14. Zielanalyse in:

Horst Hanusch

Nutzen-Kosten-Analyse, page 176 - 179

3. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8006-3412-5, ISBN online: 978-3-8006-4475-9, https://doi.org/10.15358/9783800644759_176

Series: Vahlens Kurzlehrbücher

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14. Zielanalyse 14.1 Problematik der Zielanalyse Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse dient dem Zweck, die beste Maßnahme aus einem Bündel potentieller Vorhaben zu selektieren. Diejenige Maßnahme soll ermittelt werden, die imHinblick auf die angestrebten Ziele die höchsten Erfüllungsgrade aufweist. Dies zwingt den Analytiker, zuallererst zu untersuchen, was mit der Realisierung eines bestimmten Vorhabens überhaupt erreicht werden soll. Erst wenn diese Frage vollständig, widerspruchsfrei und operational beantwortet ist, erscheint es sinnvoll, sich über die Art der Vor- und Nachteile eines Projekts sowie über deren Messung systematisch Gedanken zu machen. Mit anderen Worten, ohne eine vorhergehende sorgfältige Zielbestimmung ist die Identifizierung und Messung der relevanten Projektwirkungen gar nicht möglich. Nur in den seltensten Fällen dürfte dem Analytiker bei der Zielanalyse der politische Entscheidungsträger helfen, indem er ihm derart präzise Vorstellungen übermittelt, dass eine eigenständige Betrachtung für ihn überflüssig wird und er sich ausschließlich auf eine Prüfung der Ziel-Mittel-Adäquanz beschränken kann. ImAllgemeinen scheuen nämlich politische Instanzen davor zurück, sich auf konkrete und überprüfbare Zielvorgaben festzulegen. Sie bevorzugen vage formulierte Zielvorstellungen, um auf diese Weise nicht von vornherein in unnötige Konflikte mit divergierenden Interessen in den verschiedenen Gruppen der Gesellschaft zu geraten [Meyke 1973]. Der Analytiker sieht sich also im Zuge der Entscheidungsvorbereitung zumeist vor die Aufgabe gestellt, entweder die Projektziele selber zu bestimmen oder aber die vage vorgegebenen Vorstellungen der Politik für die Zwecke seiner Untersuchung so zu präzisieren, dass eindeutig festliegt, was als positive und was als negative Konsequenz einer öffentlichen Maßnahme anzusehen ist. Für die Durchführung der Analyse selbst stehen ihm prinzipiell zwei methodische Konzepte zur Verfügung: die nationale Zielanalyse sowie eine an Projektproblemen orientierte Zielbetrachtung. 14.2 Nationale Zielanalyse Im Rahmen der nationalen Zielanalyse versucht man, aus übergeordneten kulturspezifischenWerten einer Gesellschaft, wieWohlfahrt, Freiheit oder Gerechtigkeit, allgemein akzeptierte Zielkriterien zur Beurteilung von öffentlichen Projekten abzuleiten. Ein wirksames Hilfsmittel für diese Aufgabe sieht man im konsequenten Aufbrechen von Zielstrukturen. Ausgehend von gegebenen Oberzielen, die man in der Gesellschaft als konsensfähig ansieht, werden dabei stufenweise Zielebenen niedrigeren Rangs gebildet, bis man schließlich C. Kosten-Wirksamkeits-Analyse164 ein konkretes Zielsystem gefunden hat. Sehen wir uns diesen Prozess anhand eines Beispiels an. Beginnend beim Ziel der Wohlfahrt können für die verschiedenen Bereiche staatswirtschaftlicher Aktivität sachorientierte Ziele abgeleitet werden, wie die Befriedigung individueller Bedürfnisse nach Leistungen im Verkehrs-, Bildungs-, Forschungs- oder Gesundheitssektor. Schritt für Schritt wird dann weiter konkretisiert, indem man beispielsweise das Leistungsangebot im Verkehrsbereich nach dem innerstädtischen oder dem Überlandverkehr, dem privaten, öffentlichen oder internationalen Verkehr aufspaltet und auch für diese Teilbereiche adäquate Subziele deduziert, bis man schließlich bei operationalen Projektkriterien angelangt ist. 14.3 Problemorientierte Zielanalyse Der problemorientierte Ansatz einer Zielanalyse orientiert sich dagegen unmittelbar an den spezifischen Aufgaben, zu deren Zweck ein öffentliches Projekt geplant wird. Von diesen wird dann Schritt für Schritt auf höhere Zielebenen hochgeschlossen bis man wieder ein Oberziel erreicht hat. In der Literatur hebt man im Zusammenhang mit der problembezogenen Zielanalyse vor allem zwei Punkte als besonders positiv heraus. Der Ansatz zeichnet sich im Allgemeinen durch einen hohen Grad an Anpassungsfähigkeit und Operationalität aus. Außerdem spricht für ihn, dass am Beginn einer Evaluierung das Projekt selbst einer eingehenden Untersuchung unterworfen werden sollte, da nur dann die anfänglich zumeist noch unbestimmten Ziele, die manmit ihm verbindet, umfassend aufzudecken sind. Auf der anderen Seite wird der problemorientierten Analyse häufig vorgeworfen, sie orientiere sich zu wenig an den finalen Wertvorstellungen der Gesellschaft. 14.4 Praktische Synthese Für die Praxis der Kosten-Wirksamkeits-Analyse empfiehlt es sich, eine problemorientierte Zielbestimmung als Grundlage zu nehmen und diese um eine nationale Zielanalyse zu ergänzen. Der Analytiker sollte im Sinne dieser Empfehlung projektbezogene Zielsetzungen entwickeln, die sich möglichst nahtlos in das Gebäude der übergeordneten gesellschaftlichen Werte einfügen. Der Analytiker muss weiterhin darauf achten, dass der von ihm in Gang gesetzte Zielfindungsprozess einige Voraussetzungen erfüllt. So hat seine Zielanalyse alle relevanten Ziele zu erfassen, dabei aber gleichzeitig Zielüberlappungen zu vermeiden, da diese nur zu fehlerhaften Doppelzählungen führen. Sein Zielsystem muss darüber hinaus frei von logischen Widersprüchen sein. Abschließend soll ein praktisches Beispiel (Schaubild 20) aufzeigen, wie ein Zielsystem für den öffentlichen Nahverkehrsbereich aussehen könnte. Es geht hier um die Beurteilung alternativer Verkehrsvorhaben, konkret um die Gegen- überstellung von U-Bahn, Straßenbahn und Omnibus. 14. Zielanalyse 165 Schaubild 20: Zielsystem zur Beurteilung alternativer Verkehrsprojekte A. Benutzerziele A1. Verbesserung des Fahrkomforts A2. Zeitersparnisse durch A21. hohe Geschwindigkeit A22. wenige Umsteigevorgänge A23. geringere Wartezeiten A24. viele Zusteigemöglichkeiten B. Betriebskostenersparnisse B1. Personaleinsparungen B2. Sachkostensenkungen C. Umweltziele C1. Verringerung des Verkehrslärms C2. Weniger Luftverschmutzung D. Reduktion der Unfallgefahr D1. Weniger Unfälle mit Personenschäden D2. Weniger Unfälle mit Sachschäden 15. Wirksamkeitsanalyse DieWirksamkeitsbetrachtung, die sichmit der Outputseite öffentlicher Projekte befasst, besteht im Wesentlichen aus zwei analytischen Teilschritten [Meyke 1973]: – der Konstruktion geeigneter Wirksamkeitsmaße für die einzelnen Ziele und – der Messung der verschiedenen Teilwirksamkeiten. Da sich Zielsysteme im öffentlichen Sektor vonAnwendungsbereich zuAnwendungsbereich und von Projekt zu Projekt stark unterscheiden, kann man für die Umsetzung der beiden Teilschritte letztlich nur recht vage Regeln angeben. Endziel bleibt die Aufstellung einer so genannten Wirksamkeits- oder Zielertragsmatrix, in der alle relevanten Teilwirkungen der betrachteten Vorhaben verzeichnet sind. 15.1 Konstruktion von Wirksamkeitsmaßen Die Konstruktion von Wirksamkeitsmaßen besteht in der Hauptsache darin, operationale Maßstäbe oder Indikatoren zu entwickeln, anhand derer man feststellen kann, in welchem Umfang alternative Maßnahmen dazu beitragen können, die zuvor formulierten Teilziele zu erfüllen. Diese Operationalisierung vonOutputelementen erfordert vomAnalytiker, ebensowie schon die Zielanalyse, ein hohes Maß an Fachwissen, Erfahrung und Kreativität. In der Praxis bewährt hat sich ein Vorgehen, das auf der Suche nach geeigneten Wirksamkeitsmaßen bei vergleichbaren Maßnahmen in der Vergangenheit ansetzt und die dort verwendeten Kriterien, mehr oder weniger modifiziert oder ergänzt, in die eigene Analyse übernimmt. Alle ausgewählten Indikatoren müssen natürlich praktikabel sein. Nur solche sind verwendbar, für welche die erforderlichen Daten bereits vorliegen oder mit verhältnismäßig geringem Aufwand ermittelt werden können. 15.2 Messung der Teilwirksamkeiten Nachdem man für die einzelnen Ziele geeignete Maßstäbe gefunden hat, sind in einem zweiten Schritt dieWirksamkeiten der in Betracht kommenden Alternativen zu quantifizieren. Das heißt, es sind ihre jeweiligen Positionen auf einer Wirksamkeitsskala zu ermitteln. Grundsätzlich kommen als Skalierungsarten Kardinal-, Ordinal- oder Nominalskalen in Frage [Zangemeister 1971]. Nominalskalen nehmen nur Klasseneinteilungen vor, die in einfacher Weise qualitativ abgrenzbar sind, zum Beispiel nach den Kriterien „ja – nein“ oder „befriedigend – unbefriedigend“.Man kannmit ihnen ohne größeren Informa-

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Zusammenfassung

Die erste Wahl: Nutzen-Kosten-Analyse

Nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen der öffentlichen Verwaltung angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Als umfassendste gesamtwirtschaftliche Untersuchungsmethodik stellt die Nutzen-Kosten-Analyse innerhalb der Finanzwissenschaft nach wie vor das Instrument der ersten Wahl dar. Durch die gute Eignung für die Bewertung von Umwelteffekten konnten in den letzten Jahren Nutzen-Kosten-Analysen weiterhin an Bedeutung gewinnen. Der Gesetzgeber verlieh dem Instrument zudem ein entscheidendes Gewicht im Bereich des medizinischen Fortschritts. Durch die Gründung des Instituts für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG) und dessen weitgehende Verpflichtung, neue Arzneimittel hinsichtlich des Kosten-Nutzen-Verhält-nisses zu prüfen, müssen sich alle namhaften forschenden Arzneimittelhersteller mit der Methodik intensiv auseinandersetzen. Neben der eigentlichen Nutzen-Kosten-Analyse enthält das Buch auch Kapitel über die Kostenwirtschaftlichkeitsanalyse sowie die Nutzwertanalyse. Bei allen Verfahren beschreibt das Buch die jeweiligen Stärken und Schwächen, Unterschiede und die spezifischen Möglichkeiten in der Anwendung. Praktische Beispiele zeigen die Anwendung, insbesondere im Gesundheits- und Umweltbereich. Das Buch ist in erster Linie ein Lehrtext für den Unterricht an Universitäten. Es hilft jedoch auch Experten in Politik und Verwaltung, sich mit modernen Entscheidungsmethoden vertraut zu machen.

Der Autor

Prof. Dr. Horst Hanusch ist emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Augsburg.