15. Wirksamkeitsanalyse in:

Horst Hanusch

Nutzen-Kosten-Analyse, page 179 - 183

3. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8006-3412-5, ISBN online: 978-3-8006-4475-9, https://doi.org/10.15358/9783800644759_179

Series: Vahlens Kurzlehrbücher

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15. Wirksamkeitsanalyse DieWirksamkeitsbetrachtung, die sichmit der Outputseite öffentlicher Projekte befasst, besteht im Wesentlichen aus zwei analytischen Teilschritten [Meyke 1973]: – der Konstruktion geeigneter Wirksamkeitsmaße für die einzelnen Ziele und – der Messung der verschiedenen Teilwirksamkeiten. Da sich Zielsysteme im öffentlichen Sektor vonAnwendungsbereich zuAnwendungsbereich und von Projekt zu Projekt stark unterscheiden, kann man für die Umsetzung der beiden Teilschritte letztlich nur recht vage Regeln angeben. Endziel bleibt die Aufstellung einer so genannten Wirksamkeits- oder Zielertragsmatrix, in der alle relevanten Teilwirkungen der betrachteten Vorhaben verzeichnet sind. 15.1 Konstruktion von Wirksamkeitsmaßen Die Konstruktion von Wirksamkeitsmaßen besteht in der Hauptsache darin, operationale Maßstäbe oder Indikatoren zu entwickeln, anhand derer man feststellen kann, in welchem Umfang alternative Maßnahmen dazu beitragen können, die zuvor formulierten Teilziele zu erfüllen. Diese Operationalisierung vonOutputelementen erfordert vomAnalytiker, ebensowie schon die Zielanalyse, ein hohes Maß an Fachwissen, Erfahrung und Kreativität. In der Praxis bewährt hat sich ein Vorgehen, das auf der Suche nach geeigneten Wirksamkeitsmaßen bei vergleichbaren Maßnahmen in der Vergangenheit ansetzt und die dort verwendeten Kriterien, mehr oder weniger modifiziert oder ergänzt, in die eigene Analyse übernimmt. Alle ausgewählten Indikatoren müssen natürlich praktikabel sein. Nur solche sind verwendbar, für welche die erforderlichen Daten bereits vorliegen oder mit verhältnismäßig geringem Aufwand ermittelt werden können. 15.2 Messung der Teilwirksamkeiten Nachdem man für die einzelnen Ziele geeignete Maßstäbe gefunden hat, sind in einem zweiten Schritt dieWirksamkeiten der in Betracht kommenden Alternativen zu quantifizieren. Das heißt, es sind ihre jeweiligen Positionen auf einer Wirksamkeitsskala zu ermitteln. Grundsätzlich kommen als Skalierungsarten Kardinal-, Ordinal- oder Nominalskalen in Frage [Zangemeister 1971]. Nominalskalen nehmen nur Klasseneinteilungen vor, die in einfacher Weise qualitativ abgrenzbar sind, zum Beispiel nach den Kriterien „ja – nein“ oder „befriedigend – unbefriedigend“.Man kannmit ihnen ohne größeren Informa- 15. Wirksamkeitsanalyse 167 tionsaufwand relativ rasch die einzelnen Zielkriterien nach ihrem Erfüllungsgrad einstufen. Allerdings ist ihre Aussagekraft dafür relativ gering. Wirksamkeitsmaße, die auch vergleichende Aussagen ermöglichen, lassen sich auf einerOrdinalskala abbilden. DieseMaße kennzeichnen die Erfüllungsgrade einzelner Teilziele in einer komparativen Betrachtung mit Hilfe von Kriterien wie „höher“, „geringer“ oder „gleich als“. Kardinalskalen erlauben im Gegensatz zu Ordinalskalen auch Aussagen über das konkrete Ausmaß von Wirksamkeitsunterschieden, indem sie deren numerische Differenzen ausweisen. Da sie zweifelsohne die aussagekräftigste Form einer Skalierung darstellen, empfiehlt es sich, im Rahmen der Kosten- Wirksamkeits-Analysemöglichst aufWirksamkeitsmaße zurückzugreifen, die kardinal messbar sind. Nur diese können dem Analytiker ein Höchstmaß an Informationen vermitteln. Um auch hier die Problematik anhand eines praktischen Beispiels zu veranschaulichen, haben wir, wiederum für unser Zielsystem zur Beurteilung alternativer Verkehrsprojekte, in Schaubild 20 einigemöglicheWirksamkeitsmaßstäbe und die dafür in Frage kommenden Skalierungsarten zusammengestellt. In dem Zusammenhang müssen wir auch auf ein besonderes Problem hinweisen: nominal oder ordinal gemessene Wirksamkeiten lassen sich im Rahmen der Kosten-Wirksamkeits-Analyse nicht diskontieren.Will man den Zeitaspekt dennoch berücksichtigen, so bleiben dafür im Grunde nur zwei Möglichkeiten offen. Entweder der Analytiker versucht, die zeitliche Inzidenz der Wirksamkeiten im einzelnen zu bestimmen und gesondert für jedes Lebensjahr eines Projekts anzugeben, um auf diese Weise dem politischen Entscheidungsträger die zeitliche Verteilung der Wirkungen transparent zu machen – die letztendliche Bewertung und die Entscheidung für das eine oder andere Vorhaben hat dann dieser zu treffen. Oder aber der Analytiker stützt seine zeitliche Analyse auf eine das Problem stark vereinfachende Prämisse, indem er unterstellt, dass die nominal oder ordinal gemessenen Teilwirksamkeiten eines Projekts regelmäßig, Jahr für Jahr, in gleich bleibender, aber numerisch nicht bestimmbarer Höhe bis zum Ende der Projektlebensdauer anfallen [Meyke 1973]. Für die nominale Skalierung folgt aus dieser Annahme, dass eine in einer bestimmten Klasse eingestufte Teilwirksamkeit über den gesamten Planungszeitraum hinweg ihre Ausgangsqualität nicht verändert. Man denke hier beispielsweise an durchweg als gut eingestufte Wassersportmöglichkeiten, die ein Stausee nach der Fertigstellung eines Dammprojektes allen Interessenten über die Jahre hinweg bietet. Bei der ordinalen Messung von Teilwirksamkeiten bleibt unter der obigen Prämisse eine einmal festgelegte Projektrangfolge im Zeitablauf unverändert bestehen. Die Wassersportmöglichkeiten von Alternative 1A , einmal als „besser“ eingestuft, sind dann immer „besser“ als die von Alternative 2A . C. Kosten-Wirksamkeits-Analyse168 15.3 Wirksamkeitsmatrix Das Ergebnis der Wirksamkeitsanalyse sollte der Analytiker in einer Wirksamkeits- oder Zielertragsmatrix festhalten, in der für jedes betrachtete Alternativvorhaben und für jedes angestrebte Teilziel der Grad der Teilwirksamkeit eingetragen ist. Formal hat eine solcheMatrix eine Gestalt, wie sie in Schaubild 22 wiedergegeben ist. Schaubild 21: Zielsystem, Wirksamkeitsmaßstäbe und Skalierungsarten für alternative Verkehrsprojekte Zi el sy st em W ir ks am ke it sm aß st ab Sk al ie ru n g sa rt A . B en u tz er zi el e: A 1. V er b es se ru n g d es Fa h rk o m fo rt s A 2. Ze it er sp ar n is se d u rc h A 21 . h o h e G es ch w in d ig ke it A 22 . w en ig e U m st ei g ev o rg än g e A 23 . g er in g er e W ar te ze it en A 24 . vi el e Zu st ei g em ö g lic h ke it en W ah rs ch ei n lic h ke it ,e in en Si tz p la tz zu fi n d en D u rc h sc h n it ts g es ch w in d ig ke it d u rc h sc h n it tl ic h e Za h ld er U m st ei g e vo rg än g e d u rc h sc h n it tl ic h e W ar te ze it d u rc h sc h n it tl ic h e En tf er n u n g zu r n äc h st en Zu st ei g em ö g lic h ke it o rd in al ka rd in al ka rd in al ka rd in al ka rd in al B . B et ri eb sk o st en er sp ar n is se : B1 . Pe rs o n al ei n sp ar u n g en B 2. Sa ch ko st en se n ku n g en A n za h le in g es p ar te r Pe rs o n en in G el d ei n h ei te n ka rd in al ka rd in al C . U m w el tz ie le : C 1. V er ri n g er u n g d es V er ke h rs lä rm s C 2. W en ig er Lu ft ve rs ch m u tz u n g in D ez ib el o d er Ph o n /v er b al e B es ch re ib u n g Im m is si o n sw er te /v er b al e B es ch re ib u n g ka rd in al /n o m in al ka rd in al /n o m in al D . R ed u kt io n d er U n fa llg ef ah r: D 1. W en ig er U n fä lle m it Pe rs o n en sc h äd en D 2. W en ig er U n fä lle m it Sa ch sc h äd en A n za h lv er h in d er te U n fä lle im Ja h r A n za h lv er h in d er te U n fä lle im Ja h r ka rd in al ka rd in al 15. Wirksamkeitsanalyse 169 Wie wir schon eingangs darlegten, beschränkt sich die Kosten-Wirksamkeits- Analyse ausschließlich auf die Ermittlung von Teilwirksamkeiten für bestimmte Subziele. Sie macht hingegen nicht den Versuch, die einzelnen Teilwirksamkeiten zu einer Gesamtwirksamkeit zusammenzufassen. Diese Aufgabe wird vollständig dem politischen Entscheidungsträger überlassen. Auf welcheWeise dieser dann seine endgültige Entscheidung fällt, kümmert die Kosten-Wirksamkeits-Analyse wenig. Sie sieht ihre Aufgabe allein darin, die dafür erforderlichen Grundlagen in einer möglichst transparenten Form zur Verfügung zu stellen. Schaubild 22: Wirksamkeitsmatrix Projekt Wirksamkeit W1 W2 W3 … Wm A1 A2 A3 . . . An W11 W21 W31 Wn1 W12 W22 W32 Wn2 W13 W23 W33 Wn3 W1m W2m W3m Wnm 16. Projektempfehlungen 16.1 Kosten-Wirksamkeits-Matrix Am Ende seiner Untersuchung muss der Analytiker in der Lage sein, seine Ergebnisse in einer vollständigen Kosten-Wirksamkeits-Matrix darzulegen. Die Zeitproblematik sowie Risiko- und Unsicherheitsgesichtspunkte sollten darin bereits angemessen berücksichtigt sein. Formal hat eine solche Matrix die in Schaubild 23 dargestellte Gestalt. Schaubild 23: Kosten-Wirksamkeits-Matrix Projekt Kosten Wirksamkeit W1 W2 W3 … Wm A1 A2 A3 . . . An K1 K2 K3 Kn W11 W21 W31 Wn1 W12 W22 W32 Wn2 W13 W23 W33 Wn3 W1m W2m W3m Wnm Liegt eine derartige Matrix vor, stellt sich anschließend die Frage, welche Empfehlungen für die Projektauswahl auf dieser Grundlage ausgesprochenwerden können. Sehen wir uns dieses Problem im Folgenden etwas näher an. 16.2 Auswahl dominanter Projekte Auf der Grundlage einer Kosten-Wirksamkeits-Matrix lässt sich eine eindeutige Empfehlung für ein bestimmtes Projekt nur dann aussprechen, wenn sich herausstellt, dass dieses allen anderen Alternativen hinsichtlich seiner Kosten und seiner Wirksamkeiten überlegen ist. Das jeweils beste Projekt muss also über alle Wirksamkeiten hinweg die höchsten Skalenwerte aufweisen und mit den geringsten Kosten verbunden sein. Im Beispiel des Schaubildes 24 dominiert in diesem Sinne die Alternative A dieMaßnahmen B und C und kann daher ohne Bedenken zur Realisierung vorgeschlagen werden.

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Zusammenfassung

Die erste Wahl: Nutzen-Kosten-Analyse

Nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen der öffentlichen Verwaltung angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Als umfassendste gesamtwirtschaftliche Untersuchungsmethodik stellt die Nutzen-Kosten-Analyse innerhalb der Finanzwissenschaft nach wie vor das Instrument der ersten Wahl dar. Durch die gute Eignung für die Bewertung von Umwelteffekten konnten in den letzten Jahren Nutzen-Kosten-Analysen weiterhin an Bedeutung gewinnen. Der Gesetzgeber verlieh dem Instrument zudem ein entscheidendes Gewicht im Bereich des medizinischen Fortschritts. Durch die Gründung des Instituts für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG) und dessen weitgehende Verpflichtung, neue Arzneimittel hinsichtlich des Kosten-Nutzen-Verhält-nisses zu prüfen, müssen sich alle namhaften forschenden Arzneimittelhersteller mit der Methodik intensiv auseinandersetzen. Neben der eigentlichen Nutzen-Kosten-Analyse enthält das Buch auch Kapitel über die Kostenwirtschaftlichkeitsanalyse sowie die Nutzwertanalyse. Bei allen Verfahren beschreibt das Buch die jeweiligen Stärken und Schwächen, Unterschiede und die spezifischen Möglichkeiten in der Anwendung. Praktische Beispiele zeigen die Anwendung, insbesondere im Gesundheits- und Umweltbereich. Das Buch ist in erster Linie ein Lehrtext für den Unterricht an Universitäten. Es hilft jedoch auch Experten in Politik und Verwaltung, sich mit modernen Entscheidungsmethoden vertraut zu machen.

Der Autor

Prof. Dr. Horst Hanusch ist emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Augsburg.