l. Allgemeine Grundlagen in:

Horst Hanusch

Nutzen-Kosten-Analyse, page 15 - 21

3. Edition 2011, ISBN print: 978-3-8006-3412-5, ISBN online: 978-3-8006-4475-9, https://doi.org/10.15358/9783800644759_15

Series: Vahlens Kurzlehrbücher

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A. Traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse l. Allgemeine Grundlagen 1.1 Das wohlfahrtstheoretische Grundprinzip Die Nutzen-Kosten-Analyse, im englischen als „cost-benefit analysis“ bezeichnet, stellt daswohl bekanntestewirtschaftlichkeitsanalytische Verfahren für den öffentlichen Sektor dar. Sie beruht einerseits auf den normativen Vorstellungen der Wohlfahrtsökonomie, andererseits auf Erkenntnissen privatwirtschaftlich orientierter Investitionsrechnungen. Das Anliegen der Nutzen-Kosten-Analyse besteht gewöhnlich darin, auf zwei zentrale Fragen eine Antwort zu geben: (1) Ist es aus ökonomischer Sicht sinnvoll, staatliche Projekte auf Kosten des Entzugs finanzieller Mittel aus dem privaten Sektor durchzuführen? (2) Welches oder welche staatlichen Vorhaben sollen aus einer Anzahl potentieller Alternativen ausgewählt und in die Praxis umgesetzt werden? Referenzmaße für die Beantwortung dieser Fragen stellen die positiven und negativen Beiträge der jeweiligen Alternativen zur gesellschaftlichenWohlfahrt dar. Ein öffentliches Projekt kann den unterschiedlichsten Charakter aufweisen. Im Grunde darf man darunter alle Maßnahmen des Staates subsumieren, die darauf abzielen, in einem Land das wirtschaftliche Geschehen sowie die kulturellen oder sozialen Lebensbedingungen zu fördern. Das Investitionsvorhaben einer Gemeinde, etwa der Ausbau des städtischen Nahverkehrs, zählt dazu ebenso wie die Errichtung einer Landesuniversität oder eine umweltpolitische Maßnahme des Bundes, zum Beispiel die Einrichtung eines Überwachungssystems zur Reinhaltung von Luft und Wasser. Als Nutzer staatlichen Handelns kommen hierbei grundsätzlich sowohl Konsumenten als auch private Unternehmen in Frage. Im ersten Fall stellt der öffentliche Sektor Konsumgüter bereit, die das Nutzenniveau der privaten Haushalte unmittelbar erhöhen. Im zweiten Fall werden öffentliche Vorhaben die Produktionsbedingungen im Unternehmenssektor verbessern. Es kommt dort zu Kostenersparnissen imHerstellungsprozess bestimmter Güter und, bei vollkommener Konkurrenz, zu Preisrückgängen auf den zugehörigenMärkten. Letztendlich führt auch dies, allerdings nur mittelbar, zu einer Anhebung der individuellen Konsummöglichkeiten. Der Nutzen-Kosten-Analyse kommt es darauf an, jede Änderung in der Versorgung mit Konsumgütern, die infolge eines öffentlichen Vorhabens auftritt, bei dessen ökonomischer Beurteilung zu berücksichtigen. Eingeschlossen sind A. Traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse2 darin die unmittelbaren Mengenwirkungen ebenso wie die mittelbaren Ver- änderungen der individuellen Konsumniveaus, die durch Bewegungen der relativen Preise in einer Volkswirtschaft zustande kommen. Mit dieser Betrachtungsweise allein gibt sich die Nutzen-Kosten-Analyse aber nicht zufrieden. In der Versorgung mit Konsumgütern sieht sie nicht den Endzweck wirtschaftlichen Handelns, sondern lediglich ein Mittel, das der Bedürfnisbefriedigung von Individuen dient. Das ausschlaggebende Kriterium für denWert, den ein Güterbündel hat, kann für sie folglich nur der Beitrag sein, den dieses zur individuellen Bedürfnisbefriedigung leistet. Und dieser Beitrag wiederum bemisst sich nach dem Nutzen, den der einzelne aus dem Konsum von Gütern zu ziehen vermag. Individuelle Nutzenniveaus stellen somit das eigentliche Bewertungsmaß der Nutzen-Kosten-Analyse dar. Die Aggregation der individuellen Nutzen schließlich führt zur sozialenWohlfahrt. Sie ist Ausdruck der Bedürfnisbefriedigung aller Individuen in einer Gesellschaft. Zugleich ist sie das Kriterium, nach dem alle öffentlichen Projekte zu beurteilen sind. Die allgemeine Entscheidungsregel besagt dann: Die öffentliche Hand sollte solche Projekte durchführen, die einen Beitrag zur Steigerung der sozialen Wohlfahrt leisten. Die Nutzen-Kosten-Analyse geht somit konsequent vom individualistischen Paradigma aus. Sie unterstellt, dass die gesamtwirtschaftliche Bewertung von Projektwirkungen allein auf der Grundlage der Präferenzen von Konsumenten zu erfolgen habe. Hinter ihrem methodischen Grundkonzept steht demnach das Prinzip der Konsumentensouveränität ebenso wie die demokratische Vorstellung, das Interesse der einzelnen und nicht ein ominöses Staatsinteresse bestimme letztlich das Wohl der Gesamtgesellschaft. Organstaatliche Ideen finden folglich keinen Eingang in ihr Kalkül. Die Realisierung einer öffentlichen Maßnahme hat für eine Volkswirtschaft nicht nur positiveWirkungen in Form von Konsumsteigerungen zur Folge, Die Durchführung eines Vorhabens erfordert vielmehr in einerWelt der Knappheit den Einsatz von Ressourcen, die ansonsten in anderen Bereichen der Volkswirtschaft verwendet wordenwären. Dieser Abzug aus alternativen Verwendungen macht dort Produktionseinschränkungen erforderlich. Der daraus resultierende Konsumverzicht entspricht dabei den volkswirtschaftlichen Kosten des Projekts. In der Nutzen-Kosten-Analyse kommt demnach zur Bewertung der negativen Wirkungen das Konzept der Opportunitätskosten zum Tragen. In die Evaluierung öffentlicher Projekte muss selbstverständlich die Gesamtheit der anfallenden Nutzen und Opportunitätskosten eingehen. Die modifizierte Entscheidungsregel lautet dann wie folgt: Die öffentliche Hand sollte solche Maßnahmen durchführen, für die die Differenz von aggregierten Nutzen und Opportunitätskosten positiv ist. In der Literatur hat sich für diese Differenz der Begriff Nettonutzen eingebürgert. Grundlage einer Nutzen-Kosten-Analyse bildet das Verhalten der Nachfrager und der Anbieter auf einzelnen Märkten. Damit gelten in diesem Rahmen die Aussagen der Markttheorie. Wie dort nachgewiesen ist, führen unter den Annahmen der vollkommenen Konkurrenz die individuellen Tauschakte der l. Allgemeine Grundlagen 3 Konsumenten und der Produzenten stets zu einer allokativ effizienten Verwendung der Ressourcen. Es kann keine Einheit eines beliebigen Gutes mehr produziert werden, ohne dass gleichzeitig die Produktion eines anderen Gutes zurückgehen muss. Ebenso gestaltet sich die Verteilung der Konsumgüter auf die privaten Verbraucher paretooptimal. Niemand kann in seiner Versorgung besser gestellt werden, ohne dass ein anderer zugleich Einbußen erleidet. Solange in einer solchen Konstellation allein die Kriterien der allokativen Effizienz und der Paretooptimalität der Verteilung zur Beurteilung desMarktgeschehens herangezogen werden, gibt es aus der Sicht der Wohlfahrtstheorie keinen Anlass für staatswirtschaftliches Handeln. Auch die Nutzen-Kosten-Analyse verliert dann ihre inhaltliche Berechtigung. Beide können erst dann zur Geltung kommen, wenn entweder zusätzliche Kriterien hinzutreten, die Aussagen über die Verteilungswirkungen einer geplanten Maßnahme gestatten, oder wenn im tatsächlichen Marktgeschehen die Bedingungen verletzt sind, die das Marktmodell in seiner theoretischen Vollkommenheit kennzeichnen. Auf letzterem Gebiet liegt denn auch der eigentliche Anwendungsbereich der Nutzen-Kosten-Analyse. Dem Staat nämlich kommt in einer Marktwirtschaft eine Sonderrolle zu. Ihm obliegen solche Aufgaben, für die der Marktmechanismus keine zufrieden stellende Lösung hervorbringen kann. An erster Stelle ist hier die Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Gütern zu nennen. Öffentliche Güter sind dadurch gekennzeichnet, dass sie von vielen Personen gleichzeitig genutzt werden können, ohne dass sich die Nutzer am Konsum gegenseitig beeinträchtigen. Für diese Gruppe von Gütern existiert in der Regel kein Markt und damit auch keine privatwirtschaftliche Institution, die deren Bereitstellung in effizienter Weise vornehmen könnte, da es aufgrund der beschriebenen Nichtrivalität im Konsum im Allgemeinen nicht möglich ist, das Ausschlussprinzip des Preises anzuwenden. Der Sinn und Zweck einer Nutzen- Kosten-Analyse besteht demnach in erster Linie darin, geplante Vorhaben, die auf eine bessere Versorgung der Bevölkerungmit öffentlichen Gütern abzielen, aber auch jede andere öffentliche Maßnahme, unter ökonomischen Gesichtspunkten zu durchleuchten. Manwill auf dieseWeise auch dem Staatssektor ein Instrument für ökonomisch rationale Entscheidungen zur Verfügung stellen. 1.2 Das Postulat von Vollbeschäftigung und Verteilungsneutralität Die traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse geht in ihrer Bewertung der Vor- und Nachteile öffentlicher Projekte von der zentralen Prämisse aus, dass alle Produktivkräfte in einer Volkswirtschaft vollbeschäftigt sind. Sie unterscheidet sich damit in konzeptioneller Hinsicht ganz wesentlich von der erweiterten Nutzen-Kosten-Analyse. Jene nämlich verzichtet bewusst darauf, für die Faktormärkte ein Gleichgewicht zwischen Angebot undNachfrage zu unterstellen. DasWirtschaftsgeschehen in hochentwickelten Industriestaaten ebenso wie in Entwicklungsländern sei vielmehr, so eine ihrer Grundthesen, häufig durch Ungleichgewichte gekennzeichnet. Dies treffe in heutiger Zeit vor allem für A. Traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse4 den Arbeitsmarkt zu, wo nicht alle Wirtschaftssubjekte, die eine Stelle suchen, in absehbarer Zeit ihren Vorstellungen und Kenntnissen gemäß beschäftigt werden können. Für die Evaluierung öffentlicher Vorhaben ist nun wesentlich, dass die Bewertung der Wohlfahrtswirkungen eines öffentlichen Vorhabens unterschiedlich ausfallen kann, je nachdem, ob Markträumung unterstellt wird oder nicht. Allerdings ergeben sich aus der Aufhebung der Vollbeschäftigungsannahme schwerwiegende Probleme konzeptioneller und empirischer Art, die eine Umsetzung in die konkrete Bewertungspraxis äußerst schwierig gestalten. Ein zweiter wesentlicher Unterschied zwischen der traditionellen und der erweiterten Nutzen-Kosten-Analyse besteht in der Art, wie beide Verteilungsfragen behandeln. Es steht wohl außer Zweifel, dass ein staatliches Vorhaben stets zu einer Umverteilung der individuellen Nutzenniveaus führt. Eigentlich müsste daher jede Nutzen-Kosten-Analyse neben den allokativen auch die distributiven Wirkungen staatlicher Projekte in ihre Betrachtung aufnehmen. Sie hätte zu diesemZweck zunächst jene Gruppen vonHaushalten zu identifizieren, die von einer öffentlichen Maßnahme entweder positiv oder negativ tangiert werden. In einem zweiten Schritt müsste sie sodann versuchen, die Nutzenänderungen der betroffenen Haushalte im Einzelnen zu quantifizieren. Schon allein diese beiden Schritte aber sind mit einer solchen Vielzahl von Schwierigkeiten und einem derart hohen Aufwand bei der Datenermittlung und Datenauswertung verbunden, dass sie sich nicht ohne weiteres durchführen lassen. Hinzu kommt noch ein weitaus gravierenderes Problem. Die individuellen Nutzenänderungen, die aufgrund eines öffentlichen Projekts zu Stande kommen, sind über alle Haushalte hinweg zu aggregieren, wenn man Aussagen über die Bedeutung eines Vorhabens für die Gesamtgesellschaft machen will. Um diese Aufgabe bewältigen zu können, müsste dem Nutzen- Kosten-Analytiker indessen eine soziale Wohlfahrtsfunktion vorgegeben sein. Deren Existenz nämlich macht die Bewertung von Verteilungsänderungen überhaupt erst möglich. Welcher politische Entscheidungsträger freilich wird im konkreten Entscheidungsfall bereit sein, dem Analytiker eine normative Vorgabe dieser Art anzutragen? Nicht zuletzt aus solchen Überlegungen heraus verzichtet die traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse von vornherein auf eine eigenständige Behandlung der Verteilungsproblematik. Sie abstrahiert von allen Verteilungsfragen, indem sie unterstellt, die von ihr vorgefundene Distribution von Einkommen und Vermögen sei von der Gesellschaft bewusst in ihrer jetzigen Form gestaltet. Dahinter steht freilich auch die Auffassung, dass es nicht Aufgabe des Analytikers sein könne, unterschiedliche Verteilungssituationen nach normativen Kriterien zu beurteilen. Seine Untersuchung habe sich vielmehr allein auf die gegebene Verteilung der Einkommen und Vermögen zu stützen. Auf diese Basis müsse er sich beschränken und sich ausschließlich um die Quantifizierung der allokativen Wirkungen bemühen. Dann genügt es auch, wenn er die öffentlichen Entscheidungsträger über die verteilungspolitischen Implikationen eines Projekts nur am Rande informiert. Ihnen bleibt es letzten Endes überlassen, ob sie distributive Korrekturen in die Wege leiten wollen oder nicht. l. Allgemeine Grundlagen 5 ImGegensatz dazu zeichnet sich die erweiterte Nutzen-Kosten-Analyse gerade dadurch aus, dass sie Verteilungsfragen bei der Beurteilung einer Maßnahme explizit berücksichtigt. Die oben angeklungenen Probleme lassen dies allerdings nur in rudimentärer Form zu. 1.3 Geltungsbereich der Nutzen-Kosten-Analyse Die Ermittlung von Personengruppen, die durch ein öffentliches Projekt positiv oder negativ betroffen sind, ist für die Nutzen-Kosten-Analyse nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Verteilung von Interesse. Der Kreis der in Betracht zu ziehenden Gesellschaftsmitglieder sollte auch in räumlicher und zeitlicher Hinsicht abgegrenzt werden. Was die geographische Abgrenzung anbelangt, so werden Nutzen-Kosten- Analysen häufiger im nationalen und seltener im internationalen Rahmen durchgeführt. Sofern sich die Auswirkungen öffentlicher Projekte nur auf bestimmte Regionen oder Gemeinden beschränken, bietet sich selbstverständlich eine Untersuchung auf diesen lokal begrenzten Ebenen an. Der Zeitraum, für den die Auswirkungen öffentlicher Maßnahmen betrachtet werden, hängt gewöhnlich vom Planungshorizont staatlicher Institutionen ab. Man kann die zeitliche Analyse auf die lebende Generation begrenzen oder im anderen Extrem versuchen, sämtliche nachfolgenden Generationen in die Betrachtung mit einzubeziehen. In der Regel beschränkt man sich jedoch auf terminierte Zeiträume, die sich zwischen den beiden genannten Positionen bewegen. Wesentlich für die konkrete Ausgestaltung der Nutzen-Kosten-Analyse ist schließlich noch dasMit-und-Ohne-Prinzip. Eine Projektanalyse darf lediglich Wirkungen berücksichtigen, die allein auf die Durchführung einer öffentlichen Maßnahme zurückzuführen sind. Wirkungen, die auch aufträten, wenn man auf die Maßnahme verzichtete, bleiben unbeachtet. Vergleichen muss man also die Unterschiede zwischen alternativen Entwicklungen mit und ohne Projekt und nicht die Unterschiede, die zwischen zwei Zeitpunkten vor und nach der Durchführung einer Maßnahme erkennbar werden. 1.4 Nationale sowie internationale Bedeutung In den letzten Jahren hat es sich in der Bundesrepublik Deutschland immermehr als notwendig erwiesen, bei bestimmten Projekten Nutzen-Kosten-Analysen vorzunehmen. Ein Hauptgrund dafür bildet die explizite Vorschrift gemäß der Bundeshaushaltsordnung (BHO §7 II) auf Bundesebene, oder dem Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG §6 II) auf Länderebene, wonach für alle finanzwirksamenMaßnahmen angemesseneWirtschaftlichkeitsanalysen durchzuführen sind. Zur Anwendung kommt diese Verordnung beispielsweise im Bundesverkehrswegeplan der Bundesregierung aus dem Jahr 2003. Darauf basierend werden einzelnen Projekten, mit einem Planungshorizont bis in das Jahr 2015, Nutzen-Kosten-Verhältnisse attestiert. Anhand dieser Verhältnisse kann eine A. Traditionelle Nutzen-Kosten-Analyse6 Präferenzordnung erstellt werden, die es den politischen Entscheidungsträgern ermöglichen soll, ökonomisch sinnvolle Alternativen auszuwählen und somit gegebene Ressourcen effizient zu verwenden. Ebenso erlangt die Nutzen-Kosten-Analyse auf europäischer Ebene zusätzliche Aufmerksamkeit, wodurch wiederum das Handeln und die nationale Gesetzgebung der einzelnen Mitgliedsstaaten maßgeblich beeinflusst werden. Das „Strukturpolitische Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt“ (ISPA), welches zukünftigenMitgliedsländern finanzielle Unterstützung für Investitionsprojekte im Bereich Umwelt und Verkehr bereitstellt, um das europäische Niveau zu erreichen, fordert explizit die Verwendung der Nutzen-Kosten-Analyse zur Evaluierung der Projektalternativen.Weiterhin strebt die Europäische Union im Forschungs- und Entwicklungsbereich unter anderem mittels des Ende 2006 beschlossenen 7. Forschungsrahmenprogramms danach zum weltweit führenden Forschungsraum zu avancieren. Die Nutzen-Kosten-Analyse kommt dabei zum Einsatz, wenn es darum geht, nachhaltiges Ressourcenmanagement im Bereich derWechselwirkung zwischen Umwelt undmenschlicher Tätigkeit zu verfolgen oder wenn imGesundheitsbereich etwa umweltbedingte Gesundheitsrisiken analysiert und bewertet werden sollen. In denUSA dient die Nutzen-Kosten-Analyse (NKA) in ihren unterschiedlichen Ausprägungen seit mehreren Dekaden als Entscheidungsfindungsinstrument auf allen politischen Ebenen. Man versucht damit zu ergründen, ob die Gesellschaft durch ein bestimmtes Projekt unter dem Aspekt ihrer Wohlfahrt letztendlich besser gestellt ist als ohne dieses Projekt oder eine vergleichbare Alternative. Ferner findet die NKA insbesondere in der Arbeit von speziellen Nichtregierungs- und Regierungsorganisationen Anwendung, wie beispielsweise der „National Oceanic and Atmospheric Administration“ (NOAA). Dort gilt es, mit Hilfe der sogenannten ressourceneffizienten Projektbewertung vor allem im Umweltbereich Wirtschaftlichkeitsaussagen zu treffen oder aber auch eine kostenmäßige Evaluierung vonUmweltkatastrophen durchzuführen. Dabei greift man häufig auf das Instrument der „Kontingenten Evaluierungsmethode“ (Contingent Valuation) zurück, die wie wir noch sehen werden, einen besonderen Teilaspekt der Nutzen-Kosten-Analyse abdeckt [siehe auch Kapitel 7]. 2. Elemente der Nutzen-Kosten-Analyse 2.1 Aufbau einer Nutzen-Kosten-Analyse Nach herkömmlicher Auffassung hat die Nutzen-Kosten-Analyse folgende Teilaufgaben zu erfüllen: (1) Bestimmung der relevanten Nebenbedingungen; (2) Formulierung und Vorauswahl von Alternativen; (3) Bestimmung der Projektwirkungen; Erfassung und Bewertung der positiven und negativen Wirkungen von Alternativen in Form ihrer monetären Nutzen und Kosten; (4) Zeitliche Homogenisierung der Nutzen und Kosten auf demWege der Diskontierung; (5) Gegenüberstellung von Nutzen und Kosten für die verschiedenen Alternativen; Synthese zu eindimensionalen Güte- oder Entscheidungsmaßen; (6) Berücksichtigung von Risiko undUnsicherheit, eventuell Modifizierung der Entscheidungsmaße; (7) Aufstellen einer Rangordnung der Alternativen anhand der Entscheidungsmaße und Empfehlung einer oder mehrerer Alternativen. Die Ergebnisse der Evaluierung sind in einem Endbericht zusammenzufassen. Dieser hat sämtliche Verfahrensschritte zu beinhalten. Dazu gehört zum einen, dass der Analytiker alle Probleme anspricht, die im Zusammenhang mit der Projektanalyse aufgetreten sind. Zum anderen sind die einzelnen Datenquellen zu belegen, die hierin Verwendung gefunden haben. Alles in allemmuss sichergestellt sein, dass ein Außenstehender anhand der Aufzeichnungen jederzeit in der Lage ist, die gesamte Analyse nachzuvollziehen. Für eine zusammenfassende Darstellung der Ergebnisse einer Projektevaluierung eignet sich beispielsweise ein Schema, wie es in Schaubild 1 wiedergeben ist. Dieses erhebt keineswegs denAnspruch auf Allgemeingültigkeit; es vermag aber doch die Möglichkeiten für die Gestaltung des abschließenden Berichtsbogens aufzuzeigen. 2.2 Typisierung von Projektwirkungen Ob eine öffentliche Maßnahme ökonomisch vorteilhaft ist oder nicht, lässt sich generell an ihrer Wirkung auf die Güterversorgung der Konsumenten ablesen. Besteht die Möglichkeit, sämtliche positiven und negativen Wirkungen unmittelbar auf dieser Ebene zu quantifizieren, so braucht man sich keine weiteren Gedanken darüber zu machen, von welcher Art die auftretenden Effekte sind. In der praktischen Umsetzung einer Nutzen-Kosten-Analyse freilich wirdman diese Idealbedingungen kaum antreffen. Dann ist es für den Analytiker sinn-

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Zusammenfassung

Die erste Wahl: Nutzen-Kosten-Analyse

Nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen der öffentlichen Verwaltung angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Als umfassendste gesamtwirtschaftliche Untersuchungsmethodik stellt die Nutzen-Kosten-Analyse innerhalb der Finanzwissenschaft nach wie vor das Instrument der ersten Wahl dar. Durch die gute Eignung für die Bewertung von Umwelteffekten konnten in den letzten Jahren Nutzen-Kosten-Analysen weiterhin an Bedeutung gewinnen. Der Gesetzgeber verlieh dem Instrument zudem ein entscheidendes Gewicht im Bereich des medizinischen Fortschritts. Durch die Gründung des Instituts für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG) und dessen weitgehende Verpflichtung, neue Arzneimittel hinsichtlich des Kosten-Nutzen-Verhält-nisses zu prüfen, müssen sich alle namhaften forschenden Arzneimittelhersteller mit der Methodik intensiv auseinandersetzen. Neben der eigentlichen Nutzen-Kosten-Analyse enthält das Buch auch Kapitel über die Kostenwirtschaftlichkeitsanalyse sowie die Nutzwertanalyse. Bei allen Verfahren beschreibt das Buch die jeweiligen Stärken und Schwächen, Unterschiede und die spezifischen Möglichkeiten in der Anwendung. Praktische Beispiele zeigen die Anwendung, insbesondere im Gesundheits- und Umweltbereich. Das Buch ist in erster Linie ein Lehrtext für den Unterricht an Universitäten. Es hilft jedoch auch Experten in Politik und Verwaltung, sich mit modernen Entscheidungsmethoden vertraut zu machen.

Der Autor

Prof. Dr. Horst Hanusch ist emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Augsburg.