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B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts in:

Michael Broer, Klaus-Dirk Henke, Horst Zimmermann

Finanzwissenschaft, page 110 - 131

Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft

11. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4547-3, ISBN online: 978-3-8006-4548-0, https://doi.org/10.15358/9783800645480_110

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 88 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts I. Das traditionelle Vollzugsbudget: Funktionen, Haushaltskreislauf, Grundsätze a) Funktionen des öffentlichen Haushalts Unabhängig von der parlamentarischen Verfassung eines Landes und unabhängig von dem geltenden Regierungssystem muss ein Haushalt aufgestellt werden, um (1) einen Überblick über Einnahmen und Ausgaben der zukünftigen Periode zu erhalten und festzustellen, ob sie zum Ausgleich kommen (finanzwirtschaftliche Funktion), (2) das Gesamtbudget oder einzelne Finanzströme für wirtschafts- und sozialpolitische Zwecke einsetzen zu können (wirtschafts- und sozialpolitische Funktion) und um (3) den einzelnen Verwaltungsstellen die vorgesehenen Ausgaben und die dazu erforderlichen Einnahmen zuzuteilen (administrative Lenkungsfunktion). (4) In einer parlamentarischen Demokratie tritt die Aufgabe der Exekutive hinzu, das Budget dem Parlament in einer aussagekräftigen Form zur Beschlussfassung vorzulegen (parlamentarische Funktion). Das hier als traditionell bezeichnete Vollzugsbudget gilt uneingeschränkt für den Bund. Die Gemeindeebene stellt sich auf ein neues, auf der Doppik (doppelte Buchführung) beruhendes Budgetsystem um, und auf der Landesebene werden beide Richtungen verfolgt. Zu diesen neueren Ansätzen, in denen die vier im Folgenden angesprochenen Haushaltsfunktionen in veränderter Form berücksichtigt werden, siehe unten II. 1 Die finanzwirtschaftliche Funktion Die finanzwirtschaftliche Funktion des Haushalts, die mit dem fiskalischen Ziel bereits angesprochen worden ist (siehe oben 1. Kapitel, A), besteht darin, eine Übereinstimmung von Ausgabenbedarf und Deckungsmitteln herbeizuführen (Deckungsfunktion). Um diese Funktion zu gewährleisten, gilt die Befolgung der Haushaltsgrundsätze der Vollständigkeit und der Genauigkeit als zweckmäßig. Der Grundsatz der Vollständigkeit der Haushaltsaufstellung besagt, dass sämtliche Einnahmen und Ausgaben zum einen in voller Höhe und zum anderen getrennt voneinander zu veranschlagen sind (Bruttoprinzip der Budgetierung)21. Lediglich in Ausnahmefällen ist eine Saldierung von Ausgaben und Einnahmen zulässig (z. B. im Falle von öffentlichen Betrieben und Sondervermögen). Mit dem Grundsatz der Genauigkeit verbindet sich im traditionellen Haushalt die Forderung, dass Einnahmen und Ausgaben so genau wie möglich veranschlagt und geschätzt werden sollen. Letzteres fällt allerdings in der Praxis schwer, da zum einen unvorhergesehene Ausgaben anfallen können und zum anderen die Ein- 21 § 12 HGrG, § 15 Abs. 1 BHO. B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 89 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 89 nahmeentwicklung nur in Grenzen prognostizierbar ist. Insbesondere die Entwicklung des Steueraufkommens wird von vielen Unwägbarkeiten bestimmt. Die Prognose der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung im Allgemeinen und der Bemessungsgrundlagen (Einkommen, Konsum usw.) im Speziellen stellt die Schätzung der Steuereinnahmen oft vor unlösbare Aufgaben. Die Steuerschätzung erfolgt in Deutschland22 zweimal jährlich durch den Arbeitskreis „Steuerschätzungen“ beim Bundesminister der Finanzen. In einem ersten Schritt wird die zukünftige Entwicklung der Steuerbemessungsgrundlagen geschätzt23. Dazu geht man für die Lohnsteuer von der zu erwartenden Entwicklung der Bruttolohn- und Gehaltssumme, für die Umsatzsteuer von den entsprechenden Bestandteilen des Sozialprodukts und für die speziellen Verbrauchsteuern vom Absatz der besteuerten Güter aus. In einem zweiten Schritt wird das für die Deckungsfunktion des öffentlichen Haushalts letztlich wichtige kassenmäßige Steueraufkommen geschätzt. Es weicht von der Entwicklung der Bemessungsgrundlagen insofern ab, als zum einen der Tarif berücksichtigt werden muss, durch den beispielsweise im Falle der Progression der Einkommensteuer die zunehmende Bemessungsgrundlage überproportional besteuert wird. Zum anderen kommt es bei veranlagten Steuern nicht sofort zu kassenmäßigen Einnahmen, weil die Veranlagung u. U. erst nach Jahren erfolgt und die Höhe der Vorauszahlungen für das zu schätzende Jahr auf den Bemessungsgrundlagen früherer Jahre basiert. Eine ständige Schwierigkeit für die Steuerschätzung bilden Steuerrechtsänderungen, die Bemessungsgrundlage, Tarif und Zahlungsweise ändern können und in ihren Wirkungen jeweils gesondert abzuschätzen sind. In gesonderten Arbeitsschritten wird durch den Arbeitskreis die Steuerschätzung für die Länder vorgenommen, und die einzelnen Länder liefern ihren Gemeinden daraufhin Hilfsgrößen für deren Steuerschätzung24. Vor den gleichen Schwierigkeiten wie die Steuerschätzung steht auch die Schätzung der Einnahmen der Sozialversicherungen, insbesondere der Kranken- und Rentenversicherung25. 2 Die wirtschafts- und sozialpolitische Funktion Die wirtschafts- und sozialpolitische Funktion wird erfüllt, wenn die öffentlichen Finanzen den entsprechenden Zielen dienen, also z. B. der Konjunkturstabilisierung, der Sicherung des Wirtschaftswachstums, der Eindämmung von Umweltschäden oder der Einkommensumverteilung. Diese Möglichkeiten werden in den Kapiteln 6 bis 9 ausführlich behandelt. 3 Die administrative Lenkungsfunktion Diese Funktion führt zur Lenkung der finanzwirtschaftlich relevanten Tätigkeiten durch die Exekutive. Die einzelne Verwaltungseinheit weiß mit Beschluss des Haus- 22 Zum System der Steuerschätzung in anderen Staaten siehe: Bundesministerium der Finanzen, Steuerschätzung im internationalen Vergleich, in: BMF-Monatsbericht, Juni 2008, S. 55 ff. 23 Zum Überblick siehe Schoof, D., Artikel „Steuerschätzung“, in: Lexikon des Rechts, Lieferung Juli 1999, Neuwied 1999, S. 1 ff.; vgl. auch Finanzbericht 2012, Berlin 2011, S. 130 ff. – Die Ergebnisse der Steuerschätzung werden periodisch in den Monatsberichten des Bundesfinanzministeriums veröffentlicht; siehe z. B. den Monatsbericht vom November 2011, S. 36–42, zu den Ergebnissen der Steuerschätzung vom 2.–4. November 2011. 24 Zu Inhalt und Ablauf der Steuerschätzung zwischen den drei Ebenen siehe Zimmermann, H., Die Steuerschätzung in Deutschland als Mehr-Ebenen-Aufgabe, in: Wirtschaftsdienst, 88. Jg., 2008, S. 242 ff. 25 Eine Übersicht über die Schätzung in der Rentenversicherung findet sich in: Viebrok, H., Aufgaben und Arbeitsweise des Schätzerkreises Rentenversicherung, RVaktuell 7/2009, S. 219–224, und zur Krankenversicherung: Müller, J., und Maaz, W., Der Schätzerkreis in der gesetzlichen Krankenversicherung – Expertengremium zur Prognose der Einnahmen- und Ausgabenentwicklung, In: Gesundheits- und Sozialpolitik, 2010, Heft 6, S. 20 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 90 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen90 haltsplans, für welche Zwecke wie viele Mittel verwendet werden sollen. Zusätzliche Vorschriften, die sowohl das Gesamtbudget betreffen als auch für einzelne Behörden angewendet werden, regeln den zeitlichen Rhythmus der Verausgabung. Im traditionellen Haushaltsverfahren werden die Bewilligungen in kleine Einzelposten aufgeteilt, die bis zur einzelnen Personalstelle, Bauausgabe usw. jeder Dienststelle reichen. Durch diese administrative Aufteilung wird es möglich, die politische Verantwortlichkeit genau zu bezeichnen und den Verwaltungsprozess präziser zu steuern, als dies auf der Basis der Grobeinteilung des Budgets in Einzelhaushalte („Einzelpläne“) möglich wäre. Mit dem Haushaltsgrundsatz der Spezialität, der ein Kernstück des traditionellen Haushaltsverfahrens bildet, werden zahlreiche Einzelvorschriften zum Umfang und zur Art der Verausgabung zusammengeführt. Er umfasst drei Formen: – Quantitative Spezialität. Ausgaben dürfen nur in dem im Haushaltsplan vorgegebenen Umfang getätigt werden. Werden Haushaltsüberschreitungen erforderlich, d. h. werden im laufenden Haushalt zusätzliche Ausgaben bei einer vorhandenen Ausgabenposition notwendig („überplanmäßige Ausgaben“) oder soll eine neue Ausgabenposition hinzugefügt werden („außerplanmäßige Ausgaben“), so muss der Finanzminister seine Zustimmung geben26; in gewichtigen Fällen ist sogar ein Nachtragshaushalt einzubringen27. Um der quantitativen Spezialität gerecht zu werden, bedarf es einer verfeinerten Ausgabengliederung, da andernfalls das Gebot nur auf die Gesamtsumme eines Einzelplans bezogen würde. Das aber verstieße gegen die – Qualitative (sachliche) Spezialität28. Entsprechend dieser Forderung sollen Ausgaben nur für den vorgesehenen Einzelzweck (Personal, Bauvorhaben usw. einer einzelnen Dienststelle) verwendet werden. Ausnahmen müssen im Haushaltsplan ausdrücklich angegeben sein; solche Ausgaben, zwischen denen bei Bedarf ein Ausgleich erlaubt ist (Deckungsklausel), werden als „gegenseitig oder einseitig deckungsfähig“ erklärt. – Temporäre Spezialität. Mit dem Haushalt wird auch der zeitliche Ablauf der Verausgabung festgelegt. Ausgaben dürfen nur im vorgesehenen Zeitraum verwendet werden und binden die Ausführenden mithin an die Haushaltsperiode29. Sollen unausgenutzte Mittel am Ende der Periode nicht verfallen, müssen sie ausdrücklich als in die folgende Haushaltsperiode „übertragbar“ gekennzeichnet werden. Ebenso wie Ausgaben in zukünftige Perioden „übertragen“ werden können, ist als weitere Ausnahme vom Grundsatz der zeitlichen Spezialität ein „Vorgriff“ auf zukünftige Haushaltsmittel möglich. Besondere „Verpflichtungsermächtigungen“ müssen vorliegen, wenn in der laufenden Haushaltsperiode Ausgabenbeträge zu Lasten zukünftiger Haushalte zugesagt werden, z. B. Verträge über langfristige Bauvorhaben mit privaten Baufirmen abgeschlossen werden. Die detaillierten Vorschriften zur Spezialität bestimmen den Haushaltsvollzug. Im Rahmen des als Einnahme-Ausgabe-Rechnung konzipierten traditionellen Budgets – und der dahinter stehenden kameralistischen Buchführung – wird durch genaue Verwendungsvorschriften für jede Dienststelle ein Höchstmaß an Kontrolle und Rechenschaftspflicht über die Verwendung öffentlicher Mittel erreicht. An der Kameralistik wird jedoch zunehmend kritisiert, dass sie den Verantwortlichen keine Informationen 26 Art. 112 GG und § 37 BHO. 27 Siehe z. B. Nachtrag zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2009, Berlin 2009. 28 § 45 Abs. 1 (1) BHO. 29 Art. 110 Abs. 4 GG. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 91 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 91 über den wirtschaftlichen Erfolg ihrer Tätigkeit vermittelt, kein sachlogisches und zeitlich geschlossenes Kontensystem darstellt, keine integrierte Vermögensrechnung enthält und dennoch ein aufwendiges Buchungsverfahren erfordert. Vor allem sind aber innerhalb des kameralistischen Rechnungssystems keine materiellen Anreize für die verantwortlichen Akteure gegeben. Wechselt man von diesem Budgetkonzept zu globalen Ansätzen (z. B. Mehrjahreshaushalte) oder zu größeren Bereichen (ein Dezernat einer Stadt oder eine Universität) und zur doppelten Buchführung und erfolgsorientierten Kostenrechnung, so sind völlig neue Anreizmechanismen für die öffentliche Verwaltung zu entwickeln, die denen in einem privaten Unternehmen ähnlicher sind (siehe unten II b). 4 Die parlamentarische Funktion Die parlamentarische Funktion kommt darin zum Ausdruck, dass die Regierung ihr rechtsverbindliches finanzpolitisches Arbeitsprogramm dem Parlament zur Beschlussfassung vorzulegen hat. Die für die parlamentarische Beschlussfassung vorgeschriebene Form des öffentlichen Haushalts (siehe oben 1. Kapitel, B II a) ist die bekannteste und meist gemeint, wenn ohne Zusatz von Haushalt oder Budget gesprochen wird. Zu den Formvorschriften gehört zunächst, dass die Zusammenstellung der Ausgaben und Einnahmen eine wiederkehrende und für die parlamentarische Beratung aussagekräftige Einteilung erfährt. Da dieses Budget der „Lenkung“ der Exekutive durch die Legislative dienen soll, muss es in der Hauptsache nach Verantwortungsbereichen innerhalb der Exekutive gegliedert sein. Typische Einheiten innerhalb dieses nach dem „Ressortprinzip“ aufgebauten Haushalts sind, am Beispiel des Bundeshaushalts, die Bundesministerien, aber auch das Amt des Bundespräsidenten und sonstige Institutionen, die nicht einem Ministerium zugeordnet sind30. Die Ressorteinteilung erleichtert es auch, nach Ablauf der Budgetperiode die Verantwortlichen für etwaige Abweichungen der Budgetvorgabe zu ermitteln (Kontrollfunktion). Die Entgegennahme und Verabschiedung des Ergebnisses der Finanzkontrolle durch das Parlament ist in der Regel der letzte Akt im sog. Haushaltskreislauf. b) Der Haushaltskreislauf Der Haushaltskreislauf ist der gesetzlich vorgeschriebene Gang des Haushalts in einem parlamentarischen System. Für den Haushalt des Bundes kann man drei Stufen unterscheiden: (1) Aufstellung des Haushaltsplans Das Finanzministerium verlangt von den Ministerien (und diese wiederum verlangen von ihren Behörden) Einzelanforderungen, die es zu einem Haushaltsplanentwurf zusammenstellt und an das Kabinett gibt. Das Kabinett als zentrales Organ der Exekutive berät den Entwurf und leitet ihn als Gesetzesvorlage an die Legislative, d. h. Bundesrat und Bundestag, zur ersten Lesung. (2) Parlamentarische Beratung und Verabschiedung Nach der ersten Lesung im Parlament geht die Haushaltsgesetzvorlage, u. U. versehen mit einer Stellungnahme des Bundesrates und einer Gegenäußerung der Bundesregierung, an den Haushaltsausschuss des Bundestages, wo sie ausführlich beraten wird. Anschließend wird sie in zweiter und dritter Lesung behandelt und verabschiedet. Genau genommen 30 Die mehr als 13.000 Gemeindehaushalte sind typischerweise nach dem Funktionalprinzip aufgebaut, was die Vergleichbarkeit zwischen Gemeinden erleichtert. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 92 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen92 verabschiedet der Bundestag das nur wenige Seiten umfassende Bundeshaushaltsgesetz, zu dem der Bundeshaushaltsplan, auf den sich die Diskussion fast ausschließlich bezieht, die vorgeschriebene Anlage bildet. (3) Durchführung, Kontrolle und Entlastung Mit der Verabschiedung tritt der Haushalt in das Stadium der Durchführung (Vollzug) ein. Während der Durchführung durch die Ressorts erfolgt bereits eine „mitschreitende Kontrolle“ der wesentlichen Vorgänge. Nach Ablauf des Haushaltsjahres wird die Haushaltsrechnung zusammengestellt, in der die „Soll-Zahlen“ des Entwurfs mit den bei der Durchführung entstandenen „Ist-Zahlen“ verglichen werden. Abschließend verfasst der Bundesrechnungshof als zentrale Institution der Finanzkontrolle einen Prüfungsbericht über die abgelaufene Periode und leitet ihn an den Bundestag31. Dort erfolgen die parlamentarische Haushaltskontrolle und anschließend die gesetzlich erforderliche Entlastung. Im Jahre 2012 würden die Arbeiten an den verschiedenen Budgets die folgenden Aufgaben umfassen: – Entlastung des Haushalts 2010 aufgrund der Haushaltsrechnung – Abrechnung des Haushalts 2011 (Erstellung der Haushaltsrechnung) – Vollzug des Haushalts 2012 auf der Basis des Haushaltsplans – Vorbereitung des Haushalts 2013 (Erstellung des Haushaltsplanentwurfs). Das Budget unterscheidet sich von den Wirtschaftsplänen der privaten Haushalte und privaten Unternehmen durch seinen Gesetzescharakter und die damit verbundene Vollzugsverbindlichkeit. Regierung und Verwaltung sind an das vom Parlament beschlossene Haushaltsgesetz gebunden. c) Haushaltsgrundsätze Um zu gewährleisten, dass der Haushaltsplan einerseits dem Parlament in einer Weise vorgelegt wird, die eine Abschätzung der Regierungsabsichten erlaubt, und andererseits auch in der vom Parlament beschlossenen Form durchgeführt wird, sind neben den bereits genannten weitere Haushaltsgrundsätze entwickelt worden. Sie entstammen einer langen Parlamentstradition, in der immer wieder Versuche der Exekutive zu bekämpfen waren, das Recht des Parlaments auf detaillierte Bewilligung und Kontrolle des Haushaltsplans zu unterlaufen. Die Haushaltsgrundsätze sind gesetzlich fixiert worden, im Fall der Bundesrepublik Deutschland sogar weitgehend im Grundgesetz (Art. 110 ff.). Die im Grundgesetz niedergelegten und die übrigen für den Bund geltenden Haushaltsgrundsätze sind in der Bundeshaushaltsordnung (BHO) aus dem Jahre 1969 zusammengefasst. Soweit sie auch für die Länder gelten (und nicht nur auf Landesrecht beruhen), finden sie sich in dem im gleichen Jahr erlassenen Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG). Die in Schema 3.1 aufgeführten Haushaltsgrundsätze werden in diesem Abschnitt des Buches nicht geschlossen behandelt, da einige Probleme, zu deren Lösung solche Grundsätze entwickelt wurden, an anderen Stellen des Lehrbuches untersucht werden. Hier sollen nur die Grundsätze erläutert werden, deren Bedeutung sich besonders gut an der parlamentarischen Funktion des Haushalts zeigen lässt. 31 Zur Unterrichtung des Parlaments durch den Bundesrechnungshof siehe die jeweiligen „Bemerkungen des Bundesrechnungshofes“, z. B. für das Jahr 2010: Unterrichtung durch den Bundesrechnungshof. Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2011 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes (einschließlich der Feststellungen zur Jahresrechnung 2010), Bundestags-Drucksache 17/7600 vom 14.11.2011. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 93 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 93 32 Das Budget kann seine parlamentarische Funktion nur erfüllen, wenn bereits für die zukünftige Periode festgelegt wird, wie viele Mittel die einzelnen Ressorts zugesprochen bekommen. Der Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit muss also erfüllt werden. Mit diesem Grundsatz wird gefordert, dass der Haushaltsplan vor Beginn derjenigen Haushaltsperiode vorzulegen und zu beschließen ist, für die er gelten soll33. Dieses Postulat ergibt sich aus dem Plancharakter des Budgets. Aus der Praxis sind zahlreiche Verstöße gegen dieses Prinzip bekannt; so sind seit Gründung der Bundesrepublik Bundeshaushalte häufig verspätet verabschiedet worden. Folglich musste ein Nothaushaltsrecht vorgesehen werden, nach dem die Exekutive vorgehen kann, wenn die Haushaltsfeststellung (Vorlage bzw. Beschluss) nicht rechtzeitig erfolgt34. Untrennbar mit der parlamentarischen Funktion des Budgets ist auch der Haushaltsgrundsatz der Öffentlichkeit verbunden, der die Kontrolle des öffentlichen Finanzgebarens erleichtern soll. Alle Stadien des Haushaltskreislaufs sollen sich im Lichte der Öffentlichkeit abspielen; einer Verschleierung der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit wird dadurch entgegengewirkt. Seine Grenze findet dieser Grundsatz an Geheimhaltungsbedürfnissen, die sich aus Gründen der Staatssicherheit ergeben oder aus dem Willen heraus, der Regierungsspitze eine bestimmte Summe an frei verfügbaren Mitteln zu gewähren. Voraussetzung ist in der parlamentarischen Demokratie allerdings, dass zumindest eine kleine Gruppe aus dem Parlament oder aus der vom Parlament bestätigten Rechnungskontrollbehörde die ordnungsmäßige Verausgabung dieser nicht öffentlich kontrollierten Posten überprüft. Die parlamentarische Bewilligung und Kontrolle wird durch eine übersichtliche und systematische Gliederung der Einnahmen und Ausgaben gefördert, die einhergehen soll mit einer klaren Bezeichnung der einzelnen Haushaltsposten, die die Herkunft und Zweckbestimmung der Mittel klar erkennen lässt35. Diese Forderungen führten zum 32 Die Einteilung in die drei Gruppen ist nicht sehr streng. Einzelne Grundsätze hätten mehrfach eingeordnet werden können, da sich mit ihnen nicht nur eine Zielsetzung verfolgen lässt. 33 Art. 110 Abs. 2 (1) GG und § 30 BHO. 34 Durch Art. 111 GG ist in diesem Falle „die Bundesregierung ermächtigt, alle Ausgaben zu leisten, die nötig sind“, um ihren gesetzlichen Verpflichtungen nachkommen zu können. 35 § 13 BHO. Schema 3.1: Wichtige Haushaltsgrundsätze im Überblick32 I. Haushaltsgrundsätze, die die parlamentarische Funktion des Haushalts betreffen und sich daher an die Abgeordneten richten oder deren Arbeit erleichtern sollen Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit (s. folgende Ausführungen) Haushaltsgrundsatz der Öffentlichkeit (s. folgende Ausführungen) Haushaltsgrundsatz der Klarheit (s. folgende Ausführungen) Haushaltsgrundsatz der Einheit (1. Kapitel, B I) II. Haushaltsgrundsätze, die die Struktur des zu beratenden Haushaltsplans festlegen und die Exekutive zur Offenlegung zwingen sollen Haushaltsgrundsatz der Ausgeglichenheit (8. Kapitel) Haushaltsgrundsatz der Nonaffektation (3. Kapitel, B II b) Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit (3. Kapitel, B I a 1) III. Haushaltsgrundsätze, die die administrative Lenkungsfunktion des Haushalts betreffen Haushaltsgrundsatz der Spezialität in seinen drei Varianten (3. Kapitel, B I a 3) Haushaltsgrundsatz der Genauigkeit (3. Kapitel, B I a 1) Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 94 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen94 Haushaltsgrundsatz der Klarheit des Haushaltsplans. Ebenfalls wichtig für die Erfüllung der parlamentarischen Funktion ist der Haushaltsgrundsatz der Einheit (siehe auch 1. Kapitel, B I), weil er der Zersplitterung des Budgets in Nebenhaushalte entgegenwirkt, die gelegentlich auch als „Flucht aus dem Budget“ bezeichnet wurde36 und in der Haushaltspraxis noch immer eine Rolle spielt. Soweit bisher die konkrete Ausgestaltung und Behandlung des öffentlichen Haushalts untersucht wurden, handelte es sich um das jährliche Budget des Bundes als der Zentralinstanz, das aus den Anforderungen der einzelnen Ministerien zusammengestellt, im Parlament beraten und dann von den Ministerien ausgeführt wurde. Dieser Ablauf ist ebenso wie eine bestimmte Gliederung des Budgets keineswegs selbstverständlich und unabdingbar. Es hat sich vielmehr in der Haushaltspraxis eine Reihe von Mängeln herausgestellt, zu deren Behebung andersartige Planungstechniken vorgeschlagen und stellenweise auch realisiert wurden. Vor allem sind es drei Unvollkommenheiten der bisher dargestellten Haushaltstechnik, die zu Ergänzungsvorschlägen Anlass geben: (1) Der Konflikt zwischen der Kurzfristigkeit des Vollzugsbudgets und dem Erfordernis längerfristiger Planung der Staatsfinanzen führte zur Mittelfristigen Finanzplanung und zu Konzepten, um die Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik, also die langfristige Finanzierbarkeit des Budgets, zu überprüfen. (2) Der Wunsch, die parlamentarische bzw. politische Funktion des Haushalts zu stärken, d. h. staatliche Entscheidungen an höchster Stelle im Hinblick auf die erwünschten Ziele anhand alternativer Strategien treffen zu können, führte zu dem Vorschlag, auf die herkömmliche Budgetplanung zugunsten eines Programmbudgets (Planning-Programming-Budgeting System, PPBS) oder eines Zero-Base-Budgeting Systems (ZBBS) zu verzichten. Durch die Diskussion um die Einführung eines Neuen Steuerungsmodells in der öffentlichen Verwaltung haben diese Überlegungen in jüngerer Zeit erneut an Aktualität gewonnen (siehe unten B II b). (3) Die Absicht, bei vorgegebener Zielsetzung die optimale Handlungsalternative zu ermitteln, d. h. eine höhere Rationalität der Mittelverwendung im öffentlichen Bereich zu erreichen, sowie der Wunsch nach besseren Entscheidungshilfen führten zur Anwendung von Kosten-Nutzen-Analysen und ihnen verwandten Techniken. Während die zuletzt genannten Analysen auch im traditionellen Haushaltsverfahren angewendet werden können, erfordern das PPBS, das ZBBS und das Neue Steuerungsmodell ein verändertes Budgetverfahren. II. Verbesserung des gesamten Budgetverfahrens a) Die Einbettung des kurzfristigen Vollzugsbudgets in längerfristige Planungen: Mittelfristige Finanzplanung und Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik 1 Mittelfristige Finanzplanung Einem besonders dringlichen Reformbedürfnis entsprach die Mittelfristige Finanzplanung, die das Vollzugsbudget ergänzen soll. Die parlamentarische Funktion und die 36 Siehe etwa Puhl, T., Budgetflucht und Haushaltsverfassung, Tübingen 1996. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 95 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 95 administrative Lenkungsfunktion lassen es als wünschenswert erscheinen, die Budgetperiode für das Vollzugsbudget recht kurz zu halten. Zwar ist die Jährlichkeit des Budgets, d. h. seine jährliche Bestimmung, seit der Finanz- und Haushaltsreform aus dem Jahre 1969 nicht mehr zwingend vorgeschrieben37. Aber ein Vollzugsbudget, das über die gesetzlich möglichen zwei Jahre hinausginge, würde eine realistische Steuerschätzung noch mehr erschweren, als es derzeit schon der Fall ist, und zusätzlich das Problem aufwerfen, dass die Exekutive mit Hinweis auf „überalterte“ Ansätze in den letzten Jahren einer so langen Haushaltsperiode Nachforderungen stellen wird. Hingegen ist zur Erfüllung der finanzwirtschaftlichen Funktion des Haushalts die Mittelfristige Finanzplanung wichtig. Sie soll dazu beitragen, dass Folgekosten von Projekten oder innerhalb der Sozialversicherung, z. B. Pensions- und Rentenzahlungen, aufgedeckt werden und auf gesetzlich bedingte überproportionale Ausgabensteigerungen frühzeitig, d. h. vor Verabschiedung der Gesetze, aufmerksam gemacht wird. Das ausschließliche Denken in jährlichen Haushalten führt dazu, Auswirkungen heutiger finanzpolitischer Maßnahmen auf die Entwicklung der öffentlichen Finanzen in späteren Haushaltsjahren weniger sorgfältig abzuschätzen. Diese Unterlassungen zeigen sich, wenn die Folgebelastungen (Folgekosten) vergangener Aktivität spürbar werden, wenn z. B. frühere Investitionen, z. B. Schwimmbäder, Museen oder Theater, zu heutigem Erhaltungsaufwand führen. Da diese Ausgaben dann oft nicht reduzierbar sind, erfolgt ihre Finanzierung auf Kosten von Ausgaben, die zu dem späteren Zeitpunkt möglicherweise als dringlicher beurteilt werden. Insofern werden mit Hilfe einer längerfristigen Planperiode auch die Prioritätensetzung in der öffentlichen Finanzwirtschaft und die hierüber erforderliche Diskussion erleichtert. Gleichzeitig mit der Zusammenstellung der geplanten Ausgaben muss eine Abschätzung der zu erwartenden Einnahmen erfolgen. Unter ihnen machen die Steuern und Sozialabgaben die mit Abstand größten Posten aus. Da die Abgabenschätzung (siehe oben B I a 3) aber schon über eine kurze Frist erheblich von der tatsächlichen Entwicklung abweichen kann, sind Angaben für mehrere Jahre im Voraus nur in überschlägiger Form möglich. Für die Realisierung der wirtschaftspolitischen Funktion des Haushalts ist es wichtig zu wissen, welche Einflüsse vom öffentlichen Sektor einer Volkswirtschaft in den nächsten Jahren vermutlich ausgehen werden. Die Haushaltsprognose gibt dem Wirtschaftspolitiker Anhaltspunkte darüber, welchen Einfluss die öffentlichen Finanzen z. B. auf Wachstum und Beschäftigung ausüben. So kann er der Mittelfristigen Finanzplanung nicht nur entnehmen, welche Projekte im Falle einer Konjunkturabschwächung zeitlich vorgezogen werden könnten, sondern er kann sich auch über die längerfristige staatliche Aktivität, z. B. im Bereich der Infrastruktur, und über die Entwicklung des Staats- 37 § 12, Abs. 2 BHO und § 9 HGrG besagen, dass der Haushaltsplan in einen Verwaltungshaushalt und in einen Finanzhaushalt gegliedert werden kann; beide können jeweils für zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, aufgestellt werden. Der Finanzhaushalt, manchmal auch Kapitalbudget und auf der Gemeindeebene Vermögenshaushalt genannt, enthält als Teil des Haushaltsplanes u. a. die Investitionsausgaben, also den Anteil des Budgets, der zur gesamtwirtschaftlichen Vermögensbildung beiträgt. Der Verwaltungshaushalt enthält die erwarteten Verwaltungseinnahmen, insbesondere Steuern, die voraussichtlichen Personalausgaben und sächlichen Verwaltungsausgaben und die voraussichtlich notwendigen Verpflichtungsermächtigungen (siehe oben B I a 3) zur Leistung von Verwaltungsausgaben. Der Bund macht von dieser Haushaltsunterteilung sowie von der Möglichkeit eines Doppelhaushaltes für zwei Jahre derzeit keinen Gebrauch. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 96 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen96 anteils informieren. Gleichzeitig bildet eine konsequent durchgeführte Mittelfristige Finanzplanung für die längerfristigen Dispositionen der privaten Unternehmen und Haushalte eine Entscheidungshilfe. Umgekehrt benötigt der Finanzpolitiker Angaben über die künftige Wirtschaftsentwicklung, um deren Auswirkungen auf das laufende und das vorzubereitende Budget abschätzen zu können. Die Einnahmen des Staates hängen von der Entwicklung der Gesamtwirtschaft ab, und zahlreiche Ausgaben, z. B. für die Arbeitslosenunterstützung, werden durch sie bestimmt. Es ist daher sinnvoll, die Mittelfristige Finanzplanung mit den Prioritäten in der Wirtschaftspolitik eng zu verzahnen. Das ist allerdings im Falle einer längeren Rezession oder gar Depression schwierig, so dass dann eher Ad-hoc-Maßnahmen erforderlich sind (siehe in der 10. Auflage die Programme im Zusammenhang mit der ersten Bankenkrise in den Jahren 2008/2009, 7. Kapitel, G). Schließlich erfüllt die Mittelfristige Finanzplanung die parlamentarische Funktion des Haushalts dadurch, dass sie Doppelplanungen der einzelnen Ressorts vermeiden hilft und die Prioritäten der geplanten öffentlichen Aktivität offenlegt. Ohne eine solche vorausschauende Finanzplanung wird die Grenze des in der Zukunft Erreichbaren oft nicht sichtbar. Die Mittelfristige Finanzplanung ergänzt das Vollzugsbudget38. Sie ist nicht wie das jährliche Budget vollzugsverbindlich, sondern stellt lediglich eine rechtlich unverbindliche Absichtserklärung der Regierung dar. In ihr werden alle voraussichtlichen Ausgaben und die zur Deckung vorgesehenen Einnahmen einer öffentlichen Körperschaft (Bund, Land oder Gemeinde) gegen- übergestellt. Zu diesem Zweck wird im Rahmen der Haushaltsplanung zugleich die Finanzplanung vorgenommen. In der Bundesrepublik Deutschland beträgt die Planungsperiode formell fünf Jahre. Da aber das erste Jahr mit dem laufenden Haushaltsjahr zusammenfällt und die Zahlen für das zweite Jahr zugleich den Entwurf des Haushaltsplans für dieses zweite Jahr bilden (vgl. Schema 3.2), kann nur für die verbleibenden drei Jahre von einer über das Bisherige hinausgehenden Finanzplanung gesprochen werden39. 38 Sie ist in §§ 9, 10, 11, 14 StabG und §§ 50–52 HGrG gesetzlich festgelegt. 39 Der fortgeschriebene Finanzplan wird jährlich veröffentlicht. Er findet sich in kurzer Form im jährlich erscheinenden „Finanzbericht des Bundesministeriums der Finanzen“ sowie in gesonderten Broschüren, die ebenfalls vom Bundesfinanzministerium herausgegeben werden. Finanzplan 2012 deckt sich mit lfd. Haus halt für 2012 Finanzplan 2013 deckt sich mit Haushaltsentwurf für 2013 Finanzplan 2014 Finanzplan 2015 Finanzplan 2016 Schema 3.2: Mittelfristige Finanzplanung und Vollzugshaushalt (Stand Mitte 2012) Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 97 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 97 Zur Aufstellung des Finanzplans sammelt der Finanzminister mit den Anmeldungen der Einzelressorts für den jährlichen Haushalt auch die Einzelanforderungen für die folgenden Jahre, stellt sie den Einnahmeschätzungen gegenüber und nimmt gemeinsam mit den Ministerien eine erste Anpassung vor. Nach weiteren Diskussionen im Finanzkabinett und im Finanzplanungsrat (zur Absprache mit den Finanzplanungen der Länder und Gemeinden) kommt es dann zu einer Kabinettsvorlage und zu einem Beschluss. Zusammen mit dem Haushaltsplan geht der Finanzplan an Bundesrat und Bundestag, allerdings nur zur Kenntnisnahme und nicht, wie der Haushaltsentwurf, zur parlamentarischen Behandlung. Bund, Länder und Gemeinden nehmen ihre eigenen Finanzplanungen vor. Ein öffentlicher Gesamtfinanzplan wird bisher nicht erstellt, so dass sich in einem föderativen System zahlreiche Koordinationsprobleme ergeben. Da auch der sog. Finanzplanungsrat keine haushaltspolitischen Entscheidungsbefugnisse besitzt, kommt es bisher nur zu unverbindlichen Absichtserklärungen in Hinblick auf eine auf alle Träger abgestimmte Finanzplanung40. Die derzeitige Unverbindlichkeit der Mittelfristigen Finanzplanung zeigt sich auch daran, dass sie in der parlamentarischen Behandlung noch immer eine untergeordnete Rolle spielt. Selbst mit einer politisch aufgewerteten Mittelfristigen Finanzplanung, die neben dem Vollzugsbudget aufgestellt wird, wären nicht alle Unvollkommenheiten der Budgetpraxis zu beseitigen. Beispielsweise zeigt die finanzpolitische Praxis, dass die Finanzplanung alljährlich modifiziert wird. Solche Korrekturen bei der Fortschreibung eines längerfristigen Plans sind unerlässlich, sofern die gesamtwirtschaftliche Lage, insbesondere der kurzfristige konjunkturpolitische Trend, die Basis der früheren Planung verändert hat. Dagegen ist die Korrektur bedenklich, wenn sie dazu dient, den Finanzplan an die kurzfristigen Haushaltsüberlegungen immer wieder anzupassen; dann wäre der Finanzplan am Haushalt orientiert und nicht, wie von der Sache her erforderlich, der kurzfristige Haushalt am längerfristigen Finanzplan ausgerichtet. Auch eine Kooperation zwischen der längerfristigen Finanzplanung der Gebietskörperschaften mit den Trägern der Sozialversicherung steckt noch in den Kinderschuhen. 2 Nachhaltige Finanzierung Um abzuschätzen, welche Auswirkungen die Haushaltspolitik über den Planungszeitraum der Mittelfristigen Finanzplanung von fünf Jahren hinausgehend hat, wurden verschiedene Konzepte zur Überprüfung der wünschenswerten Nachhaltigkeit („fiscal sustainability“) in der Finanzierung entwickelt. Insbesondere das hohe Niveau der Staatsverschuldung und die demographische Entwicklung machen es notwendig, die Folgen der Haushaltspolitik über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten zu prognostizieren. Das Konzept der OECD untersucht die Einnahmen und Ausgaben über einen Zeitraum von beispielsweise 30 bis 40 Jahren unter der Annahme, dass die gegenwärtige Finanzpolitik fortgesetzt wird. Als nachhaltig wird die Finanzpolitik dann angesehen, wenn die Schuldenstandsquote am Ende des Betrachtungszeitraumes die heutige Höhe nicht übersteigt. Ist dies nicht der Fall, kann eine sog. Nachhaltigkeitslücke errechnet werden, die angibt, in welchem Umfang der Haushalt konsolidiert werden müsste, um Nachhaltigkeit wiederherzustellen. Die Bundesregierung hat – auch als Folge der sich abzeichnenden demographischen Entwicklung – mittlerweile schon ihren dritten Tragfähigkeitsbericht vorgelegt. Im Vergleich zum zweiten Bericht aus dem Jahr 2008 hat sich die dort errechnete Tragfähigkeitslücke ausgeweitet und liegt nun bei Werten von bis zu 3,8 % des BIP 41. Detaillierte Angaben finden sich in: Finanzplan des Bundes 2011 bis 2015, Bundestagsdrucksache 17/6601, vom 12.08.2011. 40 Es gibt allerdings bereits ein gemeinsames Schema für Bund, Länder und Gemeinden. Vgl. Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2012, a. a. O., S. 312 ff. 41 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, Berlin 2011, S. 58. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 98 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen98 Eine noch längerfristigere Perspektive nimmt das Konzept der Generationenbilanzierung ein und versucht, Steuerzahlungen inklusive der Sozialversicherungsabgaben und die öffentlichen Ausgaben den einzelnen Generationen zuzurechnen. Aus dieser Zuteilung werden sogenannte Nettosteuerzahlungen aus der Differenz zwischen Steuerzahlungen und empfangenen Leistungen einer Generation ermittelt. Nachhaltigkeit ist nach diesem Konzept dann gegeben, wenn die Nettosteuerzahlungen aller Generationen ausreichen, um den Verpflichtungen aus der Staatsschuld nachkommen zu können. Empirische Ergebnisse weisen für Deutschland nach beiden Ansätzen auf erhebliche Nachhaltigkeitslücken hin. Es ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Prognose der Einnahmen und Ausgaben über einen derart langen Zeitraum mit erheblichen Problemen behaftet ist42. Mittelfristige Finanzplanung und nachhaltige Finanzierung reichen für die Planung der budgetwirksamen Staatstätigkeiten allerdings so lange nicht aus, wie sie nicht in den Anmeldungen der Einzelressorts und innerhalb der Einzelressorts berücksichtigt werden. Dieses Problem war Anlass zur Entwicklung des Programmbudgets und anderer Budgettechniken. b) Von der Verwaltungs- zu mehr Ergebnisorientierung der öffentlichen Finanzen Die Tatsache, dass die traditionelle Budgetaufstellung aus den einzelnen Verwaltungen heraus, also „von unten nach oben“ erfolgt, drückt sich darin aus, dass der Minister die an ihn ergangene Anforderung, den Bedarf für sein Ressort anzumelden, an die untergeordneten Stellen seines Ministeriums weiterleitet. Zwar erfolgt im Ministerium eine Abstimmung der Einzelanforderungen, ehe sie an den Finanzminister gegeben werden, und ebenso stimmen das Finanzministerium und das Kabinett die Anforderungen der Ministerien noch einmal aufeinander ab. Diese Abstimmungsvorgänge ändern jedoch nichts daran, dass das Budget letztlich aus einer Summe von Einzelanforderungen zusammengesetzt ist, über die großenteils untergeordnete, politisch nicht direkt verantwortliche Stellen befunden haben. Eine ergebnis- bzw. zielbezogene Steuerung der Ressourcen ist kaum möglich. Wünschenswert wäre es, dass die übergeordnete politische Entscheidungsinstanz, also zunächst der Minister, dann das Kabinett und nicht zuletzt das Parlament, die Möglichkeit erhält, eigene Vorstellungen über die politische und damit auch finanzpolitische Zukunft in den Budgetberatungen zu artikulieren. Dazu müssen jedoch Entscheidungen anhand von Handlungsalternativen getroffen werden. Die Fülle der Handlungsalternativen ist von vornherein eingeschränkt, wenn bestimmte öffentliche Einnahmen für bestimmte Ausgabenzwecke vorgesehen sind. Um bei der Aufstellung des Haushaltsplans die „Gleichwertigkeit der Staatszwecke“ bei der Bestimmung der Prioritäten innerhalb des Budgets zu garantieren, wurde das Verbot einer Zweckbindung (Haushaltsgrundsatz der Nonaffektation) in das Haushaltsrecht aufgenommen43. In der finanzpolitischen Praxis gibt es eine Reihe von „Verstößen“ gegen diesen Grundsatz44. So werden geringfügige Anteile 42 Vgl. hierzu Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik – Konzepte für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 71, Berlin 2001. 43 Siehe § 8 BHO. 44 § 8 BHO lässt Ausnahmen zu. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 99 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 99 des Mineralölsteueraufkommens aufgrund des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes für Straßenbau und öffentlichen Personennahverkehr sowie das Aufkommen der Feuerschutzsteuer laut Feuerwehrgesetzen vieler Bundesländer in voller Höhe für Feuerschutzmaßnahmen zweckgebunden; auch die Bildung von Sondervermögen der Gebietskörperschaften kann als ein solcher Verstoß angesehen werden. Die so praktizierte Planung „von unten nach oben“ führt in aller Regel dazu, dass eine aus ökonomischer Sicht wünschenswerte Abwägung alternativer Strategien zur Lösung bestehender politischer Aufgaben nur in Ausnahmefällen stattfindet. Das Verfahren hat darüber hinaus die oft kritisierte Konsequenz, den einzelnen Entscheidungsträger zum Denken in „Inputs“ (z. B. Personalmittel, Sachmittel usw.) zu erziehen, denn es sind die Inputs, die er jährlich im Wege der „Bedarfsanmeldung“ nennen muss. Stattdessen sollten den öffentlichen Stellen im Rahmen der Haushaltsanmeldungen eine Konkretisierung der „Outputs“ bzw. wünschenswerte Ergebnisse vorgeschrieben werden, die das anmeldende Ministerium zu erstellen beabsichtigt. Im Vordergrund steht dann die Diskussion um die „Outputs“ und die Qualität öffentlicher Ausgaben, d. h. die Ziele des jeweiligen politischen Bereichs, die in Form von zu erstellenden Leistungen zu konkretisieren sind. Der Hilfscharakter der öffentlichen Finanzen träte dann nicht nur bei der Begründung der einzelnen Bedarfsanmeldung, sondern vor allem in der Budgetdebatte stärker hervor. Dieser Wunsch nach mehr Ergebnisorientierung gilt sowohl im Verhältnis der Legislative zur Exekutive als auch innerhalb eines Ressorts zwischen seiner Leitung und seinen Untereinheiten. Eine höhere Rationalität des politischen Handelns ließe sich also erreichen, wenn im Rahmen eines neuen Haushaltssystems – die Budgetanforderungen in stärkerem Maße mit den angestrebten Ergebnissen begründet und zugleich – die wichtigen Alternativen zur Verwirklichung dieser Ergebnisse mit den jeweiligen Budgetanforderungen zur Entscheidung vorgelegt würden. In den USA wurden früher mehrere, z. T. groß angelegte Versuche unternommen, das Budgetverfahren in diesem Sinne grundsätzlich zu verändern und aus der Privatwirtschaft geläufige Entscheidungsverfahren zu übernehmen. Den Anfang bildete im Jahre 1965 das Planning-Programming-Budgeting System (PPBS). Es unterschied im Planungs- und Budgetierungsprozess die folgenden drei Phasen: (1) Planning: Zielbestimmung, d. h. Quantifizierung der Ziele der einzelnen Ressorts. (2) Programming: Analyse der Realisierungsmöglichkeiten der aufgestellten Ziele unter Berücksichtigung von Alternativen (mittelfristige Projektplanung). Mit Hilfe von Kosten-Nutzen- Analysen wird die günstigste Programmalternative gewählt. (3) Budgeting: Transformation der durchzuführenden Programme in Budgetanforderungen (kurzfristige Vollzugsbudgetplanung). Dieses System, das in einigen Ministerien immer wieder ansatzweise versucht wurde, ließ sich nicht generell durchsetzen und wurde auch nicht übergreifend durchgehalten. Mit Blick auf den Sachverhalt, dass eine einmal als richtig erkannte Budgetentscheidung in den folgenden Budgetjahren sehr oft ungeprüft übernommen wird, wurde im Zero-Base-Budgeting System (ZBBS) versucht, die Budgetplanung immer wieder „am Nullpunkt“ zu beginnen. Der Unterschied zum PPBS liegt somit vor allem in der Programmphase. Von der Idee her sollen neue und alte Aktivitäten vor ihrer Aufnahme in das Budget gleichermaßen kritisch durchleuchtet werden. Dieser Absicht entspricht auch der Gedanke einer sog. „sunset legislation“, d. h. einer Gesetzgebung, z. B. für eine Subventionsvergabe, deren Geltungsdauer von vornherein zeitlich begrenzt ist. Diese frühen Ansätze wurden, obwohl sie sich in der haushaltspolitischen Praxis in reiner Form nicht durchgesetzt haben, hier erörtert, weil ihr Anliegen unverändert Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 100 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen100 fortbesteht. Es bleibt also eine ständige Aufgabe, das Budgetverfahren effizienter zu gestalten. Die grundsätzliche Schwierigkeit wird deutlich, wenn man zum Vergleich die Erfolgsmessung im privaten Unternehmen heranzieht. Dort ist der interne monetäre Erfolgsmaßstab der Gewinn, und zwar auch der Gewinnbeitrag der einzelnen Abteilung, an dem sich folglich die Entlohnung orientieren kann und die dem einzelnen Mitarbeiter den Anreiz bietet, effizient zu arbeiten. Im öffentlichen Sektor werden hingegen in der Hauptsache nicht-marktgängige Güter produziert (siehe oben 2. Kapitel) und folglich keine „Gewinne“ ausgewiesen. Daher müssen ganz andere Anreize geschaffen werden, um eine effiziente Budgetierung im öffentlichen Sektor zu bewirken, und Reformansätze müssen immer wieder von außen herangetragen werden. Solche neueren Ansätze werden im öffentlichen Sektor, insbesondere den Kommunen, unter den Stichworten Budgetierung, Globalhaushalt und – in den Gemeinden – Neues Steuerungsmodell diskutiert und zum Teil schon praktiziert. Durch Rückgriff auf Steuerungsmethoden, die im erwerbswirtschaftlichen Sektor gebräuchlich sind, soll der Einfluss der politischen Entscheidungsebene gestärkt und die ausführende Verwaltung effizienter eingebunden und organisiert werden. Wenngleich die Konzepte ähnliche Zielrichtungen wie das PPBS und das ZBBS verfolgen, setzen sie doch etwas anders an. Im Neuen Steuerungsmodell, das in der einen oder anderen Variante in den Gemeinden eingeführt wird, soll die Legislative bzw. die politische Entscheidungsebene Zielvorgaben nur als allgemeine Rahmenbedingungen formulieren, mit einem Schwerpunkt auf der längerfristigen (strategischen) Perspektive, und sie soll eine allgemeine Erfolgskontrolle etwa anhand von Kennziffern oder durch die zu ermittelnde Bürgerakzeptanz durchführen. Soweit sich dann Handlungsbedarf abzeichnet, sind Korrekturmaßnahmen einzuleiten. Das Verfahren setzt neben einer stärkeren Orientierung am Bürger als Nachfrager von Verwaltungsleistungen auch ein wirksames Kosten- und Qualitätsmanagement der Verwaltung selbst voraus. Bedingung ist die Einführung der doppelten Buchführung (Doppik) anstelle des kameralistischen Rechnungswesens45. Der Verwaltung sind dabei im Rahmen einer Entscheidungsdelegation – nunmehr durchaus gewollt – Handlungsspielräume zu gewähren, deren Nutzung nur in der allgemeinen Erfolgskontrolle überprüft wird. Ein solches Konzept bedingt mithin auch eine Neuorganisation innerhalb der Verwaltung, die Einführung neuer Anreizinstrumente und die Neugestaltung des Informationsflusses sowohl verwaltungsintern als auch zwischen politischer Entscheidungsebene und Verwaltung. Ein zentrales Element ist hierbei die dezentrale Ressourcenverantwortung der einzelnen fachlichen Bereiche der Verwaltung. Die traditionell zentrale Verwaltung der finanziellen Mittel und deren enge Sachbindung soll mithin zugunsten eines Systems der „Budgetierung“ aufgelöst werden. Um unter den neuen Bedingungen dennoch die Rückkopplung zur Verwaltungsspitze und zum finanzpolitischen Entscheidungsträger zu gewährleisten, erfordert die Realisierung des Neuen Steuerungsmodells ein zeitnahes Berichtswesen und durchgängiges Controlling, vergleichbar dem in privaten Unternehmen. Ein Bereich, in dem jenseits der Gemeindeebene solche neuen Konzepte praktiziert werden, ist der Hochschulsektor. Grundsätzlich unterlagen Hochschulen in Deutschland dem kameralistischen Haushaltsrecht: Die Hochschulhaushalte sind zwar weiterhin Teil der Landeshaushalte, aber sie werden nicht mehr von den Landtagen Einzelposten für Einzelposten beschlossen, sondern mehr oder weniger als Globalhaushalte zugewiesen. Damit werden die Hochschulhaushalte flexibilisiert, 45 Zu den Erfahrungen mit den ersten 10 Jahren bis 2007 siehe Bogumil, J., u. a., Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell – eine Evaluation kommunaler Verwaltungsmodernisierung, Berlin 2007. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 101 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 101 indem die Deckungsfähigkeit erweitert, die temporäre Spezialität weitgehend aufgehoben, die Rücklagenbildung durch die Hochschule erleichtert und die Einbehaltung von Mehreinnahmen eingeführt werden. In der Extremform wird den Hochschulen ein fixer Betrag (Globalsumme) zugewiesen, über deren Verwendung die Hochschule in einem festgelegten Zeitraum autonom entscheiden kann. Bei der formelgebundenen Mittelzuweisung wird diese Summe durch automatisierte Zuweisungsprozesse bestimmt, bei denen Output-Indikatoren eine zentrale Rolle spielen. Damit wird bei der Ressourcenverteilung von einer Input- zu einer Output-Orientierung übergegangen. Die staatliche Kontrolle beschränkt sich auf die Prüfung der Jahresabschlüsse und die Einhaltung der Leistungskontrakte. In diesem Zusammenhang entstehen auch neue Formen der Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen Sektor und privaten Investoren (Public Private Partnership). Dabei geht es nicht nur um die Mobilisierung privaten Kapitals, sondern auch um die beiderseitige Nutzung des jeweiligen Fachwissens. Insbesondere im Infrastrukturbereich (z. B. Verkehr, Energie) sind vielfältige Formen dieser Kooperation, nicht zuletzt im Rahmen der Wiedervereinigung, entstanden. Dabei werden Betreibermodelle, Leasing-Modelle und Konzessionsmodelle als Varianten der Finanzierung, des Baus und des Betreibens beim Ausbau von Infrastruktureinrichtungen eingesetzt46. Oft geht es dabei um eine möglichst weitgehende Eigenwirtschaftlichkeit der Projekte, z. B. über Mauteinnahmen oder andere Formen von Nutzungsgebühren. Eine größere Effizienz verspricht man sich durch die privatwirtschaftliche Ausrichtung bei Durchführung und Betreiben des Projekts. Um sie zu gewährleisten und die öffentlichen Belange zu sichern, haben Bund und das Land Nordrhein-Westfalen einen umfangreichen Vergaberechtsleitfaden für den Bereich des Hochbaus entwickelt47. Unabhängig davon, welche Wege zum besseren Budgetverfahren gewählt werden, von welchen Gebietskörperschaften und anhand welcher Handlungsfelder, sind Entscheidungshilfen erforderlich, die es den Trägern der Finanzpolitik erleichtern, unter den immer vorhandenen und miteinander konkurrierenden Handlungsalternativen die jeweils beste zu wählen. III. Entscheidungshilfen zur Planung einzelner staatlicher Programme a) Kosten-Nutzen-Analyse Schon in den 1930er Jahren waren Überlegungen angestellt worden, wie unter mehreren Alternativen für ein öffentliches Projekt die beste herausgefunden werden könne. Die Überlegungen sind denen eines Unternehmens ähnlich, das verschiedene Investitionsmöglichkeiten zur Erreichung desselben Ziels, dort in der Regel die Gewinnmaximie- 46 Siehe hierzu im Einzelnen Nowotny, E., Der öffentliche Sektor, 5. Aufl., Berlin-Heidelberg 2009, S. 129 ff. 47 Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, PPP im Hochbau – Vergaberechtsleitfaden, Berlin 2007. – Darüber hinaus hat das Finanzministerium Nordrhein-Westfalen eine umfangreiche Online-Dokumentation zu den Projekten, auch im europäischen Ausland, aufgebaut (www.ppp-nrw.de), Hodge, G. A., und Greve, C., PPPs: The Passage of Time Permits a Sober Reflection, in: Economic Affairs, March 2009, S. 33 ff. mit zahlreichen Evaluationen internationaler PPP-Projekte, siehe auch Sack, D., Eine Bestandsaufnahme der Verbreitung, Regelungen und Kooperationspfade vertraglicher PPP in Deutschland, in: Buddäus, D., Hrsg., Kooperationsformen zwischen Staat und Markt, Theoretische Grundlagen und praktische Ausprägungen von Public Private Partnership, Baden-Baden 2006. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 102 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen102 rung, abwägt. Man versucht also, die für die Privatwirtschaft geltenden Investitionskriterien auf öffentliche Ausgaben, insbesondere Investitionsvorhaben, anzuwenden48. Dazu ist es erforderlich, die Vor- und Nachteile, die mit jeder Alternative verbunden sind, abzuwägen, um dann die Alternative mit dem größten Nettovorteil wählen zu können. Die Vorteile werden als Nutzen („benefits“), die Nachteile als Kosten bezeichnet. Zum Vergleich der Kosten und Nutzen wird häufig die aus der betriebswirtschaftlichen Investitionsrechnung bekannte Kapitalwertmethode benutzt, nach der diejenige Investition am lohnendsten ist, bei der die auf den Zeitpunkt der Investition abdiskontierten Erträge alle während der Laufzeit anfallenden, ebenfalls abdiskontierten Kosten am weitesten übersteigen. Die Differenz zwischen dem Barwert des Ertragsstroms und dem Barwert des Kostenstroms macht mithin den Kapitalwert der Investition aus. Mit der Auswahl dieser Strategie soll eine wirtschaftlichere Mittelverwendung in den verschiedenen Bereichen des öffentlichen Sektors erreicht werden, als es ohne Einsatz dieser Entscheidungshilfe möglich gewesen wäre. In der Realität sind es vor allem drei Fragen, die die Möglichkeiten und Grenzen der Anwendbarkeit einer Kosten-Nutzen-Analyse bestimmen: – Welche Kosten und Nutzen werden der Analyse zugrunde gelegt? – Wie werden diese Kosten und Nutzen bewertet? – Welcher Zinssatz wird zu ihrer Abzinsung auf die Gegenwart angewendet? Im Gegensatz zu privatwirtschaftlichen Investitionen sind die Kosten und Nutzen bei öffentlichen Ausgaben sehr viel weiter zu fassen. Dabei spielt eine wesentliche Rolle, von welchem Zielsystem ausgegangen wird. In einem Bewertungssystem, dem die Theorie der Stimmenmaximierung zugrunde liegt, wären als Kosten eines Projekts die hierdurch entgangenen und als Nutzen die gewonnenen Wählerstimmen anzusehen. Häufig (und den folgenden Ausführungen zugrunde liegend) dient die – enger oder weiter definierte  – gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt als das zu maximierende Ziel. Dazu kann man als eine operationale Maßgröße die Steigerung des Sozialprodukts, zu der es durch das jeweilige Projekt kommt, heranziehen und sich hierauf beschränken. In einzelnen Bereichen wie Bildung, Gesundheit oder Verkehr gilt es dann, das zu maximierende Ziel weiter zu operationalisieren. Kosten und Nutzen kann man zunächst nach ihrer Beziehung zum Projektziel in direkte und indirekte Kosten bzw. Nutzen gruppieren. Bei einem U-Bahn-Bau steht die Zeitersparnis für die Benutzer oder der geringere Parkplatzbedarf in der Innenstadt sicherlich im Zentrum der Planung. Dagegen wurden die verringerten Umweltbelastungen durch Autoabgase lange Zeit kaum in die Entscheidung einbezogen und hätten insoweit zu dem indirekten Nutzen gezählt. Im Bereich der Kosten werden die Herstellungs- oder Baukosten zu den direkten Kosten gezählt, während indirekte Kosten im Beispiel des U-Bahn-Baus z. B. dadurch auftreten, dass während der oftmals langen Bauzeit beim Einzel- und Großhandel in der Innenstadt erhebliche Umsatzeinbußen anfallen und für die betreffende Gebietskörperschaft geringere Steuereinnahmen auftreten. Als diejenigen Bestandteile einer Kosten-Nutzen-Analyse, die am wenigsten für eine Quantifizierung geeignet sind, werden oft intangible Kosten und Nutzen hervorgehoben. Im Beispiel des U-Bahn-Baus zählt dazu die höhere Attraktivität der Innenstadt, die man sich durch den Bau erhofft. Sie kann durchaus Projektziel und damit 48 Zu Theorie und Praxis von Kosten-Nutzen-Analysen vgl. etwa Hanusch, H., Nutzen-Kosten- Analyse, 3. Aufl., München 2011. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 103 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 103 Bestandteil des direkten Nutzens sein, lässt sich aber nur schwer erfassen und erst recht kaum monetär bewerten. Dem steht die vergleichsweise sinkende Attraktivität der großstadtnahen Einkaufszentren als intangible Kostengröße gegenüber. Dass eine Quantifizierung derartiger Kosten und Nutzen in der Regel kaum möglich ist, zumal wenn sie nur subjektive Vorstellungen wiedergeben, bedeutet jedoch nicht, dass sie bei der Entscheidung über eine Strategie vernachlässigt werden können. Vielmehr sind sie bei einer Kosten-Nutzen-Analyse möglichst genau, wenn auch vielleicht nur verbal, zu beschreiben, damit auch sie in den politischen Entscheidungsprozess eingehen. Um Kosten und Nutzen eines Projekts oder mehrerer Varianten eines Projekts vergleichbar zu machen, ist ihre Bewertung erforderlich. Dabei wird in erster Linie auf monetäre Größen hingearbeitet, und die Kosten-Nutzen-Analysen beschränken sich in aller Regel auf diese Dimension. Während auf der Kostenseite zumindest die Bau- und Unterhaltungskosten zu Marktpreisen ermittelt werden können, sind auf der Nutzenseite die Bewertungsprobleme meist größer. Wenn es zu Kostenersparnissen kommt, so lassen sie sich noch relativ leicht in monetären Kategorien ausdrücken, obwohl beispielsweise Zeitersparnisse durch die U-Bahn-Strecke, soweit sie der Freizeit zuzurechnen sind, eine Entscheidung über den „Wert“ einer Stunde Freizeit erfordern. Soweit Nutzen- und Kostenkategorien sich einer monetären Bewertung oder überhaupt einer Quantifizierung entziehen, liegen die genannten i. e. S. intangiblen Nutzen und Kosten vor, die sich nur noch verbal umschreiben lassen und dann politisch bewertet werden müssen. Neben der Frage der Bewertung zählt die Wahl des Zinssatzes, zu dem die während der gesamten Lebensdauer einer Investition anfallenden Kosten und Nutzen auf den Zeitpunkt der Erstellung zu diskontieren sind, zu den schwierigsten Problemen der Kosten-Nutzen-Analyse. Dieser Zins soll die „Rate der sozialen Zeitpräferenzen“ („social rate of time preference“) widerspiegeln, d. h. angeben, welches relative Gewicht die Gesellschaft bzw. die betroffene Gruppe dem Konsum eines Gutes zu verschiedenen Zeitpunkten beimisst. Sucht man nach einem solchen Zinssatz, so liegt es nahe, in Analogie zur betriebswirtschaftlichen Investitionsrechnung als Diskontrate den Markt- und damit den Kalkulationszinsfuß privater Investitionen zu wählen oder mit dem Zins auf langfristige Staatsanleihen oder dem Durchschnitt aller Marktzinssätze zu operieren. Gegen alle diese Varianten können Einwände vorgebracht werden, z. B. der, dass nur ein geringer Teil der Projektmittel am Kapitalmarkt aufgenommen wird. Zumeist behilft man sich bei der Diskontierungsfrage mit einem Kompromiss, nämlich der „volkswirtschaftlichen Opportunitätskostenrate“. Sie kann als eine Art hypothetischer Kapitalmarktzins aufgefasst werden, der dem Zins „entspricht“, den die zur Finanzierung des Projekts herangezogenen Steuerzahler als Ausdruck ihrer Zeitpräferenz ansehen. Zu diesem Zinssatz wären sie freiwillig bereit, den entsprechenden Betrag zur Finanzierung des Projekts bereitzustellen. Hier entstehen jedoch schwerwiegende Probleme der empirischen Ermittlung. Da alle diese auf den Markt bzw. das bewertende Individuum zurückgehenden Ansätze entweder angreifbar oder nicht durchführbar erscheinen und überdies anzunehmen ist, dass die individuellen Zeitpräferenzen ohnehin divergieren und der Konsumverzicht durch öffentliche Investitionen zum Zeitpunkt der Investition starke Züge eines meritorischen Gutes tragen dürfte, muss dieser Zinssatz in der Regel politisch festgesetzt werden. Da die Höhe des Zinssatzes oft das Ergebnis bestimmt, sind Alternativrechnungen zweckmäßig. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 104 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen104 So gesehen entspräche der gewählte Abzinsungsfaktor dann der „Rate der sozialen Zeitpräferenzen“ und gäbe an, inwieweit die Gesellschaft in einem gegebenen Zeitpunkt den zukünftigen öffentlichen Konsum höher veranschlagt als den jetzigen privaten Konsum. Fragt man nach dem Anwendungsbereich von Kosten-Nutzen-Analysen, so fällt auf, dass, je technischer ein Entscheidungsbereich ist und je genauer Kosten und Nutzen zu bestimmen sind, desto eher eine Kosten-Nutzen-Analyse zu befriedigenden Ergebnissen führt, d. h. mit nicht allzuviel Willkür in Ermittlung und Bewertung der Kosten und Nutzen behaftet ist. Doch auch in den anderen Bereichen wird man besser eine unvollkommene als gar keine Kosten-Nutzen-Analyse zu Rate ziehen, da sie immerhin einen Anlass zum Zusammentragen aller bedeutsamen Einflüsse, die von den verschiedenen Alternativen zur Lösung eines Problems ausgehen, bietet und damit größere Transparenz verschafft sowie vor allem einen wünschenswerten Argumentationszwang ausübt49. b) Kosten-Wirksamkeits-Analyse Entscheidungen über die Wahl zwischen verschiedenen Ausgabenprogrammen können nicht nur durch Kosten-Nutzen-Analysen vorbereitet werden; zur Ermittlung der Vorteilhaftigkeit unterschiedlicher Maßnahmen wird auch auf die Ergebnisse der an Bedeutung gewinnenden Kosten-Wirksamkeits-Analysen zurückgegriffen. Bei ihnen erfolgt keine in Geldeinheiten ausgedrückte Bewertung des Nutzens; statt ihrer werden nicht-monetäre Indikatoren der Zielerreichung zugrunde gelegt. Damit entfällt vor allem die aus der Kosten-Nutzen-Analyse als besonders schwierig bekannte Aufgabe, den Nutzen der Zielerreichung zu quantifizieren. Allerdings wird die Methode damit auf Anwendungsfälle eingeschränkt, in denen das angestrebte Ziel feststeht und nur der beste Weg zu seiner Erreichung zu finden ist. Es wird also lediglich die differentielle Kostenwirksamkeit alternativer Maßnahmen oder Handlungen untersucht. Wenn beispielsweise im Rahmen der Gesundheitsversorgung das Ziel verfolgt wird, die gesunde Lebenserwartung der Bevölkerung durch verstärkte Prävention zu erhöhen, und nur der effizienteste Weg gesucht wird, so ist ein Kostenvergleich angebracht, aufgrund dessen dann bei gleichem Zielerreichungsgrad der kosten- bzw. ausgabengünstigste Weg auszuwählen wäre. Bei diesem gesundheitspolitisch aktuellen Beispiel geht es um die Wirtschaftlichkeit einer verstärkten Prävention in der Gesundheitsversorgung im Vergleich zu einer alternativen Verwendung der Gesundheitsausgaben, z. B. für Krankenbehandlung oder Rehabilitation. Einigt man sich hinsichtlich des zu erreichenden Zieles beispielsweise auf ein zusätzliches gesundes Lebensjahr, so stellt sich die Frage, mit welcher Verwendung der Ressourcen dieses Ziel verwirklicht werden kann. Um derartige Berechnungen vorzunehmen, benötigt man zunächst einen Rahmen zur qualitativen Bewertung der Kosten und Zielbeiträge einer verstärkten Prävention. Die Zielbeiträge in Form eines besseren Gesundheitsstandes und die Einsparungen im Vergleich zu den Kosten des Vorsorgeprogramms werden als Begründung für die Effektivität (Zielerreichungsgrad) und Effizienz (kostengünstige Erreichung eines Ziels) der Prävention herangezogen. Bei den Zielbei- 49 Zu Beispielen siehe Maennig, W., Kosten-Nutzen-Analyse Olympischer Spiele in Deutschland, in: List Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik, Bd. 17, 1991, S. 336 ff.; ders., Kosten-Nutzen- Analyse der Nato-Erweiterung, in: Ordo, Bd. 50, Stuttgart 1999, S. 285 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 105 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 105 trägen handelt es sich außer um weitere gesunde Lebensjahre etwa um die Vermeidung von Krankheiten, die Verhütung vorzeitiger Erkrankung oder auch nur um die Minderung des Risikos für das Auftreten einer Krankheit. Bei den Einsparungen durch das Präventionsprogramm können ganz unterschiedliche Ausgabenarten bei verschiedenen Ausgabenträgern betroffen sein (Behandlungskosten, Rentenzahlung, Lohnfortzahlung etc.). Schließlich sind bei gegebenem Zielindikator und errechneten Einsparungen die erforderlichen Kosten des Vorsorgeprogramms bzw. der alternativen Verwendungsmöglichkeiten zu ermitteln, um die differentielle Kostenwirksamkeit zu erhalten. Bei einer Quantifizierung des Zielindikators sowie der Kosten- und Einsparungselemente treten erhebliche Probleme auf, so dass man sich auf der Zielebene meist auf die Zahl der gewonnenen Lebensjahre beschränkt und dann die Einsparungen und die direkten Kosten des Vorsorgeprogramms saldiert. Indirekte Kosten einer verstärkten Prävention (z. B. höhere Ausgaben während der verlängerten Lebenszeit) und der weitere Nutzen eines Gewinns an Lebensjahren (z. B. der ökonomische und psychosoziale Wert des gewonnenen Humankapitals) bleiben in der quantitativen Analyse in der Regel ausgeklammert. Da die berücksichtigten Nutzen und Kosten zu unterschiedlichen Zeitpunkten auftreten, müssen sie, wie bei der Kosten-Nutzen-Analyse, auf einen Zeitpunkt abgezinst werden (siehe oben B III a). Der Abb. 3.5 lässt sich der methodische Weg zur Ermittlung der Kosten pro gewonnenem Lebensjahr als Zielgröße einer Kosten-Wirksamkeits-Analyse entnehmen. Interventionskosten und Reduktion des Krankheitsrisikos stehen sich gegenüber, wobei die beiden Effekte einer Verringerung des Erkrankungsrisikos in der Einsparung an Ausgaben und dem Gewinn an Lebenserwartung liegen. Ein positiver Kosten- Abb. 3.5: Kosten pro gewonnenem Lebensjahr als Zielgröße der Kosten-Wirksamkeits- Analyse Medizinische Intervention Verringerung der Morbidität/Mortalität Ersparnisse an direkten/indirekten Kosten Zahl gewonnener Lebensjahre Interventionskosten Kosteneffektivität = III III − = Kosten pro gewonnenem Lebensjahr I II III Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 106 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen106 wirksamkeitsquotient zeigt die Höhe des Ressourcenverbrauchs, ein negativer gibt an, dass sich die Maßnahme selbst trägt50. In vorliegenden empirischen Arbeiten werden die Nettobeträge, die für ein Jahr an gesundem Leben erforderlich sind, anhand sog. qualitätsbereinigter Lebensjahre (QALYs) gemessen, bei denen sowohl Mortalitäts- als auch Morbiditätsfaktoren berücksichtigt werden. Eine höhere Zahl an QALYs kann also sowohl auf einer Lebensverlängerung als auch auf einer Erhöhung der Lebensqualität beruhen. Im Rahmen dieses als Kosten-Nutzwert-Analyse bezeichneten Verfahrens gelingt es, zwei Ziele innerhalb der einfachen Zieldimension, die bei Kosten-Wirksamkeits-Analysen nur zulässig ist, abzubilden. Zieht man als Beispiel einmal den Vergleich von kurativen Krankenbehandlungen mit Präventionsprogrammen heran (Tab. 3.1), so zeigt sich, dass die Kosten-Nutzwert- Verhältnisse im präventiven Bereich günstiger ausfallen können. Darüber hinaus geht aus der Tabelle hervor, dass noch einmal unterschieden werden kann zwischen kostensparenden Eingriffen, nach denen die Kosten pro qualitätsbereinigtem Lebensjahr gegenüber bestehenden Interventionsalternativen gesenkt werden können, und Behandlungen, die zusätzliche Kosten verursachen, aber die Gesundheit verschlechtern. Ohne an dieser Stelle auf methodische Probleme einzugehen51, sei darauf hingewiesen, dass bereits frühere Untersuchungen diesen Vergleich zwischen Präventionsprogrammen und Maßnahmen der kurativen Krankenbehandlung bestätigen52. Entsprechende „Hitlisten“ können eine Hilfe bei der Setzung der Prioritäten im Gesundheitswesen darstellen, indem der Maßnahme, mit deren Hilfe sich ein qualitätsbereinigtes Lebensjahr zu den geringsten Kosten gewinnen lässt, die höchste Priorität zukommt. Andere Maßnahmen können durchaus in dem Sinne effektiv sein, dass sie Krankheiten verhüten bzw. hinausschieben; sie sind aber weniger kosteneffizient und taugen daher nicht als Mittel der Kostendämpfung im Rahmen einer ausgabensenkenden Gesundheitsversorgung. Derartige Ergebnisse können den Trägern der Gesundheitspolitik, also Landes- und Bundesministerien sowie den Krankenkassen oder den kassenärztlichen Vereinigungen, als Entscheidungsgrundlage dienen. Die Vielfalt der Träger in diesem Aufgabenbereich wirft allerdings auch zusätzliche Probleme für die Umsetzung derartiger Programme auf. Fällt eine Einsparung nicht dort an, wo die Ausgaben für die effektivere und (mutmaßlich) effizientere Gesundheitsversorgung liegen, sind u. U. trägerübergreifende Lösungsansätze erforderlich. Bei einer volkswirtschaftlichen Betrachtung ist die Vorteilhaftigkeit in der Regel also nicht identisch mit der Vorteilhaftigkeit von mehr Prävention bei einzelnen Trägern der Gesundheitsversorgung, z. B. den Krankenkassen. Die Unterschiede in den Kosten je erreichter Zieleinheit werden sehr viel größer, wenn man über den Bereich der Gesundheit hinausgeht und fragt, was Politikbereiche wie Transportwesen, 50 Siehe im einzelnen Adam, H., und Henke, K.-D., Gewonnene Lebenserwartung durch Prävention. Eine Modellanalyse der Cholesterinreduktion durch medikamentöse Therapie, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, Bd. 208/6, 1991, S. 596 f. sowie Breyer., F., Zweifel, P. S., und Kifmann, M., Gesundheitsökonomik, 5. Aufl., Berlin u. a. O. 2005, S. 19 ff. 51 Vgl. hierzu auch Schöffski, O., und Schulenburg, J.-M. Graf v. d., Hrsg., Gesundheitsökonomische Evaluationen, 3. Aufl., Berlin u. a. O., 2007, sowie Drummond, M. F., et al., Methods for the Economic Evaluation of Health Care Programmes, 3. Aufl., Oxford 2005. 52 Siehe dazu Zimmermann, H., Henke, K.-D., Finanzwissenschaft – Eine Einführung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft, 9. Aufl., München, 2005, S. 107. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 107 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 107 Arbeits- und Umweltschutz im Vergleich mit der Gesundheitspolitik aufwenden, um ein Menschenleben zu retten (Siehe Tab. 3.2). Die Maßnahmen zielen direkt oder indirekt auf lebensrettende Eingriffe und die Ermittlung ihrer Kostenwirksamkeit. Aus Tab. 3.2 geht zusammenfassend hervor, dass das Verhältnis von Kosten und geretteten Lebensjahren unter Berücksichtigung verschiedener Gesellschaftsbereiche und Maßnahmen sehr unterschiedlich ausfällt. Insgesamt wird deutlich, dass Kosten-Nutzwert- bzw. Kosten-Wirksamkeits-Analysen bei geeigneten Rah- Maßnahmen Kosten-Nutzwert- Verhältnis I. Kurative Krankenbehandlung Kognitive Verhaltenstherapie in der Familie für Alzheimer-Patienten Hörnerv-Implantate für hochgradig schwerhörige Kinder Kombinierte antiretrovirale Therapie für HIV-Patienten Lebertransplantation bei Patienten mit anfänglicher sklerosierender Gallengangsentzündung Implantierung eines Kardioverter-Defibrillators in angemessenen Stückzahlen, verglichen mit medizinischer Überwachung Linksherzunterstützungssystem, verglichen mit optimaler medizinischer Überwachung bei Patienten mit Herzinsuffizienz, die nicht für eine Herztransplantation geeignet sind Operation eines Prostatakarzinoms bei 70-jährigen Männern, verglichen mit genauer medizinischer Überwachung ≤ 0 $/QALY ≤ 0 $/QALY 29.000 $/QALY 41.000 $/QALY 52.000 $/QALY 900.000 $/QALY verursacht zusätzliche Kosten und verschlechtert Gesundheit II. Präventionsprogramme Haemophilus influenzae Typ B Impfung für Kleinkinder Einmalige Darmspiegelung für kolorektale Tumore bei Männern im Alter zwischen 60 und 64 Untersuchung Neugeborener bzgl. Medium-Chain Acyl-Coenzym A Dehydrogenase Mangel Intensives Raucherrückfallverhütungsprogramm, verglichen mit einem wenig intensiven Programm Intensives Rauchervorbeugungsprogramm für Kinder der 7. und 8. Klasse Untersuchung aller 65-Jährigen auf Diabetes, verglichen mit der Untersuchung aller von Bluthochdruck betroffenen 65-Jährigen auf Diabetes Antibiotische Vorsorge (Amoxicillin) für Kinder mit mittelschweren Herzfehlern, die bereits einer Harnwegskatheterisierung unterzogen werden ≤ 0 $/QALY ≤ 0 $/QALY 160 $/QALY 190 $/QALY 23.000 $/QALY 590.000 $/QALY verursacht zusätzliche Kosten und verschlechtert Gesundheit Quelle: Eigene Zusammenstellung und Übersetzung nach Cohen, J. T., et al., Does preventive care save money? Health economics and the presidential candidates, in: New England Journal of Medicine, Jg. 358, H. 7, 2008, S. 663. Tab. 3.1: Gesundheitsausgaben pro gewonnenem qualitätsbereinigtem Lebensjahr für Präventionsmaßnahmen und Maßnahmen der kurativen Krankenbehandlung, in US-Dollar Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 108 3. Kapitel: Der öffentliche Haushalt – Planungs- und Handlungsgrundlagen108 menbedingungen und den richtigen Anreizen helfen können, die stets zu knappen öffentlichen Mittel in die dringlichste Verwendung zu lenken. Die herangezogenen Beispiele zeigen, dass nicht jede der in diesem Abschnitt aufgezeigten Maßnahmen zur Verbesserung der staatlichen Ausgabenentscheidungen in allen Bereichen der öffentlichen Aufgaben- und Finanzplanung gleichermaßen genutzt werden kann. Nicht umsonst werden als Beispiele für Kosten-Nutzen-Analysen immer wieder die Investitionen im Bereich der Verkehrs- oder Wasserwirtschaft herangezogen und in besonderem Maße Beispiele aus dem Bereich der Gesundheitsversorgung angeführt, wenn Kosten-Wirksamkeits-Analysen diskutiert werden. Insgesamt gesehen ist davon auszugehen, dass angesichts knapper Ressourcen in einzelnen Aufgabenbereichen und auf der Einnahmenseite des Staates die staatswirtschaftlichen Planungsinstrumente an Bedeutung gewinnen. Außerdem werden Fortschritte in den einzelnen Bewertungsmethoden es auf längere Sicht erlauben, auch in anderen als den oben genannten Aufgabenbereichen den Ablauf der öffentlichen Finanzwirtschaft besser zu beurteilen und effizienter zu gestalten. Dabei die rechte Balance zwischen Staatswirtschaft und Marktwirtschaft zu finden, bleibt eine zusätzliche und dauerhafte Herausforderung53. 53 Siehe beispielsweise Bungenstock, J. M., Innovative Arzneimittel in der Gesetzlichen Krankenversicherung – Eine normativ-ökonomische Analyse zu Versorgung und Finanzierung, Baden-Baden 2011. Tab. 3.2: Kosten je gerettetem Lebensjahr, in US-Dollar Kosten/ Lebensjahr Maßnahme ≤ 0 $ ≤ 0 $ 39 $ 69 $ 310 $ 16.000 $ 29.000 $ 30.000 $ 180.000 $ 550.000 $ 49.000.000 $ 65.000.000 $ 20.000.000.000 $ Allgemeine Helmpflicht beim Motorradfahren Impfungen bei Kindern (z. B. Masern, Mumps, Kinderlähmung) Vorhandensein eines Defibrillators in Rettungswagen zur Wiederbelebung bei Herzstillstand Allgemeine Gurtpflicht im Auto Medienkampagne zur Steigerung des freiwilligen Gebrauchs von Anschnallgurten Automatische Feuerlöscher in Mülleimern von Flugzeugtoiletten Verbot von Asbest in Bremsklötzen Rauchmelder auf Flugzeugtoiletten Erste-Hilfe-Training für Autofahrer Verbot von Asbest in Dachpappe Verbot von Asbest in Isolierklebeband Test auf Sichelzellenkrankheit bei Neugeborenen Benzol-Emissionskontrolle in Fabriken zur Herstellung von Gummireifen Quelle: Übersetzt und zusammengestellt nach Tengs, T. O., et al., Five-Hundred Life-Saving Interventions and Their Cost-Effectiveness, in: Risk Analysis, Jg. 15, H. 3, 1995, S. 373 ff. Vahlens Handbücher – Zimmermann/Henke/Broer – Finanzwissenschaft (11. Aufl.) – Herst. Frau Deuringer Stand: 14.09.2012 Status: Druckdaten Seite 109 B. Aufgabe und Gestaltung des öffentlichen Haushalts 109 Fragen zum 3. Kapitel Zu Teil A: 1. Skizzieren Sie die Entwicklung des Budgetrechts in England. 2. Inwiefern reicht die Analyse des finanzpolitischen Sachverstands des einzelnen Abgeordneten zur Charakterisierung des finanzpolitischen Willensbildungsprozesses nicht aus? 3. Erläutern Sie die Theorie der Stimmenmaximierung, und schätzen Sie ihren Erklärungswert für die Bestimmung von Volumen und Struktur eines Budgets ein. 4. Zeigen Sie, wie aus den Konsensfindungskosten und den externen Kosten einer Entscheidung eine optimale Abstimmungsregel hergeleitet werden kann. 5. Stellen Sie das Abstimmungsparadoxon dar und erklären Sie seine Bedeutung beim Zustandekommen von finanzpolitischen Entscheidungen. 6. Wie könnte man die Intensität der Präferenzen für öffentliche Leistungen im Wahlverfahren berücksichtigen? 7. Was unterscheidet Budgetmaximierung und Budgetresiduum als Orientierungspunkte eines Bürokraten? 8. Bewerten Sie die Orientierung an der Budgetmaximierung unter den Aspekten der X-Effizienz und der gesellschaftlich wünschenswerten Outputmenge. 9. Inwiefern kann man in verschiedenen Ländern von einer Tendenz zum „Exekutivbudget“ sprechen? 10. Was versteht man unter Stimmentausch und insbesondere dem sog. „logrolling“? 11. In welcher Weise wirken die Verbände auf Umfang und Struktur der öffentlichen Ausgaben ein? 12. Warum ist bei der Einstimmigkeitsregelung das Pareto-Kriterium erfüllt? 13. Warum können sich sehr große Gruppen zumeist schlechter organisieren als kleinere Gruppen? Zu Teil B: 1. Wie kommt ein Haushaltsgesetz zustande? 2. In welchen Fällen wird gegen den Haushaltsgrundsatz der Öffentlichkeit verstoßen? 3. Erläutern Sie die administrative Lenkungsfunktion des Budgets. 4. Stellen Sie dar, inwiefern die drei Formen des Haushaltsgrundsatzes der Spezialität die administrative Lenkung der Exekutive erleichtern helfen. 5. Welche Mängel der traditionellen Haushaltsplanung sollen mit Hilfe der Mittelfristigen Finanzplanung behoben werden? 6. Inwiefern hilft die Mittelfristige Finanzplanung, die wirtschaftspolitische Funktion des Budgets zu erfüllen? 7. In welchem Verhältnis stehen Mittelfristige Finanzplanung und Haushaltsplan zueinander? 8. Was wird unter einer nachhaltigen Finanzierung verstanden? 9. Worin liegen die Mängel der traditionellen Haushaltsplanung, und wie könnten sie behoben werden? 10. Wie kann ermittelt werden, ob die Finanzpolitik nachhaltig ist? 11. Welche Schwierigkeiten standen einer Einführung des PPBS und des ZBBS entgegen? 12. Welcher Zusammenhang besteht zwischen PPBS und Kosten-Nutzen-Analyse? 13. Charakterisieren Sie Zweck und Struktur des Neuen Steuerungsmodells.

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References

Zusammenfassung

Das Standardwerk zur Finanzwissenschaft.

Finanzwissenschaft kompakt

Dieses Lehrbuch verschafft einen gezielten Überblick über die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben

– der EU,

– des Bundes,

– der Länder und Gemeinden

sowie der verschiedenen Zweige der Sozialversicherung. Wissenschaftlich fundiert bringt das Werk die spannende Thematik einer Ausbalancierung zwischen privatem und öffentlichem Sektor näher.

Die 11. Auflage

berücksichtigt die vielfältigen aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen, u.a. die Staatsschuldenkrise der Euro-Staaten sowie das Problem der »kalten Progression«.