13. Grundlagen und Aufbau in:

Horst Hanusch

Nutzen-Kosten-Analyse, page 174 - 176

3. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8006-3412-5, ISBN online: 978-3-8006-4475-9, https://doi.org/10.15358/9783800644759_174

Series: Vahlens Kurzlehrbücher

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C. Kosten-Wirksamkeits-Analyse 13. Grundlagen und Aufbau 13.1 Grundlagen Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse, in der englischen Literatur als „cost-effectiveness analysis“ bezeichnet, ist das zweite bedeutende Verfahren, das dem Bereich der Wirtschaftlichkeitsanalyse für den öffentlichen Sektor zugezählt wird. Auch sie wurde zu demZweck entwickelt, aus einem Spektrummöglicher Projekte das vorteilhafteste Vorhaben herauszufinden. Ihre Hauptanwendungsbereiche lagen in der Vergangenheit im Verkehrs- und Verteidigungssektor sowie im Bildungs-, Forschungs- und Gesundheitswesen. Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse unterscheidet sich von der traditionellen ebensowie von der erweitertenNutzen-Kosten-Analyse inmehrfacher Hinsicht. Im Gegensatz zu jenen kennt sie zur Beurteilung der Outputwirkungen kein monofinales Ziel staatlichenHandelns wie das der Steigerung gesellschaftlicher Wohlfahrt. Sie untersucht öffentliche Projekte vielmehr auf einer der Wohlfahrtszielsetzung untergeordneten projektspezifischenZielebene. Mit Blick auf das konkrete Vorhaben wird das finale Wohlfahrtsziel also in operationalisierbare Subziele aufgespalten. Die Evaluierung erfolgt sodann auf der Grundlage dieser multiplen projektspezifischen Zielkriterien. Umdie Kosten eines öffentlichen Vorhabens zu ermitteln, stützt sich die Kosten- Wirksamkeits-Analyse allerdings weiterhin auf das Opportunitätskostenkonzept, wie wir es im Rahmen der Nutzen-Kosten-Analyse kennen gelernt haben. Auf der Kostenseite kommt demnach unverändert dasmonofinaleWohlfahrtsziel zur Geltung. Lediglich der Output eines Projekts wird über seine Beiträge zu den projektspezifischen Zielen beurteilt. Ein weiteres Wesensmerkmal der Kosten-Wirksamkeits-Analyse besteht im Verzicht auf einemonetäre Bewertung der Outputeffekte öffentlicher Vorhaben; die Projektwirkungen gehen vielmehr in physischen Größen in die Analyse ein. Sie bemüht sich auch nicht weiter darum, die so erfassten Werte, falls sie in unterschiedlichen Maßeinheiten vorliegen, in irgendeiner Form zu einem Gesamtmaß zu vereinen. Einemögliche Verknüpfung bleibt voll und ganz dem politischen Entscheidungsträger überlassen. C. Kosten-Wirksamkeits-Analyse162 13.2 Aufbau Auch wenn die Kosten-Wirksamkeits-Analyse eine wesentlich weniger homogene Gesamtstruktur besitzt als die Nutzen-Kosten-Analyse, lassen sich doch in ihrem Aufbau die folgenden Elemente identifizieren: (1) Auf einer ersten Stufe sind zunächst die Ziele, die manmit Hilfe öffentlicher Projekte realisieren möchte, vollständig, widerspruchsfrei und operationalisierbar zu erfassen (Zielanalyse). (2) In der zweiten Phase der Analyse gilt es, die jeweils relevanten Nebenbedingungen zu ermitteln (Erfassung von Nebenbedingungen). (3) Sofern sie nicht bereits von außen vorgegeben sind, müssen anschließend alle in Frage kommenden Handlungsalternativen konzipiert werden, die den gesetzten Zielen dienen können. Sie haben notwendigerweise mit den zuvor ermittelten Nebenbedingungen kompatibel zu sein (Alternativenbestimmung). Diese ersten drei Elemente werden in Anlehnung an Quade [1968] als „highlevel-analysis“ bezeichnet. Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse im engeren Sinne oder die „low-level-analysis“ beginnt danach im Allgemeinen mit der (4) Ermittlung, Messung und Bewertung der Kosten in monetärer Form (Kostenanalyse). (5) Mit Hilfe geeigneter physischerMaße oder Indikatoren sind sodann die positiven und negativen Outputwirkungen alternativer Vorhaben imHinblick auf das angestrebte multiple Zielsystem zu quantifizieren (Wirksamkeitsanalyse). (6) Im nächsten Schritt müssen die zeitlich verschieden anfallenden Kosten und Wirksamkeiten homogenisiert werden (Zeitliche Homogenisierung). (7) Darauf folgt eine eventuelle Modifizierung der Kosten undWirksamkeiten unter Risiko- und Unsicherheitsgesichtspunkten (Berücksichtigung von Risiko und Unsicherheit). (8) Zum Abschluss der Analyse kann man die Ergebnisse in Kosten-Wirksamkeits-Matrizen zusammenfassen. Auf der Grundlage dieser Übersichten gilt es, den Entscheidungsträger zumindest auf diejenigen Vorhaben hinzuweisen, die anderen Projekten imHinblick auf sämtliche Zielkriterien überlegen sind. Wir werden uns in den folgenden Abschnitten allein mit den Stufen (l), (5) und (8) befassen. Auf eine erneute Darstellung der übrigen Problembereiche dürfen wir verzichten, da sich hier gegenüber unseren Ausführungen im Rahmen der Nutzen-Kosten-Analyse keine wesentlichen Änderungen ergeben. Abschließend sei noch angefügt, dass die Vorgehensweise der Kosten-Wirksamkeits-Analyse, verglichen mit der der Nutzen-Kosten-Analyse, dem Analytiker einen wesentlich größeren Freiraum zur Lösung projektspezifischer Probleme überlässt. Die einzelnen Schritte sind hier generell weniger stringent vorgegeben als bei der Nutzen-Kosten-Analyse. 14. Zielanalyse 14.1 Problematik der Zielanalyse Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse dient dem Zweck, die beste Maßnahme aus einem Bündel potentieller Vorhaben zu selektieren. Diejenige Maßnahme soll ermittelt werden, die imHinblick auf die angestrebten Ziele die höchsten Erfüllungsgrade aufweist. Dies zwingt den Analytiker, zuallererst zu untersuchen, was mit der Realisierung eines bestimmten Vorhabens überhaupt erreicht werden soll. Erst wenn diese Frage vollständig, widerspruchsfrei und operational beantwortet ist, erscheint es sinnvoll, sich über die Art der Vor- und Nachteile eines Projekts sowie über deren Messung systematisch Gedanken zu machen. Mit anderen Worten, ohne eine vorhergehende sorgfältige Zielbestimmung ist die Identifizierung und Messung der relevanten Projektwirkungen gar nicht möglich. Nur in den seltensten Fällen dürfte dem Analytiker bei der Zielanalyse der politische Entscheidungsträger helfen, indem er ihm derart präzise Vorstellungen übermittelt, dass eine eigenständige Betrachtung für ihn überflüssig wird und er sich ausschließlich auf eine Prüfung der Ziel-Mittel-Adäquanz beschränken kann. ImAllgemeinen scheuen nämlich politische Instanzen davor zurück, sich auf konkrete und überprüfbare Zielvorgaben festzulegen. Sie bevorzugen vage formulierte Zielvorstellungen, um auf diese Weise nicht von vornherein in unnötige Konflikte mit divergierenden Interessen in den verschiedenen Gruppen der Gesellschaft zu geraten [Meyke 1973]. Der Analytiker sieht sich also im Zuge der Entscheidungsvorbereitung zumeist vor die Aufgabe gestellt, entweder die Projektziele selber zu bestimmen oder aber die vage vorgegebenen Vorstellungen der Politik für die Zwecke seiner Untersuchung so zu präzisieren, dass eindeutig festliegt, was als positive und was als negative Konsequenz einer öffentlichen Maßnahme anzusehen ist. Für die Durchführung der Analyse selbst stehen ihm prinzipiell zwei methodische Konzepte zur Verfügung: die nationale Zielanalyse sowie eine an Projektproblemen orientierte Zielbetrachtung. 14.2 Nationale Zielanalyse Im Rahmen der nationalen Zielanalyse versucht man, aus übergeordneten kulturspezifischenWerten einer Gesellschaft, wieWohlfahrt, Freiheit oder Gerechtigkeit, allgemein akzeptierte Zielkriterien zur Beurteilung von öffentlichen Projekten abzuleiten. Ein wirksames Hilfsmittel für diese Aufgabe sieht man im konsequenten Aufbrechen von Zielstrukturen. Ausgehend von gegebenen Oberzielen, die man in der Gesellschaft als konsensfähig ansieht, werden dabei stufenweise Zielebenen niedrigeren Rangs gebildet, bis man schließlich

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Zusammenfassung

Die erste Wahl: Nutzen-Kosten-Analyse

Nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen der öffentlichen Verwaltung angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Als umfassendste gesamtwirtschaftliche Untersuchungsmethodik stellt die Nutzen-Kosten-Analyse innerhalb der Finanzwissenschaft nach wie vor das Instrument der ersten Wahl dar. Durch die gute Eignung für die Bewertung von Umwelteffekten konnten in den letzten Jahren Nutzen-Kosten-Analysen weiterhin an Bedeutung gewinnen. Der Gesetzgeber verlieh dem Instrument zudem ein entscheidendes Gewicht im Bereich des medizinischen Fortschritts. Durch die Gründung des Instituts für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG) und dessen weitgehende Verpflichtung, neue Arzneimittel hinsichtlich des Kosten-Nutzen-Verhält-nisses zu prüfen, müssen sich alle namhaften forschenden Arzneimittelhersteller mit der Methodik intensiv auseinandersetzen. Neben der eigentlichen Nutzen-Kosten-Analyse enthält das Buch auch Kapitel über die Kostenwirtschaftlichkeitsanalyse sowie die Nutzwertanalyse. Bei allen Verfahren beschreibt das Buch die jeweiligen Stärken und Schwächen, Unterschiede und die spezifischen Möglichkeiten in der Anwendung. Praktische Beispiele zeigen die Anwendung, insbesondere im Gesundheits- und Umweltbereich. Das Buch ist in erster Linie ein Lehrtext für den Unterricht an Universitäten. Es hilft jedoch auch Experten in Politik und Verwaltung, sich mit modernen Entscheidungsmethoden vertraut zu machen.

Der Autor

Prof. Dr. Horst Hanusch ist emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Augsburg.