18. Das mehrstufige Amalgamationsverfahren in:

Horst Hanusch

Nutzen-Kosten-Analyse, page 189 - 195

3. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8006-3412-5, ISBN online: 978-3-8006-4475-9, https://doi.org/10.15358/9783800644759_189

Series: Vahlens Kurzlehrbücher

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18. Das mehrstufige Amalgamationsverfahren 18.1 Ermittlung von Zielerfüllungsgraden Die ersten vier analytischen Phasen münden bei der Nutzwertanalyse, ebenso wie bei der Kosten-Wirksamkeits-Analyse, in eine Wirksamkeits- oder Zielertragsmatrix, die Aufschlüsse über unterschiedliche physische Projektwirkungen gibt. Die Nutzwertanalyse sieht nun vor, sämtliche Teilwirksamkeiten eines Projekts zu einem einzigen Ausdruck zusammenzufassen. Die direkte Verschmelzung von Projektwirkungen, die hierbei verlangt wird, ist freilich nur unter erheblichen Einschränkungen möglich; Voraussetzung ist, dass alle Teilwirksamkeiten eines Vorhabens auf die gleiche Art undWeise skaliert sind [Zangemeister 1971]. Bei einer durchgehend nominalen Skalierung der Teilwirksamkeiten, etwa mit Hilfe der Prädikate „befriedigend“ und „unbefriedigend“, darf man auch dem Gesamtwert einer Alternative das Prädikat „befriedigend“ zusprechen, sofern alle Wirksamkeiten diese Ausprägung besitzen. Diese Regel muss jedoch versagen, sobald einzelne Alternativen teilweise befriedigende, teilweise aber auch unbefriedigende Zielerträge aufweisen. Denn eine Aufrechnung verschiedener Ausprägungen ist bei einer nominalen Skalierung nicht möglich. Werden sämtliche Teilwirksamkeiten anhand einer ordinalen Skala gemessen, so kann man eventuell die Majoritätsregel verwenden, um den erforderlichen Gesamtwert zu bilden. Entsprechend dieser Regel ist ein Vorhaben 1A einer Alternative 2A immer dann überlegen, wenn es bei den einzelnen Teilwirksamkeiten häufiger besser abschneidet. Ein weiteres Verfahren zur Synthese ordinal gemessener Teilwirksamkeiten stellt die Rangsummenregel dar. Sie ordnet den alternativenMaßnahmen Gesamtwerte zu, die sich aus der Summe der Rangplätze ergeben, die einzelne Vorhaben bei den unterschiedlichen Teilwirksamkeiten einnehmen. Das Amalgamationsproblem ist aber auch dann noch nicht vollständig gelöst, wenn es gelingt, sämtliche Teilwirksamkeiten auf Kardinalskalen zu erfassen. Kardinale Maßstäbe können nämlich in dem gewählten Ursprung und in der verwendeten Einheit voneinander abweichen. Damit die Rangordnung der Alternativen – gemessen anhand der Gesamtnutzenwerte – auch bestehen bleibt, wenn Kardinalskalen in zulässigerWeise transformiert werden, muss Vergleichbarkeit unter den kardinalskalierten Teilwirksamkeiten gegeben sein. Hinreichend dafür ist, dass die einzelnen Skalen die gleiche Einheit besitzen. Die Nullwerte dürfen dagegen durchaus verschieden sein. In der Praxis der Nutzwertanalyse wird dieses Problem im Allgemeinen durch die Implementierung einer gemeinsamen Skala umgangen. Um unterschiedlich skalierte Wirksamkeiten auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen, benötigt der Analytiker zunächst einen geeigneten Bewertungs- D. Nutzwertanalyse178 schlüssel. In der Praxis der Nutzwertanalyse verwendet man zu diesem Zweck einfache Punktskalen, die von 1–5 Punkten, 1–10 Punkten oder 1–100 Punkten reichen. Sämtliche Teilwirksamkeiten können auf solchen einheitlichen Skalen abgebildet werden, wodurch physische Größen in dimensionslose Zahlen übergehen. Auf diese Weise stellen die zugeordneten Punkte Hilfsgrößen dar, die durch eine Transformation physisch gemessener Zielerträge in einheitliche kardinale Zielerfüllungsgrade zustande kommen [Meyke 1973]. Das Schaubild 29 zeigt für das schon in Abschnitt 15.2 benutzte Beispiel einen groben Bewertungsschlüssel, mit dessen Hilfe Wirksamkeiten in Zielerfüllungsgrade transferiert werden können. An diesem Beispiel wird deutlich, dass die gewählte Klassenaufteilung immer subjektiven Kriterien entspringt. Darüber hinaus ist sie von nicht zu unterschätzender Bedeutung für die konkreten Ergebnisse einer Nutzwertanalyse. Denn sie bestimmt, welche Punktzahl eine konkrete Alternative bei den einzelnen Teilwirksamkeiten zugeordnet bekommt. Der Analytiker sollte daher seine Einteilung unbedingt mit dem politischen Entscheidungsträger abstimmen. EineModifikation des Punktzuordnungsverfahrens könnte darin bestehen, die Anzahl der zu verteilenden Punkte auf 100 zu erweitern und auf die Skalenendpunkte zu normieren. Entsprechend dieser in der Praxis sehr beliebtenMethode wird dem jeweils höchsten Teilwirksamkeitsgrad die Punktzahl 100 zugeordnet. Niedrigere Wirksamkeiten werden mit dem Zielerfüllungsgrad versehen, der ihrem prozentualen Anteil am maximalen Teilwirksamkeitswert entspricht. Erreicht eine Alternative beispielsweise bei einer bestimmten Teilwirksamkeit nur 25 Prozent des maximalenWertes einer anderenMaßnahme, dann werden ihr 25 Punkte zugesprochen [Meyke 1973]. 18.2 Gewichtung der Zielerfüllungsgrade ImAllgemeinenwirdman davon ausgehen können, dass ein öffentliches Projekt unterschiedlichen Zielen dient und dass diese Ziele von unterschiedlicher ökonomischer oder politischer Bedeutung sind. Auf den Analytiker kommt damit im Rahmen des Amalgamationsverfahrens das Problem zu, die einzelnen Teilziele entsprechend ihrer Dringlichkeit zu gewichten. Hierzu existieren einige Verfahren, die man in der Nutzwertanalyse zur Ermittlung von Zielgewichten diskutiert. Man unterscheidet in der Hauptsache zwischen direkten und indirekten Verfahren [Meyke 1973]. Dabei zählen zu den direkten Verfahren: – Befragungen von Vertretern der Bundes- und Länderparlamente sowie von Beamten der zuständigen Exekutivorgane; – Befragungen halb- oder inoffizieller Träger politischer Verantwortung (Industrie- und Handelskammern, Gewerkschaften, Unternehmensverbände); – Umfassende Befragungen der Bevölkerung in Form von Totalerhebungen; – Repräsentative Stichprobenbefragungen sowie – Öffentliche Anhörungsverfahren in Form von Expertenbefragungen. 18. Das mehrstufige Amalgamationsverfahren 179 Schaubild 29: Zielsystem, Wirksamkeitsmaßstäbe und Bewertungsschlüssel für alternative Verkehrsprojekte Zi el sy st em W ir ks am ke it sm aß st ab B ew er tu n g ss ch lü ss el 1 2 3 4 5 A . B en u tz er zi el e: A 1. V er b es se ru n g d es Fa h rk o m fo rt s A 2. Ze it er sp ar n is d u rc h A 21 . h o h e G es ch w in d ig ke it A 22 . w en ig e U m st ei g ev o rg än g e A 23 . g er in g er e W ar te ze it en A 24 . vi el e Zu st ei g em ö g lic h ke it en W ah rs ch ei n lic h ke it ,e in en Si tz p la tz zu fi n d en (i n % ) D u rc h sc h n it ts g es ch w in d ig ke it (i n km /h ) Ø Za h ld er U m st ei g ev o rg än g e Ø W ar te ze it (i n M in u te n ) Ø En tf er n u n g zu r n äc h st en Zu st ei g em ö g lic h ke it (i n km ) u n te r 30 u n te r 10 ü b er 3 ü b er 15 ü b er 0, 7 30 -5 0 10 -4 0 3 11 -1 5 0, 51 -0 ,7 51 -7 0 41 -7 0 2 6 -1 0 0, 31 -0 ,5 71 -9 0 71 -1 0 0 1 2- 5 0, 1- 0, 3 ü b er 9 0 ü b er 10 0 0 u n te r 2 u n te r 0, 1 B . B et ri eb sk o st en er sp ar n is se B1 . Pe rs o n al ei n sp ar u n g en B 2. Sa ch ko st en se n ku n g en A n za h le in g es p ar te r Pe rs o n en in G el d ei n h ei te n (T EU R ) 0 0 1- 10 1- 20 11 -3 0 21 -6 0 31 -5 0 61 -1 0 0 ü b er 50 ü b er 10 0 C . U m w el tz ie le C 1. V er ri n g er u n g d es V er ke h rs lä rm s C 2. W en ig er Lu ft ve rs ch m u tz u n g A u sm aß d es V er ke h rs lä rm s (v er b al ) A u sm aß d er Lu ft ve rs ch m u tz u n g (v er b al ) se h r g ro ß se h r g ro ß er h eb lic h er h eb lic h m it te l m it te l g er in g g er in g m in im al m in im al D . R ed u kt io n d er U n fa llg ef ah r D 1. W en ig er U n fä lle m it Pe rs o n en sc h ad en D 2. W en ig er U n fä lle m it Sa ch sc h ad en A n za h lv er h in d er te r U n fä lle im Ja h r A n za h lv er h in d er te r U n fä lle im Ja h r 0 0 1- 3 1- 7 4 -6 8 -1 4 7- 10 15 -2 0 ü b er 10 ü b er 20 D. Nutzwertanalyse180 Als indirekte Methoden kommen vor allem in Betracht: – Analysen des Verhaltens der politischen Entscheidungsträger in der Vergangenheit und – Untersuchungen der Struktur früherer Investitionsentscheidungen. Die indirekten Verfahren stellen insbesondere darauf ab, aus dem Verhalten und den Entscheidungen der Verantwortlichen in der Vergangenheit implizite Gewichte abzuleiten. Generell sollten aber, wenn möglich, beide Methoden parallel verwendet werden, um so zu möglichst aussagekräftigen Informationen zu gelangen. Formal kann man Gewichtungsfaktoren durch die Zuordnung einer bestimmten Anzahl von Punkten gewinnen [Kunze/Blanek/Simons 1974]. Dabei geht man häufig nach der 100-Punkte-Regel vor. Es werden 100 Punkte so auf die verschiedenen Teilziele aufgeteilt, dass jedes Zielkriterium den Teilbetrag zugeordnet bekommt, der seiner Bedeutung im Vergleich zu den übrigen Teilzielen entspricht. Anhand der absoluten Punktzahlen lassen sich dann leicht auch relative Gewichte bestimmen, die zwischen 0 (vollständig unbedeutend) und l (allein relevant) liegen. Die Nutzwertanalyse geht dabei von der Annahme aus, dass sich das Gewichtungsverhältnis zwischen zwei Teilzielen nicht verändert, unabhängig davon, wie hoch ihre Zielerfüllungsgrade sind. Dieses Vorgehen erleichtert zwar die Analyse ganz beträchtlich, es dürfte aber nicht selten mit den normativen Vorstellungen der Entscheidungsträger kollidieren. Denn im Allgemeinen wird man davon ausgehen können, dass für diese die Bedeutung eines Teilziels mit zunehmendem Erfüllungsgrad zurückgeht. Nach vollzogener Gewichtung der Zielerfüllungsgrade ist es möglich, eine Teilnutzwertmatrix aufzustellen, indem man die einzelnen Zielerträge mit den Gewichtungsfaktoren multipliziert. Sie bildet dann die Grundlage für die Berechnung des Gesamtnutzwertes eines öffentlichen Projekts. 18.3 Berechnung der Nutzwerte DenNutzwert einer Alternative erhält man einfach, indemman seine Teilnutzwerte aggregiert. Den formalen Ablauf der Berechnung vonNutzwerten haben wir für zwei Projektalternativen in Schaubild 30 noch einmal zusammengefasst [Bechmann 1978]. 18. Das mehrstufige Amalgamationsverfahren 181 Schaubild 30: Rechenschema der Nutzwertanalyse Teilziele Gewichte Projektalternativen A1 A2 Zielertrag Zielerfüllungsgrad Teilnutzwert Zielertrag Zielerfüllungsgrad Teilnutzwert Z1 g1 w11 e11 n11 = g1 · e11 w12 e12 n12 = g1 · e12 Z2 g2 w21 e21 n21 = g2 · e21 w22 e22 n22 = g2 · e22 Z3 g3 w31 e31 n31 = g3 · e31 w32 e32 n32 = g3 · e32 Summe der Gewichte 1 Nutzwert von A1 N1 Nutzwert von A2 N2 In Schaubild 31 ist das Schema für unser Standardbeispiel aus dem Verkehrssektor mit hypothetischen Daten versehen. Zur Entscheidung stehen dabei zwei alternative Projekte aus demNahverkehrsbereich an: der Bau einer U-Bahn und die Einführung eines konventionellen Straßenbahnsystems. Wir sehen, dass in diesem Beispiel der Bau einer U-Bahn einen höheren Nutzwert ausweist als die Einführung eines konventionellen Straßenbahnsystems. D. Nutzwertanalyse182 Schaubild 31: Nutzwertanalyse alternativer Verkehrsprojekte Zi el sy st em (W ir ks am ke it sd im en si o n ) G ew ic h te U -B ah n St ra ß en b ah n Zi el er tr ag Zi el er fü llu n g sg ra d Te iln u tz w er t Zi el er tr ag Zi el er fü llu n g sg ra d Te iln u tz w er t A . B en u tz er zi el e: A 1. V er b es se ru n g d es Fa h rk o m fo rt s (% ) A 2. Ze it er sp ar n is se d u rc h A 21 . h o h e G es ch w in d ig ke it (Ø km /h ) A 22 . w en ig e U m st ei g ev o rg än g e (Ø Za h l) A 23 . g er in g er e W ar te ze it en (Ø M in u te n ) A 24 . vi el e Zu st ei g em ö g lic h ke it en (Ø km ) [0 ,3 ] 0, 1 [0 ,2 ] 0, 05 0, 05 0, 05 0, 05 8 0 9 0 2 5 0, 8 4 4 3 4 1 0, 45 0, 25 0, 15 0, 25 0, 05 60 ,6 20 ,6 2, 6 10 ,6 0, 6 3 2 3 3 2 0, 35 0, 15 0, 15 0, 15 0, 15 B . B et ri eb sk o st en er sp ar n is se : B1 . Pe rs o n al ei n sp ar u n g en (A n za h lP er so n en B 2. Sa ch ko st en se n ku n g en (T EU R ) [0 ,3 ] 0, 15 0, 15 4 0 10 4 2 0, 65 0, 35 0, 6 50 ,6 1 3 0, 15 0, 45 C . U m w el tz ie le : C 1. V er ri n g er u n g d es V er ke h rs lä rm s (v er b al es A u sm aß ) C 2. W en ig er Lu ft ve rs ch m u tz u n g (v er b al es A u sm aß ) [0 ,2 ] 0, 1 0, 1 m in im al m in im al 5 5 0, 55 0, 55 er h eb lic h m in im al 2 5 0, 25 0, 55 D . R ed u kt io n d er U n fa llg ef ah r: D 1. W en ig er U n fä lle m it Pe rs o n en sc h äd en (U n fä lle /J ah r) D 2. W en ig er U n fä lle m it Sa ch sc h äd en (U n fä lle /J ah r) [0 ,2 ] 0, 1 0, 1 5 10 3 3 0, 35 0, 35 4, 6 12 ,6 3 3 0, 35 0, 35 Su m m e d er G ew ic h te 1, 1 N u tz w er t 3, 55 N u tz w er t 2, 75 19. Empfehlungskraft und Weiterentwicklung der Standardversion 19.1 Empfehlungskraft Der große Vorteil der Nutzwertanalyse besteht darin, dass sie dazu zwingt, Entscheidungsprozesse im öffentlichen Sektor offen zu legen. Da Werturteile expliziert werden müssen, sind die einzelnen Bewertungsschritte der Analyse relativ einfach zu überprüfen. Außerdem erfolgt im Rahmen der Nutzwertanalyse die Entscheidungsfindung in einer systematischen Form, was wiederum Vergleiche zwischen den Evaluierungen unterschiedlicher Projekte erleichtert. Auch ihre Entscheidungskraft ist, wennman einmal von der Kostenproblematik absieht, generell größer als die der Kosten-Wirksamkeits-Analyse. Dieser Vorteil resultiert aus der expliziten Amalgamation von Teilwirksamkeiten öffentlicher Vorhaben zu einem eindimensionalen Nutzwert. Sind die Kosten im konkreten Fall für alle Projektalternativen zumindest in etwa identisch, so lässt sich sogar eine eindeutige Rangfolge von Projekten anhand ihrer Nutzwerte aufstellen. Ist hingegen die Voraussetzung gleicher Kosten nicht aufrechtzuerhalten, so kann man die Kosten der zu untersuchenden Projekte in Form von negativen Teilnutzwerten in die Analyse einbeziehen. Die Nutzwertanalyse versagt jedoch, ebenso wie die Kosten-Wirksamkeits- Analyse, immer dann, wenn es um die Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Vorteilhaftigkeit einer Maßnahme geht. Dies ist darauf zurückzuführen, dass sie Kosten gewöhnlich in monetären Einheiten, Nutzwerte aber in dimensionslosen Zahlen misst. Ein nutzwertanalytischer Vergleich unterschiedlicher Alternativen ist weiterhin nur möglich, wenn diese dem gleichen Zielsystem dienen. 19.2 Weiterentwicklungen Die Nutzwertanalyse entspricht in der Form, wie wir sie hier vorgestellt haben, der vonZangemeister [1971] entwickelten Standardversion. Dieser relativ einfach zu handhabende Typ hat in den letzten Jahren große Verbreitung gefunden. Ausgehend von vorhandenen Schwächen der Standardversion hat insbesondere Bechmann [1978] eine Weiterentwicklung der Nutzwertanalyse vorgeschlagen. Seine Kritik bezieht sich vor allem auf die spezifischen Annahmen, die die Standardversion benötigt. Diese verlangt, dass – Nutzwerte kardinal skaliert werden, – zwischen den Teilzielen keine Wirksamkeitsabhängigkeiten bestehen und – die Gewichte, mit denen man die Zielerfüllungsgrade versieht, konstant sind.

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References

Zusammenfassung

Die erste Wahl: Nutzen-Kosten-Analyse

Nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen der öffentlichen Verwaltung angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Als umfassendste gesamtwirtschaftliche Untersuchungsmethodik stellt die Nutzen-Kosten-Analyse innerhalb der Finanzwissenschaft nach wie vor das Instrument der ersten Wahl dar. Durch die gute Eignung für die Bewertung von Umwelteffekten konnten in den letzten Jahren Nutzen-Kosten-Analysen weiterhin an Bedeutung gewinnen. Der Gesetzgeber verlieh dem Instrument zudem ein entscheidendes Gewicht im Bereich des medizinischen Fortschritts. Durch die Gründung des Instituts für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG) und dessen weitgehende Verpflichtung, neue Arzneimittel hinsichtlich des Kosten-Nutzen-Verhält-nisses zu prüfen, müssen sich alle namhaften forschenden Arzneimittelhersteller mit der Methodik intensiv auseinandersetzen. Neben der eigentlichen Nutzen-Kosten-Analyse enthält das Buch auch Kapitel über die Kostenwirtschaftlichkeitsanalyse sowie die Nutzwertanalyse. Bei allen Verfahren beschreibt das Buch die jeweiligen Stärken und Schwächen, Unterschiede und die spezifischen Möglichkeiten in der Anwendung. Praktische Beispiele zeigen die Anwendung, insbesondere im Gesundheits- und Umweltbereich. Das Buch ist in erster Linie ein Lehrtext für den Unterricht an Universitäten. Es hilft jedoch auch Experten in Politik und Verwaltung, sich mit modernen Entscheidungsmethoden vertraut zu machen.

Der Autor

Prof. Dr. Horst Hanusch ist emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Augsburg.