6. Bewertung IV: Unvollkommene Märkte in:

Horst Hanusch

Nutzen-Kosten-Analyse, page 71 - 82

3. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8006-3412-5, ISBN online: 978-3-8006-4475-9, https://doi.org/10.15358/9783800644759_71

Series: Vahlens Kurzlehrbücher

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6. Bewertung IV: Unvollkommene Märkte 6.1 Vorbemerkungen Die Bewertung kleiner öffentlicher Projekte mit Hilfe der am Markt beobachtbaren Preise für Inputfaktoren beziehungsweise Outputgüter – wie wir sie in Kapitel 5 kennen gelernt haben – kann so elegant nur unter bestimmten Annahmen durchgeführt werden. Hierzu zählen insbesondere die Voraussetzungen, dass (1) auf allen betrachteten Märkten vollständige Konkurrenz herrscht, (2) keine Produktionsprozesse mit steigenden Skalenerträgen auftreten und (3) der Staat sich durch ein System von Kopfsteuern finanziert. Kannman auf den verschiedenenMärkten Preise beobachten, obgleich eine oder mehrere der obigen Voraussetzungen nicht gegeben sind, so stellen diese unter Umständen keinen geeigneten Bewertungsschlüssel mehr für die Evaluierung öffentlicher Vorhaben dar. In dieser Situation muss man sich folglich fragen, ob an den vorgefundenen Preisen nicht bestimmte Korrekturen vorzunehmen sind. Existieren gar für manche Güter überhaupt keine beobachtbaren Preise, so ist man auf jeden Fall gezwungen, diesen künstliche Verrechnungspreise zuzuordnen. Korrigierte sowie künstliche Verrechnungspreise bezeichnet man in der Nutzen-Kosten-Analyse gewöhnlich als Schattenpreise. Das Problem der Schattenpreise kann grundsätzlich auf allen Märkten vorkommen, mit denen ein öffentliches Projekt in Berührung kommt. Es kann also sowohl auf Faktor- und Konsumgütermärkten auftreten, auf denen Ressourcen abgezogen und dadurch die Angebote an Produkten verringert werden, als auch auf Märkten, die eine Ausweitung in der mengenmäßigen Nachfrage und im Angebot erfahren. Im ersten Fall hat man es vor allem mit Opportunitätskosten des öffentlichen Projekts im Rahmen unvollkommener Märkte zu tun, die mit Hilfe von Schattenpreisen zu bewerten sind. Dieser Problematik möchten wir uns in diesem Kapitel zuwenden. Im letzteren Fall treten vor allem dann Schwierigkeiten bei der Bewertung auf, wenn es sich bei dem Projekt um ein öffentliches Gut handelt oder externe Effekte auftreten, für die bekanntlich keine Marktpreise existieren. Die sich hieraus ergebenden Probleme für die Bewertung der Veränderung der Konsumentenwohlfahrt wollen wir in Kapitel 7 vorstellen. Kommenwir doch zuerst zu Bewertungsfragen, wie sie sich im Zusammenhang mit unvollkommenen Märkten ergeben. Bevor wir hierbei ins Detail gehen, möchten wir einige grundsätzliche Aspekte ansprechen. Für die Bewertung von Projektwirkungen mit Hilfe von Schattenpreisen müssen generell zwei Prinzipien der Nutzen-Kosten-Analyse berücksichtigt werden, die wir bereits in Kapitel l kennen gelernt haben. Einerseits unterstellt man bei Nutzen-Kosten-Analysen das Prinzip der Konsu- A. Traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse58 mentensouveränität, d.h. bei der Bewertung von Projektwirkungen kommt es letztendlich darauf an, welchen Wert die Konsumenten diesen Wirkungen zuweisen. Andererseits findet dasMit-und-ohne-Prinzip Anwendung, d.h. die relevante Vergleichsbasis für ein öffentliches Projekt ist die Marktsituation, die ohne das öffentliche Projekt vorzufinden ist – und nicht der Idealzustand der vollkommenen Konkurrenz. Beide Prinzipien geben uns im Folgenden Aufschluss darüber, ob und wie Schattenpreise zu ermitteln sind. 6.2 Unvollkommener Wettbewerb Betrachtenwir uns in einem ersten Schritt Situationen, bei denen Voraussetzung (1) oben nicht erfüllt ist, also auchMärkte von dem durchzuführenden öffentlichen Projekt beeinflusst werden, die nicht dem Ideal vollkommener Konkurrenz entsprechen. Bewertungsprobleme bei Verwendung der vorgegebenen Marktpreise ergeben sich vor allem dann, wennman versucht, die Opportunitätskosten des öffentlichen Projekts zu ermitteln. In diesem Zusammenhang können Schattenpreise zum einen fürMärkte erforderlich sein, auf denen es direkt oder indirekt zur Verdrängung von Konsumgütern kommt. Zum anderen müssen daraufhin auch die Märkte für Inputfaktoren untersucht werden. Wendenwir uns zuerst denMärkten für Inputfaktoren zu und unterstellen, dass dort unvollständige Konkurrenz herrsche, z.B. in Form eines Angebotsmonopols. Die Märkte für Konsumgüter, die mit Hilfe dieser Inputs erstellt werden, seienweiterhin durch vollständigenWettbewerb charakterisiert. Das öffentliche Projekt ziehe nun Inputfaktoren aus diesen Sektoren ab und reduziere damit indirekt die für Konsumzwecke verfügbare Menge an Konsumgütern. Stellen die Faktorkosten hier weiterhin ein gutes Maß für die Opportunitätskosten des Projekts dar, so wie wir es in Kapitel 5 festgestellt haben? Zur Beantwortung dieser Frage muss man sich überlegen, wie sich gewinnmaximierende Unternehmen entscheiden, die monopolistisch angebotenen. Inputfaktoren im Produktionsprozess einzusetzen. Die Marktpreise dieser Inputfaktoren stellen für die Unternehmen gegebene Größen dar, die wir mit hw bezeichnen. Und als Gewinnmaximierer setzen sie diese Produktionsfaktoren gemäß der Inputregel „Faktorpreis = Wertgrenzprodukt“ ein: ∂ = ∂ i i h hi X p w . F Wie man sieht, die Preise der Inputfaktoren entsprechen stets ihrem jeweiligen Wertgrenzprodukten (und damit den Opportunitätskosten), unabhängig davon, wie diese Faktorpreise gebildet werden. Für die Opportunitätskosten des Projekts bedeutet dies hier, dass sie durch die tatsächlichen Preise der Inputfaktoren erfasst werden. Man muss nicht auf Schattenpreise zurückgreifen. Es kommt letztendlich nur darauf an, welchen Betrag die Konsumenten zu zahlen bereit sind, was sich gänzlich imMarktpreis der Konsumgüter p, widerspiegelt (Konsumentensouveränität). Auf keinen Fall ist es zulässig, den Inputfaktorpreis auf das Niveau zu korrigieren, das bei vollständiger Konkurrenz auf den Inputfaktormärkten existieren würde. Dies würde das Mit-und-ohne-Prinzip 6. Bewertung IV: Unvollkommene Märkte 59 verletzen; wie gesagt, der Idealzustand vollständiger Konkurrenz ist als Vergleichsbasis irrelevant. Betrachten wir nun eine Situation, in der die Märkte für die indirekt verdrängten Konsumgüter nicht mehr dem Ideal der vollkommenen Konkurrenz genügen. Es sollen dort nur wenige oder gar nur ein Anbieter, also ein Oligopol oder ein Monopol existieren. Die in diesem Zusammenhang auftretenden Probleme lassen sich am besten anhand von Schaubild 6 verdeutlichen. In diesem haben wir die Marktnachfragekurve N für ein Konsumgut i sowie die Grenzkostenkurve GK und die Grenzerlöskurve GE eines Monopolisten eingezeichnet. Monopolistische Unternehmen haben ihr Gewinnmaximum dort, wo ihre Grenzkosten demGrenzerlös entsprechen.Man erhält demzufolge imOptimum des Monopolisten (Punkt B) die Produktionsmenge MiX , die er auf die von ihm als Preis-Absatz-Funktion interpretierten Nachfragekurve (Punkt C) zum Preis M ip absetzt. Verhielte sich der Monopolist demgegenüber als Mengenanpasser auf dem Konsumgütermarkt, dann würde er nach der Grenzkosten-Preisregel die Menge *iX zum Preis * ip verkaufen. Dies wiederum hätte zur Folge, dass unsere Bedingung (63), = ∂ = ∂ * i i * i i h hi X X X p w , F erfüllt und damit der Faktorpreis ein korrektesMaß für die Opportunitätskosten wäre. Sobald aber derMonopolist als Gewinnmaximierer auftritt, produziert er eine geringereMenge als *iX , nämlich nur M iX . Manmuss nun davon ausgehen, dass zur Produktion dieser vergleichsweise geringeren Outputmenge auch eine vergleichsweise geringere Inputmenge erforderlich ist, was wiederum bedeutet, M ix • • * ix ix CGE GK = A ip * ip M ip B N Schaubild 6: Unvollkommener Wettbewerb A. Traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse60 dass bei nicht steigenden Skalenerträgen (steigende Skalenerträge siehe 6.3) die Grenzproduktivität des Faktors h an der Stelle MiX mindestens so groß ist, wie an der Stelle *iX . Beachtet man zusätzlich den gegenüber * ip höheren Preis M ip , dann ergibt sich für die Beziehung zwischen demWertgrenzprodukt und dem Faktorpreis auf dem relevanten Konsumgütermarkt folgende Beziehung: = ∂ > ∂ M i i M i i h hi X X X p w . F Der Wert des verdrängten Outputs ist in diesem Fall größer als der Inputpreis für den entsprechenden Produktionsfaktor. Aufgrund des Prinzips der Konsumentensouveränität gibt ersterer die korrekten Opportunitätskostenwider. Der beobachtbare Marktpreis für den Inputfaktor hingegen ist zu niedrig. Um also die Opportunitätskosten eines kleinen Projekts elegant über die Faktorpreise ermitteln zu können, müssen diese bei der unterstellten monopolistischen (beziehungsweise oligopolistischen) Marktstruktur korrigiert werden, das heißt es müssen Schattenpreise gefunden werden. Hierbei stellt das Wertgrenzprodukt den entsprechenden Schattenpreis dar, was zur Folge hat, dass dieMarktpreise für Inputfaktorenmit entsprechendenAufschlägen zu versehen sind. (Wird nur ein einziger Inputfaktor in der Produktion eingesetzt und ist die Produktionsfunktion linear, dann entspricht der Aufschlag zum Faktorpreis der Strecke BC in Schaubild 6, also der Differenz zwischen Preis und konstanten Grenzkosten). Wie schon im Falle der unvollständigen Faktormärkte ist es auch hier nicht zulässig, den Zustand vollständiger Konkurrenz auf den Gütermärkten als Vergleichsbasis heranzuziehen, das Mit-und-ohne-Prinzip wäre verletzt. Nachfolgende Tabelle 1 gibt die vorangegangene Diskussion noch einmal wieder, wobei alle möglichen Kombinationen von vollkommenen und unvollkommenen Konsumgütermärkten und Faktormärkten berücksichtigt werden. Tabelle 1: Schattenpreisbestimmung bei unvollkommenen und vollkommenen Märkten Gütermarkt Faktormarkt vollkommen unvollkommen vollkommen keine Korrektur derFaktorpreise Zuschlag zu den Faktorpreisen unvollkommen keine Korrektur derFaktorpreise Zuschlag zu den Faktorpreisen Für die Ermittlung der Opportunitätskosten eines öffentlichen Projektes über die Preise der Inputfaktoren ist eine Schattenpreisbildung nur dann notwendig, wenn die Märkte für die (indirekt) verdrängten Konsumgüter unvollkommen sind. Die Marktsituation auf den Faktormärkten hingegen ist irrelevant. (Un- 6. Bewertung IV: Unvollkommene Märkte 61 terscheiden hiervon muss man allerdings einen Fall, bei dem die in einem öffentlichen Projekt eingesetzten Produktionsfaktoren höher entlohnt werden, als im privatwirtschaftlichen Sektor. Hier geben die Faktorentlohnungen wie sie in letzteren geleistet werden, die korrekten Opportunitätskosten wieder, so dass innerhalb des Projekts gezahlte Faktorpreisemit einemAbschlag versehen werden müssen.) Anders ausgedrückt kannman auch sagen: Stimmen bei Inputfaktoren derWert in der Entstehung (= Faktorpreis) und der Wert in der Verwendung (= Wertgrenzprodukt) nicht überein, so ermitteln sich die Opportunitätskosten korrekt mit Hilfe letzterer Größe. Abschließend sei noch kurz auf den Fall eingegangen, bei dem ein öffentliches Projekt selbst Güter beansprucht, die andernfalls dem privaten Konsum zugutegekommen wären. Im Rahmen dieser direkten Verdrängung von Konsumgütern gibt der Marktpreis dieser Güter die korrekten Opportunitätskosten wieder, unabhängig davon, ob dieser Monopolrenten enthält oder nicht. Nur dann, wenn durch die staatliche Nachfrage das Angebot an Konsumgütern ausgedehnt wird, müssenMonopolrenten aus den Preisen dieser Güter herausgerechnet werden; sie stellen keinen Ressourcenverzehr dar, sonder einen nur pekuniären Gewinn des Monopolisten. 6.3 Steigende Skalenerträge Betrachten wir als nächstes den Fall, dass Inputfaktoren aus einem Konsumgütersektor abgezogen werden, dessen Produktionstechnologie steigende Skalenerträge aufweist. Unsere obige Bedingung (2), die wir bisher als gültig angesehen haben, soll also nicht mehr erfüllt sein. Welche Bewertungsregel müssen dann beachtet werden? Dieses Problem ist in Schaubild 7 verdeutlicht. Schaubild 7: Steigende Skalenerträge M ix • • * ix ix C ip * ip M ip B E• • N D GK DK D ix GE ' ip D ip •G •H A. Traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse62 Darin möge die Gerade N die Marktnachfragefunktion für das Gut i sein. GK und DK verkörpern die aggregierten Grenz- beziehungsweise Durchschnittskostenkurven, wobei deren fallender Verlauf auf die Existenz von steigenden Skalenerträgen in der Produktion hinweist. Herrscht auf dem betrachteten Markt vollkommener Wettbewerb, dann ergibt sich auch hier ein Preis in Höhe der Grenzkosten. Es wird also die Menge *iX zum Preis *ip abgesetzt (Punkt C in Schaubild 7). Diese Preis-Mengen-Kombination freilich führt bei denHerstellern des Gutes zu einemVerlust imAusmaß der Fläche ′*i ip CEp , da hier die Durchschnittskosten über dem Preis liegen. Auf Dauer kann diese Konstellation natürlich nicht Aufrecht erhalten werden, da private Unternehmen nicht fähig sind, mit ihren Verlusten zu leben. Es muss sich also daran in der einen oder anderen Weise etwas ändern. Welche Möglichkeiten kommen dafür in Frage? Als erstes besteht die Möglichkeit, dass sich Unternehmen von dem betreffendenMarkt zurückziehen. Es entsteht somit eine Tendenz zurMonopolisierung. Denn ein Konsumgut kann, wenn steigende Skalenerträge vorliegen, privatwirtschaftlich nur von einem Monopol mit Gewinn produziert und abgesetzt werden –vorausgesetzt, dass dort die Durchschnittskosten nicht höher als der Monopolpreis sind. In unserem Fall würde ein Monopolist die Menge MiX zum Preis Mip verkaufen. In diesem Fall gilt, wie bereits oben angesprochen, dass der Schattenpreis der Inputfaktoren nicht mit derenMarktpreis übereinstimmt. Letzterer muss somit korrigiert werden, damit die Opportunitätskosten des Projekts korrekt erfasst werden; der Marktpreis der Inputfaktoren muss auch hier mit einem Aufschlag versehen werden. Zwar geht nach Formel (62) die Grenzproduktivität des Inputfaktors im Vergleich zur Situation vollständiger Konkurrenz (Punkt C) zurück, doch fällt diese Reduktion geringer aus als die Zunahme des Preises *ip auf M ip . Als zweite Möglichkeit kommt eine interventionistische Politik des Staates in Betracht. Dieser kann die Produktion des Gutes i subventionieren und die entstehenden Verluste aus dem Staatshaushalt tragen. Gelingt es hierdurch auf dem Markt die vollkommene Konkurrenz zu erhalten, dann wird weiterhin die Menge *iX hergestellt und zum Preis * ip abgesetzt. Es ändert sich also nichts an der optimalen Preis-Mengen-Kombination, und man braucht folglich auch die Inputpreise nicht weiter zu korrigieren; eine Schattenpreisbildung ist also nicht notwendig. Eine dritte Möglichkeit der Marktentwicklung trifft man in der Realität besonders häufig an. Um eine drohende Monopolisierung zu vermeiden übernimmt der Staat in eigener Regie die Herstellung und das Angebot solcher Güter, die mit steigenden Skalenerträgen verbunden sind. Da aber der Staat den Gesetzen des Marktes nicht unterliegt, kann man über sein Anbieterverhalten keine eindeutigen Aussagen treffen. Für ihn kommen alle Preis-Mengen-Kombinationen in Frage, die auf der Marktnachfragekurve liegen. In der Literatur wird in dem Zusammenhang eine ganze Reihe von Preisbildungsregeln diskutiert [Bös 1981]. Wir wollen hier nur eine kurz vorstellen, die in der Praxis bevorzugt zur Anwendung gelangt, nämlich die Durchschnittskostenpreisregel. Sie basiert auf dem Prinzip der Kostendeckung und verlangt, 6. Bewertung IV: Unvollkommene Märkte 63 dass der Hersteller jeneMenge anbietet, die im Schnittpunkt vonDurchschnittskosten- und Nachfragekurve liegt. In unserem Schaubild trifft dies für die Menge D i X zu, die zum Preis Dip abgesetzt wird. Wie leicht zu erkennen ist, entspricht diese Konstellation nicht der Optimalsituation bei vollkommener Konkurrenz, wo die Menge * i X zum Preis * ip angeboten würde. Das Wertgrenzprodukt eines Faktors liegt hier vielmehr über seinem Preis und man muss folglich zur korrekten Erfassung der Opportunitätskosten eines Projekts eine Bewertung über Schattenpreise vornehmen. Es gelten dann hier dieselben Aussagen, die wir bereits bei derMonopolbildung gemacht haben: Der Preis der Inputfaktoren ist mit einem angemessenen Aufschlag zu versehen. Dieser wird allerdings in der Regel geringer ausfallen als im Falle einesMonopols – wie der Vergleich der Strecke BDmit GH in Schaubild 7 deutlich macht. Für den Fall, dass das öffentliche Projekt direkt Konsumgüter aus einem Sektor abzieht, der durch steigende Skalenerträge gekennzeichnet ist, gelten die analogen Aussagen wie in Kapitel 6.2. 6.4 Steuern und Subventionen In einer entwickelten Volkswirtschaft findet keine Güterproduktion statt, die der Staat nicht durch eine entsprechende Besteuerung finanziell belastet oder durch die Gewährung von Transfers kostenmäßig entlastet. Hierdurch kommt es zu Preisverschiebungen auf den Güter- und Faktormärkten, die wiederum Korrekturen über entsprechende Schattenpreise nötig machen. Sehen wir uns im Folgenden an, in welcher Weise die Nutzen-Kosten-Analyse in ihren Bewertungsansätzen auf diese Situation zu reagieren hat. Beginnen wir unsere Betrachtung mir der Besteuerung privater Unternehmen. 6.4.1 Besteuerung von Unternehmen Wir wollen unsere Analyse beispielhaft anhand einer Steuer vornehmen, die auf die Produktion eines Konsumgutes erhoben wird. Die grundlegende Problematik ist dabei in Schaubild 8 veranschaulicht. Dort haben wir die Nachfragefunktion N mit ihrem typischen Verlauf und die Marktangebotskurve A mit steigendem Verlauf eingezeichnet. Der Markt erfülle die Bedingungen vollständiger Konkurrenz, so dass die Angebotskurve der Grenzkostenkurve entspricht. Der Staat erhebt pro Mengeneinheit eines Gutes einen Steuersatz in Höhe von t. Diese fiskalische Belastung der privaten Produktion verschiebt die Marktangebotskurve von A nach A’, und man erhält einen neuen Gleichgewichtspunkt. Der Marktpreis erhöht sich von *ip auf S ip die abgesetzte Menge geht von * i X auf SiX zurück. Nehmen wir wieder an, das öffentliche Projekt ziehe Inputfaktoren aus dem eben beschriebenen Konsumgütersektor ab. Welche Opportunitätskosten haben die Produktionsfaktoren? Die Beantwortung dieser Frage hängt davon A. Traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse64 ab, wie Unternehmer auf diesem Markt über den Einsatz von Inputfaktoren entscheiden. Der Preis Sip den man auf dem Markt vorfindet, enthält nunmehr neben den Grenzkosten auch die Steuer t, die die Unternehmen aber an den Fiskus abzuführen haben. Sie selbst erhalten somit nur noch den Produzentenpreis = −Si iq p t. Herrscht auf dem Markt des Konsumgutes vollkommener Wettbewerb, dann ist unsere Bedingung (63) für diesen Preis erfüllt, ∂ = ∂ i i h hi X q w . F Da aber der Produzentenpreis iq geringer ist als derMarktpreis S ip , müssen auch hier die vorgefundenen Faktorpreise über einen entsprechendenAufschlag korrigiert werden. Erst dann geben sie die Opportunitätskosten korrekt wider. Sofern der Staat Subventionen vergibt, die sich an der produzierten Menge orientieren, ergeben sich hinsichtlich der Schattenpreise genau die entgegen gesetzten Folgerungen. Wir wollen darauf jedoch nicht weiter eingehen. Analysiert man auch hier schlussendlich den Fall, dass der Staat besteuerte Konsumgüter für das öffentliche Projekt benötigt, dann lassen sich die Aussagen zu Monopolgewinnen aus 6.3 und 6.4 auch auf Steuern übertragen Werden die öffentlich beanspruchten Konsumgüter zusätzlich produziert, dann stellen die enthaltenen Steuern keinen Ressourcenverzehr dar und sind deshalb aus den Marktpreisen herauszurechnen [Musgrave/Musgrave/Kullmer 1994]. Schaubild 8: Besteuerung von Unternehmen S ix ix ip * ip N A = GK A = GK + t S ip * ix t 6. Bewertung IV: Unvollkommene Märkte 65 6.4.2 Zusatzlast der Besteuerung Mit der Erhebung von Steuern sind allerdings weitere Wirkungen verbunden, die für die Erfassung der Opportunitätskosten eines öffentlichen Projekts von Bedeutung sind. Es entsteht eine weitere volkswirtschaftliche Kostenart, die Zusatzlast der Besteuerung (excess burden) [Diamond/McFadden 1974,Ahlheim/Rose 1984].Welche Folgerungen ergeben sich nun daraus für die volkswirtschaftliche Bewertung von Projekten? Unsere Argumentationwollen wir wiederum anhand einerMengensteuer führen, denn für diese kommen die relevanten Zusammenhänge besonders deutlich zum Ausdruck. Die Analyse kann aber ohne besonderen Aufwand auch auf andere Steuerarten ebensowie auf ein gemischtes System unterschiedlicher Steuern übertragen werden [Musgrave/Musgrave/Kullmer 1988]. Wir nehmen an, der Staat besteuere zum Zweck der Finanzierung eines öffentlichen Vorhabens ein Konsumgut i mit einem Steuersatz in Höhe von t pro abgesetzter Mengeneinheit. Wenn wir weiterhin unterstellen, dass die Angebotskurve für das betrachtete Gut horizontal verläuft (konstante Skalenerträge), dann ergibt sich eine Situation, wie sie in Schaubild 9 dargestellt ist. Die Angebotskurve verschiebt sich vonA nach A’. Ohne Steuer hätte derMarktprozess zu einem Preis *ip geführt, zu dem eineMenge * i X angeboten und nachgefragt würde. Nach Erhebung der Steuer wird der Punkt D realisiert. Der Preis steigt auf Sip und die verkaufte Menge geht auf S iX zurück. Der Staat wiederum erzielt durch seineMaßnahme Einnahmen inHöhe von ⋅ Sit X , die im Schaubild durch das Rechteck * Si ip BDp kenntlich gemacht sind. Die Wohlfahrtswirkungen, die davon auf den Haushaltssektor ausgehen, können sowohl im Konzept der maximalen Zahlungsbereitschaft als auch in dem der Konsumentenrente erfasst werden. Wir legen unserer Analyse das letztere zugrunde. Schaubild 9: Zusatzlast der Besteuerung S ix ix C E A = GK ip * ip S ip B A' = GK + t D * ix A. Traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse66 Die Haushalte verfügten ursprünglich über eine Konsumentenrente in Höhe von *ip CE. Durch die Besteuerung reduziert sich diese auf das Dreieck S ip DE. Den damit verbundenen Verlust an Konsumentenrente gibt die Fläche * Si ip CDp wieder. Wie man sieht, übertrifft dieser die Steuerzahlungen der Haushalte als gewollter Maßnahme des Staates, und zwar um die schraffierte Fläche BCD. Genau diese Fläche entspricht der Zusatzbelastung, die von den Haushalten über ihre Steuerzahlungen hinaus zu tragen ist. Eine Zusatzbelastung fällt also in dem Umfang an, in dem der Verlust an Konsumentenrente die Steuerzahlungen übersteigt. Als Grund für das Auftreten einer solchen Zusatzbelastung lässt sich anführen, dass die Haushalte auf veränderte relative Preise mit einer Änderung ihrer konsumierten Gütermengen reagieren. Hierbei kommt es zu Substitutionseffekten, wie wir sie bereits in Kapitel 4 kennen gelernt haben. Deren Höhe ist bestimmt durch das Ausmaß, in dem Haushalte ihre nachgefragten Gütermengen dem veränderten Preisgefüge anpassen. Im Rahmen der Nutzen-Kosten-Analyse erhebt sich natürlich sofort die Frage nach der quantitativen Größenordnung dieser Zusatzbelastung. Verständlicherweise ist es äußerst schwierig, hierüber konkrete Angaben zumachen, vor allem auch deshalb, weil die empirische Forschung auf diesem Gebiet bisher noch wenig beizutragen hat. Erste Untersuchungen kommen aber zu dem Schluss, dass der Zusatzlast eine durchaus signifikante Bedeutung für die Bewertung von Projekten zukommt. So haben Ballard, Shoven und Whalley [1985] für die Vereinigten Staaten gezeigt, dass eine gleichmäßige Erhöhung aller Steuern um 1% zu einem „excess burden“ führt, der für ein zusätzliches Aufkommen von einem Dollar minimal mit 17 Cent anzusetzen ist. Aber auch Werte bis zu 55 Cent darf man nach ihrer Berechnung als durchaus denkbar ansehen. Für die Bewertung der Kosten bedeutet dies, dass die Nominalkosten eines Projekts, welches aus Steuermitteln finanziert wird, mit einem Aufschlag zu versehen sind, dessen Höhe sich nach dem Umfang der Zusatzbelastung bemisst. Denn erst mit diesem Aufschlag werden die volkswirtschaftlichen Opportunitätskosten korrekt erfasst. Dassman andererseits in der Nutzen-Kosten- Analyse zu dieser Forderung bislang noch kaum Stellung bezogen hat, mag etwas verwundern. Es hängt aber auch mit dem Umstand zusammen, dass die Diskussion um die Zusatzlast in der Vergangenheit ausschließlich in der wohlfahrtsökonomischen Theorie der Besteuerung erfolgte und Erkenntnisse daraus kaum Eingang in das Gedankengebäude der Nutzen-Kosten-Analyse gefunden haben. 6.5 Würdigung der Preiskorrekturen Schattenpreise, die über Korrekturen an den tatsächlich zu beobachtender Marktpreisen zustande kommen, beinhalten in der Regel einmehr oder weniger hohes Maß anWillkür. Ähnliches gilt auch für die Zusatzlast der Besteuerung. Bedeutende Theoretiker der Nutzen-Kosten-Analyse, vor allen aber auch jene Vertreter des Faches, die sich mit ihrer praktischen Umsetzung beschäftigen, 6. Bewertung IV: Unvollkommene Märkte 67 argumentieren daher nicht ohne Grund, dassMarktpreise, sofern sie vorhanden sind, unkorrigiert in die Projektbeurteilung einfließen sollten [McKean 1958, Eckstein 1961]. Eine weitere Begründung für diese Position findet sich in dem riesigen Informationsbedarf, der aufträte, sobald man auf die Produktions- und Kostenfunktionen von Unternehmen zurückgreifen müsste, um in korrigierter Form die Bewertung von Projektwirkungen durchzuführen. Abgesehen davon, dass solche Informationen gewöhnlich nicht offen zugänglich sind, ist deren Beschaffung mit beträchtlichen Kosten verbunden. Da man auch solche Kosten grundsätzlich in die Projektbeurteilung einbeziehen muss, hätte der Analytiker für jede Preiskorrektur zunächst einmal das Verhältnis von Aufwand und Ertrag der hierfür erforderlichen Informationsbeschaffung abzuschätzen. Nur wenn diese Relation deutlich zugunsten einer Korrektur ausfiele, sollten nach dieser Auffassung die tatsächlich vorgefundenen Marktpreise durch Schattenpreise ersetzt werden. Um andererseits einer systematischen Unterschätzung der Kosten öffentlicher Projekte vorzubeugen, bietet es sich unter pragmatischen Gesichtspunkten an, diese pauschal mit einem Aufschlag zu versehen. Dieser könnte bei etwa 20% der Nominalkosten liegen. Bei einer vorsichtigen Projektevaluierung kann dieser Aufschlag entsprechend höher angesetzt werden. Selbstverständlich ist die Festsetzung eines solchen Betrages immerwillkürlich. Dochmag der Fehler, aus wohlfahrtsökonomischer Sicht, den man auf diese Weise begeht, geringer sein als jener, den ein Verzicht auf jede Korrektur der anfallenden Kosten beinhaltet. Im Übrigen liegt es am politischen Entscheidungsträger, ob er bereit ist, einen bestimmten Vorschlag zur Korrektur zu akzeptieren. Literatur zu Kapitel 6 Ahlheim, Michael und Manfred Rose: Alte und neue Maße individueller Steuerlasten. Finanzarchiv, N.F., 42 (1984), S. 274-349. Ballard, Charles L., John B. Shoven und John Whalley: General equilibrium computations of the marginal welfare costs of taxes in the United States. American Economic Review, 75 (1985), S. 128-138. Bös, Dieter: Economic Theory of Public Enterprise. Berlin, Heidelberg und New York 1981. Diamond, Peter A. undDaniel L. McFadden: Some uses of the expenditure function in public finance. Journal of Public Economics, 3 (1974), S.3-21. Eckstein, Otto: A survey of the theory of public expenditure criteria. In: Public Finances: Needs, Sources and Utilisation. Herausgegeben vom National Bureau of Economic Research. Princeton, NJ 1961, S.439-504. McKean, Roland N.: Efficiency in Government through Systems Analysis. With Emphasis on Water Resources Development. New York 1958. Musgrave, Richard A., Peggy B. Musgrave und Lore Kullmer: Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis. 2.Band. 4.Aufl., Tübingen 1988. 7. Bewertung V: Externe Effekte und öffentliche Güter Ein staatliches Projekt kann zum einen Haushalte und Unternehmen mit zusätzlichen Leistungen in Form von öffentlichen Gütern versorgen. In diesem Zusammenhang ist vor allem an Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen zu denken. Daneben können von Projekten aber auch externe Effekte ausgehen. Diese Problematik erlangt ihre besondere Bedeutung vor allem dann, wenn man sich im Rahmen von Nutzen-Kosten-Analysen auch mit Fragen der Umweltverschmutzung oder -zerstörung zu befassen hat. So ist es vorstellbar, dass von einem öffentlichen Projekt negative wie auch positive Effekte auf die natürliche Umwelt ausgehen, die man dann ebenfalls zu bewerten hat. Man denke in diesem Zusammenhang an die Lärmemissionen von Flughäfen, die Luftverschmutzung durch den Straßenverkehr oder die Verkehrsberuhigung von Ortskernen durch den Bau von Umgehungsstraßen. Zum anderen lassen sich natürlich auch spezifische politischeMaßnahmen zur Erhaltung der natürlichen Umwelt und der Gesundheit einer nutzen-kosten-analytischen Untersuchung unterziehen, wie zum Beispiel Maßnahmen zur Minderung des Nitratgehalts von Gewässern oder zur Erhaltung von Biotopen [siehe Beispiele in Hanley/ Spash 1993, Johansson 1993]. Bei allen diesen Fragestellungen sieht sich die Nutzen-Kosten-Analyse im Zusammenhang mit der Bewertung vor erhebliche Probleme gestellt. Um diesen gerecht zuwerden, habenwir das vorliegende Kapitel in drei Abschnitte aufgegliedert. Im ersten versuchen wir, die theoretischen Grundlagen zu erarbeiten, die notwendig sind, um zu verstehen, worin die eigentlichen Ursachen für auftretende Bewertungsprobleme bestehen. Im zweiten werden wir indirekte pragmatischeMöglichkeiten aufzeigen, die es in der Praxis der Nutzen-Kosten- Analyse gibt, um die vorhandenen Schwierigkeiten zumindest ansatzweise zu überwinden. Der dritte Teil beinhaltet direkte pragmatische Verfahren, mit denen man versucht, den auftretenden Bewertungsproblemen gerecht zu werden. 7.1 Theoretische Grundlagen 7.1.1 Externe Effekte Externe Effekte, auch Drittwirkungen genannt, treten dann auf, wenn die Erstellung von Produkten in einem Unternehmen oder der Konsum eines Gutes durch einen Haushalt zu Vor- oder Nachteilen bei anderen Unternehmen oder Haushalten führt. Je nachdem, ob diese Effekte auf die Betroffener einen positiven oder einen negativen Einfluss haben, unterscheidet man zwischen externen Nutzen und externen Kosten [Sohmen 1992]. Geht man davon aus, dass sich eine Volkswirtschaft nur aus Produzenten und aus Konsumenten zusammensetzt, dann können nur zwischen diesen Wirtschaftssubjekten ex-

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References

Zusammenfassung

Die erste Wahl: Nutzen-Kosten-Analyse

Nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen der öffentlichen Verwaltung angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Als umfassendste gesamtwirtschaftliche Untersuchungsmethodik stellt die Nutzen-Kosten-Analyse innerhalb der Finanzwissenschaft nach wie vor das Instrument der ersten Wahl dar. Durch die gute Eignung für die Bewertung von Umwelteffekten konnten in den letzten Jahren Nutzen-Kosten-Analysen weiterhin an Bedeutung gewinnen. Der Gesetzgeber verlieh dem Instrument zudem ein entscheidendes Gewicht im Bereich des medizinischen Fortschritts. Durch die Gründung des Instituts für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG) und dessen weitgehende Verpflichtung, neue Arzneimittel hinsichtlich des Kosten-Nutzen-Verhält-nisses zu prüfen, müssen sich alle namhaften forschenden Arzneimittelhersteller mit der Methodik intensiv auseinandersetzen. Neben der eigentlichen Nutzen-Kosten-Analyse enthält das Buch auch Kapitel über die Kostenwirtschaftlichkeitsanalyse sowie die Nutzwertanalyse. Bei allen Verfahren beschreibt das Buch die jeweiligen Stärken und Schwächen, Unterschiede und die spezifischen Möglichkeiten in der Anwendung. Praktische Beispiele zeigen die Anwendung, insbesondere im Gesundheits- und Umweltbereich. Das Buch ist in erster Linie ein Lehrtext für den Unterricht an Universitäten. Es hilft jedoch auch Experten in Politik und Verwaltung, sich mit modernen Entscheidungsmethoden vertraut zu machen.

Der Autor

Prof. Dr. Horst Hanusch ist emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Augsburg.