Content

C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 359 - 371

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_359

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

Bibliographic information
Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 343 C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung I. Steuerpolitische Instrumente Eine wichtige Voraussetzung für den verteilungspolitischen Einsatz der Steuern ist die Kenntnis ihrer Verteilungswirkungen. Bei der Analyse dieser Wirkungen hat sich herausgestellt, dass im Grunde alle Steuern überwälzbar sind. Richtung und Ausmaß der Überwälzung hängen vor allem von den Elastizitäten ab. Daneben variieren sie mit – der Art der Steuer (Faktor-, Gütersteuern), – dem Zeitraum der Anpassung und – der technischen Ausgestaltung der einzelnen Steuer (Abgrenzung der Bemessungsgrundlage, Gestaltung der Steuertarife, Abzugsmöglichkeiten usw.). Für die Verteilungspolitik ergeben sich aus diesen Größen steuerpolitische Aktionsparameter. a) Belastung der Einkommensentstehung Steuern, die die Einkommensentstehung belasten, knüpfen an die individuelle Leistungsfähigkeit an. Dabei kann z. B. eine Progression vorgesehen werden, d. h. mit steigendem Einkommen steigt die prozentuale Belastung. Diesem Grundsatz folgt die Einkommensteuer, deren Grenzsteuersatz seit der Steuerreform des Jahres 1990 eine lineare Progression aufweist (siehe 4. Kapitel, Abb. 4.3). Eine zweite grundsätzliche Gestaltungsmöglichkeit neben der Progression, mit der ebenfalls eine verteilungspolitische Differenzierung bewirkt wird, bieten innerhalb der Einkommensbesteuerung die Abzugsmöglichkeiten, die bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens zugelassen werden können. Zwei Varianten mögen verdeutlichen, welche Unterschiede in der Verteilungswirkung durch die Abzugsbeträge erreicht werden können. Den beiden ersten Varianten liegt der Vergleich eines Bruttoeinkommens in Höhe von € 100.000 (Steuerzahler I) mit einem niedrigeren Bruttoeinkommen in Höhe von € 30.000 (Steuerzahler II) und entsprechend unterschiedlichen Grenzsteuersätzen (50 bzw. 30 %) zugrunde (siehe Tab. 7.3). Außerdem wird unterstellt, dass die tatsächlichen Ausgaben von Steuerzahler I € 2.000 und von Steuerzahler II € 1.000 betragen. (1) Eine steuerliche Vorschrift kann gestatten, dass eine private Ausgabe, die auf eine Minderung der finanziellen Leistungsfähigkeit hindeutet (etwa die Kosten einer außergewöhnlichen Belastung, z. B. einer schweren Krankheit), in unbeschränkter Höhe vom Bruttoeinkommen absetzbar ist (Fall A). Dann ergibt sich eine Steuerersparnis für Steuerzahler I in Höhe von € 1.000 und für Steuerzahler II von € 300. Je Euro, der von der Bemessungsgrundlage abgezogen wird, spart der „Reichere“ € 0,50 und der „Ärmere“ € 0,30. Diese für den Besteuerten positive Wirkung der Progression auf seine Abzugsmöglichkeiten entspricht genau der für ihn negati- C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 344 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung344 ven Wirkung der Progression auf sein hohes Einkommen und wird daher häufig als die unter dem Aspekt der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit als steuersystematisch gebotene adäquate Form der Abzugsmöglichkeit angesehen (z. B. Werbungskosten). (2) Um eine zusätzliche Umverteilungswirkung zu erzielen, kann man vorsehen (Fall B), dass solche Kosten nur bis zu einem Höchstbetrag, hier € 1.000, abgezogen werden dürfen. Damit werden im vorliegenden Beispiel zwar die abzugsfähigen Beträge ausgeglichen, aber auf sie wird immer noch der unterschiedliche Grenzsteuersatz angewendet. Immerhin hat sich der Unterschied in der Steuerersparnis insgesamt von € 700 (€ 1.000 zu € 300) (Fall A) auf € 200 (€ 500 zu € 300) (Fall B) reduziert. Ein Beispiel sind Unterhaltsleistungen an geschiedene Ehegatten, die der Höhe nach auf jährlich max. € 13.805 begrenzt sind. (3) Eine grundsätzlich andere dritte Form, solche Belastungen steuerlich zu begünstigen, besteht darin, ihren Abzug von der Steuerschuld und nicht von der Bemessungsgrundlage vorzusehen. Zu diesem Zweck könnte man im angegebenen Beispiel vorsehen, dass beispielsweise 25 %, max. aber € 250 von der Steuerschuld abgezogen werden dürfen (Steuererlass), in diesem Fall also bei jedem Steuerpflichtigen der gleiche Betrag. Dieser auch als Steuerkredit bezeichnete Abzug führt jedoch nur bei steuerzahlenden Wirtschaftssubjekten zu einem Vorteil. Er weist in Tab. 7.3 den höchsten Umverteilungsgrad auf, denn beide Steuerzahler haben einen absolut gleichen Vorteil (z. B. steuerliche Abzugsfähigkeit der Lohnkosten bei Handwerkerrechnungen). Zu den Abzugsposten im weiteren Sinne kann man auch die Freibeträge rechnen. Durch sie wird ein bestimmter Betrag der Bemessungsgrundlage von der Steuer freigestellt. Am bekanntesten und in den Steuergesetzen der verschiedenen Staaten am weitesten verbreitet ist ein Grundfreibetrag, der ein steuerfreies Existenzminimum gewährleisten soll (siehe 4.  Kapitel, A III b). Der Grundfreibetrag, der in Deutschland in den I. Abzug von der Bemessungsgrundlage Steuerzahler I Steuerzahler II Ausgangslage Bruttoeinkommen Grenzsteuersatz tatsächliche Ausgaben Steuerliche Vorschrift Fall A: Ausgaben vollständig abzugsfähig Fall B: bis € 1.000 (Höchstbetrag) abzugsfähig Steuerersparnis Fall A: Ausgaben vollständig abzugsfähig Fall B: bis € 1.000 (Höchstbetrag) abzugsfähig Steuerersparnis je € Ausgabenabzug Fall A und B € 100.000 50 % € 2.000 € 2.000 € 1.000 € 1.000 € 500 € 0,50 (50 %) € 30.000 30 % € 1.000  € 1.000 € 1.000  € 300  € 300 € 0,30 (30 %) II. Abzug von der Steuerschuld Ausgangslage: wie oben Steuerliche Vorschrift (hier = Steuererlass i.H.v. 25 % der Ausgaben, max. € 250) Steuerersparnis € 250 € 250 € 250 € 250 Tab. 7.3: Wirkungen der verschiedenen Abzugsmöglichkeiten bei der Einkommensteuer Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 345 C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung 345 Tarif eingearbeitet ist, entlastet nach Maßgabe des Eingangssteuersatzes und wirkt verteilungspolitisch zugunsten niedriger Einkommen, weil der Grundfreibetrag bei geringeren Einkommen einen größeren Anteil des Einkommens steuerfrei stellt als bei höheren Einkommen. Eine Erhöhung des Grundfreibetrags führt allerdings nur dann zu einer Entlastung in Abhängigkeit vom Eingangssteuersatz, wenn der Tarif ansonsten unverändert bleibt. In diesem Fall verringert sich für alle Steuerpflichtigen der Bereich des zu versteuernden Einkommens, der dem Eingangssteuersatz unterliegt. Die damit verbundene Steuerentlastung ist bei allen Steuerpflichtigen, die weiterhin Steuern zahlen, identisch. Kommt es hingegen zu einer Verschiebung des gesamten Tarifs in Höhe des Grundfreibetragsanstiegs, so ergibt sich eine Steuerentlastung, die abhängig vom individuellen Grenzsteuersatz ist.38 Neben dem Grundfreibetrag gibt es weitere Freibeträge, z. B. den Kinderfreibetrag, die nicht am Eingang des Tarifs steuerlich freigestellt, sondern bei der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens („aus der Progression“) abgezogen werden. Ein solcher Freibetrag wirkt nach Maßgabe des individuellen Grenzsteuersatzes, führt also, wie bereits ausgeführt, bei höheren Einkommen zu größerer absoluter Steuerersparnis als bei geringeren Einkommen. Die unterschiedlichen Verteilungswirkungen eines Freibetrags, der kein Grundfreibetrag ist, und eines Abzugs von der Steuerschuld lassen sich mit Hilfe der Abb. 7.17 verdeutlichen, die die individuelle Steuerschuld T, das zu versteuernde Einkommen (ZVE) und eine Steuertariffunktion T = T (ZVE) wiedergibt. Der progressive Verlauf der Funktion beschreibt die mit steigendem zu versteuernden Einkommen überproportional wachsende Steuerbelastung, d. h. die ansteigende Durchschnittsbelastung. Im oberen Teil der Abbildung zeigt sich, dass ein absolut gleicher Freibetrag (F1 = F2), wenn er bei niedrigem Einkommen angewendet wird, zu einer geringeren absoluten Steuerentlastung führt, als wenn er bei einem höheren Einkommen abgezogen wird, denn T2 ist kleiner als T1. Im unteren Teil der Abbildung kann man die Wirkung eines für alle Einkommensbezieher gleich hohen Abzugsbetrages von der Steuerschuld (T1 = T2) ablesen. Er entspricht bei niedrigem Einkommen einem höheren Freibetrag als bei einem hohen Einkommen, denn F2 ist größer als F1. Deutschland praktiziert bei der Berücksichtigung des Existenzminimums von Kindern ein vom gerade beschriebenen Ansatz abweichendes Verfahren. Für die ersten beiden Kinder gibt es jeweils ein monatliches Kindergeld von € 184. Im Rahmen der Einkommensteuerveranlagung wird geprüft, ob die aus verfassungsrechtlichen Gründen zu gewährenden Freibeträge für Kinder in einer Höhe von jährlich € 7.008 zu einer Steuerentlastung führen, die über dem jährlichen Kindergeldbezug liegt. Ist dies der Fall, so wird der sich ergebende Differenzbetrag (= zu viel gezahlte Einkommensteuer) erstattet. Ist hingegen das Kindergeld höher als die steuerliche Entlastung durch den Kinderfreibetrag, so stellt diese Differenz eine steuerliche Förderung in Form einer sozialen Komponente dar. Im Jahr 2012 liegen die Einkommensgrenzen, ab der die Freibeträge für Kinder zu einer höheren Entlastung führen als das Kindergeld, bei einem Kind und einem verheirateten Paar (Splittingtabelle) bei einem zu versteuernden Einkommen von rd. €  63.500 und bei einer alleinerziehenden Person bei einem zu versteuernden Einkommen von rd. € 33.500. Stärker als der Freibetrag wirkt auf das Umverteilungsziel eine Freigrenze; bis zu ihrer Höhe findet keine Besteuerung statt, aber nach Überschreiten ihrer Höhe setzt die Steuer voll ein, d. h. Bezieher höherer Einkommen haben keinerlei Vorteil mehr von dieser Vorschrift. 38 Broer, M., Optionen zur Umsetzung des Kabinettsbeschlusses zur Steuerentlastung „kleiner und mittlerer Einkommen“, Deutsche Steuer-Zeitung, 99. Jg., 2011, S. 642–644. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 346 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung346 Unter den steuermindernden Posten kommen einige den unteren Einkommensschichten relativ stärker zugute, z. B. Freibeträge mit Höchstgrenzen (in Deutschland etwa die Pauschale für Vorsorgeaufwendungen). Andere Posten schlagen sich dagegen in einer Steuerminderung für höhere Einkommen nieder, insbesondere wenn sie keine Höchstgrenze aufweisen. Zu den zahlreichen Möglichkeiten, das zu versteuernde Einkommen zu vermindern, gehören die in vielen Ländern von der öffentlichen Hand steuerbegünstigten und damit geförderten Anlagemöglichkeiten in einzelnen Sektoren (Schiffbau, Wohnungsbau, Ölförderung usw.) oder Regionen (Fördergebiete). Sie kommen den oberen Einkommensschichten besonders zugute, zum einen, weil dort die vergleichsweise hohen Sparsummen eine solche Anlage überhaupt erst ermöglichen, und zum anderen, weil die Steuerersparnis, gemessen am Grenzsteuersatz, am größten ist. Es kommt also bei Abb. 7.17: Wirkung eines Freibetrages im Vergleich mit einem Abzug von der Steuerschuld T T1 T2 F2 F1 ZVE T=T(ZVE) T T1 T2 F2 F1 ZVE T=T(ZVE) Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 347 C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung 347 kurzfristiger Betrachtung zu einem Konflikt zwischen den Förderzielen und dem Ziel einer gleichmäßigeren Einkommensverteilung. Allerdings werden später die Erträge aus diesen steuerbegünstigten Anlagen besteuert, so dass es in den meisten Fällen nur zu einer zeitlichen Verlagerung der Steuerzahlung in die Zukunft und einem damit verbundenen Zinsgewinn kommt. Dieser kann gleichwohl sehr hoch sein. Schließlich sei noch auf eine Verteilungswirkung besonderer Art hingewiesen, die sich aus dem Progressionstarif der Einkommensteuer dann ergibt, wenn die Einkommen im Zuge einer Inflation nominell ansteigen. In diesem Fall wachsen die Steuerpflichtigen auf Grund von lediglich nominell steigenden Einkommen in höhere Steuersätze hinein, d. h. die Steuerbelastung erhöht sich ohne einen realen Einkommensanstieg (sog. kalte Progression, siehe 4. Kapitel, A III c 1). Führt man sich die Möglichkeiten, die Einkommensteuer verteilungsorientiert zu gestalten, abschließend noch einmal vor Augen, so ergibt sich zusammenfassend das in Schema 7.5 wiedergegebene Bild. Es soll verdeutlichen, auf welchen Stufen der Ermittlung des zu versteuernden Einkommens und der Steuerschuld Umverteilungsmaßnahmen eingebaut werden können. Dass bei Verfolgung des Umverteilungsziels das Steuerrecht komplizierter wird und die Erhebungsbilligkeit sinkt, wäre dann als Preis für eine gleichmäßigere Einkommensverteilung anzusehen. Vor allem aber müssen die fiskalischen Wirkungen in Form von Mindereinnahmen und die negativen Wachstumsanreize berücksichtigt werden. Besser wäre es daher, Ansatzpunkte bei der Ermittlung der festzusetzenden Einkommensteuer: Beispiele für mögliche Umverteilungsmaßnahmen: I. Ermittlung der Einkünfte aus den Einkunftsarten a) Anerkennung von Betriebsausgaben b) Abzug von Werbungskosten II. Abzug von a) Sonderausgaben b) Außergewöhnlichen Belastungen usw. c) Sonstigen Abzugsposten Aus I und II ergibt sich ,,zu versteuerndes Einkommen“ III. Steuertarif IV. Steuerschuld – Steuerbefreiung bestimmter Einnahmen: z. B. Trinkgelder, Arbeitslosengeld I (aber Progressionsvorbehalt), mögliche Abzugsposten: beruflich genutzter PKW, AfA für Gebäude – Mögliche Abzugsposten: Sozialversicherungsbeiträge, private Alters- und Gesundheitsvorsorge, Kosten einer schweren Krankheit – Betrifft Abzugsmöglichkeiten insgesamt: Übergang von unbeschränktem Abzug zu prozentualem oder absolut begrenztem Abzug (u. U. mit Einkommensgrenze) – Progressionsverlauf, Ehegattensplitting, Höhe des Grundfreibetrags, zusätzliche Freibeträge und Steuerermäßigungen, z. B. Freibetrag für Alleinerziehende – Übergang vom Abzug von der Bemessungsgrundlage zum Abzug von der Steuerschuld (z. B. Parteispenden) Schema 7.5: Ansatzpunkte einer verteilungspolitischen Ausgestaltung der Einkommensteuer Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 348 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung348 eine differenzierende Betrachtungsweise zugrunde zu legen, die den verteilungspolitisch wirkenden Einsatzmöglichkeiten deren negative Konsequenzen unter anderen Zielbezügen gegenüberstellt. Die genannten verteilungspolitischen Vorteile der Einkommensteuer, die vor allem darin bestehen, dass sie sich mittels Progression und Abzugsposten verteilungswirksam ausgestalten lässt, rühren daher, dass diese Steuer an persönliche Tatbestände anknüpft und die individuelle Leistungsfähigkeit zu erfassen versucht. Diese Vorteile müssen sich folglich vermindern, wenn die Besteuerung der Einkommensentstehung im Unternehmensbereich anknüpft, wie z. B. im Falle der Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer, Grundsteuer auf betrieblich genutzte Grundstücke bzw. Gebäude usw. Diese Steuern gehen in die unternehmerische Kalkulation ein und werden je nach Konjunktursituation, unternehmensspezifischer Absatzsituation usw. – falls sie nicht von den Eigenkapitalgebern getragen werden – auf die Abnehmer der verkauften Waren, auf die Zulieferer oder die Arbeitnehmer des Unternehmens überwälzt. b) Belastung der Einkommensverwendung Bei der Umsatzsteuer und den Einzelverbrauchsteuern geht man davon aus, dass die Überwälzung auf die Preise langfristig weitgehend gelingt. Dementsprechend wird es möglich, soziale Gesichtspunkte bei der Besteuerung zu berücksichtigen. Bei der Umsatzsteuer könnten z. B. Güter des täglichen Bedarfs geringer besteuert, Luxusgüter höher besteuert und Güter, die zum Existenzminimum gehören, grundsätzlich steuerfrei gelassen werden (siehe 4. Kapitel, B I b). Ebenso könnten die speziellen Verbrauchsteuern in Kenntnis des schichtenspezifischen Verbrauchs zumindest verteilungsneutral ausgestaltet werden. Um dies zu erreichen, müssten sie, ebenso wie die Umsatzsteuer, allerdings die bei höherem Einkommen relativ geringere Verbrauchsneigung in Rechnung stellen, d. h. sie müssten den gehobenen Konsum über- und den lebensnotwendigen Bedarf unterproportional besteuern. Besondere Probleme sind mit der Einführung von sog. Luxussteuern verbunden. Sie müssen nicht nur so differenziert eingesetzt werden, dass Steuerausweichungen entfallen, sondern es muss auch bedacht werden, dass sich die Meinung darüber, welche Güter zum Luxuskonsum zählen, im Zeitablauf rasch ändern kann. Schließlich ist zu bedenken, dass Luxusgüter zu Prestigeobjekten unterer Einkommensschichten werden können und ihre Besteuerung dann die erwünschte Verteilungswirkung verliert. Baut man allerdings eine mäßige Luxussteuer in ein differenziertes Verbrauchsteuersystem ein, das vielleicht sogar in kurzen Abständen kleine Anpassungen erfährt, so kann eine Luxusbesteuerung gelingen. Zu berücksichtigen sind aber in jedem Fall die mit solchen Differenzierungen der Umsatz- und Verbrauchsteuern einhergehenden Verzerrungen des Preissystems und die entsprechenden Wohlfahrtsverluste (siehe oben die Ausführungen zur Zusatzlast, B I b 2.2). Zudem ist nicht von vornherein klar, wer tatsächlich durch eine Luxussteuer belastet wird. Kann der Markt für ein Luxusgut durch Abb. 7.5 mit einem vollkommen unelastischen Angebot dargestellt werden, so werden nicht die Nachfrager des Luxusgutes, sondern die Anbieter durch die Steuer belastet. Es kann dann sogar dazu kommen, dass die Arbeitnehmer in den Unternehmen, welche die Luxusgüter herstellen, in Form von gesunkenen Löhnen einen Teil der Luxussteuer tragen. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 349 C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung 349 Auch bei Umsatz- und Verbrauchsteuern hängt wie bei der Einkommensteuer die Verteilungswirkung von der technischen Ausgestaltung ab. Da zumindest grobe Differenzierungsmöglichkeiten gegeben sind und die Belastung, wenn dies beabsichtigt ist, annähernd proportional gestaltet werden kann, werden Umsatz- und Verbrauchsteuern oft als ergänzende Steuern, insbesondere unter fiskalischen Gesichtspunkten, herangezogen. Weitgehende Redistributionsaufgaben wird man ihnen jedoch schon deshalb nicht auferlegen können, weil sie letztlich doch nur im Maße des Verbrauchs belasten und damit tendenziell hohe Einkommen in abnehmendem Maße erfassen. c)  Belastung des Vermögens Wenn lediglich die Einkommen als Gegenstand der Verteilungspolitik betrachtet werden, könnte es genügen, das aus dem Vermögen fließende Einkommen bei der Einkommensteuer zu erfassen. Die Vermögenserträge wären damit automatisch der Einkommensteuerprogression unterworfen. Die Erfassung der Vermögenserträge gelingt ohne weiteres bei realisierten Vermögenserträgen, z. B. zugeflossenen Zinsen und Dividenden, bei nichtrealisierten Wertzuwächsen (z. B. aus Grundstücks- und Wertpapierbesitz) dagegen nur unter Schwierigkeiten. Zur Besteuerung der nichtrealisierten Zuwächse wird daher häufig eine gesonderte Steuer vorgeschlagen, und eine Erfassung der steigenden Werte des Grundbesitzes erfolgt beispielsweise durch eine Grundsteuer, wenn sie, wie die Property Tax in vielen Einzelstaaten der USA, in kürzeren Abständen an die Marktwerte angepasst wird.39 Soll die Besteuerung dieser nichtrealisierten Zuwächse an der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit orientiert werden, so ergeben sich im Vergleich zur Einbeziehung in die Einkommensteuer Schwierigkeiten. So ist z. B. denkbar, dass nicht realisierte Vermögenszuwächse auch bei Personen anfallen, die, an der Höhe ihres gesamten Einkommens gemessen, nicht als finanziell leistungsfähig angesehen werden können. Soweit also die Höhe der nichtrealisierten Zuwächse mit der Höhe des Einkommens nicht korreliert und damit auch nicht als Indikator steuerlicher Leistungsfähigkeit angesehen werden kann, wäre eine gesonderte Besteuerung des Vermögenszuwachses kein Instrument zur Realisierung einer gleichmäßigeren Einkommensverteilung. Dieser Nachteil ließe sich durch einen Einbau der Wertzuwachsbesteuerung in die Einkommensteuer beseitigen. Dann könnten die Wertsteigerungen ähnlich behandelt werden wie die realisierten Vermögenserträge und in dem Maße besteuert werden, wie sie die steuerliche Leistungsfähigkeit des Zensiten erhöhen. Da es in diesem Fall aber dazu kommen könnte, dass Steuerpflichtige einen Vermögensgegenstand nur deshalb veräußern müssen, weil er stark im Wert gestiegen ist und die darauf entfallende Steuer nicht durch die übrigen Einkünfte gezahlt werden kann, gibt es eine solche Regelung in Deutschland nicht. Allerdings gibt es in der Politik Überlegungen und Forderungen nach einer neuerlichen Einführung einer Abgabe auf Vermögen.40 39 In Deutschland gab es in den Jahren 1961 und 1962 die Grundsteuer C, mit der die nicht realisierten Gewinne aus der Umwidmung von Grund und Boden (z. B. Ackerflächen zu Bauland) besteuert wurden (sog. Baulandsteuer). 40 Truger, A., Eicker-Wolf, K., Blumtritt, M., Auswirkungen der (Wieder-) Einführung einer Vermögensteuer auf die hessischen Landesfinanzen, Gutachten des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung im Auftrag der Partei, DIE LINKE, Landesverband Hessen, September 2007 sowie Bach, S., Beznoska, M. und Steiner, V., Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 350 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung350 Wird über die Besteuerung der – realisierten und nichtrealisierten – Vermögenserträge hinaus eine Umverteilung der Vermögensbestände angestrebt, z. B. weil ein möglicherweise negativer Effekt der ungleichen Vermögensverteilung auf die Einkommensverteilung vermieden werden soll (siehe 4. Kapitel, A III), so sind Steuern erforderlich, denen die Vermögenssubstanz zugrunde liegt. Das vielleicht bedeutsamste Instrument zur Erreichung des Ziels einer gleichmäßigeren Vermögensverteilung ist die Erbschaftsteuer. Dies gilt insbesondere dann, wenn mit ihr nicht nur das jeweilige Erbe, also jeweils ein Teil des Nachlasses, besteuert wird (Erbanfallsteuer), sondern der gesamte Nachlass (Nachlasssteuer), da diese – bei mehreren Erben – sehr viel größere Gesamtsumme in eine höhere Progression fällt. Allerdings können sich bei einer hohen Erbschaftsteuer negative Effekte bei der Unternehmensnachfolge ergeben, da dem Unternehmen zur Zahlung der Erbschaftsteuer Liquidität entzogen werden muss. Dass solche negativen Effekte aufgetreten sind, konnte empirisch bisher kaum belegt werden, zudem gibt es die Möglichkeit der Steuerstundung. Einen neuen Vorschlag zur Reform der Erbschaftsteuer hat der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen vorgelegt.41 Während die genannten Maßnahmen vorwiegend der Besteuerung hoher Einkommen und Vermögen dienen, wird es meist zugleich als wünschenswert angesehen, in unteren Einkommensklassen Vermögen und Vermögenseinkommen entstehen zu lassen. Dazu sind jedoch eher Vermögensbildungspläne geeignet (z. B. Investivlohn), die staatlicherseits gefördert werden können. Zusammenfassend ergeben sich, wenn die Steuern allein unter dem Aspekt einer Einkommensumverteilung betrachtet werden, die folgenden Aussagen: (1) Das leistungsfähigste Instrument dürfte die Einkommensteuer sein, wenn auch ihre Überwälzungsmöglichkeit grundsätzlich nicht auszuschließen ist. (2) Für die an Tatbestände im Unternehmen anknüpfenden Steuern ergeben sich die unsichersten Verteilungshypothesen. Die Möglichkeit ihrer Überwälzung wird kaum bestritten. Exaktes Ausmaß und Richtung können jedoch nur grob geschätzt werden, so dass sich die Unternehmensbesteuerung als verteilungspolitisches Instrument kaum eignet. (3) Steuern auf die Einkommensverwendung werden in der Regel auf die Käufer der Produkte überwälzt. Das erlaubt eine gewisse Differenzierung nach Einkommensschichten, die sich jedoch naturgemäß nur innerhalb des Konsums abspielt und mit steigendem Einkommen immer weniger wirkt, zumal einer Luxusbesteuerung enge Grenzen gesetzt sind. (4) Die Besteuerung des Vermögens ist in dem Maße wirksam, wie die Einkommensverteilung davon berührt wird, also vor allem in den oberen Einkommensklassen. Um eine stärkere Umverteilung herbeizuführen, lässt sich die Erbschaftsteuer einsetzen. Ebenso könnten Vermögenszuwächse, die ein Potential für späteres Einkommen bilden, gesondert besteuert werden. Aufkommens- und Verteilungswirkungen einer Grünen Vermögensabgabe, DIW-Politikberatung Kompakt Nr. 59, Berlin 2010. 41 Für eine Reform der Erbschaftsteuer siehe das aktuelle Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, Die Begünstigung des Unternehmensvermögens in der Erbschaftsteuer, Berlin 2012. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 351 C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung 351 II. Ausgabenpolitische Instrumente Um eine gleichmäßigere Verteilung zu erzielen, wird man die öffentlichen Ausgaben und die damit verbundenen Leistungen dort einsetzen, wo sie nachweislich den Schichten zugutekommen, die gefördert werden sollen. Anhaltspunkte hierfür können die Untersuchungen zur Ausgabeninzidenz liefern. Die Analysen einzelner Ausgabearten, z. B. der Subventionen an die Landwirtschaft, erlauben Aussagen, wo – ceteris paribus – innerhalb einer Ausgabeart Ansatzpunkte für eine verteilungswirksame Ausgestaltung liegen könnten. Wird etwa die Subvention in Form eines Betrags je Hektar gezahlt, profitieren vor allem Großbetriebe. Studien zur Gesamtheit der Ausgaben liefern erste Ansatzpunkte für einen Vergleich der Verteilungseffekte öffentlicher Ausgabearten und damit für eine übergreifende Umorientierung der Ausgabenpolitik unter verteilungspolitischem Aspekt. Bei der verteilungspolitischen Ausgestaltung der Ausgaben ist das Augenmerk nicht nur auf diejenigen Ausgaben zu richten, die verteilungspolitisch begründet sind, wie z. B. Sozialausgaben, sondern auch auf die anderen Bereiche der Transferzahlungen, insbesondere aber auf die Leistungserstellung und Leistungsabgabe im Bereich der Realtransfers des Staates, die, wie gezeigt wurde, ebenfalls auf die personale Einkommensverteilung einwirken (z. B. kostenloser Kindergartenplatz). a) Transferausgaben – Subventionen und Transfers an private Haushalte Die Beurteilung der Subventionen und Sozialausgaben kann in gewisser Analogie zur Besteuerung der Unternehmen und privaten Haushalte erfolgen. Genauso wie die Inzidenz der unternehmensorientierten Steuern ungewiss war und diese Steuern sich daher für den verteilungspolitischen Einsatz wenig eigneten, ist es bei den meisten Subventionen ungewiss, wie sie von den Unternehmen verwendet werden. Ihre verteilungspolitische Effizienz ließe sich zwar dadurch erhöhen, dass über Auflagen dafür gesorgt wird, dass die Unternehmen die Zahlungen an die zu fördernden einkommensschwachen Schichten weiterleiten. Eine solche Strategie ist aber direkten Sozialausgaben an private Haushalte unterlegen. Ausgabendestinatar und -empfänger sind bei direkter Förderung privater Haushalte eher identisch. Die Subjektförderung ist der Objektförderung daher vorzuziehen. Soll einkommensschwachen Haushalten bezahlbarer Wohnraum zur Verfügung gestellt werden, so könnte dies durch den Bau von Sozialwohnungen (Objektförderung) oder durch einen Mietzuschuss (Subjektförderung) geschehen. Bei der Subjektförderung erhalten tatsächlich nur die Bedürftigen Zahlungen und suchen sich Wohnungen auf dem freien Markt, so dass der wettbewerbliche Marktmechanismus wirken kann. Sollte sich z. B. die Zahl der einkommensschwachen Haushalte erhöhen, kann diesen Personen schnell geholfen werden. Bei der Objektförderung hingegen muss die Rechtmäßigkeit der Belegung der Wohnung regelmäßig überprüft werden, da ehemals einkommensschwache Haushalte bei einem entsprechenden Einkommensanstieg kein Recht mehr auf eine Sozialwohnung haben. Ggf. wird dann eine Fehlbelegungsabgabe mit hohen Entrichtungs- und Erhebungskosten eingeführt. Zudem kann die Kapazität der Sozialwohnung aufgrund der Bauzeiten nicht kurzfristig angepasst werden. Wie bei der Lohn- und Einkommensteuer über Progression und Abzugsmöglichkeiten sozialpolitische Vorstellungen über die Besteuerung realisiert werden, können bei der Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 352 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung352 Gewährung von Sozialausgaben persönliche Merkmale berücksichtigt werden. Mit Einkommensgrenzen kann überdies dafür gesorgt werden, dass die Vergünstigungen auf den zu unterstützenden Empfängerkreis bis zu einem Höchsteinkommen beschränkt bleiben. Je differenzierter diese Zahlungen ausgestaltet werden, desto wahrscheinlicher ist schließlich, dass diese Vergünstigungen den Empfängern nicht wieder streitig gemacht werden; der der Steuerüberwälzung analoge Prozess der Vorteilswegnahme könnte so weitgehend unterbunden werden. Eine spezielle Form der Unterstützung unterer Einkommensschichten besteht darin, Sozialtransfers in nichtmonetärer Form (transfers in kind) zu gewähren. Wenn der Staat z. B. Nahrungsmittelgutscheine ausgibt und damit seine Unterstützung verwendungsmäßig festlegt, kann er besonders gezielt eingreifen. Unter Hinweis auf die Ausgaben für Sozialhilfe oder HARTZ IV, die hinsichtlich ihrer Verwendung ungebunden sind (transfers in cash), kann jedoch eingewendet werden, dass der Sozialempfänger bevormundet wird und seine Präferenzen nicht wie gewünscht realisieren kann. b) Transformationsausgaben – Leistungserstellung und Leistungsabgabe Während bei den Transferzahlungen und ihrer verteilungsorientierten Ausgestaltung Analogien zur Besteuerung auftreten, ist eine Ähnlichkeit zwischen der Steuererhebung und der Transformationstätigkeit des Staates nicht ohne weiteres gegeben. Sollen im Bereich der Leistungserstellung über öffentliche Personal- und Sachausgaben gezielt Einkommensvorteile gewährt werden, so erscheint es fraglich, ob sie dem Gebot der Öffentlichkeit, Transparenz und Kontrollierbarkeit öffentlichen Finanzgebarens entsprechen. Das Hauptproblem in diesem Bereich staatlichen Handelns besteht unter verteilungspolitischen Vorzeichen daher auch in den unbeabsichtigt und damit ungezielt vorgenommenen Transfers, die der Staat in Form (überhöhter) Personal- und Sachausgaben gewährt. Hier wäre es Aufgabe der Verteilungspolitik, Bereiche wie etwa den Rüstungs- und Bausektor, aber auch die öffentlichen Besoldungsvorschriften und Vergaberichtlinien darauf zu überprüfen, ob in ihnen funktionslose Einkommen anfallen, deren Abbau dann ebenfalls hilft, das Verteilungsziel zu erreichen. Ein zentraler Ansatzpunkt staatlicher Umverteilungspolitik ist mit der sog. Leistungsabgabe (Realtransfers) angesprochen. Hier liegt es nahe, die Einzelbereiche der Infrastruktur zu fördern, die erwiesenermaßen den Beziehern niedriger Einkommen zugutekommen, und die Leistungen zu belasten, die überwiegend von Beziehern hoher Einkommen genutzt werden. Insofern ist das in der Politik in letzter Zeit häufig propagierte Ziel einer Beitragsfreiheit von Kindergartenplätzen zumindest aus verteilungspolitischer Sicht überraschend. Die Beiträge sind nämlich meist stark progressiv gestaffelt und teilweise für Geringverdiener nahe Null, so dass eher besserverdienende Eltern von einer solchen Beitragsfreiheit profitieren würden. Wenn auch im Bildungs-, Freizeit-, Wohnungs- und Gesundheitssektor nach verbreiteter Ansicht noch Potentiale für die Verwirklichung einer gleichmäßigeren Verteilung bestehen, reichen die Kenntnisse über die Verteilungswirkungen des nichtmonetären Leistungsangebots und seiner Nutzung häufig nicht aus, um eindeutige Handlungsanweisungen geben zu können. Zudem ist mit derartigen Strategien nicht immer ein direkter Bezug zur personalen Einkommensverteilung gegeben. Außerdem tritt für die Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 353 C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung 353 hier anzustellenden Überlegungen die Frage auf, inwieweit es sich noch um einen Gegenstand der Finanzwissenschaft handelt. Während die erste Problematik behelfsweise dadurch gelöst werden kann, dass die Realtransfers nicht zu ihrem Nutzen, sondern zu ihren Kosten bewertet werden, ist bei der Frage nach dem Gegenstand des Faches Finanzwissenschaft noch einmal auf die Abgrenzungsproblematik hinzuweisen. In den Bereichen der Leistungsabgabe lassen sich – bei Zugrundelegung eines weiten Verteilungsbegriffes  – Strategien entwickeln, die wenig oder gar nichts kosten und sehr verteilungswirksam sein können. Diese Staatstätigkeit auf dem Verordnungswege (siehe 2. Kapitel, A I b) gehört nach traditioneller Ansicht nicht zum Gegenstand der Finanzwissenschaft. Außerdem kann eingewendet werden, dass es mit der Verkehrs-, Bildungs-, Gesundheitsökonomie usw. wissenschaftliche Disziplinen gibt, innerhalb derer ebenfalls verteilungspolitische Überlegungen angestellt werden, und es dann eine Frage der zweckmäßigen Arbeitsteilung ist, wo die Realtransfers ausführlich behandelt werden. III. Die sog. negative Einkommensteuer als steuer und ausgabenpolitische Maßnahme Einer konsequenten Entlastung bei den untersten Einkommensschichten steht der einfache Tatbestand entgegen, dass es Gruppen gibt, deren zu versteuerndes Einkommen unterhalb des steuerlich gewährten Grundfreibetrags liegt. Diese zahlen somit keine Einkommensteuer, können aber Sozialtransfers erhalten. Aus theoretischer Sicht liegt es daher nahe, sie in ein kombiniertes System der Einkommensbesteuerung und Transfergewährung einzubeziehen, in dem bei Unterschreitung gewisser Einkommensgrenzen die zu zahlenden Steuern von zu erhaltenden Transfers abgelöst werden. Dieses oft als „negative Einkommensteuer“ bezeichnete System hätte den Vorteil, dass Sozialtransfers und Einkommensteuer durch einen einheitlichen Tarif miteinander verbunden werden könnten und die Zweigleisigkeit von Besteuerung und Sozialtransfers aufgehoben würde. Graphisch lässt sich die negative Einkommensteuer als Verbindung von Sozialtransfers und Einkommensteuer in einem Tarif darstellen (siehe Abb. 7.18). 0B zeigt die Höhe des Sozialhilfesatzes für den Einpersonenhaushalt. Der Schnittpunkt mit der Abszisse, beispielsweise D, bezeichnet das Markteinkommen, bei dem gerade weder Steuer gezahlt noch Sozialhilfe empfangen wird. Nähme der Tarif der negativen Einkommensteuer den Verlauf des von B im Winkel von 45° ausgehenden Strahls (durch D) an, so bedeutet dies, dass zusätzlich erzieltes Markteinkommen zum gleich hohen Verlust an Sozialtransfers führt. Will man, um den Arbeitsanreiz zu erhalten, eine nur 50 %ige Anrechnung des zusätzlich verdienten Markteinkommens bewirken, so geht der Strahl durch A, und der fiskalische bzw. Ausgabebedarf des Staates steigt entsprechend. Die Berücksichtigung persönlicher Verhältnisse (z. B. Kinderzahl) lässt sich durch eine Parallelverschiebung der Kurve nach unten erreichen. In der Abbildung ist ein solcher von C ausgehender Strahl eingezeichnet, bei dem der Sozialhilfesatz 0C beträgt. Entscheidend für die Wirkung einer negativen Einkommensteuer ist mithin der Tarifverlauf, der nicht zu Grenzbelastungen führen darf, die so hoch sind, dass sich der Einkommenserwerb nicht mehr lohnt (siehe auch 9. Kapitel, A III c). Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 354 7. Kapitel: Finanzpolitik im Dienste der Einkommensumverteilung354 Nach Ansicht der Befürworter einer negativen Einkommensteuer brächte sie über diesen Arbeitsanreiz, der durch die Senkung der Transferentzugsrate bewirkt wird, hinaus mehr Transparenz in das System der sozialen Sicherung und Einsparungen in den Verwaltungskosten, da sie unmittelbar mit der Lohnauszahlung verbunden werden könnte. Außerdem entfielen komplizierte Antragsverfahren, psychologische Barrieren und leistungshemmende Grenzsteuerbelastungen. Diesen Vorteilen wird entgegengehalten, dass der Staat Interventionsmöglichkeiten verliert und die Einkommensverwendung voll beim Individuum liegt. Ferner kann man argumentieren, dass angesichts des „Transferdschungels“ eine derart grundlegende Reform kaum Aussicht auf Erfolg hat. Die in der Abb. 7.18 wiedergegebene Situation spiegelt eine der Schwierigkeiten wider, vor denen der Wohlfahrtsstaat steht, der durch ein hohes Maß an Sozialleistungen und entsprechend hohe Zwangsabgabensätze gekennzeichnet ist. Auf der einen Seite soll bei niedrigen Markteinkommen das im HARTZ IV- bzw. Sozialhilfesatz zum Ausdruck kommende Existenzminimum gesichert sein. Auf der anderen Seite soll der Arbeitsanreiz erhalten werden. Wenn man aber beide Ziele zugleich erreichen will, wird diese Politik fiskalisch sehr teuer. Ähnliche Zielkonflikte zwischen Verteilungszielen und Wachstums- bzw. Allokationszielen kennzeichnen auch andere Facetten des Wohlfahrtsstaates. Dazu gehört insbesondere der Konflikt zwischen den hohen Zwangsabgaben, die zur Finanzierung der Sozialleistungen anfallen, einerseits und den resultierenden negativen Anreizen für Arbeitsangebot oder Investitionen andererseits. Die Diskussion um den Wohlfahrtsstaat in Deutschland wird in den kommenden Jahren von der Suche nach der Lösung dieser Zielkonflikte geprägt sein und unter dem Druck der Finanz-, Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise seit 2008 und der Globalisierung an Bedeutung gewinnen. Abb. 7.18: Negative Einkommensteuer Sozialhilfeausgaben als Einkommensersatz zu zahlende Steuer Markteinkommen B A D 0 0A = Existenzminimum (Grundfreibetrag) 0B = Mindesteinkommen C Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 355 C. Steuern und Ausgaben im Dienste der Umverteilung 355 Fragen zum 7. Kapitel Zu Teil A: 1. Operationalisieren Sie das Ziel einer gleichmäßigeren Verteilung der Einkommen. 2. Worin liegt der Unterschied zwischen der Primär- und der Sekundärverteilung? Zu Teil B: 1. In welchen Fällen der Anpassung an die Besteuerung ergeben sich keine Einnahmen für den Staat? 2. Zeigen Sie anhand einer Verbrauchsteuererhöhung das Zusammenwirken von Einkommens- und Substitutionseffekt. 3. Welche Möglichkeiten ergeben sich für Unternehmen, Steuerzahlungen in eine spätere Periode zu verschieben? 4. Zeigen Sie am Beispiel einer Mengensteuer auf einem Konkurrenzmarkt, welche Bedeutung die Preiselastizität der Nachfrage für das Ausmaß der Überwälzung hat. 5. Weisen Sie die anscheinend größeren Überwälzungsmöglichkeiten bei hoher Einkommenselastizität nach, indem Sie in Abb. 7.1 bei unveränderten Angebotskurven die Nachfragekurve parallel nach außen verschieben. 6. Wodurch erklärt es sich, dass es Fälle gibt, in denen eine Mengensteuer bei Vorliegen eines Angebotsoligopols mit geknickter Preis-Absatz-Kurve voll vom Anbieter getragen wird? 7. Was versteht man unter der „Zusatzlast“ der Besteuerung, und wie kann sie graphisch dargestellt werden? 8. Unter welchen Umständen tritt bei einer Mengensteuer keine Zusatzlast bei der Besteuerung auf? Welche negativen distributiven Effekte können in diesem Fall auftreten? 9. Zeigen Sie für eine Mengensteuer graphisch den Zusammenhang zwischen der Zusatzlast der Besteuerung und dem erzielten Steueraufkommen auf. 10. Erläutern Sie, warum es unter Effizienzgesichtspunkten sinnvoll sein kann, ein gewünschtes Steueraufkommen durch mehrere Mengensteuern statt durch eine Mengensteuer zu erzielen. 11. Warum ist bei Gewinnmaximierung eine Gewinnsteuer nicht überwälzbar, wohl aber in vielen Fällen eine Mengensteuer auf ein Gut? 12. Halten Sie die Annahme, dass Unternehmen ihre Gewinnspielräume ständig ausnutzen, für realistisch? 13. Welche Wirkungsebenen werden im Harberger-Modell unterschieden? 14. Erörtern Sie den Bezug der Gewinnsteuerüberwälzung zur Einkommensverteilung. 15. Welche Anpassungsmöglichkeiten verbleiben, wenn die Überwälzung einer Steuer nicht mehr möglich ist? 16. Welche wirtschaftspolitische Bedeutung kommt einer Sollertragsbesteuerung zu? 17. Welche Aussagen erlauben Kenntnisse über die Verteilung der Steuerlast? 18. Wer trägt die Sozialabgaben? 19. Wie verändert die Inflation die Belastung durch die Einkommensteuer? 20. Wie ermitteln Sie die Verteilungsrelevanz von Umsatz- und Verbrauchsteuern? 21. Mit welchen Überwälzungsannahmen wird bei der Bestimmung der Inzidenz der Körperschaftsteuer gearbeitet? 22. Skizzieren Sie für die Sozialausgaben den der Steuerüberwälzung analogen Fall der Vorteilswegnahme.

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.