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A.Staatsaufbau und Finanzausgleich in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 223 - 227

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_223

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

Bibliographic information
Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 203 203 5. Kapitel: Der Finanzausgleich – Die Zuordnung von öffentlichen Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen im Staatsaufbau 5. Kapitel: Der Finanzausgleich Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 205 A. Staatsaufbau und Finanzausgleich1 Die bisherigen Überlegungen zur Ausgestaltung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben könnten den Eindruck erwecken, dass nur ein einziger öffentlicher Haushalt besteht, in dem alle Teilbereiche der öffentlichen Finanzwirtschaft zusammengefasst werden. Außer in einigen Kleinstaaten ist die Wirklichkeit aber durch ein dezentralisiertes System der Aufgabenerfüllung gekennzeichnet. Damit ist allerdings noch nichts über die Entscheidungsbefugnis dieser Ebenen gesagt. Eine dezentrale Aufgabenerfüllung ist allein aus verwaltungsökonomischen Gründen sinnvoll, muss aber nicht unbedingt einen eigenen Entscheidungsspielraum der unteren Gebietskörperschaften bedeuten (z. B. Bezirke in der ehemaligen DDR), weshalb man in diesen Fällen auch von Dekonzentration spricht. Bestehen neben der Zentralgewalt (Bund) weitere öffentliche Gebietskörperschaften (z. B. Länder, Gemeinden) mit autonomen Befugnissen bezüglich der Aufgabenwahrnehmung, der Ausgaben und der Einnahmen, wird von einem föderativen Staatsaufbau gesprochen. Der in diesem Zusammenhang oft verwendete Begriff des föderativen Systems wird zum einen, z. B. in der ökonomischen Theorie des Föderalismus, auf jeden Staatsaufbau angewendet, der auch untergeordnete Entscheidungsebenen mit Aufgaben- und Einnahmenautonomie umfasst. Der „föderative Gehalt“ eines Staatsaufbaus wird demnach durch die Zentralität oder Dezentralität der Entscheidungskompetenzen und damit graduell bestimmt. Zum anderen und vor allem wird der Begriff aber oft auf einen Staatsaufbau beschränkt, bei dem zwischen zentralstaatlicher und kommunaler Ebene eine selbstständige Gebietskörperschaftsebene besteht, z. B. die Länder in Deutschland oder die „states“ in den USA. In diesem Sinne wird dann zwischen föderativ aufgebauten Staaten (oder kurz: Föderationen), die eine solche mittlere Ebene aufweisen, und unitarischen Staaten, bei denen sie fehlt, unterschieden. Diese Interpretation steht im Folgenden im Vordergrund. Mit der Frage, wie in einem föderativen System die Befugnisse zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben auf diese drei Ebenen von Gebietskörperschaften verteilt werden sollen, ist ein verfassungsrechtliches Problem angesprochen, das auch zum Gegenstand einer allgemeinen ökonomischen Theorie des Föderalismus geworden ist. Bei der Zuordnung von Kompetenzen auf Ebenen der öffentlichen Finanzwirtschaft wäre es wenig sinnvoll, einer Ebene unterhalb der Zentralgewalt zwar Aufgaben zuzuweisen, ihr aber die Entscheidung über die Finanzierung und Art der Mittelverwendung zu entziehen. Diese Vorgehensweise würde für die untergeordnete Einheit nur dann Autonomie bedeuten, wenn zur Erfüllung der Aufgabe keine oder wenige Ausgaben und damit Einnahmen erforderlich sind (z. B. im Falle rechtlicher Regelungen). Je mehr finanzielle Mittel die Wahrnehmung einer Aufgabe jedoch erfordert, desto mehr gehört zur Autonomie der einzelnen Gebietskörperschaft auch das Recht, Ausgaben 1 In diesem Kapitel geht es vor allem um den Bund und um das Verhältnis von Bundes- zur Landesebene. Die Besonderheiten der kommunalen Ebene, also Gemeinden und Landkreise, werden nur gelegentlich erwähnt. Zur vertieften Behandlung der Probleme dieser Ebene siehe Zimmermann, H., Kommunalfinanzen, 2. Aufl., Berlin 2009. A. Staatsaufbau und Finanzausgleich Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 206 5. Kapitel: Der Finanzausgleich206 und Einnahmen selbstständig bestimmen zu dürfen. Damit wird sowohl die Finanzausstattung der einzelnen Gebietskörperschaften als auch die Aufgaben- und Ausgabenverteilung in einem föderativen Staatswesen zu einem lösungsbedürftigen Problem für die Finanzpolitik. Die Fragen, die sich daraus ergeben, dass für die verschiedenen Ebenen von Gebietskörperschaften eine Bestimmung ihrer Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen erforderlich ist, zerfallen in zwei Gruppen. Zum einen müssen Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zwischen Gebietskörperschaften unterschiedlicher Ebenen zugeordnet werden. Genau genommen ergeben sich Gebietskörperschaften erst dadurch, dass es aus verschiedenen und zu erörternden Gründen zweckmäßig erscheint, öffentlich zu erfüllende Aufgaben nicht alle nur einem Träger zuzuweisen. Da solche Gebietskörperschaften dann üblicherweise in einem Verhältnis der Unter- bzw. Überordnung zueinander stehen, spricht man vom vertikalen Staatsaufbau und dem damit einhergehenden vertikalen Finanzausgleich. Zum anderen rühren Probleme daher, dass es auf den entstehenden Ebenen unterhalb der Zentralgewalt mehrere gleichrangige Gebietskörperschaften gibt. Sobald, wie in Deutschland auf der Ebene der Bundesländer oder der Gemeinden, mehrere Gebietskörperschaften nebeneinander stehen,2 ist zunächst zu klären, nach welchen Kriterien die Einnahmen aus den jeweiligen Steuern z. B. auf die einzelnen Bundesländer verteilt werden. Selbst wenn hier möglichst gut geeignete Kriterien verwendet werden, ist zu erwarten, dass die Ausgaben, die aus den zugewiesenen Aufgaben resultieren, sich mit den ebenfalls zugewiesenen Einnahmen nicht bei jeder Einheit gleich gut zur Deckung bringen lassen. Es fallen entweder spezielle Aufgaben an (Funktion einer Bundeshauptstadt, Versorgung eines ungewöhnlich hohen Anteils an Flüchtlingen usw.), oder die Entwicklung der Einnahmebasis ist vergleichsweise ungünstig (schrumpfende Branchen, rückläufige regionale Wirtschaftsentwicklung und damit sinkende Bemessungsgrundlagen usw.), so dass die Berücksichtigung dieser Einzelumstände im vertikalen Finanzausgleich entweder unmöglich oder technisch zu aufwendig würde. Besteht aber der Wunsch, diese Finanzierungslücken durch Zuweisungen auszugleichen, etwa unter Hinweis auf die im Grundgesetz angesprochene Wahrung einer „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“,3 so wird zusätzlich zum vertikalen ein horizontaler Finanzausgleich erforderlich. In Deutschland werden meist die Maßnahmen, die zur Verringerung der finanziellen Disparitäten zwischen den Ländern dienen, als Länderfinanzausgleich (LFA) i. w. S. bezeichnet, während die direkten Zahlungen zwischen den Ländern unter den Begriff des LFA i. e. S. subsumiert werden. Soll nach diesem kurzen Überblick über den Gegenstand des Kapitels der Bereich des Finanzausgleichs genauer definiert werden, so ergeben sich unterschiedliche Möglichkeiten. Der Begriff „Finanzausgleich“ ist unglücklich gewählt, weil der Ausdruck „Ausgleich“ so verstanden werden könnte, als ob es sich ausschließlich um die Angleichung von Differenzen, z. B. zwischen Ausgabenverpflichtungen und Einnahmemöglichkeiten, handele. Diese bilden aber nur einen Teilbereich des Fragenkomplexes, den man mit dem Begriff „Finanzausgleich“ üblicherweise versieht. Am häufigsten wird von den „finanziellen Beziehungen zwischen öffentlichen Körperschaften“ („intergovernmental 2 In Deutschland gab es am 31.12.2010 16 Bundesländer, 11 442 Gemeinden und 412 kreisfreie Städte und Landkreise (Statistisches Jahrbuch 2011 für die Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2011, S. 30). 3 Art. 72 Abs. 2 (3). In Art. 106, Abs. 3, S. 2 GG heißt es „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 207 A. Staatsaufbau und Finanzausgleich 207 fiscal relations“) gesprochen. Bei einer solchen Abgrenzung ist die Aufgabenverteilung allerdings nur insoweit einbezogen, wie sie zu Ausgaben führt. Zweckmäßiger, wenn auch etwas umständlicher, ist es daher, – wie im Folgenden – von „Finanzausgleich“ als der „Zuordnung der öffentlichen Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf die verschiedenen Gebietskörperschaften im Staatsaufbau“ zu sprechen4. Diese Aufgaben- und Begriffsbestimmungen sind nicht ausdrücklich nur auf den Finanzausgleich innerhalb eines Staates (nationaler Finanzausgleich) bezogen. Vielmehr kann man die Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung auch zwischen Staaten betrachten (internationaler Finanzausgleich), wobei der Europäischen Union immer mehr Bedeutung zufällt (siehe 6. Kapitel, C). Schließlich sei darauf hingewiesen, dass mit der Konzentration auf Gebietskörperschaften die Finanzbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften und den Parafisci, also insbesondere den verschiedenen Zweigen der Sozialversicherung, ausgespart bleiben. Sie betreffen in erster Linie Bundeszuschüsse zur Sozialversicherung; hier wird gelegentlich auch vom diagonalen Finanzausgleich gesprochen. Darüber hinaus kommt es zwischen den einzelnen Zweigen, z. B. der Gesetzlichen Renten- und der Gesetzlichen Krankenversicherung, und innerhalb der einzelnen Zweige der Sozialversicherung, z. B. dem Risikostrukturausgleich in der Gesetzlichen Krankenversicherung, zu finanziellen Transfers von erheblichem Umfang. Diese Fragen eines parafiskalischen Finanzausgleichs sind in einer – bisher wenig entwickelten – Theorie des „parafiskalischen Föderalismus“ zu behandeln5. 4 In der Literatur wird auch zwischen aktivem und passivem Finanzausgleich unterschieden. Zum passiven Finanzausgleich gehört die vertikale Zuordnung der Aufgaben, während der oft im Vordergrund stehende aktive Finanzausgleich die vertikale Ausstattung mit Finanzmitteln und den horizontalen Einnahmenausgleich umfasst. 5 Siehe dazu Henke, K.-D., Der parafiskalische Finanzausgleich, dargestellt am Beispiel der gesetzlichen Krankenversicherung, in: Henke, K.-D., und Schmähl, W., Hrsg., Finanzierungsverflechtung in der Sozialen Sicherung, Baden-Baden 2001, S. 77 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 208 B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus (vertikaler Finanzausgleich) I. Ökonomische Ziele und Kriterien für die Zuordnung von Aufgaben und Ausgaben auf unterschiedliche Ebenen a) Die Ziele und Kriterien im Überblick Fragen des Staatsaufbaus und der zweckmäßigen Ausgestaltung der ökonomischen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften wurden bis in die 1960er Jahre vorwiegend im Staatsrecht und in der Politikwissenschaft diskutiert. Seither entwickelte sich eine eigenständige ökonomische Theorie des Föderalismus, deren Anliegen es ist, die Zuordnung von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen auf öffentliche Entscheidungsträger ökonomisch zu begründen. Dort wird häufig auch unter Verwendung der Begriffe Fiskalföderalismus, Finanzföderalismus und „fiscal federalism“ diskutiert, welcher Aufbau der öffentlichen Finanzwirtschaft bestimmte ökonomische Kriterien am besten erfüllt und damit am zweckmäßigsten ist. Die dazu erforderlichen Ziele und Kriterien lassen sich aus den Zielen der Finanzpolitik ableiten (siehe 1. Kapitel, Schema 1.4) und dementsprechend nach Allokations-, Distributions- und Stabilitätszielen trennen (siehe zur Vorgehensweise Schema 5.1). Bei der Analyse einer ökonomisch zweckmäßigen Organisation der öffentlichen Finanzwirtschaft spielt vor allem das Allokationskriterium eine wichtige Rolle. Zudem können nicht-ökonomische Ziele, z. B. dem politischen Ziel, Machtmissbrauch zu vermeiden, herangezogen werden. Begründungen für oder gegen einen föderativen Staatsaufbau werden einerseits diskutiert, wenn Verfassungen geschaffen oder von Grund auf reformiert werden; in Deutschland fiel z. B. eine grundlegende Entscheidung mit der Einführung des Grundgesetzes vor mehr als 60 Jahren. Andererseits kommt es bei Abweichungen zwischen Verfassungsnorm und Verfassungswirklichkeit immer wieder zu Überlegungen, ob es nicht sinnvoll sei, die eine oder andere Kompetenzverlagerung im Aufgaben- und/oder Finanzierungsbereich vorzunehmen. Insbesondere wurden in der historischen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland lange Zeit Zentralisierungstendenzen beobachtet, die es auch aus ökonomischer Sicht zu beurteilen gilt. b) Das Allokationsziel als normative Grundlage Zur Rechtfertigung eines föderativen Staatsaufbaus aus ökonomischer Sicht wird vor allem das Allokationsziel herangezogen. In einer eher statischen Variante liegt es der Theorie des Fiscal Federalism zugrunde, die von W. E. Oates begründet wurde. Die dynamische Variante findet sich in der neueren Theorie des Wettbewerbsföderalismus. B. Ökonomische Begründung und Gestaltung eines föderativen Staatsaufbaus

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.