Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen, Entwicklung und Perspektiven in:

Ulrich Koester

Grundzüge der landwirtschaftlichen Marktlehre, page 378 - 398

4. Edition 2010, ISBN print: 978-3-8006-3764-5, ISBN online: 978-3-8006-4470-4, https://doi.org/10.15358/9783800644704_378

Series: Lernbücher für Wirtschaft und Recht

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Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen, Entwicklung und Perspektiven 9.1 Grundprinzipien der EU-Marktordnungen Trotz beträchtlicher Unterschiede zwischen den einzelnen Marktordnungen bauen die Marktordnungen auf drei Prinzipien auf, der Einheit der Märkte, der Gemeinschaftspräferenz für Agrarprodukte und der finanziellen Solidarität. 9.1.1 Das Grundprinzip „Einheit der Märkte“ Das Prinzip der Einheit der Märkte folgt aus der Zielsetzung der Integration der Volkswirtschaften. Innergemeinschaftliche Arbeitsteilung erfordert gleiche politische Rahmenbedingungen für Produzenten in den Mitgliedsländern. National unterschiedliche Preise als Ergebnis politischer Eingriffe sind mit optimaler innergemeinschaftlicher Arbeitsteilung nicht vereinbar. Ebenso widerspricht es dem Prinzip der Arbeitsteilung, nationale oder gar regionale und betriebliche Produktionsrechte (Quoten) einzuführen. Die Verwirklichung des Prinzips setzt nicht nur voraus, dass es beim innergemeinschaftlichen Handel keine Beschränkungen gibt. Es darf auch keinen gemeinschaftlichen Instrumenteneinsatz geben, der zu Produktionsstrukturen führt, die einer optimalen Allokation zuwiderlaufen. Die EU-Agrarmarktpolitik wird aber dieser Forderung nicht gerecht. (1) Dies betrifft insbesondere Quotensysteme auf dem Milch- und Zuckermarkt. Die EU-Quote wird den Mitgliedsländern zugeteilt und diese verteilen sie entweder an die Zuckerrübenfabriken (bei Zucker) oder an die landwirtschaftlichen Betriebe (bei Milch). Handel der Produktionsrechte selbst innerhalb der Mitgliedsländer ist nur begrenzt erlaubt75 (Stand 2010). Es ist daher noch nicht einmal möglich, dass sich die nationale Produktionsstruktur an den komparativen Kosten orientiert. (2) Wie bei der Instrumentenanalyse dargestellt, gibt es eine spezielle Förderung wirtschaftlich benachteiligter Regionen. Diese Förderung benachteiligter Regionen hemmt die Entwicklung zu Kosten minimierenden Produktionsstrukturen. (3) Im Rahmen der MacSharry-Agrarreform von 1992 wurden bis zur Agrarreform von 2003 nationale Garantiemengen für Getreide und Ölssaaten eingeführt. Werden die vorgegebenen Produktionsmengen überschritten, kann es eine Kürzung der Prämien geben. 75 In den Mitgliedsländern der EU sind die Regeln nicht einheitlich. In der Bundesrepublik ist Leasing und Verpachtung zurzeit nicht erlaubt. Kauf und Verkauf ist nur über Milchbörsen möglich. Anbieter und Nachfrager müssen in den politisch festgelegten regionalen Einzugsgebieten angesiedelt sein. 370 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen (4) Es gibt unverändert nicht harmonisierte nationale Maßnahmen in der Agrarpolitik, die die Produktionsstrukturen und Wettbewerbsverhältnisse zwischen den Ländern und Regionen beeinflussen. Hierunter fallen Unterschiede in der Steuerpolitik, in Umweltauflagen und einzelbetrieblicher Förderung. Die Bundesrepublik Deutschland ist z. B. nach dem Jahr 2000 besonders aktiv bei der Förderung des ökologischen Landbaus geworden und hat auch engere Grenzen als die anderen EU-Mitgliedsländer für die Tierhaltung und für die Produktion von genetisch ver- änderten Organismen beschlossen. (5) Besonders eklatant war der Verstoß gegen das Prinzip ‚Einheit der Märkte‘ durch den Einsatz von Grenzausgleichsmaßnahmen für den innergemeinschaftlichen Handel mit Agrarprodukten und Ernährungsgütern. Da nach Auf- und Abwertungen von nationalen Währungen eine Anpassung der nationalen Marktordnungspreise aus politischen Gründen vermieden werden sollte, wurden für die Umrechnung der nationalen Marktordnungspreise nicht die aktuellen, sondern historische Wechselkurse verwendet. Es war daher notwendig, beim innergemeinschaftlichen Handel mit Agrargütern an der Grenze eine Be- oder Entlastung der Warenwerte vorzunehmen. Dieses System wurde von 1969 bis 1993 verwirklicht. (6) Die von der EU-Kommission vorgeschlagene Form der direkten Einkommens- übertragungen mit einer betriebsbezogenen Zahlung unabhängig von der produzierten Menge einzelner Produkte in Anlehnung an die betrieblichen Zahlungen der Vergangenheit wurde nicht von allen Mitgliedsländern akzeptiert. Stattdessen gibt es national unterschiedliche Systeme der Direktzahlungen mit unterschiedlichen Allokationswirkungen. (7) Die Einführung der zweiten Säule der EU-Agrarpolitik ermöglicht den Mitgliedsländern in einem vorgegebenen Rahmen die Politik für ländliche Räume unterschiedlich zu gestalten. Die Beispiele zeigen, dass bestimmte Instrumente und Regelungen der Verwirklichung des Prinzips „Einheit der Märkte“ hinderlich waren. Doch gab es aber auch Tendenzen, die zu einer besseren Verwirklichung des Prinzips beigetragen haben. Hier sind insbesondere zu erwähnen: der Wegfall der Grenzausgleichsmaßnahmen, die beschlossene Beendigung des Milchquotensystems, die Reduzierung der Preisstützung für Zucker und die Aufhebung der Differenzierung der Preisstützung in A- und B- Zucker; damit sind die negativen allokativen Effekte der Zuckermarktordnung verringert worden. In die gleiche Richtung wirkte auch die Aufgabe der nationalen Differenzierung einiger Interventionspreise (der Interventionspreis für Zucker war z.B. in Italien höher als in anderen Ländern), sowie die Beendigung der Flächenstillegungsprogramme. Leider gibt es keine Studien, die über die Verwirklichung des Prinzips ‚Einheit der Märkte‘ im Zeitablauf informieren. Eine Einschätzung der unterschiedlichen Effekte deutet aber darauf hin, dass die Agrarreformen seit 1992 dem Prinzip mehr Rechnung tragen als die Änderungen der Politik in den Jahren zuvor. 9.1.2 Das Grundprinzip „Gemeinschaftspräferenz für Agrarprodukte“ Das Prinzip besagt, dass inländische EU-Konsumenten den Kauf von in der EU produzierten Produkten importierten Produkten vorziehen sollen. Ausländische Anbieter sollen daher zumindest teilweise vom EU-Markt verdrängt werden. Dies 9.1 Grundprinzipien der EU-Marktordnungen 371 wird mit Hilfe der Marktordnungen verwirklicht, indem ein Außenschutz vorgesehen wird. Potentielle Vorteile einer regionalen wirtschaftlichen Integration werden aber reduziert, wenn ein Außenschutz der Gemeinschaft vorliegt. Das Prinzip „Gemeinschaftspräferenz für Agrarprodukte“ ist mit dem Grundgedanken des EWG-Vertrages nicht vereinbar. Für die Entwicklung der Marktordnungen war aus gesamtwirtschaftlicher Sicht besonders nachteilig, dass der Außenschutz zur Verwirklichung des Prinzips der „Präferenz für Agrarprodukte“ nicht durch eine einmalige Entscheidung zu Beginn der Marktordnungen festgeschrieben wurde. Stattdessen haben die Agrarminister im Ministerrat bis zur Agrarreform 1992 in der jährlichen Preisrunde über die Höhe der Einfuhrpreise entschieden. Da auf dem Weltmarkt das Agrarpreisniveau seit Beginn der Gemeinsamen Agrarpolitik im Trend fällt, die Agrarminister aber bis Mitte der achtziger Jahre jährlich nominale Preissteigerungen beschlossen haben, erhöhte sich die nominale Protektionsrate im Zeitablauf. Doch selbst bei unveränderter nominaler Protektionsrate wäre die Verwirklichung des Prinzips aus folgenden Gründen mit steigenden volkswirtschaftlichen Kosten verbunden gewesen: (1) Die Versorgungssituation auf den inländischen Agrarmärkten hat sich im Zeitablauf grundlegend geändert. Zu Beginn war die EWG noch Importeur für die wichtigsten Agrarprodukte. Mitte der achtziger Jahr war die EU dagegen bereits einer der größten Agrarexporteure bei den wichtigsten Agrarprodukten. Die geänderte Versorgungslage trug dazu bei, dass sich das Vorzeichen der Terms of Trade-Effekte für die EU umkehrte. Zwar hat die EU stets als Folge des Agrarprotektionismus das Niveau der Weltmarktpreise gedrückt, doch war dies in den ersten Jahren aus Sicht der EU möglicherweise noch positiv, weil sich die Importe verbilligten. Mit Beginn der Exportsituation wurde der Effekt jedoch negativ, da zu niedrigeren Weltmarktpreisen exportiert werden musste. Hinzu kam, dass die Europäische Gemeinschaft sich durch Aufnahme neuer Mitgliedsländer vergrößerte und damit zu einem stärkeren Terms of Trade-Effekt beitrug. (2) Die Verwirklichung des Prinzips der Präferenz für Agrarprodukte wurde auch deswegen aus gesamtwirtschaftlicher Sicht teurer, weil sich als Folge der GATT- Runden das Protektionsniveau für gewerbliche Produkte im Zeitablauf verringerte und sich damit bei gegebener nominaler Protektion des Agrarsektors die relative Protektionsrate mit der Folge zusätzlicher Fehlallokation erhöhte. (3) Die Auswirkungen der nominalen Protektionsraten haben sich im Zeitablauf auch verstärkt, weil die nationalen Agrarsektoren in den Mitgliedsländern zunehmend in die nationalen Volkswirtschaften integriert wurden. Dies ist z. B. an der wachsenden Vorleistungsintensität abzulesen. Während zu Beginn der EWG die Landwirte in der BRD nur etwa 40 % ihrer Erlöse für den Kauf von Vorleistungen ausgaben, lag der Anteil 2008 bereits bei 70 %. Eine gegebene nominale Protektionsrate erhöhte demnach die effektive Protektionsrate 1995 sehr viel mehr als 1967. Die zunehmende Integration der Agrarsektoren in die nationalen Volkswirtschaften hat auch zu einer elastischeren Faktorangebotskurve geführt. Landwirtschaftliche Arbeitskräfte orientieren sich verstärkt an ihren Opportunitätskosten, d. h. den Arbeitseinkommen in anderen Sektoren. Daher hat ein gegebener Außenschutz im Zeitablauf zu einer stärkeren Verzerrung des Arbeitseinsatzes in der 372 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen Volkswirtschaft geführt, da ohne diesen Schutz die Arbeitskräfte aufgrund der Verhaltensänderung in noch stärkerem Maß abgewendet wären. (4) Die volkswirtschaftlichen Kosten des Agraraußenschutzes sind im Zeitablauf auch deshalb gestiegen, weil sich die so genannte „offene Flanke“ der Agrarmarktordnungen zunehmend negativ auswirkte. (5) Die Verwirklichung des Prinzips „Gemeinschaftspräferenz für Agrarprodukte“ erhöhte im Zeitablauf weiterhin die volkswirtschaftlichen Kosten, weil sich die Gemeinschaft zunehmend veranlasst sah, den Außenschutz durch Einräumung von Präferenzen für einzelne Exportländer partiell zu senken (siehe Kapitel 7 Präferenzabkommen). Diese Abkommen erhöhen die volkswirtschaftlichen Kosten des EU-Agrarprotektionismus; bei Produkten, bei denen noch ein Einfuhrbedarf besteht, werden höhere Preise für Importe bezahlt als bei der Einfuhr vom Weltmarkt (es wird auf Abgaben bei der Einfuhr ganz oder teilweise verzichtet), bei Überschussprodukten werden die Ausfuhrmengen erhöht und dafür aber geringere Preise erzielt, als bei der Einfuhr gezahlt wurden. Nach Abschluss der Uruguay-Runde hat sich der Protektionsgrad für Agrarprodukte erheblich vermindert. Offensichtlich haben die EU-Agrarpolitiker dem Druck der Handelspartner nicht widerstehen können. 9.1.3 Das Grundprinzip „Finanzielle Solidarität“ Das Prinzip „Finanzielle Solidarität“ folgt aus der Überlegung, dass die Gemeinsame Agrarpolitik, über deren Gestaltung gemeinschaftlich entschieden wird, auch gemeinschaftlich zu finanzieren ist. Es wird implizit unterstellt, dass mit der Gemeinsamen Agrarpolitik ein EU-weites öffentliches Gut geschaffen wurde, wie z. B. die Sicherung der Ernährung. Kann man annehmen, dass alle Mitgliedsländer einen Nutzen aus der Sicherung der Ernährung haben und dass die Zielverwirklichung bei Verfolgung einer nationalen Strategie mit höheren Kosten verbunden ist als bei einer kollektiven Ernährungssicherung, liegt eine gemeinsame Finanzierung nahe. Es ist allerdings zu bezweifeln, ob die Gemeinsame Agrarpolitik wirklich zu einer Ernährungssicherung beiträgt (siehe Kapitel 5). Zwar wurde erreicht, dass der Selbstversorgungsgrad in der Gemeinschaft im Zeitablauf gestiegen ist, doch ist ein gestiegener Selbstversorgungsgrad nicht identisch mit einer Erhöhung der Ernährungssicherung. Hinzu kommt, dass die einzelnen Mitgliedsländer wahrscheinlich ein unterschiedliches Interesse an staatlicher Aktivität zur Verwirklichung des Ernährungssicherungsziels haben. Die inländische Versorgungslage zeigte vor Beitritt zur Gemeinschaft in den einzelnen Ländern große Unterschiede. Es gab Länder wie Frankreich mit großen nationalen Agrarüberschüssen und Länder wie Italien, Deutschland und Großbritannien mit einem hohen Einfuhrbedarf. Große nationale Interessendivergenzen bei der gemeinschaftlichen Verwirklichung des Selbstversorgungsziels können demnach erwartet werden. Eine national unterschiedliche Zahlungsbereitschaft wird die Folge sein. Doch bevor auf die Probleme der gemeinsamen Finanzierung vertieft eingegangen wird, soll ein Überblick über deren Ausgestaltung durch die Beantwortung der folgenden Fragen gegeben werden. 9.1 Grundprinzipien der EU-Marktordnungen 373 Aus welchen Quellen wird die Gemeinsame Agrarpolitik finanziert? Wofür werden die Mittel ausgegeben? Welche Beziehung gibt es für die Kofinanzierung und wie wird dadurch die Effizienz der Politik beeinflusst? Quellen der Finanzierung Es gibt vier Einnahmequellen, die ‘traditionellen‘ Eigenmittel: Sie tragen laut Planung 2010 mit etwa 14,1 Mrd. EUR bzw. 12 % zu den Gesamteinnahmen bei; die an die Mehrwertsteuer gekoppelten Einnahmen. Sie beruhen auf einem einheitlichen Prozentsatz, der auf die harmonisierten MwSt.-Einnahmen jedes Mitgliedstaats angewandt wird. Die MwSt.-Eigenmittel betragen 2010 voraussichtlich etwa 14,0 Mrd. EUR oder 11 % der Gesamteinnahmen. Bis 1971 wurde diese Finanzierungsquelle noch nicht als Eigenmittel der EU angesehen, sondern wurde als „Finanzbeiträge der Mitgliedsländer“ bezeichnet. Bis 1988 reichten die beiden ersten Quellen zur Finanzierung der EU Politik. die an das Bruttonationaleinkommen (BNP)76 gekoppelten Einnahmen. Es wird ein einheitlicher Prozentsatz des Bruttosozialproduktes eines jeden Mitgliedslandes erhoben. Eine Änderung dieses Satzes muss von allen Länderparlamenten ratifiziert werden. Der Prozentsatz liegt zurzeit (2010) bei 1,24. Diese Einnahmequelle wurde ab 1988 erschlossen. Sonstige Einnahmen von Überschüssen aus Vorjahren, Zinserträge, Mieteinnahmen sowie Buß- und Zwangsgelder. Zu Beginn der EWG ging man davon, dass sich die EU vornehmlich aus Zöllen, Abschöpfungen und der Zuckerabgabe finanzieren würde. Diese Form der Finanzierung lag auch nahe, da die EWG als Zollunion einen gemeinsamen Außenzoll für Importe von Nichtmitgliedsländern erhob und die Höhe der Abschöpfung für die Einfuhr von Agrarprodukten durch gemeinsame Preisbeschlüsse auf EWG- Ebene weitgehend bestimmt wurde. Die Einnahmen wurden zwar von den Mitgliedsländern erhoben, wurden von diesen aber unter Beibehaltung einer Aufwandsentschädigung weitergeleitet. Diese Einnahmequelle versiegte aber im Zeitablauf aus folgenden Gründen. Erstens musste die EU im Rahmen der GATT- Verhandlungen und später in der WTO erhebliche Zugeständnisse bezüglich der Höhe der Einfuhrzölle für gewerbliche Produkte machen. Zweitens veränderte sich die Marktsituation auf den Agrarmärkten grundsätzlich. Während die EWG in den sechziger Jahren noch bei allen wichtigen Agrarprodukten einen Einfuhrbedarf hatte, wurde sie Ende der siebziger Jahre bei den wichtigsten Agrarprodukten Nettoexporteur. Während zuvor der Agrarprotektionismus bei zahlreichen Produkten zu Staatseinnahmen führte, wurde das Budget bis 1993, mit dem Inkrafttreten der MacSharry Reform von 1992, zunehmend durch Zahlung von Exporterstattungen belastet. Drittens musste die EU, selbst bei den Produkten, bei denen noch ein Einfuhrbedarf bestand und eine Anhebung der Einfuhrbelastung möglicherweise zu 76 Bis 2001 sprach man vom Bruttosozialprodukt (BSP), seit 2002 heißt es offiziell Bruttonationaleinkommen (BNE). 374 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen Schaubild 9.1: Die Struktur der EU-Einnahmen höheren Staatseinahmen geführt hätte77, wegen der Vereinbarungen in der WTO auf eine höhere Belastung der Einfuhren verzichten. Die sinkenden Einnahmen aus Zöllen, Abschöpfungen und der Zuckerabgabe sowie der erhöhte Finanzbedarf haben zu einer Strukturänderung in den Einnahmen und zu einer Harmonisierung der Interessen der EU Länder beigetragen. Als der Anteil der ersten Finanzierungsquelle dominierte, führte eine Produktpreisanhebung über die Ausgaben und Einnahmeseite zu einer Umverteilung der realen Einkommen zwischen den EU-Ländern. Dieser Sachverhalt kann leicht durch ein Beispiel veranschaulicht werden. Es wird von folgender Konstellation ausgegangen: Die EU sei bei Weizen ein Nettoexporteur und muss Exporterstattungen zahlen, da die Weltmarktpreise unter den Inlandspreisen liegen. Höhere Preise für Weizen führen zu höheren Exporten, da die produzierten Mengen steigen und die nachgefragten Mengen sinken. Es wird politisch beschlossen, die Interventionspreise und damit auch die Marktpreise für Weizen zu erhöhen. Die Wirkung wird für zwei Länder untersucht, für Frankreich als Nettoimporteur und für Großbritannien als Nettoimporteur. Frankreich als Net- 77 Ob eine Erhöhung der Einfuhrabgaben auch tatsächlich zu einer höheren Einnahme geführt hätte, ist ohnehin ungewiss. Entscheidend für das Ergebnis sind die Preiselastizitäten von inländischer Nachfrage und inländischemAngebot sowie der Selbstversorgungsgrad in der Ausgangssituation. 9.1 Grundprinzipien der EU-Marktordnungen 375 toexporteur von Weizen erhöht seinen Wohlfahrtsgewinn: Die Produzentenrente steigt mehr als die Konsumentenrente sinkt; die Staatsausgaben zur Finanzierung der Exporterstattungen steigen weniger als bei nationaler Finanzierung der Ausgabensteigerung, da die Zunahme der Exporterstattungen von allen EU-Mitgliedsländern gemeinsam finanziert wird. Anders sieht die Situation für das Importland Großbritannien aus. Höhere Preise für Weizen bedeuten zwar auch hier, dass die Produzentenrente steigt, aber die Konsumentenrente sinkt absolut stärker. Hinzu kommt, dass das Land wegen der Regeln der Zollunion von Frankreich importieren muss und die zu zahlenden Preise höher sind als bei Importen vom Weltmarkt. Der Staat verzichtet somit auf Einnahmen zugunsten des Exportlandes Frankreich. Insgesamt führt daher die Preiserhöhung für Weizen zu geringerer Wohlfahrt in Großbritannien. Die Preispolitik der EU führte somit zu institutionell bedingten Interessenunterschieden zwischen den Mitgliedsländern. Es war daher nicht verwunderlich, dass es große Einigungsprobleme bei den Preisrunden bis 1992 gab. Seit 1988 stellt die EU mehrjährige Haushaltsvorausschauen auf. Laut Vereinbarung müssen diese mindestens 5 Jahre umfassen. Die beiden letzten waren aber für einen Zeitraum von sieben Jahren. Agrarmarktpolitische Entscheidungen müssen sich daher mehr als in der Vergangenheit an einem vorgegebenen Finanzvolumen orientieren und können weniger ad hoc auf Sonderwünsche von Mitgliedsländern oder auf besondere Konstellationen auf dem Weltmarkt mit einer Erhöhung der Einnahmen zur Finanzierung neuer Aktivitäten reagieren. Die Finanzvorschau für die Jahre 2007-2013 sieht vor, dass die Einnahmen weiterhin, wie schon in der siebenjährigen Finanzplanung zuvor, bei einer Grenze für die Eigenmittel in Höhe von 1,24 Prozent des Bruttonationaleinkommens verharren. EU-Ausgaben für die Agrarmarktpolitik Die Agrarausgaben werden aus zwei Fonds finanziert, die Teil des Gesamthaushaltsplans der EU sind: Aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) werden die Direktzahlungen an Landwirte und Maßnahmen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, wie Interventionsmaßnahmen und Ausfuhrerstattungen. Die Gelder für die Programme der Mitgliedstaaten zur Entwicklung des ländlichen Raums stammen hingegen aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Die Entwicklung der Ausgaben ist in Schaubild 9.1 dargestellt. Es ist deutlich, dass die Ausgaben insgesamt im Zeitablauf stark gestiegen sind. Der Anteil der Agrarausgaben ist zwar abnehmend, aber unverändert dominierend. Ende der sechziger Jahre wurden etwa 90% des EU-Haushalts für die Gemeinsame Agrarpolitik ausgegeben. 2010 liegt der Anteil nur noch bei 46%. Auffallend sind die besonders steilen Anstiege der Ausgaben in den achtziger Jahren, die durch zunehmende EU-Agrarüberschüsse und niedrige Weltmarktpreise gekennzeichnet waren, in den frühen neunziger Jahren durch die Einführung von Direktzahlungen, sowie zu Beginn der Jahrhundertwende durch die Ausweitung der Direktzahlungen und die EU-Erweiterungen. Diese Entwicklungen machen deutlich, dass Änderungen in der EU-Agrarmarktpolitik bisher nicht vornehmlich wegen mangelnder Finanzierungsmöglichkeit verzögert wurden. Die Reformen haben in der Vergangenheit sogar häufig zu höheren Ausgaben geführt. 376 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen Beschränkungen auf der Einnahmeseite der EU werden voraussichtlich in den nächsten Jahren eine größere Wirkung auf die Änderung der Politik haben als in der Vergangenheit. (Vergleiche hierzu Kapital 9.2). Tabelle 9.1: EU Ausgaben (Zahlungen) für marktbezogene Ausgaben, Direktbeihilfen und Entwicklung des ländlichen Raums (in Mrd. Euro und in Prozent) 2008 2009 2010 Marktbezogene Maßnahmen 5442,2 (10,2%) 3409,5 (6,6%) 3923,9 (7%) Direktbeihilfen 37568,6 (70,1 %) 37779,0(73,5%) 39325,5 (70,0%) Entwicklung des ländlichen Raums 10527,4(19,7%) 10226 (19,9 %) 13030,6(23,0) Gesamt78 53538,2(100%) 51414,5 (100%) 56280,0(100) Quelle: EU Kommission, Agriculture and Rural Development Department Schaubild 9.2: Ausgaben auf EU Ebene insgesamt und für die Landwirtschaft 78 Ohne Verwaltungsausgaben, Heranführende Maßnahmen in den Bereichen Landwirtsschaft und Entwickung des ländlichen Raums, Internationale 9.1 Grundprinzipien der EU-Marktordnungen 377 Schaubild 9.3: Anteil der Ausgaben für Landwirtschaft am gesamten EU Haushalt in % Bedeutung der Kofinanzierung Im Bereich der Markt- und Preispolitik werden die Ausgaben voll von der Gemeinschaft finanziert. Die Mitgliedsländer erhalten ein Entgelt in Höhe von 20 v.H. für die im Auftrag der EU erhobenen Einnahmen aus Zöllen, Agrarabschöpfungen und der Zuckerabgabe. Ausgaben, die mit der Implementierung der Marktordnungen verbunden sind, wie z. B. Aufkäufe von Produktion im Rahmen der Intervention, werden von der EU erstattet. Die Kofinanzierung spielt allerdings eine große Rolle bei den Ausgaben der zweiten Säule der Agrarpolitik, der Politik für die Entwicklung des ländlichen Raums. Hier ist grundsätzlich eine Kofinanzierung vorgesehen. Die EU finanziert die einzelnen Politikbereiche mit 50 bis 80 Prozent der Ausgaben, der Restbetrag muss von den betroffenen Mitgliedsstaaten selber beigesteuert werden. Die Kofinanzierung ist grundsätzlich geeignet, das nationale Interesse an der Implementierung der Maßnahmen zum Ausdruck kommen zu lassen. Die Maßnahmen, bei denen gegenwärtig eine Kofinanzierung vorgesehen ist, haben vornehmlich nationale und weniger EU-weite Effekte. Es ist daher ohnehin fraglich, ob die Finanzierung bei Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips durch die EU unterstützt werden sollte. Es ist daher zu vermuten, dass bei nationaler Finanzierung einige dieser Maßnahmen ohne EU-Förderung auch nicht von den Mitgliedsländern gefördert werden würden. Der Fall der einzelbetrieblichen Förderung ist ein gutes Beispiel. Eine Reihe von Studien, die das Programm evaluiert haben, zeigen, dass eine Förderung aus gesamtwirtschaftlicher Sicht nicht sinnvoll ist. Bei teilweiser Finanzierung durch die EU kann es aber für die Länder wirtschaftlich sein, auch einen Finanzierungsbeitrag zu leisten. Es deutet sich aber an, dass selbst in einem 378 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen relativ wohlhabenden Land wie Deutschland einige Bundesländer das Programm zur einzelbetrieblichen Investitionsförderung aussetzen wollen. So hat die zuständige Ministerin von Schleswig-Holstein zu Anfang 2010 entsprechende Pläne verkündet. 9.2 Entwicklung der EU-Agrarmarktpolitik Es kann beobachtet werden, dass grundlegende Weichen für protektionistische Agrarpolitiken in einzelnen Ländern in der Regel in Krisenzeiten gestellt wurden oder sich als Ergebnis einer besonderen Konstellation in der Vergangenheit ergaben. So sind z. B. die Grundelemente der US-Agrarpolitik in der Weltwirtschaftskrise eingeführt worden. Das Beharrungsvermögen protektionistischer Politiken kann mit einem Sperrklinkeneffekt verglichen werden. Staatliche Eingriffe in den Markmechanismus schaffen eine Gruppe von begünstigten Wirtschaftssubjekten, die sich für das Fortbestehen der Politikmaßnahme einsetzen, selbst wenn sich die Rahmenbedingungen grundlegend geändert haben. Die Geschichte der Agrarpolitik in der BRD und EU zeigt, dass einzelne Maßnahmen nur selten suspendiert wurden. Stattdessen kam es im Zeitablauf bis 1993 zu einer Ausweitung des Instrumenteneinsatzes mit einer zunehmenden Abkehr von den Prinzipien der ‚sozialen Marktwirtschaft‘. Die starke Regelungsintensität auf den Agrarmärkten der Bundesrepublik Deutschland ist durch entscheidende Weichenstellungen zu bestimmten Zeitpunkten in den letzten fünfzig Jahren historisch gewachsen. Diese Weichenstellungen führten zu einem Entwicklungspfad der Agrarpolitik, der im Widerspruch zu den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft steht. Solche grundlegenden Weichenstellungen erfolgten mit 1. der Einführung von Sonderregelungen für den Agrarsektor zum Zeitpunkt der Einführung der sozialen Marktwirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland, 2. der Verabschiedung des Landwirtschaftsgesetzes im Jahr 1955, 3. der Sonderstellung der Agrarpolitik im EWG-Vertrag von 1957, 4. der Einführung der Zuckermarktkontingentierung im Jahre 1958/59, 5. der Schaffung von EWG-Agrarmarktordnungen mit den allgemeinen Grundprinzipien ‚Finanzielle Solidarität‘, ‚Gemeinschaftspräferenz für Agrarprodukte‘ und ‚Einheit der Märkte‘ im Jahr 1962, 6. der Einführung des ‚Einzelbetrieblichen Förderungsprogramms‘ im Jahr 1971, 7. der Einführung der Milchkontingentierung im Jahr 1984, 8. der Einführung der freiwilligen Flächenstilllegung 1988 und der quasi-obligatorischen Flächenstilllegung mit der Agrarreform vom Mai 1992, 9. der Einführung von einzelbetrieblichen Kontrollen bezüglich der Flächennutzung mit der Agrarreform von 1992, 10. der zeitlich unbegrenzten Einführung von Kompensationszahlungen mit der Agrarreform von 1992, 9.2 Entwicklung der EU-Agrarmarktpolitik 379 11. der Agenda 2000, 12. der Agrarreform von 2003, 13. Die Zuckermarktreform von 2006. Zu 1: Der Übergang von der Bewirtschaftungspolitik der Nachkriegszeit zur sozialen Marktwirtschaft Kurz nach der Währungsreform vom 21. Juni 1948 wurde am 24. Juni 1948 ein so genanntes „Leitsätzegesetz“ erlassen, ein Gesetz über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform. Danach wurde die Bewirtschaftung im industriell gewerblichen Bereich weitgehend aufgehoben79. Ludwig Erhardt lehnte aber im Widerspruch zu diesem Gesetz eine Liberalisierung des Agrar- und Ernährungssektors von vornherein ab. Im Jahr 1949 wurden dann preis- und marktwirtschaftliche Grundsatzentscheidungen gefällt, die die weitere Entwicklung der Agrarpolitik in der Bundesrepublik grundlegend beeinflussten. Bemerkenswert ist, dass in dem Ausschuss für landwirtschaftliche Marktordnung die Gruppe der Agrarwissenschaftler (mit den Professoren Niehaus, von Dietze, Wöhrmann, Hanau und dem Vertreter des deutschen Gewerkschaftsbundes Teichmann) erhebliche Bedenken gegen den Vorschlag, die Märkte für Hauptnahrungsgüter zu organisieren, äußerte. Dagegen setzten sich die Vertreter der staatlichen Ernährungsverwaltung und der Wirtschaftsverbände (insbesondere auch der Präsident des Institutes für Weltwirtschaft Baade sowie sein Stellvertreter Stisser) für eine intensive Regelung der Agrarmärkte durch Agrarordnungen ein80. Die Regierung entschied sich für den Vorschlag Marktordnungen; im Parlament wurden die Gesetze für Marktordnungen 1950/51 verabschiedet. Von besonderer Bedeutung war das Getreidegesetz81. Hiernach hatte das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten jährlich einen Versorgungsplan aufzustellen; Bundesregierung und Parlament legten durch Bundesgesetz die inländischen Erzeugerpreise fest. Die Preise für die anderen Agrarprodukte wurden in Anlehnung an den Getreidepreis ebenfalls jährlich festgelegt. Für die weitere Entwicklung der Agrarpolitik war von besonderer Bedeutung, dass diese Marktordnungen einen jährlichen diskretionären Entscheidungsbedarf von Regierung und Parlament vorsah. Hierdurch war es möglich, dass sich die Interessenvertreter im politischen Raum stärker durchsetzen konnten. Die Entwicklung hat gezeigt, dass die Marktordnungen im Zeitablauf sowohl im Umfang als auch in der Regelungsintensität zugenommen haben. Zu 2: Die Bedeutung des Landwirtschaftsgesetzes von 1955 Nach § 1 des Landwirtschaftsgesetzes vom September 1955 ist die Landwirtschaft mit den Mitteln der allgemeinen Wirtschafts- und Agrarpolitik, insbesondere der Handels-, Steuer-, Kredit- und Preispolitik in den Stand zu setzen, die für sie be- 79 Kluge, U., 40 Jahre Agrarpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 1 und 2. Hamburg und Berlin 1989. 80 Kluge, U., a. a. O., S. 116. 81 Modest, F., Kommentar zum Getreidegesetz. Heidelberg 1953; Plate, R. und W. Fischer, Landwirtschaftliche Marktkunde. Hiltrup 1964. 380 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen stehenden naturbedingten und wirtschaftlichen Nachteile gegenüber anderen Wirtschaftsbereichen auszugleichen und ihre Produktivität zu steigern. Damit soll gleichzeitig die soziale Lage der in der Landwirtschaft tätigen Menschen an die vergleichbarer Berufsgruppen angeglichen werden. Mit dem Landwirtschaftsgesetz wird demnach dem Agrarsektor eine Sonderrolle in der Volkswirtschaft eingeräumt82. Für keinen anderen Sektor gilt im System der sozialen Marktwirtschaft, dass die Regierung für die soziale Lage der im Sektor tätigen Menschen verantwortlich ist. Zwar wird im Landwirtschaftsgesetz noch nicht präzisiert, wie die soziale Lage zu messen ist, doch wird in § 4 aufgeführt, dass die Bundesregierung bis zum 15. Februar eines jeden Jahres dem Bundestag und dem Bundesrat einen Bericht über die Lage der Landwirtschaft vorzulegen hat (siehe hierzu oben Kapitel 5). Zu 3: Die Sonderstellung der Agrarpolitik im EWG-Vertrag von 1957 Bei der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft waren sich die sechs Gründerstaaten einig, dass auch der Agrarsektor in den Integrationsprozess einbezogen werden sollte. Der EWG-Vertrag räumte daher dem Agrarsektor einen besonderen Abschnitt mit den Artikeln 38 bis 47 ein. In Artikel 40 wurde darauf hingewiesen, dass eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen werden sollte. Man legte sich jedoch noch nicht auf eine spezielle Organisationsform fest. Stattdessen wurde explizit genannt, dass folgende Organisationsformen möglich sind: a) Gemeinsame Wettbewerbsregeln, b) eine bindende Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen sowie c) eine europäische Marktordnung. Somit hatte man wiederum im EWG-Vertrag die Möglichkeit eröffnet, dass die Interessenvertreter gezielt Einfluss auf die Gestaltung der Agrarpolitik nehmen konnten. Es war nahe liegend, dass sich die Interessenvertreter für eine hohe Regelungsintensität einsetzten und – wie die Entwicklung zeigte – auch ihre Wünsche durchsetzten. Zu 4: Die Einführung der Zuckermarktkontingentierung im Jahr 1958/59 Obwohl der EWG-Vertrag bereits unterzeichnet war und obwohl sich die Bundesregierung im Klaren darüber sein musste, dass eine Vereinheitlichung der nationalen Agrarpolitik bevorstand, führte man auf dem Zuckermarkt ein Instrument ein, dass mit den Prinzipien der Marktwirtschaft nicht vereinbar ist. Der Zuckerrübenanbau wurde quotiert, indem den Zuckerrübenfabriken Quoten zugeteilt wurde. Hierdurch wurde es möglich, den Landwirten höhere Zuckerrübenpreise zu garantieren. Besonders bemerkenswert ist hierbei, dass es nicht die soziale Lage der Zuckerrübenproduzenten war, die zu diesem marktfremden Instrument greifen ließ. Im Gegenteil, die Einkommen der Zuckerrübenproduzenten waren zur damaligen Zeit – und sind es auch heute noch – verglichen mit den Produzenten anderer 82 Vgl. Puvogel, C., Der Weg zum Landwirtschaftsgesetz. Bonn, München, Wien 1957. 9.2 Entwicklung der EU-Agrarmarktpolitik 381 landwirtschaftlicher Güter überdurchschnittlich hoch. Die Quotierung wurde eingeführt, weil es technisch relativ leicht möglich war. Da die Zuckerrüben zur Verarbeitung an Zuckerfabriken geliefert werden, liegt quasi ein Flaschenhals im Vermarktungsprozess vor, und eine Erfassung der Produktionsmengen ist daher verwaltungstechnisch relativ einfach möglich. Mit der Quotierung der Zuckerrübenproduktion hat man einen eng begrenzten Kreis von Begünstigten geschaffen, die darauf hinwirkten, dass die Quotierung der Zuckerrübenproduktion bis zum heutigen Tag in der EU (2005) fortgeführt wurde. Die Zuckerrübenproduktion ist überdurchschnittlich hoch protektioniert. Dies gilt auch weiterhin nach der Zuckermarktreform von 2006. Zu 5: Die Schaffung von EWG-Agrarmarktordnungen mit den allgemeinen Grundprinzipien ‚Finanzielle Solidarität‘, ‚Gemeinschaftspräferenz für Agrarprodukte‘ und ‚Einheit der Märkte‘ im Jahr 1962 Auch wenn der EWG-Vertrag noch keine eindeutige Organisationsform der Agrarmärkte vorsah, so konnte man erwarten, dass aufgrund des politischen Einflusses der Interessengruppen eine bestimmte der drei Alternativen durchgesetzt werden würde. So wurde im Januar 1962 entschieden, dass man gemeinsame Agrarmarktordnungen schaffen wollte. Für die weitere Entwicklung der Agrarpolitik war hier von besonderer Bedeutung, dass man als die Grundpfeiler der Agrarmarktordnungen die drei Grundprinzipien ‚Finanzielle Solidarität‘, ‚Gemeinschaftspräferenz für Agrarprodukte‘ und ‚Einheit der Märkte‘ ansah. Besonders nachteilig war, dass die Gemeinschaftspräferenz durch ein System von variablen Abschöpfungen durchgesetzt werden sollte. Der Agrarministerrat konnte demnach jährlich die Protektionsrate für Agrarprodukte neu festlegen. Wenn man unterstellt, dass die Mitglieder des Agrarministerrates in der Regel mehr am Wohl der Landwirte als am Gesamtwohl interessiert sind, so ist es nicht verwunderlich, dass der Agrarprotektionismus im Zeitablauf zugenommen hat. Hierzu hat allerdings auch beigetragen, dass auf dem Weltmarkt die Preise im Zeitablauf tendenziell gesunken sind. Grundlegende Weichen wurden zu Beginn der gemeinsamen Marktordnungen mit der Festlegung des Getreidepreises gestellt. Da die Getreidepreise, wie auch die Preise für andere landwirtschaftliche Produkte, in den Mitgliedsländern der EWG unterschiedlich hoch waren, war es notwendig, sich auf ein gemeinsames Preisniveau zu einigen. So belief sich z. B. die Differenz zwischen dem französischen und deutschen Weizenpreis im Jahr 1958/59 auf etwa 45 %83. Hätte man sich bei der Festlegung des gemeinsamen Preisniveaus an den Regeln des GATT orientiert, hätte das durchschnittliche Protektionsniveau nicht angehoben werden dürfen. Auf Druck der deutschen Landwirtschaft und gegen die Empfehlungen des Wissenschaftlichen Beirates beim Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten einigte man sich jedoch auf einen Getreidepreis, der erheblich über dem Durchschnitt lag. Hiermit wurde eine Ausgangssituation geschaffen, die zu weite- 83 Scholz, H., 30 Jahre Vorschläge der Wissenschaft zur Agrarpolitik. Berichte über Landwirtschaft – Zeitschrift für Agrarpolitik und Landwirtschaft, Bd. 66, 1988, S. 117. 382 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen ren Produktionssteigerungen in der Gemeinschaft führte und eine Erweiterung des Instrumentariums in den Folgejahren bewirkte. Zu 6: Die Einführung des einzelbetrieblichen Förderungsprogramms im Jahr 1971 Mit dem einzelbetrieblichen Förderungsprogramm wurde anerkannt, dass es einen fortwährenden Strukturwandel in der Landwirtschaft geben würde. Der strukturelle Anpassungsprozess sollte gefördert werden, indem man entwicklungsfähigen Betrieben durch zinsverbilligte Kredite Anpassungshilfen gab und nicht entwicklungsfähige Betriebe zum Ausscheiden aus der Produktion anregte. Mit diesem Programm wurde wiederum gegen den Geist des marktwirtschaftlichen Systems verstoßen. Der Staat maßte sich an zu entscheiden, welche Betriebe als entwicklungsfähig zu bezeichnen sind und welche nicht. Es ist nicht verwunderlich, dass die Erfahrungen mit den einzelbetrieblichen Förderungsprogrammen aus gesamtwirtschaftlicher Sicht negativ sind (siehe oben Kapitel 7). Zu 7: Die Einführung der Milchkontingentierung im Jahr 1984 Die Kontingentierung der Milchproduktion beinhaltete eine weitere Abkehr von marktwirtschaftlichen Prinzipien für einen relativ großen Anteil des landwirtschaftlichen Produktionswertes. So entfällt z. B. in der Bundesrepublik Deutschland etwa 26 % der Enderzeugung auf Milch. In der EU-15 waren es 18 %. Da aber die Milchkontingentierung einen großen Einfluss auf den Rindfleischmarkt hat, hat man durch dieses Instrument in der Bundesrepublik zusätzlich 12,3 % der Enderzeugung nahezu direkt erfasst. In der EU-15 waren es weitere 12,1 %. Zusammen mit der Zuckerrübenproduktion sind damit in der Bundesrepublik Deutschland etwa 40 % der landwirtschaftlichen Enderzeugung durch Quotierung direkt beeinflusst. Das Jahr 1984 kann damit als ein Jahr mit besonders starker Abkehr von den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft bezeichnet werden. Zu 8: Einführung von Flächenstilllegungen 1988 auf freiwilliger Basis und quasi-obligatorisch mit der Agrarreform im Mai 1992 Während der Amtszeit des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Kiechle (1983 bis 1993) kam es zu einer besonders starken Zunahme der Regelungsintensität im Agrarsektor. Nach Vorstellungen Kiechles bestand das Hauptproblem in der Agrarpolitik zum einen in den Überschüssen bei den gestützten Preisen und zum anderen in den zu niedrigen Einkommen der Landwirte. Er strebte daher an, durch angebotsbeschränkende Maßnahmen Überschussprobleme zu beseitigen, um dadurch einen vergrößerten Spielraum für Preisanhebungen zu erhalten. Nachdem bereits zu Beginn seiner Amtszeit die Milchkontingentierung zumindest das weitere Wachsen der Überschüsse auf dem Milchmarkt verhindern konnte, versuchte er durch die freiwillige Flächenstilllegung 1988, die Überschüsse bei Ackerbauprodukten zu reduzieren. Er setzte auf EU-Ebene durch, dass alle Mitgliedsländer verpflichtet wurden, ein Flächenstilllegungsprogramm anzubieten. Allerdings waren die Mitgliedsländer weitgehend frei in der Festlegung der Prämie für die stillgelegten Flächen. Lediglich die Bundesrepublik Deutschland machte das Programm für die Landwirte so attraktiv, dass z. B. im Jahr 1990/91 9.2 Entwicklung der EU-Agrarmarktpolitik 383 der Umfang der stillgelegten Flächen in der Bundesrepublik größer war als in allen übrigen Mitgliedsländern insgesamt. Das Programm war insbesondere für die neuen Bundesländer sehr attraktiv. Es wurden z. B. in Brandenburg 18,9 % der Getreidefläche stillgelegt. Natürlich hatte das Programm in den neuen Bundesländern durch die hohe Akzeptanz negative Auswirkungen auf die ländlichen Arbeitsmärkte. Da das freiwillige Flächenstilllegungsprogramm nach Meinung der Agrarminister nicht zu einer genügenden Marktentlastung führte, wurde es mit der Agrarreform von 1992 zu einem quasi-obligatorischen Flächenstilllegungsprogramm ausgeweitet (siehe zu den Wirkungen Kapitel 7). Bei dem freiwilligen Flächenstilllegungsprogramm war eine Überkompensation des Einkommensverlustes durch die Prämienzahlungen implizit eingebaut. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Landwirte nur dann Flächen stillgelegt haben, wenn die Prämienzahlung zumindest den Einkommensausfall kompensierte. Für einen Teil der Landwirte erfolgte damit mit Sicherheit eine Überkompensation. Zu 9: Die Einführung von einzelbetrieblichen Kontrollen bezüglich der Flächennutzung seit dem Wirtschaftsjahr 1993/94 Mit der Agrarreform von 1992 wurde ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94 eine Quotierung der nationalen und regionalen Anbauflächen für Getreide, Ölsaaten und Eiweißprodukte explizit eingeführt. Kompensationszahlungen als Ersatz für Preissenkungen wurden nur für eine Grundfläche gezahlt. Bei Überschreiten der Grundfläche auf regionaler Ebene wurde die Kompensationszahlung für die Landwirte in dieser Region gesenkt und der Flächenstilllegungssatz erhöht. Somit hat man den Anbau in den einzelnen Regionen quasi kontingentiert. Eine Wanderung der Produktion an die Standorte mit komparativen Vorteilen wird damit unterbunden. Da die Kompensationszahlungen an die Flächennutzung gebunden sind, benötigt die Administration Informationen über die einzelbetriebliche Flächennutzung. Mit der Agrarreform von 1992 hat man damit die Regelungsintensität von den Produktmärkten auf die Faktormärkte und die einzelnen Betriebe erheblich ausgeweitet. Diese Maßnahme widerspricht sowohl marktwirtschaftlichen Prinzipien als auch der Sozialstaatlichkeit. Zu 10: Zeitlich unbegrenzte Einführung von Kompensationszahlungen mit der Agrarreform von 1992 Mit der Agrarreform von 1992 wurden unter anderem die Interventionspreise für Getreide um etwa 30 % gesenkt. Der Außenschutz wurde dementsprechend reduziert. Als Ersatz für die Preissenkung erhalten die Landwirte seit dem Wirtschaftsjahr 1993/94 Kompensationszahlungen, die im Durchschnitt die Einkommensminderung kompensieren sollen. Wie oben bereits ausgeführt, waren diese Kompensationszahlungen bis 2004 aber an die Flächennutzung gebunden. Die Transferwirkungen der Ausgleichszahlungen stehen im Widerspruch zu sonstigen Verteilungszielen im System der sozialen Marktwirtschaft. Es werden vornehmlich die Eigentümer von Boden begünstigt, ohne dass deren soziale Bedürftigkeit belegt wird. Auch ist eine zeitliche Befristung der Zahlung explizit nicht vorgesehen. Hier wird implizit zugestanden, dass die Landwirte einen Anspruch darauf haben, dass der Status quo, der durch einen hohen Protektions- 384 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen grad in der Vergangenheit gekennzeichnet war, auch zukünftig aufrechterhalten bleibt. Offensichtlich widerspricht dieses den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft. Solche Zahlungen wären nur dann zu rechtfertigen, wenn dadurch die sozialen Härten des Anpassungsprozesses an das niedrigere Preisniveau gemindert und/oder der Anpassungsprozess beschleunigt werden würde. Es wäre daher zumindest eine zeitliche Begrenzung der gegenwärtigen Transferzahlungen zu fordern. Zu 11: Die Agenda 2000 Die Reform der Agenda 2000 setzte die 1992 eingeleiteten Reformschritte fort. Die Reform setzte den agrarpoltischen Rahmen für die Jahre 2000 bis 20006. Für diesen Zeitraum wurde auch der Finanzrahmen vereinbart. Während der Beschluss von 1992 nur eine erhebliche Senkung der Getreidepreise und damit eine partielle Kompensationszahlung vorsah, wurden mit der Agenda 2000 neben einer weiteren geringen Senkung der Getreidepreise (um 5%) auch die Marktordnungspreise für Butter und Magermilchpulver sowie für Rindfleisch drastisch gesenkt. Die Höhe der Zahlung war aber nicht wie bei Getreide im Jahr 1993 so bemessen, dass der Einkommensverlust durch die Preissenkung voll ausgeglichen werden sollte, sondern nur zu etwa zwei Drittel. Weitere Preissenkungen für Wein und Olivenöl und entsprechende Direktzahlungen bedeuteten, dass für etwa die Hälfte der Agrarproduktion Direkthilfen in unterschiedlichster Form gezahlt wurden. Die Art und Weise, wie die Direktzahlungen an die Erzeuger verwaltet werden, wurde neu gestaltet, damit die Mitgliedstaaten auf spezifische nationale oder regionale Prioritäten abstellen konnten. Jedes EU-Land konnte die Mittel vorbehaltlich der Einhaltung bestimmter EU-Kriterien, die Wettbewerbsverzerrungen entgegenwirken sollten, nach seinem Ermessen verteilen. Zum Beispiel erfolgte ein Teil der Direktzahlungen im Rindfleisch- und Milchsektor in Form nationaler Mittelzuweisungen aus dem EU-Haushalt und die Mitgliedstaaten konnten den Betrag nach eigenen Prioritäten verteilen. Mit der Agenda 2000 wurde offiziell die sogenannte zweite Säule der EU-Agrarpolitik etabliert. Mit diesem Teil der Agrarpolitik sollte deutlich gemacht werden, dass die Agrarpolitik auch eine Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes ist und die Landwirtschaft für die Erbringung multifunktionaler Leistungen zu entgelten ist. Direktzahlungen in der ersten Säule der Agrarpolitik sollten nur an diejenigen Betriebe gezahlt werden, die auch eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung des Bodens (gute landwirtschaftliche Praxis) nachweisen konnten. Zusätzliche Zahlungen in der zweiten Säule können z.B. an Betriebe gezahlt werden, die sich an bestimmten Umweltprogrammen beteiligen, die eine Modernisierung der Betriebe durch Investitionen anstreben oder in benachteiligten Regionen liegen. Während die Finanzierung der ersten Säule zu 100 Prozent aus dem Gemeinschaftshaushalt erfolgt, ist bei Zahlungen aus der zweiten Säule eine Kofinanzierung vorgesehen. Die Länder haben je nach Region und Maßnahme 20 bis 50 Prozent zur Finanzierung der Kosten beizutragen. Die Agenda 2000 folgte somit konsequent dem 1992 eingeleiteten Paradigmenwechsel der Agrarpolitik. Das Einkommensziel spielt eine geringere Rolle als in 9.2 Entwicklung der EU-Agrarmarktpolitik 385 der Vergangenheit; die Honorierung von Umweltleistungen spielt eine zunehmend größere Rolle. Mit dieser Entscheidung wurde die nachrangige Bedeutung des Einkommenziels offensichtlich. Eine solche Entscheidung wäre in den 40 Jahren zuvor nicht denkbar gewesen. Durch die Agenda 2000 konnte aber noch nicht erreicht werden, dass die Unterstützung der Landwirte produktionsneutral wurde. Da die Zahlungen sich z. B. an der Anbaufläche für unterschiedliche Feldfrüchte, der Höhe der Milchquote oder der Zahl der Rinder orientierten, beeinflussten sie weiterhin die Produktion. Au- ßerdem beanspruchte die neue Politik noch mehr Verwaltungsarbeit in den Mitgliedsländern und auf der Ebene der Betriebe. Die politikbedingten Transaktionskosten waren somit durch den Reformprozess eher gestiegen. Zu 12: Die Agrarreform von 2003 Die Agrarreform von 2003 hätte eine grundlegende Weichenstellung beinhalten können. Der Vorschlag der Kommission hätte zu einem Paradigmenwechsel in der Agrarpolitik führen können. Der Vorschlag beinhaltete eine drastische Senkung der Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver mit einer Ausgleichzahlung und eine Zusammenlegung aller Ausgleichszahlungen zu einer Betriebsprämie. Die Höhe der Betriebsprämie sollte sich an der Höhe der Zahlungen in einer Basisperiode orientieren und zukünftig vollkommen unabhängig von der Flächenausstattung und der Produktionsstruktur und -höhe sein. Außerdem war vorgesehen, dass die Ansprüche auf Prämien auch ohne Bodentransfer handelbar sein sollten. Die Verwirklichung dieses Vorschlags hätte zu einer grundlegenden Reform der Agrarpolitik geführt. Prämien wären weitgehend produktionsneutral geworden, und gewinnmaximierende Landwirte hätten sich nur noch an den geltenden Marktpreisen orientiert; Bodenrenten, die aufgrund der Preisstützung über den gesamtwirtschaftlichen Schattenpreisen liegen, wären reduziert worden. Der Ministerrat hat auf Drängen einzelner Länder den Vorschlag erheblich modifiziert. So haben einzelne Länder die Möglichkeit, in einer relativ langen Übergangszeit auf dem Milchmarkt die Prämie auch an die Quote zu binden; sie können besondere Maßnahmen ergreifen, wenn es einen relativ starken Abfall der regionalen Produktionshöhe gibt; sie können statt einer Betriebsprämie auch eine Flächenprämie einführen. Die Folge ist eine Stabilisierung der Grundrenten. Da die Zahlung der Prämie an Bewirtschaftungsauflagen gebunden werden kann und die Länder bei der Definition und Durchsetzung der Auflagen einen Spielraum haben, ist es möglich, dass die Regelungsintensität weiter steigt und darüber hinaus die nationalen Agrarpolitiken zwischen den EU-Ländern weiter auseinander driften und daher die Agrarmärkte in der EU weniger statt stärker integriert werden. Die Halbzeitbewertung führte allerdings zu einer weiteren wichtigen Änderung auf dem Milchmarkt: Es wurde beschlossen, das Quotensystem für Milch mit dem Milchwirtschaftsjahr 2014/15 auslaufen zu lassen. Zu 13: Reform der Zuckermarktordnung Wissenschaftler und Verbraucherverbände hatten die Zuckermarktordnung von Beginn an kritisiert und für eine Änderung plädiert. Der Ministerrat konnte sich 386 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen aber erst 2006 zu einer drastischen Reform durchringen. Es wurde beschlossen, die Marktordnungspreise ab 2006/07 in vier Schritten um 36 Prozent zu senken und die Einkommensverluste zu 64 Prozent durch Direktzahlungen auszugleichen. Ein Fortbestehen der Marktordnung in der beschlossenen Form bis 2014/15 wurde garantiert. Die neuen Direktzahlungen werden mit Verzögerung in die allgemeine produktionsunabhängige Betriebs- oder Flächenzahlung einbezogen. Nach Implementierung dieser geänderten Marktordnung wird es vornehmlich produktionsunabhängige Direktzahlungen geben 9.3 Perspektiven der EU-Agrarmarktpolitik Die bisherige Entwicklung der EU-Agrarmarktpolitik hat gezeigt, welches die Bestimmungsfaktoren für Änderungen in der EU-Agrarmarktpolitik waren. Bis zum Jahr 1992 waren die Agrarminister bei ihren Beschlüssen weder durch internationale Vereinbarungen, noch durch gesamtwirtschaftliche Überlegungen eingeschränkt. Sie folgten einer eindeutig einkommensorientierten Politik, die auf die Interessen einer relativ kleinen Bevölkerungsgruppe ausgerichtet war. Bemerkenswert war dabei, dass sie aber über die Einkommen der landwirtschaftlichen Haushalte auf EU-Ebene nur begrenzte Informationen hatten. In den letzten 20 Jahren hat sich die Situation für die Entscheidenden grundlegend geändert. Der Europäische Rat legt den mittelfristigen Finanzrahmen fest und engt damit den Spielraum für den Ministerrat ein; internationale Verpflichtungen sind mit Abschluss der Uruguay-Runde und durch Präferenzabkommen zusätzliche Restriktionen geworden. Das Mitentscheidungsrecht des EU-Parlaments auch bei der Gesetzgebung im Agrarbereich und bei der Genehmigung der Einzelelemente des Haushalts sowie die partielle Öffentlichkeit der Sitzungen des Ministerrats erschweren eine interessenorientierte Politik. In die gleiche Richtung wirkt die öffentlich zugängliche Information über die Höhe der an die landwirtschaftlichen Betriebe gezahlten Direktzahlungen. Es kann daher mit großer Wahrscheinlichkeit angenommen werden, dass sich die Tendenz der letzten Jahre fortsetzen wird. WTO und Präferenzabkommen werden auch zukünftig die EU zu Änderungen der Agrarmarktpolitik zwingen. So wird das ,Everything but Arms‘ Abkommen zu einer weiteren Änderung der Zuckermarktordnung führen. Ebenso wird die laufende Doha-Runde zu einem Auslaufen der Möglichkeit, Exportsubventionen zu zahlen, führen. Es kann daher mit großer Wahrscheinlichkeit prognostiziert werden, dass die externen Protektionsraten weiter sinken werden und sich die Marktordnungen für einzelne Erzeugnisse angleichen werden. Auch kann relativ sicher prognostiziert werden, dass die flächengebundenen Direktzahlungen in der Bundesrepublik in den nächsten Jahren abnehmen werden. Der Finanzrahmen bis 2013 sieht eine leichte Reduzierung der Ausgaben für Direktzahlungen vor (um 4 v.H. von 2009 bis 2013), aber es wurde auch politisch vereinbart, die Höhe der Direktzahlungen in den neuen Mitgliedsländern an die Zahlungen in den alten Mitgliedsländern anzugleichen. Folglich werden die Direktzahlungen in den alten Mitgliedsländern sinken müssen. Es ist auch nicht unwahrscheinlich, dass das Europäische Parlament die Ausgaben für die Agrarpolitik eher kürzen als erhöhen wird. Auch kann mit Sicherheit erwartet 9.3 Perspektiven der EU-Agrarmarktpolitik 387 werden, dass es eine weitere Begrenzung der Höhe der einzelbetrieblichen Zahlungen geben wird. Weniger sicher kann prognostiziert werden, ob Welt- und EU-Agrarmärkte auch tatsächlich stärker integriert werden und sich die internationale Arbeitsteilung in der Weltlandwirtschaft verbessern wird. Einer intensiveren Integration der Weltlandwirtschaft steht entgegen, dass nicht absehbar ist, wie in der WTO die unterschiedlichen Interessen der Länder bezüglich sanitärer und phytosanitärer Vorstellungen und bezüglich der Förderung einer multifunktionalen Landwirtschaft harmonisiert werden können. Es ist zu befürchten, dass insbesondere die divergierenden nationalen Vorstellungen der Behandlung genetisch veränderter Organismen (GVO) nicht nur die Weltproduktionsstruktur erheblich verändern werden, sondern auch den Handel. Es scheint sich eine Differenzierung von Teilmärkten im Welthandel abzuzeichnen; auf einem Markt werden GVO-Produkte gehandelt und auf dem anderen Markt GVO-freie Produkte. Es wird dabei entscheidend sein, wie GVO-freie Produkte definiert werden. Wird gefordert, dass die GVO-freien Produkte vollkommen frei von GVO sind, so wird dies den Handel mit GVO-freien Produkten mit erheblichen Transaktionskosten belasten. Insbesondere bei Schüttgütern, wie bei Getreide und Sojaschrot oder Sojabohnen, ist ein völliger Ausschluss von GVO in GVO-freien Produkten nur bei hohen Kosten möglich. Zu diesen Kosten gehört natürlich auch die zu erwartende Sanktion, falls trotz aller Bemühungen dennoch eine „Verunreinigung“ mit GVO festgestellt wird. Die EU-Handelsunternehmen könnten sich daher veranlasst sehen, nur von Ländern zu importieren, die keine GVO-Produkte produzieren. Diese Alternative wird aber zunehmend eingeschränkt, da sich insbesondere bei Soja und Mais in den Hauptexportländern, den USA und Brasilien, der Anteil von GVO-Mais und -Soja in den letzten Jahren drastisch erhöht hat. Gegen eine abnehmende Regelungsintensität auf den EU-Märkten spricht die ge- änderte Konstellation auf dem Markt für politischen Protektionismus. Während bis zur Uruguay-Runde sich vornehmlich Agrarproduzenten für Protektionismus einsetzten, gibt es inzwischen eine breitere, allerdings heterogene Front. Neben Agrarproduzenten setzen sich auch Globalisierungsgegner, Tierschützer, Umweltschützer und Gegner von Gesundheitsrisiken für Protektionismus ein. Die neue Allianz wird wahrscheinlich zu einer neuen Form des Protektionismus führen. In der Vergangenheit wurde über die Höhe der externen Protektionsraten auf zentraler Ebene im Agrarministerrat entschieden. Zukünftig werden Mitgliedsländer wahrscheinlich durch Auflagen für den Umweltschutz, für die Tierhaltung und wegen gesundheitlicher Risiken in die Märkte eingreifen. Hinter manch einer offiziellen Begründung kann sich allerdings ein nicht-tarifäres Handelshemmnis zum Schutz der Landwirtschaft verbergen. Es besteht die Gefahr, dass der neue Protektionismus auch wegen eines differenzierten Instrumenteneinsatzes ein neues Gesicht erhält. Es werden zunehmend differenzierte Maßnahmen auf regionaler und/oder betrieblicher Ebene eingesetzt. Einerseits ist eine solche Entwicklung insbesondere im Umweltbereich sachgerecht, doch stellen sich für die Administration wahrscheinlich zukünftig größere Probleme als in der Vergangenheit. Der Entscheidungs- und Kontrollaufwand nimmt zu. Es ist leichter, Märkte zu regulieren als Auflagen für einzelne Betriebe 388 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen zu überwachen. Die Überwachung der Betriebe wird umso schwieriger und korruptionsanfälliger, je höher der diskretionäre Entscheidungsspielraum des Bürokraten ist und je weniger die Einhaltung der Auflagen zu kurzfristig sichtbaren Merkmalen führt. Die EU-Agrarmarktpolitik scheint sich mit den differenzierten Umweltprogrammen und den Maßnahmen der Förderung ländlicher Entwicklung in diese Richtung zu entwickeln. Zwar gibt es bisher eine Überprüfung der Programme, doch wird dies nicht mit dem Instrumentarium der Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt. Hinzu kommen zwei weitere Probleme: Zum einen hat die EU-Erweiterung von Mai 2004 zu einer heterogeneren Gemeinschaft geführt, die sich auch in sehr gro- ßen nationalen Unterschieden in der Effizienz der Administration und der Korruptionsanfälligkeit zeigen84. Zum anderen wird bei der regionalen oder nationalen Durchführung der Maßnahmen transparent, dass die Maßnahmen zu einem bestimmten Prozentsatz von der Gemeinschaft finanziert werden. Es besteht daher die Gefahr, dass die Mischfinanzierung zu einem Korruptionsansatzpunkt führt und teils unabhängig davon auch zu stark divergierenden regionalen und nationalstaatlichen Mitteleinsätzen. Eine Entwicklung der Produktionsstruktur im Einklang mit nationalen Kostenvorteilen könnte somit gehemmt werden. Es ist leider nicht sichtbar, dass die Regelungsintensität auf den Agrar- und Lebensmittelmärkten abgenommen hat, und es ist nicht zu erwarten, dass es in der Zukunft anders werden wird. 84 Brümmer, B. und U. Koester, EU-Enlargement and Governance of the Common Agricultural Policy. „Intereconomics“, Bd. 38, 2003, Nr. 2, S. 86–93. 84 Brümmer, B. und U. Koester, EU-Enlargement and Governance of the Common Agricultural Policy. „Intereconomics“, Bd. 38, 2003, Nr. 2, S. 86–93. Literaturverzeichnis Bei der Auswahl der Literatur wurde weitgehend versucht, den studentischen Bedürfnissen zu entsprechen: Es wurden vornehmlich nur deutsche Beiträge berücksichtigt, die eine Ergänzung und Vertiefung des Lehrstoffes bieten. Englische Literatur wurde nur dann berücksichtigt, wenn es keine vergleichbaren deutschen Quellen gibt. 1. Allgemeine Literatur 1.1 Empirische Informationen Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, bzw. Bundesministerium für Verbraucherschutz, Landwirtschaft und Ernährung: http://www.verbraucherministerium.de/index- 008ACB8722C1F60AD976521C0A8D816.html – Agrarbericht, bzw. Ernährungs- und agrarpolitischer Bericht bzw. Agrarpolitischer Bericht. Erscheint jährlich. – Gesetze und Verordnungen. – Pressemitteilungen. – Statistisches Jahrbuch über Ernährung, Landwirtschaft und Forsten der Bundesrepublik Deutschland. Erscheint jährlich. Deutscher Bauernverband, Der Situationsbericht der Landwirtschaft. Fakten zur Landwirtschaft. Erscheint jährlich, online verfügbar: http://www.bauernverband.de/ Information.medien.agrar e.V. (i. m. a.), Agrimente, Zahlen, Daten und Fakten. Erscheint jährlich, online verfügbar: http://www.ima-agrar.de/index_2551.htm – Agrilexikon. Online verfügbar: http://www.ima-agrar.de/index_Material_Agrilexikon.htm Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Die Lage der Landwirtschaft in der Europäischen Union. Erscheint jährlich, online verfügbar: http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/agrep2002/index_de.htm – Europäischer Agrarhandel. Online verfügbar: http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/index_de.htm Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaft, (EUROSTAT). Vielzahl von statistischen Informationen auch online verfügbar: http://europa.eu.int/comm/eurostat/newcronos/reference/display.do?screen=welc omeref&open=/agric/agri&language=de&product=EU_agriculture_ forestry_fisheries&root=EU_agriculture_forestry_fisheries&scrollto=0 Töpfer International,Marktbericht. Erscheint monatlich, online verfügbar: http://www.acti.de/frameset.html

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References

Zusammenfassung

Die landwirtschaftliche Marktlehre.

Dieses Buch baut auf den Grundlagen der Volkswirtschaftslehre auf und vermittelt grundlegende Kenntnisse zum Verständnis sektoraler Wirtschaftspolitik am Beispiel der Agrarmarktpolitik. Im Teil I legt es die theoretischen Grundlagen für das Verständnis der Preisbildung auf Produkt? und Faktormärkten. Besondere Bedeutung hat dabei neben der neoklassischen Theorie auch die Institutionenökonomie. Teil II stellt die Agrarmarktpolitik mit besonderem Bezug zur EU dar und bewertet diese, wobei der Bewertungsrahmen über die übliche wohlfahrtstheoretische Analyse hinausgeht. Das Buch ist insbesondere wegen seiner detaillierten Bewertung einzelner agrarmarktpolitischer Instrumente auch Studierenden des Fachs Wirtschaftspolitik eine wertvolle Hilfe. Es wendet sich an Studierende der Agrarwissenschaft, Agrarökonomie und der Wirtschaftswissenschaften an Universitäten und Fachhochschulen sowie Politiker, die an einer rationalen EU Agrarpolitik interessiert sind.

Der Autor

Prof. Dr. Dr. h. c. Ulrich Koester forscht und lehrt am Institut für Agrarökonomie der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Er war über 20 Jahre Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten.