitwahl für eine Ausweitung der öffentlichen Investitionen oftmals schwierig ist. Soll nämlich ein Aufschwung induziert werden, so muss über einen längeren Zeitraum zusätzliche Nachfrage geschaffen werden. Dafür sind öffentliche Investitionen gut geeignet, da sie wie alle öffentlichen Käufe einen im Vergleich zu Transferausgaben an private Haushalte hohen Einkommenseffekt aufweisen. Ob dieser Einkommenseffekt aber im gewünschten Zeitraum eintritt, hängt nicht nur davon ab, ob die erwähnte Planung des Projekts durch die öffentliche Hand rechtzeitig zum Abschluss kommt, sondern auch davon, ob nach der Vergabe die Planung und Durchführung im privaten Sektor schnell genug vor sich gehen. Verschiebt sich der Prozess der Nachfragesteigerung zu lange in die Zukunft, kann er bereits in eine Konjunkturphase fallen, in der die konjunkturelle Entwicklung keiner Beschleunigung mehr bedarf. Dem gegenüber stehen jedoch die Erwartungen der Bevölkerung, in denen die Dauerhaftigkeit von Maßnahmen ebenfalls eine wichtige Rolle spielt. (3) Schließlich ist darauf zu verweisen, dass die staatlichen Sachausgaben schwerpunktmäßig in bestimmten Bereichen der Wirtschaft getätigt werden, die dadurch besonders begünstigt werden. Konjunktur- und strukturpolitische Ziele können also in Konflikt miteinander geraten. Konjunkturpolitik ist dann insoweit immer auch ein Stück Industriepolitik. Eine Erhöhung der Personalausgaben für expansive Zwecke führt nach Maßgabe der marginalen Konsumneigung der Beschäftigten im öffentlichen Dienst ebenfalls zu erhöhter Nachfrage, wirkt sich also ähnlich aus wie die nachfolgend erörterte Vermehrung der Transferausgaben. Eine gezielte Erhöhung der Entlohnung im öffentlichen Sektor scheidet in aller Regel aus, denn sie würde eine relative Schlechterstellung der Beschäftigten bei privaten Arbeitgebern bedeuten. Eine derartige ungleiche Verteilung der „Vorteile“ einer expansiven Fiskalpolitik würde von den Tarifpartnern unterschiedlich eingeschätzt. Die Vermehrung der Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Sektor, insbesondere im Rahmen zeitlich begrenzter arbeitsintensiver Programme, ist dagegen eher einsetzbar. Insbesondere würde den Personen, die im Rahmen der Arbeitsbeschaffungsprogramme wieder beschäftigt werden, der soziale Makel der Arbeitslosigkeit genommen und bei der öffentlichen Hand nur Zusatzkosten in Höhe Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 403 D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom 403 der Differenz zwischen gezahlten Lohn und andernfalls gewährten Unterstützungszahlungen verursachen. 2 Transferzahlungen an private Haushalte und an Unternehmen Transfers an private Haushalte sind dadurch gekennzeichnet, dass sie nur im Maße der marginalen Konsumquote der Empfänger zu Nachfrage werden. Die Ermittlung der Konsumneigung bzw. der Konsumfunktion ist daher das zentrale Problem. Die Kenntnis der gesamtwirtschaftlichen Konsumneigung allein hilft kaum weiter, da jeweils bestimmte Gruppen von einer Erhöhung der Transfers getroffen werden. Selbst wenn die durchschnittliche Konsumneigung C/YV für das laufende verfügbare Einkommen jeder dieser Gruppen bekannt wäre, ließen sich daraus nicht ohne weiteres Schlussfolgerungen für die konjunkturpolitische Wirksamkeit der Transferzahlungen ziehen. Die Verwendung des zusätzlichen Einkommens kann von diesem Verhaltensmuster nämlich stark abweichen, denn wieweit die zusätzliche Transferzahlung die Nachfrage überhaupt verändert, hängt weitgehend von den Erwartungen ab. Sie bestimmen, ob eine Änderung des verfügbaren Einkommens, die durch die Transferzahlung bewirkt wird, sich auch in einer Änderung der Konsumnachfrage niederschlägt. Wenn die Transferzahlung während einer Rezession erhöht wird, besteht – je nach Art der Transferzahlung – die Möglichkeit, dass unter dem Eindruck negativer Zukunftserwartungen dieses zusätzliche Einkommen, weil es für die geplanten Ausgaben nicht erforderlich ist, nicht dem Konsum, sondern den Reserven, z. B. für die Alterseinkünfte, zugeführt oder für die Rückzahlung von Schulden verwendet wird. Die auf diese zusätzlichen Zahlungen bezogene marginale Konsumneigung könnte auch davon abhängig sein, ob es sich um eine einmalige Zahlung handelt oder ob der private Haushalt eine Zahlung empfängt, von der er annimmt, dass er sie dauerhaft erhält, wie es bei einer Erhöhung der Rentenzahlungen in aller Regel der Fall ist. Als zufällig oder einmalig empfundene Einkommen werden daher zu einer anderen Verwendung führen als Erhöhungen des laufenden Einkommens.52 Mit anderen Worten wird man weder eine gruppen- noch eine zeitspezifische Konstanz der Konsumquoten annehmen können, sondern sie wahrscheinlich für jeden Anwendungsfall neu schätzen müssen. Wie bedeutsam die Kenntnis dieser Größe für die Abschätzung der Konjunkturwirksamkeit von Unterstützungszahlungen ist, kann man sich an Extremfällen verdeutlichen, die aber gerade bei marginalen Änderungen der Sozialausgaben praktische Bedeutung haben können. So ist einerseits eine marginale Konsumquote nahe 1 möglich, wenn z. B. die Sozialhilfesätze für kinderreiche Familien auf Dauer erhöht werden, während andererseits eine einmalige Zahlung in einem konjunkturellen Abschwung wegen der negativen Zukunftserwartungen u. U. in vollem Maße gespart wird. Um die konjunkturpolitisch erwünschte Verwendung zusätzlich gewährter Sozialausgaben zu gewährleisten, könnte man auf den Gedanken kommen, ihre Zahlung an bestimmte Verwendungszwecke, z. B. den Kauf langlebiger Konsumgüter, zu binden. Diese Vorgehensweise würde die gewünschte konjunkturelle Wirkung dann entfalten, wenn das sonstige Ausgabeverhalten der Konsumenten konstant bliebe. Wenn aber zugleich andere Ausgaben des begünstigten privaten Haushalts eingeschränkt werden, würde 52 Vgl. hierzu auch Milton Friedmans Hypothese des permanenten Einkommens, derzufolge sich das Einkommen aus einem permanenten und einem transitorischen Teil zusammensetzt, in: Friedman, M., und Kuznets, S., Income from Independent Professional Practice, National Bureau of Economic Research, New York 1945. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 404 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur404 selbst ein solches Verfahren die Konjunkturwirksamkeit einer zusätzlichen Transferausgabe nicht erhöhen. Dann hätte sich nur die Konsumstruktur, nicht aber die Konsumneigung geändert. Gelingt es also nicht, zur Zeit des Einsatzes dieser Maßnahmen und durchaus mit ihrer Hilfe, die Erwartungen zu ändern, so kann die Einzelmaßnahme völlig wirkungslos bleiben. Um schnelle Wirkungen zu erzielen, könnte an Konsumgutscheine gedacht werden, insbesondere für Haushalte mit mehreren Kindern und niedrigem Einkommen Generell ist in einer Rezession das Gefühl zu vermitteln, dass sich die konjunkturelle Entwicklung so gut wie sicher wieder normalisieren wird. Auf diese erforderliche Erwartungsänderung wirken unterschiedliche Faktoren ein: (1) die Einkommenserwartung für die nächsten Wochen oder Monate, (2) die Gesamtheit der konjunkturpolitischen Maßnahmen und (3) die Ausgestaltung der einzelnen ausgabenpolitischen Maßnahmen. Subventionen als Zahlungen an private Unternehmen sind besonders wirksam, wenn durch sie die Investitionen stärker zunehmen als die eingesetzte Subventionssumme. Die meisten Subventionen mit einer auf die Investitionstätigkeit ausgerichteten Verwendungsauflage finanzieren in diesem Falle nur einen Teil des privaten Investitionsvorhabens (sog. Finanzierungszuschüsse). Es ist jedoch hier, wie bei jeder Subventionsgewährung, schwierig, sicherzustellen, dass auf diese Weise zusätzliche Investitionen getätigt werden und nicht nur jene, die auch ohne Gewährung von Finanzierungszuschüssen vorgenommen worden wären (sog. Mitnahmeeffekt). Sonst führen die Subventionen nur zu einer Liquiditäts- und Einkommenserhöhung für das Unternehmen, ohne zusätzliche Nachfrageeffekte zu bewirken. Zu den Subventionen kann man auch gezielte Abzugsmöglichkeiten von der Steuerschuld rechnen (Steuervergünstigungen), deren Wirkung allerdings auf diejenigen Empfänger begrenzt ist, die auch Steuern zahlen. Gewinnlose Unternehmen können nicht durch Abzugsmöglichkeiten bei der Gewinnsteuer begünstigt werden; wollte man sie fördern, wären direkte Subventionen (Finanzhilfen) im Sinne von Auszahlungen erforderlich. Insgesamt gesehen erscheinen die Transferzahlungen an private Haushalte und Unternehmen zwar als konjunkturwirksam, jedoch nicht als so wirksam einsetzbar wie die öffentlichen Sachausgaben. Während bei den Transferausgaben, jedenfalls soweit sie nicht an eine nachfragewirksame Verwendung gebunden sind, erst die Empfänger über ihre Weiterverwendung entscheiden und damit konjunkturelle Wirkungen auslösen, ist die Staatsnachfrage über Sachausgaben unmittelbar nachfrage- bzw. beschäftigungswirksam53. b) Expansive Steuerpolitik Soll die Steuerlast abnehmen, so ist es, sieht man von der Abschaffung einzelner Steuern einmal ab, nicht nur möglich, die Sätze einzelner Steuern zu senken, sondern es ist auch denkbar, bei gegebenen Steuersätzen die Steuerbemessungsgrundlagen zu verkleinern. Bei steuerlichen Vergünstigungen spricht man auch von Steuersubventionen. 53 Siehe hierzu im einzelnen auch Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Besteht in Deutschland weiterer fiskalpolitischer Handlungsbedarf zur Stabilisierung der Konjunktur? in: Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Februar 2009. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 405 D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom 405 1 Einkommens und Gewinnbesteuerung Zur Einwirkung auf den Konsum eignet sich die Einkommensteuer, insbesondere die Lohnsteuer, am besten. Die für die Konsumbeeinflussung wichtigste Zielgruppe sind die Bezieher mittlerer und relativ geringer Einkommen. Hier ist die Wahrscheinlichkeit am größten, dass eine Steuersenkung zu einer Konsumerhöhung führt, während sich bei hohem Einkommen die steuerlichen Änderungen, jedenfalls kurzfristig, vorwiegend in Änderungen des Sparvolumens niederschlagen dürften. Es ist davon auszugehen, dass mit steigendem Einkommen die Konsumquote sinkt. Eine Ausnahme stellen vielleicht Bezieher hoher Einkommen dar, soweit sie Unternehmer sind. Hier käme es zu einer höheren Selbstfinanzierung, und so ergäbe sich eine Verbindung zur Investitionstätigkeit. Ob bzw. wieweit ein nachfragebelebender Effekt auftritt, hängt wie bei den Transfers an private Haushalte davon ab, wie das zusätzliche Einkommen, das dem Steuerzahler durch eine Einkommensteuersenkung verbleibt, verwendet wird. Die marginale Konsum- bzw. Sparneigung wird wiederum. von der Einschätzung der Zahlung beeinflusst und dürfte bei einer als langfristig angesehenen Steuersenkung zu stärkerer Nachfrage führen als bei einer als einmalig gekennzeichneten, wie sie oft im Vordergrund der antizyklischen Konjunkturpolitik steht. Eine Steuersenkung im Abschwung ist am wirkungsvollsten, wenn bei steigendem Einkommen und damit fallender marginaler Konsumneigung untere Einkommensschichten stärker entlastet werden. Der den Konsum belebende Effekt je Euro Steuerentlastung ist dann am stärksten. Da in Deutschland das Steueraufkommen der Geringverdiener sehr niedrig ist, lässt sich auf steuerlichem Wege nur etwas durch höhere Grundfreibeträge erreichen. Dann würden viele Personen vorübergehend oder dauerhaft keine Lohn- bzw. Einkommensteuer zahlen. Zur Stärkung der Nachfrage wurde durch das sog. Konjunkturpaket II der Einkommensteuertarif für die Jahre 2009 und 2010 geändert, so dass es zu einer Entlastung der privaten Haushalte und der Personenunternehmen in Höhe von 3,1 Mrd. € in 2009 und 5,8 Mrd. € in 2010 gekommen ist (jeweils inklusive Solidaritätszuschlag). Ähnliche Überlegungen gelten auch für die Gewinnbesteuerung im Unternehmensbereich und ihre Wirkung auf die Investitionen. Eine Senkung der Sätze der Einkommenund Körperschaftsteuer wirkt vergleichsweise grob, da mit ihr die Investitionstätigkeit nicht direkt getroffen wird. So ist es denkbar, dass diejenigen Unternehmen, die auch in der Rezession Gewinn machen, die zusätzlichen Mittel zur vorzeitigen Rückzahlung von Krediten oder zur Bildung von Liquiditätsreserven verwenden. Mit Steuersenkungen werden vorwiegend, wie zuvor am Beispiel der Konsumbeeinflussung beschrieben, die Zukunftsaussichten verbessert, und von dieser Änderung können Wirkungen auf die Investitionen ausgehen. Demgegenüber ist der Effekt auf Rentabilität und Liquidität, der von einer Variation der Gewinnsteuersätze ausgeht, konjunkturpolitisch wahrscheinlich weniger bedeutsam. Eines der ältesten Verfahren der steuerlichen Konjunkturbeeinflussung im Unternehmensbereich ist die Variation der steuerlich zulässigen Abschreibungsarten und -sätze. Die Abschreibungsbeträge, die Ausdruck für die der jeweiligen Nutzungsperiode einer Anlage zugerechneten Kosten sind, mindern die Steuerbemessungsgrundlage und damit die an das Finanzamt abzuführende Steuerzahlung. Die konjunkturpolitisch bedeutsame Hypothese lautet, dass zusätzliche Möglichkeiten, über die betriebswirtschaftlich gerechtfertigte Abschreibung hinaus Abschreibungsbeträge steuerlich geltend zu machen, den Anreiz verstärken, neue Investitionen zu tätigen. Das Instrument Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 406 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur406 ist dann besonders wirkungsvoll, wenn die erhöhte Abschreibung nur die in einer bestimmten Periode beschafften Güter betrifft, also zeitlich begrenzt ist, da dann der Investor angehalten wird, seine Investitionen zeitlich vorzuziehen. Anstelle der Abschreibungsvergünstigung kann auch ein anteiliger Abzug des Investitionsaufwandes für neubeschaffte Investitionsgüter von der Steuerschuld gewährt werden, doch liegt hier schon ein Grenzfall zur Ausgabenpolitik vor (siehe a 2). So wurde für bewegliche Wirtschaftsgüter, die in den Jahren 2009 und 2010 angeschafft wurden, wieder die sog. degressive AfA (Absetzung für Abnutzung) in Höhe von 25 % eingeführt. Auch diese Regelung soll Investitionsanreize bei den Unternehmen auslösen und somit zur Stabilisierung der Wirtschaft beitragen. Die Mindereinnahmen wurden mit 1,9 Mrd. € im Jahr 2009 und 4,3 Mrd. € im Jahr 2010 veranschlagt. Der Liquiditätsvorteil einer Abschreibungserleichterung und die Abzugsmöglichkeit des Investitionsaufwandes von der Steuerschuld (einschließlich der Möglichkeiten eines Verlustvor- und -rücktrags) ergeben sich allerdings nur für Unternehmen in der Gewinnzone, denn nur sie können ihren zu versteuernden Gewinn und damit ihre Steuerschuld mindern. Gewinnlose Unternehmen können diese Erleichterungen also nicht ausnutzen. Sollen auch sie begünstigt werden, so kann eine Investitionszulage (Investitionsbonus), d. h. eine Subventionszahlung, gewährt werden, wenn eine bestimmte Investition nachgewiesen wird. Diese sog. „echte“ Investitionsprämie, die zu den ausgabenpolitischen Maßnahmen zählt, weist konjunkturpolitische Vorteile auf, ist wachstumspolitisch jedoch dann von Nachteil, wenn auch langfristig unrentable Unternehmen gefördert werden. Inwieweit es sich bei den genannten Eingriffen um wirksame Expansionsmaßnahmen handelt, hängt erneut davon ab, welche Bedeutung steuerlichen Anreizen für Investitionsentscheidungen zukommt. Unabhängig von der Form der beschriebenen Investitionsanreize ist für ihre Beurteilung die genaue Kenntnis der Investitionsfunktion von entscheidender Bedeutung; und zu den Bestimmungsfaktoren der Investitionen zählen neben steuerlichen Vergünstigungen insbesondere die Absatzerwartung für das Inland bzw. die zukünftige Entwicklung des Nationaleinkommens, die Exportchancen, das politische Klima und vor allem die Höhe der Zinssätze. Eine weitere Beeinflussung der Investitionen ergibt sich auf indirektem Wege über Wirkungen, die von der Konsumnachfrage auf die privaten Investitionen ausgehen. Soweit es gelingt, die Konsumnachfrage zu erhöhen, könnten sich Akzelerator-Effekte auf die Investitionen ergeben. Dieser Effekt tritt insbesondere dann ein, wenn bei einzelnen Konsumgütern die Lager geräumt und die Kapazitäten ausgelastet sind. 2 Umsatz und Verbrauchsbesteuerung Auf den ersten Blick scheint die Senkung der Umsatz- und Einzelverbrauchsteuern im Rahmen einer expansiven Fiskalpolitik ein geeignetes konjunkturpolitisches Instrument zu sein, da der Konsum die Hauptkomponente der volkswirtschaftlichen Gesamtnachfrage darstellt. Eine temporäre Senkung der Konsumentenpreise hätte vermutlich stärkere Wirkungen auf die laufenden Konsumausgaben als eine Einkommensteuersenkung. Allerdings ist nicht auszuschließen, dass die Steuersenkung nicht oder nicht in der erwünschten Höhe weitergegeben wird, sondern bei den Unternehmen zur Liquiditätserhöhung und Rücklagenbildung verbleibt. Da eine Einbehaltung dieses für den Verbraucher bestimmten Kostenvorteils die Erlöse der Unternehmen positiv beeinflusst, kann es auch zu dem durchaus erwünschten Effekt kommen, dass Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 407 D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom 407 die Investitionen zunehmen und der Wiederaufschwung dadurch begünstigt wird. Andererseits besteht die Gefahr, dass den Einnahmeausfällen einer zeitlich befristeten Umsatzsteuersenkung nur eine schwache Nachfragewirkung gegenübersteht. Ob es zu einer Weitergabe der Steuersatzsenkung bei indirekten Steuern kommt, hängt auch von den Wettbewerbsverhältnissen ab, die auf den Märkten herrschen, die von dieser Maßnahme betroffen sind. Kommt es tatsächlich zu Preiseinbrüchen, die in einer Rezession mit verschärftem Wettbewerb nicht unwahrscheinlich sind, so ist der Effekt auf den Konsum wiederum von den Erwartungen der Verbraucher abhängig. Die erwünschte Wirkung wird davon bestimmt, wieweit die Verbraucher ihre Konsumentscheidungen an den (steuerlich beeinflussbaren) Güterpreisen orientieren bzw. wieweit die Einkommenserwartungen dominieren54. c) Die Finanzierung von Budgetdefiziten Wenn unter konjunkturpolitischen Vorzeichen Ausgaben erhöht oder Steuern gesenkt oder beide Strategien zugleich verfolgt werden, tritt das Problem auf, wie das entstehende Defizit finanziert werden soll. Wie die Multiplikatoranalyse zeigte, ist die Wirkung einer Steuererleichterung oder einer Ausgabenerhöhung dann am stärksten, wenn ihr kein gegenläufiger Effekt gegenübersteht; man könnte also mit der Defizitfinanzierung die Entzugswirkungen vermeiden oder doch wenigstens gering halten. Hier ist darauf zu verweisen, dass der Begriff des Defizits unterschiedlich verwendet wird. So spricht man von einem Defizit, wenn im Rahmen des Haushaltsvollzugs ein unvorhergesehener Fehlbetrag auftritt, der ex post zu decken ist. In der konjunkturpolitischen Diskussion wird der Begriff überwiegend im Sinne von ex ante eingeplanten Defiziten verwendet. Dabei kann man von einem „deficit spending“ sprechen, soweit der Haushalt durch eine Neuverschuldung am Kapitalmarkt ausgeglichen wird, oder den Begriff für den Fall einer Verschuldung bei der Zentralbank reservieren, wie es häufig in der theoretischen Analyse der Fall ist. 1 Auflösung von Überschüssen und Schuldaufnahme bei der Zentralbank (Geldschöpfung) Für den Fall, dass Überschüsse des Staates bei der Zentralbank bestehen, liegt es in dem hier im Vordergrund stehenden Fall der Rezession nahe, sie zunächst einmal aufzulösen, weil ihre Verwendung für öffentliche Ausgaben mit keinerlei Entzugswirkung im privaten Sektor verbunden und im Vergleich zur Kreditaufnahme zinsfrei ist. Steht eine solche Reserve nicht zur Verfügung, könnten sich die Träger der Fiskalpolitik, also der Bund, gegebenenfalls bei der Zentralbank verschulden. Sofern sich der Staat direkt bei der Zentralbank verschuldet, stehen ihm, also z. B. dem Bund, die Mittel zu den entsprechenden Konditionen direkt zur Verfügung. Der private Sektor bleibt von diesem Kreditvorgang so lange unberührt, wie die Mittel nicht verausgabt werden. Die Zeitspanne zwischen dem Entschluss, die Staatsschuld zu erhöhen, und der Verfügbarkeit der Mittel ist minimal. Ausschließlich kurzfristig und ökonomisch gesehen, d. h. im Hinblick auf die mit der Aufnahme von Schulden im privaten Sektor verbundenen Entzugseffekte, wäre also die Schuldaufnahme bei der Notenbank sinnvoll. 54 Siehe hierzu im Einzelnen auch Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Besteht in Deutschland weiterer fiskalpolitischer Handlungsbedarf zur Stabilisierung der Konjunktur? a. a. O. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 408 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur408 In der Europäischen Union und damit auch in der Bundesrepublik Deutschland ist dieser Finanzierungsweg einer Direktverschuldung bei der Europäischen Zentralbank versperrt. Dagegen ist die Bildung und Auflösung von sog. Konjunkturausgleichsrücklagen ausdrücklich vorgesehen. Fragt man nach den Gründen für das Verbot einer direkten Defizitfinanzierung bei der Zentralbank, so ist auf die – auch historisch zu erklärende – Furcht zu verweisen, der direkte Zugriff zum Notenbankkredit könne politisch missbraucht werden. Diese Angst ist umso eher berechtigt, wie eine Rezession nicht kurzfristiger Art und nicht ausschließlich nachfragebedingt ist (vgl. 8. Kapitel, A II a). Ist also eine Kassenreserve nicht vorhanden bzw. reicht ihre Höhe nicht aus und ist die Verschuldung bei der Zentralbank untersagt, so verbleibt, abgesehen von der Möglichkeit, sich im Ausland zu verschulden, nur noch eine Verschuldung im privaten Sektor, also bei den privaten Haushalten und Unternehmen, insbesondere den Kreditinstituten und Versicherungsunternehmen sowie anderen Anlegern. 2 Schuldaufnahme im privaten Sektor Zeichnen private Haushalte öffentliche Schuldtitel, so ist zu prüfen, ob es sich um zusätzliches Sparen (Konsumverzicht) handelt oder ob es lediglich zur Umstrukturierung eines unveränderten Sparvolumens bzw. Vermögensbestandes kommt. Ob der Verkauf von Staatsschuldtiteln an private Haushalte, z. B. in Form von Bundesschatzbriefen, zu einem erhöhten Sparvolumen führt oder nicht, hängt von vielen Faktoren ab. Es gibt jedoch Anzeichen dafür, dass es bei der Vielzahl und Verschiedenartigkeit der bestehenden Sparformen lediglich zu einer Umstrukturierung des Sparvolumens kommt. Im gewählten Beispiel sinken also die Bankeinlagen (Sparguthaben) der Privaten um den gleichen Betrag, um den die staatlichen Guthaben bei den Banken nach Umbuchung des Geldes zunehmen. Ob sich daraus in der Rezession oder im beginnenden Aufschwung ein negativer Effekt auf die privaten Investitionen ergibt, hängt davon ab, ob der Liquiditätsabfluss die Kreditvergabefähigkeit und -bereitschaft der Kreditinstitute herabsetzt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Verausgabung der Mittel durch den Staat wieder zu einer Auffüllung der Bankenliquidität führt. Sofern die Kreditaufnahme bei den privaten Haushalten also nicht zu einer Konsumeinschränkung führt, hat sie – jedenfalls in der Rezession – keine negativen Effekte auf die Gesamtnachfrage. Zeichnen private Kreditinstitute die öffentlichen Schuldtitel (bei unveränderter Geldpolitik), so müssen sie, wenn man unterstellt, dass keine überschüssige Primärliquidität (sog. Überschussreserven in Form z. B. von Kasse oder Zentralbankguthaben) zur Verfügung steht, sich wieder einen ausreichenden Bestand dieser Primärliquidität verschaffen. Dies könnte u. a. dadurch geschehen, dass auslaufende Kredite nicht verlängert werden. Dann treten in der Bankbilanz die öffentlichen Titel an die Stelle einer privaten Kreditbeziehung, so dass lediglich die Schuldner tauschen, d. h. der Staat tritt an die Stelle der privaten Unternehmen. Insoweit hätte der Staat allerdings die Finanzierung seines Defizits in der Rezession mit einem Rückgang der privaten Investitionsfinanzierungsmöglichkeiten (sog. „crowding-out“) erkauft. Es ist jedoch wahrscheinlich, dass in einer Rezession Überschussreserven vorhanden sind und deren Abschöpfung durch die öffentliche Schuldaufnahme die Bereitschaft der Banken, Kredite an private Haushalte und Unternehmen zu vergeben, nicht mindert. Reichen die Überschussreserven nicht aus, so muss die Liquidität in einer solchen Situa- Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 409 D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom 409 tion durch eine expansive Geldpolitik (Mindestreservesatzsenkungen, Offenmarktkäufe usw.) angereichert werden. De facto liegt dann eine Finanzierung dieser staatlichen Schuldaufnahme durch die Notenbank in Form einer expansiven Geldpolitik vor. Schließlich sei darauf verwiesen, dass neben den Kreditinstituten auch andere Unternehmen in der Rezession Schuldtitel zeichnen können. Hier sind insbesondere Versicherungen, Pensionsfonds und Bausparkassen zu erwähnen, die Mittel anzulegen haben. Sofern der Staat nicht in Konkurrenz zu privaten Investoren um die Mittel tritt, was aber durch eine sorgfältige Analyse des Kapitalmarktes vermeidbar erscheint, dürften sich keine negativen Effekte ergeben. Nicht nur die staatliche Schuldaufnahme bei der Notenbank unterliegt Vorschriften der Europäischen Union, sondern auch die Verschuldung am Kapitalmarkt. Sie ist durch die sog. Maastricht- Kriterien (vgl. 4. Kapitel, D III) eingeengt. Ihre Einhaltung ist Gegenstand des Stabilitäts- und Wachstumspakts und der darauf basierenden Haushaltsüberwachung in der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Diese Systeme sehen aber für den Fall einer wirklichen Rezession eine zeitweise Überschreitung der Verschuldungsgrenzen vor, die jedoch in guten Zeiten durch Überschüsse im öffentlichen Haushalt kompensiert werden soll. Durch die Kreditaufnahme im privaten Sektor können, insbesondere dann, wenn eine Rezession als nahezu überwunden angesehen wird, zinsinduzierte Effekte auftreten, die leicht zu einer Verdrängung privater Kreditnachfrage (sog. Finanzierungs- „crowding-out“) führen können. So ist sehr genau zu prüfen, ob über die staatliche Inanspruchnahme der Kredit- und Kapitalmärkte Zinserhöhungen induziert (bzw. Zinssenkungen verhindert) werden, die eine Einschränkung der wünschenswerten privaten Investitionen durch eine Begrenzung ihrer Finanzierungsmöglichkeiten zur Folge haben. Der empirische Nachweis eines solchen Verdrängungseffekts ist allerdings sehr schwierig, da die Zinshöhe ohne staatliche Neuverschuldung nur geschätzt werden kann und die Kreditaufnahme nicht nur im Inland, sondern zunehmend im Ausland erfolgt. Außerdem wird die Zinsentwicklung noch von weiteren Faktoren beeinflusst, z. B. von der Zinshöhe im Ausland, von der konjunkturellen Entwicklung und der Zentralbankpolitik, also von Faktoren, die möglicherweise stärker sind als die Bedeutung der Finanzierungserfordernisse des Staates. III. Diskretionäre Fiskalpolitik zur Boombekämpfung Falls sich eine Volkswirtschaft im Zustand einer nachfrageinduzierten Überbeschäftigung befindet, kann die überhöhte Nachfrage wieder auf ihr Vollbeschäftigungsniveau zurückgeführt werden (siehe Abb. 8.3 zur inflationären Lücke). Ausgabensenkungen und Steuererhöhungen würden dann die adäquaten Steuerungsinstrumente zur Drosselung der Gesamtnachfrage bilden. Auf ihre Darstellung wird aber aus zwei Gründen verzichtet. Zum einen entspricht die Wirkungsanalyse – bei umgekehrten Vorzeichen – der obigen Darstellung für den Fall der Rezession55. Zum anderen und vor allem aber scheint die Situation eines allein nachfragebedingten Booms kaum noch vorzuliegen.56 55 Zur genaueren Analyse vgl. Zimmermann, H., und Henke, K.-D., Finanzwissenschaft, 7. Aufl., München 1994, S. 345 ff. 56 Als historisches Beispiel kann darauf verwiesen werden, dass von August 1970 bis Juli 1971 in der Bundesrepublik Deutschland ein Konjunkturzuschlag auf Einkommen, auf die monatlich mehr als DM 100,– Lohnsteuer entfielen, erhoben und 1972 unverzinst zurückgezahlt wurde. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 410 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur410 Eher handelt es sich um zeitweilige Überhitzungen im Wachstumsprozess, denen eher mit temporären geldpolitischen Dämpfungsmaßnahmen als mit Steuererhöhungen bzw. Ausgabenkürzungen und nachfolgender Geldstilllegung beizukommen ist. Ein Beispiel bilden die Dämpfungsmaßnahmen des amerikanischen Federal Reserve Board im Jahre 2000 nach der längsten Phase ungebrochenen Wachstums seit dem Zweiten Weltkrieg. Dort wurde ausschließlich mit – geringfügigen – Zinserhöhungen gearbeitet; konjunkturbezogene Steuererhöhungen und Ausgabensenkungen oder gar eine Stilllegung staatlicher Einnahmen bei der Zentralbank spielten in der Diskussion keine Rolle. Eine solche Situation ist angesichts der weltweiten Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise der Jahre seit 2008 auf absehbare Zeit nicht erkennbar, so dass sich das fiskalpolitische Handeln weitestgehend auf die Bekämpfung der Rezession konzentriert. IV. Zur Beurteilung der konjunkturellen Wirkungen der öffentlichen Finanzen a) Anforderungen an ein Messkonzept Die bisherige Analyse der konjunkturellen Wirkungen der öffentlichen Finanzwirtschaft bezog sich überwiegend auf die Wirkungsrichtung einzelner Finanzströme. Darüber hinaus kann aber auch nach der konjunkturellen Wirkung aller Einnahmen und Ausgaben einer einzelnen öffentlichen Körperschaft oder der gesamten Staatswirtschaft gefragt werden. An die Genauigkeit und Aussagefähigkeit eines Konzepts zur Beurteilung der konjunkturellen Wirkungen der gesamten öffentlichen Finanzwirtschaft können unterschiedliche Ansprüche gestellt werden. Im Idealfall enthalten derartige umfassende „Messkonzepte“ (auch „Budgetkonzepte“ genannt) Aussagen (1) über die vorliegende Konjunktursituation (Ist-Zustand) und die zur Verwirklichung einer gewünschten Konjunkturlage (Soll-Zustand) zu verändernden Variablen, z. B. das Volumen der erforderlichen Nachfrageänderungen (Therapie), (2) über den Einfluss der einzelnen Finanzströme (Instrumente) auf diese Variablen, z. B. über die Wirkung einzelner Steuern und Ausgaben auf die private Nachfrage oder das Preisniveau, sowie (3) über den wünschenswerten Anteil der einzelnen Ausgaben- und Einnahmenarten am Gesamtbudget und die zweckmäßige Höhe des Defizits oder Überschusses. Für alle erwünschten Informationen steht ein einziges Konzept bisher nicht zur Verfügung. Die folgende Darstellung knüpft an der Höhe des Haushaltsdefizits an, da sie die größte Aufmerksamkeit auf sich zieht, einen besonders starken konjunkturpolitischen Effekt ausübt (siehe II c 1) und überdies gut gemessen werden kann. b) Der Finanzierungssaldo als Ausgangspunkt Bei der traditionellen Betrachtungsweise werden die konjunkturellen Wirkungen der öffentlichen Haushalte an der Höhe des Budgetsaldos und seiner Veränderung im Zeitablauf gemessen. Bei einer Vergrößerung des Finanzierungsdefizits bzw. bei einer Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 411 D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom 411 Verringerung des Finanzierungsüberschusses gegenüber der Vorperiode wird eine expansive Wirkung vermutet und umgekehrt bei einer Verringerung des Finanzierungsdefizits bzw. bei einer Vergrößerung des Finanzierungsüberschusses eine kontraktive Wirkung. Um die Struktur des Budgetsaldos und seine Bestimmungsfaktoren sichtbar zu machen, wird in Deutschland seit 1969 als Ergebnis der „besonderen Finanzierungsvorgänge“ der sog. Finanzierungssaldo57 ausgewiesen. Er setzt sich aus den folgenden Einzelsalden zusammen: (1) Saldo der Nettoverschuldung bzw. -tilgung am Kreditmarkt. Zu diesem Zweck werden Bruttoverschuldung und Tilgung saldiert und ergeben die Nettoverschuldung (Saldo der „Netto-Neuverschuldung/Netto-Tilgung am Kreditmarkt“). (2) Verrechnung von Kassenfehlbeträgen bzw. -überschüssen. Diese Posten treten praktisch nur im Laufe des Haushaltsvollzugs auf, weil die kassenmäßige Abwicklung der Haushaltspläne zu Fehlbeträgen und Überschüssen führen kann, die hier aufgeführt werden. In der Planung des Haushalts müssen dagegen alle Ausgaben durch alle Einnahmen gedeckt sein. (3) Saldo der Entnahme aus und der Zuführung an Rücklagen. Hier werden u. a. die Bewegungen auf den Konten berücksichtigt, die Transaktionen mit der Notenbank enthalten (Sonderkonten, Konjunkturausgleichsrücklage). (4) Münzeinnahmen. Auch nach der Einführung des Euro verbleibt das Emissionsrecht für Münzen, das so genannte Münzregal, bei den nationalen Regierungen. Sie haben damit weiterhin Anspruch auf den Münzgewinn, d. h. die Differenz zwischen dem Nennwert und den Prägekosten der Münzen. Die genannten Positionen ergeben die Zusammensetzung des Finanzierungssaldos und gleichen die Differenz zwischen den übrigen Einnahmen- und Ausgabenarten des Haushalts aus. Dementsprechend finden sich in der Finanzstatistik als Gesamtgrößen die Einnahmen bzw. Ausgaben jeweils „ohne besondere Finanzierungsvorgänge“ (siehe Schema 8.1). Betrachtet man den Finanzierungssaldo und den Bundeshaushalt im Zusammenhang (Schema 8.1), so zeigt sich, dass der Finanzierungssaldo also überwiegend nur angibt, in welchem Maß Defizitfinanzierung bzw. Überschussbildung tatsächlich stattgefunden hat. Diese Information ist zwar für die Diskussion um Zunahme und Grenzen der Staatsverschuldung von Interesse, eine konjunkturpolitische Interpretation ist allerdings nur unter Verwendung zusätzlicher Informationen sinnvoll. Daher ermittelt der Sachverständigenrat unter Zuhilfenahme der Angaben über die „besonderen Finanzierungsvorgänge“ eine weitere Kennzahl, das strukturelle Defizit. 57 Siehe § 13 der Bundeshaushaltsordnung. Der sog. Finanzierungssaldo findet sich z. B. im jeweiligen Haushaltsplan und Finanzbericht des Bundes als Ergebnis der „besonderen Finanzierungsvorgänge“. Vgl. etwa Finanzbericht 2009, Berlin 2008, S. 194 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 412 8. Kapitel: Finanzpolitik und Konjunktur412 c) Das strukturelle Defizit Das Ziel der Messung des strukturellen Defizits besteht darin, den Konsolidierungsbedarf der öffentlichen Haushalte quantitativ abzuschätzen58. Im Maß des strukturellen Defizits ist die Neuverschuldung zu hoch und folglich, wenn keine guten Gründe zur Schuldaufnahme bestehen (vgl. 4. Kapitel, Teil D), zurückzuführen. Allerdings kann diese Forderung nur insoweit erhoben werden, wie die Schuldaufnahme nicht unter konjunkturpolitischen Zielen sinnvoll war. In diesem Zusammenhang ist es also erforderlich, die Einflüsse der konjunkturellen Entwicklung auf die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben zu ermitteln. Das führt im Rechenwerk des Sachverständigenrates zur Ermittlung von „konjunkturell bereinigten“ Einnahmen und Ausgaben und einem „konjunkturbereinigten Finanzierungssaldo“. Von ihm werden die Nettoinvestitionen des Staates abgezogen, denn in ihrer Höhe wird Verschuldung als „dauerhaft akzeptabel“ angesehen; dies bedeutet die Rechtfertigung kontinuierlicher Staatsverschuldung in Höhe der öffentlichen Investitionen – eine These, die außerhalb der Konjunkturpolitik grundsätzlich diskutiert wird (vgl. auch 4. Kapitel, E). Das Ergebnis ist dann der „strukturelle Saldo“, also das konsolidierungs- bzw. reformbedürftige strukturelle Defizit. Auch hier wird also im Wesentlichen der Einflussfaktor „Verschuldung“ in seiner konjunkturellen Wirkung untersucht. Ein Vorgehen, das den genannten Anforderungen an ein umfassendes Messkonzept der konjunkturellen Wirkungen aller Einnahmen 58 Zu Methodik und Ergebnissen siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2004/05, Bundestagsdrucksache 15/4300, Tz. 270 und Anhang IV.C. Schema 8.1: Einnahmen, Ausgaben und „besondere Finanzierungsvorgänge“ im Bundeshaushalt Einnahmen Ausgaben Steuern, Gebühren, Beiträge, Erwerbseinkünfte etc. Leistungsentgelte, Transferzahlungen (auch Zinszahlungen auf öffentliche Schuld) etc. Bundeshaushalt Einnahmen „ohne besondere Finanzierungsvorgänge“ Ausgaben „ohne besondere Finanzierungsvorgänge“ besondere Finanzierungsvorgänge negativer oder positiver Finanzierungssaldo, bestehend aus ± Nettoneuverschuldung/-tilgung ± Kassenmäßige Fehlbeträge/Überschüsse ± Rücklagen-Auflösung/-Bildung + Münzeinnahmen Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 413 D. Der fiskalpolitische Einsatz des Budgets in Rezession und Boom 413 und Ausgaben voll entspricht, ist damit nicht beabsichtigt. Dennoch ergeben sich erste Hinweise für die kurz- und langfristige Konsolidierung der öffentlichen Haushalte59. Nachdem in Teil D der fiskalpolitische Einsatz einzelner einnahmen- und ausgabenseitiger Instrumente erörtert wurde, nimmt der nachfolgende Teil E die theoretische Diskussion aus Teil C anhand der Multiplikatormodelle wieder auf und erweitert sie um die Zusammenhänge der Fiskalpolitik mit der Geldpolitik in einer geschlossenen Volkswirtschaft und anschließend um die Rolle der Fiskalpolitik unter Berücksichtigung von außenwirtschaftlichen Einflüssen (Teil E). Die Analyse bleibt weiterhin im Rahmen des keynesianischen Ansatzes. 59 Siehe im Einzelnen: Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Perspektiven staatlicher Ausgabenpolitik, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 51, Bonn 1994. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 414 E. Zusammenhänge zwischen Fiskalpolitik und Geldpolitik I. Die Rolle der Fiskalpolitik unter Berücksichtigung von Einkommens und Zinswirkungen a) Wirkungen einer Veränderung der öffentlichen Ausgaben auf die Höhe von Nationaleinkommen und Zinsniveau Wenn in die bisherige rein güterwirtschaftliche Analyse zusätzlich Zinswirkungen aufgenommen werden sollen, so muss auch der Geldmarkt in die Betrachtung einbezogen werden. Dies erfolgt in zwei Schritten: Ehe Überlegungen zum Instrumenteneinsatz angestellt werden können, muss der Wirkungszusammenhang geklärt werden. Dieser lässt sich mit der auf J. R. Hicks zurückgehenden „IS-LM-Darstellung“60 abbilden, die in der keynesianischen Theorie das Gleichgewicht auf dem Gütermarkt, auf dem Geldmarkt und simultan auf beiden Märkten durch das reale Nationaleinkommen und den Zinssatz erfasst. Die IS-Kurve in Abb. 8.4a gibt an, bei welchen Kombinationen von Realeinkommen und Zinssatz der Gütermarkt im Gleichgewicht ist. Dass ein hohes Nationaleinkommen mit einem niedrigen Zinssatz verbunden sein muss, ergibt sich daraus, dass – bei einem hohen Nationaleinkommen die Lücke zwischen dem Güterangebot und der Konsumnachfrage entsprechend der Konsumfunktion besonders groß ist, dass – diese Lücke, wenn man von staatlicher Aktivität absieht, durch hohe Investitionen gefüllt werden muss und dass – diese privaten Investitionen großen Umfangs nur bei einem niedrigen Zinssatz zustande kommen. Dementsprechend geht ein niedriges Nationaleinkommen mit einem höheren Zinssatz einher. Da sich aus der Einkommensverwendungsgleichung Y = C + S ergibt, dass die Ersparnis S der nichtkonsumierte Teil des Nationaleinkommens ist, lässt sich der dargestellte Sachverhalt auch mit der Gleichgewichtsbedingung „Ersparnis gleich Investition“ erläutern. Unten rechts in Abb. 8.4a ist das Gleichgewicht dadurch erreicht, dass das Sparen wegen des hohen Nationaleinkommens und entsprechend hoher Sparneigung groß ist (vgl. Abstand zwischen Konsumfunktion und 45°-Linie in Abb. 8.2 und 8.3) und ebenso die Investition wegen des niedrigen Zinssatzes. Oben links dagegen ist die Investitionsnachfrage wegen des hohen Zinses niedrig, und das Sparen fällt wegen des geringen Nationaleinkommens niedrig aus. Die LM-Kurve in Abb. 8.4b gibt an, welche Kombinationen von Realeinkommen und Zinssatz auf dem Geldmarkt zu einem Gleichgewicht zwischen der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage nach Geld L („liquidity“) und dem Geldangebot M („money“) führen. Dabei wird auf die Trennung der Geldnachfrage in zwei Komponenten zurückgegriffen: – die Geldnachfrage zu Transaktionszwecken, die positiv mit dem Nationaleinkommen variiert, und 60 Zu einer detaillierten Ableitung vgl. die gängigen Lehrbücher der Makroökonomik. Eine ausführliche stufenweise Hinführung findet sich beispielsweise in Rettig, R., Böckmann, L., und Voggenreiter, D., Makroökonomische Theorie, 7. Aufl., Düsseldorf 1998, S. 117 ff. und vor allem Blanchard, O., Macroeconomics, 5. Aufl., New Jersey 2009, Kapitel 3, 4 und 5. E. Zusammenhänge zwischen Fiskalpolitik und Geldpolitik

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.