Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik: Warum ist die Politik wie sie ist? in:

Ulrich Koester

Grundzüge der landwirtschaftlichen Marktlehre, page 342 - 378

4. Edition 2010, ISBN print: 978-3-8006-3764-5, ISBN online: 978-3-8006-4470-4, https://doi.org/10.15358/9783800644704_342

Series: Lernbücher für Wirtschaft und Recht

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Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik: Warum ist die Politik wie sie ist? Bisher wurde untersucht, wie sich die Agrarpreise bei Verwirklichung einer gesamtwirtschaftlichen Zielfunktion bilden sollten und welche gesamtwirtschaftlichen Wirkungen durch einzelne staatliche Eingriffe eintreten. Die Analyse war somit normativ. Die Realität zeigt, dass die Agrarpreise in fast allen Ländern stark durch staatliche Eingriffe bestimmt werden. Damit werden offensichtlich die von Ökonomen aufgezeigten negativen Wohlfahrtswirkungen in Kauf genommen. Es mag sein, dass die Gesellschaft oder Politiker etwas anderes unter Wohlfahrt verstehen. Es kann aber auch sein, dass diejenigen, die Entscheidungen über Agrarpreise zu fällen haben, sich nicht an gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtswirkungen orientieren. Die letzte Hypothese ist von der Neuen Politischen Ökonomie aufgegriffen worden. Es wird versucht, politische Entscheidungen mit dem Instrumentarium der Wirtschaftstheorie zu erklären. Ein solcher Ansatz bietet sich auch für die Erklärung der Agrarpreisbildung an. Ausgangspunkt der Erklärung ist die Grundhypothese, dass alle an politischen Entscheidungen Mitwirkenden versuchen, ihre persönlichen Ziele im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu verwirklichen. Das Treffen politischer Entscheidungen kann mit einem Spiel verglichen werden. Verlauf und Ergebnis eines Spieles hängen zum einen von den Spielern ab und zum anderen von den Spielregeln. Die Spieler sind die Akteure in der Politik. Das können Träger der Politik gemäß der traditionellen Definition sein, aber auch Organisationen und Personen, die auf Verlauf und Ergebnis der Politik Einfluss nehmen. Die Spielregeln schränken das Verhalten der Akteure ein. Zu diesen Regeln gehören z. B., wer worüber offiziell entscheiden darf, wie die Entscheidenden legitimiert sind, wie die Kompetenzen verteilt sind, nach welchen Regeln abgestimmt wird, wie gemeinsam beschlossene Maßnahmen finanziert und kontrolliert werden. Diese Regeln (Institutionen) werden teilweise durch Gesetze festgelegt, teilweise ergeben sie sich aber auch als ungeschriebener Verhaltenskodex. So ist es z. B. in kleineren Gruppen üblich, dass einzelne Mitglieder der Gruppe sich der Stimme enthalten, wenn sie persönlich stark von dem Entscheidungsergebnis betroffen werden. Nach dem Ansatz der Neuen Politischen Ökonomie verhält sich demnach der einzelne Akteur völlig analog zu einem Unternehmer, der seinen Gewinn unter Zielbeschränkungen maximiert oder auch einem Haushalt, der seinen Nutzen bei gegebenen Zielbeschränkungen maximiert. Diese Analogie im Verhalten der Akteure scheint auch berechtigt. Es gibt jedoch sicher auch Unternehmer, die auf Gewinn zugunsten von sozialen Wirkungen verzichten. Dennoch kann aber als brauchbare Arbeitshypothese angenommen werden, dass Politiker ihren Eigennutzen maximieren wollen. 334 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Aus dem Ansatz der Neuen Politischen Ökonomie folgt, dass man keine allgemeingültigen Erklärungen für die Agrarpreisbildung geben kann. Sowohl Akteure als auch Institutionen sind land- und zeitspezifisch. Man hat daher für jedes Land die Akteure und Regeln zu identifizieren. Dabei ist zu beachten, dass die Entscheidungen auch zeitabhängig sind. Entscheidungen in der Vergangenheit haben eine bestimmte Situation für Entscheidungen in der Gegenwart geschaffen. Auch in dieser Erkenntnis unterscheidet sich die Neue Politische Ökonomie von der traditionellen normativen Politikanalyse. Beim normativen Vorgehen wird unterstellt, dass sich jede Entscheidung an einer gegebenen Zielfunktion und den Zielbeschränkungen orientiert. Der Politiker braucht sich danach weder an seine Versprechungen von gestern zu halten, noch auf zeitliche Konsistenz seiner Entscheidungen zu achten. Stattdessen versucht der Politiker nach dem normativen Ansatz zu jedem Zeitpunkt die gesellschaftliche Wohlfahrt zu maximieren. Im Folgenden wird zunächst aufgezeigt, warum man aufgrund der Erkenntnisse der Neuen Politischen Ökonomie eine direkte und indirekte Subventionierung der Landwirtschaft in Industrieländern und eine Besteuerung der Landwirtschaft in Entwicklungsländern erwarten kann. Danach wird aufgezeigt, warum ein hohes Agrarprotektionsniveau aufgrund der politischen Rahmenbedingungen in der Europäischen Gemeinschaft zu erwarten ist. Daran anschließend werden die unterschiedliche Protektion für einzelne Agrarprodukte und die Präferenzen der Politiker für die Wahl und Dosierung einzelner Instrumente analysiert. Das Kapitel endet mit einer Diskussion der möglichen Weiterentwicklung der EU-Agrarmarktpolitik unter politikökonomischen Gesichtspunkten. 8.1 Gründe für einen unterschiedlichen Protektionsgrad in Industrie- und Entwicklungsländern Der folgende politikökonomische Erklärungsansatz basiert weitgehend auf der zusammenfassenden Darstellung von Tyers und Anderson50. Die Autoren unterscheiden lediglich drei Akteure in der Agrarpolitik: die Politiker, die landwirtschaftlichen Interessengruppen und die Verbraucher. Die grundlegende Hypothese der Analyse ist, dass sich alle Gruppen rational verhalten. Sie versuchen, ihre Zielfunktion zu maximieren. Bei diesem Bestreben unterliegen sie aber Beschränkungen. Für die Politiker wird angenommen, dass sie sich in regelmäßigen Abständen der Wiederwahl stellen müssen. Der Entscheidungsprozess wird damit in einem demokratischen System erklärt. Als Ziel der Politiker wird unterstellt, dass sie Einkommen, persönliches Ansehen und Macht maximieren wollen und dass sie die Ziele am besten durch die Ausübung eines politischen Amtes erreichen können. Ob Politiker nicht bei alternativen Beschäftigungen ein höheres Einkommen erhalten würden, hängt von der Ausgestaltung des politischen Systems ab. Unterstellt man aber nicht-altruistische Verhaltensweisen, dann haben Politiker durch die Amtsübernahme ihre Präferenzen enthüllt. Es kann dann angenommen werden, 50 Tyers, R. and K. Anderson, Disarray in World Food Markets. A Quantitative Assessment. Cambridge 1992. 8.1 Gründe für einen unterschiedlichen Protektionsgrad 335 dass Einkommen, Macht, persönliches Ansehen und andere Variablen, die in ihre Zielfunktion eingehen mögen, besser bei der Ausübung eines politischen Amtes als bei alternativer Tätigkeit verwirklicht werden können. Aus der Zielfunktion und den Beschränkungen kann abgeleitet werden, dass die Politiker versuchen werden, die Stimmen bei der nächsten Wahl zu maximieren. Wären alle Bürger voll informiert und würden sich als mündige Bürger verhalten, würde jede Wahl die Präferenzen der Bürger enthüllen. Es würde der Politiker gewählt werden, der die Wohlfahrt der Mehrheit der Bürger am stärksten erhöht. Politiker, die sich der Wahl stellen, wissen aber, dass die Bürger nicht voll informiert sind. Politiker können daher durch Wohltaten für einzelne Gruppen das Wahlergebnis zu ihren Gunsten entscheiden. Dies wird dann eintreten, wenn die Begünstigten durch Stimmabgabe stärker als die Benachteiligten reagieren. Nach Downs ist zu beobachten, dass demokratisch gewählte Regierungen stärker die Interessen der Produzenten als der Konsumenten berücksichtigen51, weil Produzenten besser über die Wohltaten der Politiker informiert sind als die Konsumenten über die Nachteile. Diese zunächst plausible Hypothese muss offensichtlich revidiert werden. In Entwicklungsländern werden die Agrarproduzenten tendenziell eher zugunsten der Konsumenten besteuert. Es kann daher nur die grundlegende Aussage von Downs übernommen werden, dass sich die Protektion oder auch die Besteuerung der Landwirte als Ergebnis der Kräfte auf einem politischen Markt einstellen. Die Politiker bieten Protektion an. Sie müssen aber damit rechnen, dass sie durch die Verwirklichung eines bestimmten Protektionsgrades auch Nachteile in Kauf nehmen müssen. Konsumenten können die Politiker z. B. durch Stimmenthaltung oder Wahl der Gegenpartei bestrafen. Es ist damit zu rechnen, dass die Grenzkosten eines zunehmenden Protektionsgrades steigen. Je höher der Protektionsgrad, umso mehr Konsumenten werden darüber informiert sein oder auch bei gleicher Information den Protektionsgrad für übertrieben erachten und daher den Politiker durch Stimmentzug bestrafen. Trägt man demnach in einem Diagramm auf der Ordinate die Grenzkosten in Abhängigkeit vom Protektionskoeffizienten ein, so wird man einen steigenden Verlauf der Angebotskurve von Protektion unterstellen können. Der Protektionskoeffizient gibt die Relation zwischen Inlands- und Weltmarktpreisen an (pi/pw). Im Schaubild 8.1 ist sowohl die Situation für Industrieländer als auch für Entwicklungsländer angegeben. Es wird angenommen (siehe auch weiter unten), dass die Politiker in Entwicklungsländern negative und in Industrieländern positive Protektion für Agrarproduzenten anbieten. Die Nachfrager nach Agrarprotektion bzw. Besteuerung sind in Industrieländern die Landwirte und in Entwicklungsländern die Konsumenten. Es kann angenommen werden, dass eine fallende Nachfragekurve existiert. Mit zunehmender Protektion wird z. B. der einzelne Landwirt einen abnehmenden Nutzenzuwachs verbuchen können. Je höher der Protektionskoeffizient ist, umso größer wird die Gruppe der Landwirte. Die Abwanderungsrate sinkt und von dem erhöhten Agrareinkommen verbleibt für den einzelnen Landwirt ein sehr kleiner Teil. Der Grenznutzen nimmt daher aus Sicht der begünstigten Landwirte ab. 51 Downs, A., An Economic Theory of Democracy. NewYork 1957. 336 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Schaubild 8.1: Der politische Markt für Agrarprotektion In Entwicklungsländern sind Landwirte weder gut informiert, noch gut organisiert. Es scheint daher verständlich, dass eigennützige Politiker weniger daran denken, Landwirte in Entwicklungsländern zu begünstigen. Wichtiger ist hier die Gruppe der Konsumenten; sie sind besser informiert und organisiert als Landwirte. Der Politiker wird daher bei den unterstellten Hypothesen dazu neigen, die Landwirte zugunsten der Verbraucher zu besteuern. Es ergibt sich eine negative Protektion bzw. ein Protektionskoeffizient von kleiner als Eins. Im Folgenden werden die Bestimmungsgründe des Protektionskoeffizienten diskutiert. 8.1.1 Einkommensverteilungswirkungen Die Begünstigung der einen Gruppe und die Benachteiligung der anderen Gruppe ist an den Verteilungswirkungen abzulesen. Die Verteilungswirkungen der Agrarprotektion werden von folgenden Variablen bestimmt: N aLdw A aLdw N rlnd A rlnd 0,0 1,0 Relativer effektiver Protektionskoeffizient GK, GN (pol. Förd.) N und A bezeichnen die Nachfrage- und Angebotskurve; aLdw und rlnd beziehen sich auf eine (arme) landwirtschaftliche Volkswirtschaft und eine (reiche) industrielle Volkswirtschaft. Der relative Protektionsindex ist definiert als der effektive Protektionskoeffizient (EPK) für die Landwirtschaft relativ zu einem gegebenen EPK eines industriellen Sektors. Ein Index größer (kleiner) Eins sagt aus, dass staatliche Eingriffe eine effektive Subventionierung (Besteuerung) der Landwirtschaft relativ zum industriellen Sektor darstellen. Quelle: Tyers, R. and K. Anderson, Disarray in World Food Markets. A Quantitative Assessment. Cambridge 1992, S. 85. 8.1 Gründe für einen unterschiedlichen Protektionsgrad 337 a) Die Bedeutung des Anteils der im Agrarsektor Beschäftigten an der Gesamtzahl der Beschäftigten In den Entwicklungsländern ist der Anteil der in der Landwirtschaft Beschäftigten sehr viel höher als in den Industrieländern. Eine marginale Erhöhung des Agrarpreisniveaus (Steigerung des Protektionskoeffizienten) wird daher in den Industrieländern das Einkommen eines einzelnen Landwirtes sehr viel mehr erhöhen als in den Entwicklungsländern. Folglich kann erwartet werden, dass der Grenznutzen der Agrarprotektion für einzelne Landwirte in Industrieländern größer ist als in Entwicklungsländern. Politiker werden daher Landwirte in den Industrieländern eher begünstigen als in den Entwicklungsländern. b) Die Bedeutung des Anteils der Ausgaben für Nahrungsmittel an den Gesamteinkommen Wie durch das Engelsche Gesetz dargestellt, sinkt mit steigendem Einkommen der Anteil der Nahrungsmittelausgaben. Daraus folgt, dass die Nahrungsmittelpreise für die Konsumenten in den Entwicklungsländern eine größere Bedeutung haben als in den Industrieländern. Konsumenten haben daher auch in Entwicklungsländern ein größeres Interesse, sich über die Höhe der Nahrungsmittelpreise zu informieren und politisch Einfluss zu nehmen. Wenn Politiker in diesen Ländern die Agrarpreise zugunsten der Landwirte verändern würden, hätten sie mehr mit Gegenreaktionen der Konsumenten zu rechnen als Politiker in Industrieländern. Die politische Bedeutung der Nahrungsmittelpreise verändert sich somit mit der wirtschaftlichen Entwicklung eines Landes. Bei niedrigem Gesamteinkommen sind die Preise für die Grundnahrungsmittel aus Sicht der städtischen Bevölkerung bzw. der Industriearbeiter von Bedeutung; mit höherem Einkommen der Bevölkerung werden die Agrarpreise aus Sicht der Landwirte von großer Bedeutung. c) Die Bedeutung der Vorleistungsintensität Das Sektoreinkommen (Y) ergibt sich aus folgender Gleichung: Y pq rV Formel-Kapitel 8 Abschnitt 1(8.1) mit p = Produktpreisniveau q = Menge der Agrarproduktion r = Preis für Vorleistungsgüter und V = Menge der Vorleistungsgüter. Die prozentuale Änderung des Einkommens ergibt sich demnach aus: dY pq dp dq rV dr dV . Y Y p q Y r V (8.2) Eine 1%ige Erhöhung des Agrarpreisniveaus würde als direkte Wirkung, d. h. ohne Anpassung des Vorleistungseinsatzes und damit der Agrarproduktion, zu einer Einkommenssteigerung gemäß Gleichung (8.3) führen. dY pq dp . Y Y p (8.3) 338 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Die prozentuale Einkommenssteigerung als Folge einer 1%igen Agrarpreisanhebung ist somit umso größer, je größer pq/Y ist und damit umso größer, je höher der Anteil des Vorleistungswertes am Produktionswert ist. Da in Entwicklungsländern der Anteil des Vorleistungswertes am Produktionswert der Landwirtschaft bedeutend kleiner ist als in Industrieländern, führt eine 1%ige Anhebung des Agrarpreisniveaus als direkte Wirkung zu einer prozentual stärkeren Anhebung der Agrareinkommen in Industrieländern als in Entwicklungsländern. Politiker können daher mit geringeren Nachteilen für die Verbraucher Wohltaten für die Produzenten in Industrieländern verteilen. Die differenzierte Wirkung auf die Agrareinkommen wird durch unterschiedliche Anpassungsreaktionen in den Industrie- und Entwicklungsländern noch verstärkt. Aus Gleichung (8.2) folgt, dass bei gegebener Vorleistungsintensität in der Ausgangsperiode die prozentuale Steigerung des Agrareinkommens umso größer ist, je stärker dq/q als Folge der Preisanhebung steigt. Schreibt man für S dq dp q p (8.4) mit S für die Preiselastizität des Angebots und fügt man dies in Gleichung (8.2) ein, so erhält man: SdY pq dp rV dr dV(1 ) . Y Y p Y r V (8.5) Die prozentuale Einkommenssteigerung wird als Folge der Anpassung umso grö- ßer sein, je größer die Preiselastizität des Angebotes ist, je geringer die Vorleistungspreise steigen und je geringer der Vorleistungseinsatz steigt. Da die Landwirtschaft in Industrieländern ein relativ kleiner Sektor ist, wird hier die erhöhte Nachfrage nach Vorleistungsgütern als Folge der Agrarproduktpreissteigerung weniger zu einer Minderung der positiven Einkommenseffekte führen als in Entwicklungsländern. Es kann daher vermutet werden, dass auch die Einkommenswirkung der Anpassung in Industrieländern positiver ausfällt als in Entwicklungsländern. d) Die Bedeutung der Unterschiede in der Entwicklung der komparativen Kosten Staatliche Eingriffe mit einkommenspolitischer Zielsetzung hängen auch davon ab, wie sich die Einkommensverteilung ohne staatliche Eingriffe als Folge der Marktkräfte verändern würde. Im Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung einer Volkswirtschaft wird zunehmend Kapital akkumuliert. Die Bedeutung des Bodenkapitals für den gesamtwirtschaftlichen Kapitalstock sinkt daher. Damit führt die veränderte relative Faktorausstattung in der Volkswirtschaft auch zu einer Änderung der relativen internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Sektoren. Die komparativen Kostenvorteile der Landwirtschaft sinken mit der Entwicklung. Die Landwirtschaft wird daher in der Mehrzahl der Industrieländer zu einem schrumpfenden Sektor. Unter marktwirtschaftlichen Bedingungen steigen die Faktoreinkommen in den schrumpfenden Sektoren weniger als in anderen Wirtschaftszweigen. Eingriffe zugunsten der Landwirte können daher verteilungspolitisch leichter begründet werden. 8.1 Gründe für einen unterschiedlichen Protektionsgrad 339 e) Bedeutung der Unterschiede in der Besteuerung Die Landwirtschaft wird in vielen Entwicklungsländern nur marginal direkt besteuert, da die Einkommen einer weitgehend auf Subsistenz ausgerichteten kleinstrukturierten Landwirtschaft nur schwer zu erfassen sind. Auch wenn es in Industrieländern in der Regel eine Vielzahl von Steuervergünstigungen gibt, ist die marginale Steuerquote von Bedeutung. Wenn Politiker Landwirte in Industrieländern begünstigen, wird den Landwirten ein Teil in Form der Steuern wieder entzogen. Es fällt dem Politiker daher leichter, den Landwirten in Industrieländern Wohltaten zukommen zu lassen als in Entwicklungsländern. Zusammenfassend kann demnach vermutet werden, dass Politiker dazu tendieren werden, eher Landwirte in Industrieländern als in Entwicklungsländern zu begünstigen. 8.1.2 Die politische Macht von Interessengruppen a) Die Bedeutung der Landwirte als Wählergruppe Landwirte sind in den meisten Industrieländern eine relativ homogene Wählergruppe. Politische Parteien bemühen sich daher häufig, diese Wählergruppe anzusprechen. Erstaunlicherweise nehmen auch die Parteien, die in der Regel nur wenig Stimmen aus dem Kreis der Landwirte erhalten, Rücksicht auf die Landwirte bei der Gestaltung ihrer Politik oder bei der Formulierung ihrer Parteiprogramme. Zum einen scheinen die bisher in der Gunst der Landwirte wenig geschätzten Parteien auf einen Umschwung in der Meinung zu hoffen; zum anderen kann aber auch eine Stimmenthaltung der Landwirte bereits eine entscheidende Rolle für das Wahlergebnis spielen. Die Geschichte der Bundesrepublik mit häufigen Wahlen auf Landes-, Bundes- und EU-Ebene zeigt, dass Landwirte insbesondere in Wahljahren in den Genuss von besonderen Vergünstigungen kamen. Auch kann am Beispiel der Bundesregierung gezeigt werden, dass Wahlenthaltungen der Landwirte auf Landesebene zur Ablösung von Regierungen geführt haben. In Entwicklungsländern sind dagegen die Landwirte als Wählergruppe von geringerer Bedeutung. Zwar leben in den Entwicklungsländern mehr Menschen von einer Tätigkeit in der Landwirtschaft, doch ist der größte Teil von ihnen arm und nicht gut organisiert. Landwirte können sich daher in diesen Ländern weniger gut in der Politik durchsetzen als in den Industrieländern. b) Die Bedeutung der Organisationsfähigkeit der Wählergruppen Es scheint erstaunlich, dass eine kleine Wählergruppe, wie die der Landwirte, in Industrieländern eine größere Bedeutung für das Verhalten der Politiker haben soll als größere Wählergruppen, wie z. B. die Gruppe der Konsumenten, der Verband der Industrie oder auch die Gruppe der Landwirte in Entwicklungsländern. Eine Erklärung bietet die bahnbrechende Arbeit von Olson52. Die Bedeutung von Wählergruppen hängt nach Olson von zwei Bestimmungsgründen ab: Der Größe einer Gruppe und deren Organisationsstärke. 52 Olson, M., The Logic of Collective Actions. Cambridge, MA 1965. 340 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Nach Olson gibt es eine negative Korrelation zwischen den beiden Bestimmungsgründen. Je größer eine Gruppe ist, umso schwerer ist es, sie zu organisieren. Die Organisationsstärke einer Gruppe hängt davon ab, welche Vorteile sich der Einzelne durch die Mitgliedschaft und möglicherweise aktive Teilnahme versprechen kann. Kommen Einzelne auch in den Genuss der Aktivitäten der Gruppe, ohne Mitglied zu sein, so ist die Neigung, sich als Free rider zu verhalten, groß. Man schätzt zwar die Aktivität der Gruppe, ist aber nicht bereit, auch dafür zu zahlen. Die Mitgliedschaft in einer Gruppe kann attraktiver werden, wenn die Mitglieder selektive Anreize erhalten oder wenn zwischen der Mitgliedschaft und dem individuellen Nutzen eine direkte Beziehung besteht. Selektive Anreize können z. B. durch Weitergabe von wichtigen Informationen nur an Mitglieder der Gruppe oder durch spezielle Beratung gegeben werden. Der Bauernverband kann z. B. durch eine intransparente, protektionistische Agrarpolitik gestärkt werden. Der hohe Informationsbedarf des einzelnen Landwirtes kann anderweitig als durch eine Mitgliedschaft im Bauernverband nicht günstiger befriedigt werden. In einer kleinen Gruppe ist es für den Einzelnen auch sichtbarer, dass seine Aktivität für die Gruppe – die mindestens in der Zahlung des Mitgliedsbeitrags besteht – die Durchsetzungskraft der Gruppe im politischen Raum stärkt und daher zu persönlichem Nutzen führt. Solidarisches Verhalten ist eher in kleinen als in großen Gruppen zu erwarten. Durch das kollektive Verhalten ist demnach zu erklären, dass die Gruppe der Landwirte in Entwicklungsländern trotz eines relativ großen Anteils an der Gesamtbevölkerung ein relativ geringes politisches Gewicht hat, während die Landwirte in Industrieländern trotz eines relativ geringen Anteils an der Gesamtbevölkerung ein relativ großes politisches Gewicht haben können. Aus den Ausführungen Olsons folgt natürlich nicht, dass das politische Gewicht einer Gruppe mit abnehmender Gruppengröße stetig steigt. Sowohl Gruppengröße als auch Organisationsstärke spielen eine Rolle. Anderson und Hayami haben die Beziehung zwischen Gruppengröße und politischem Gewicht in einer Länderquerschnittsanalyse untersucht53. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass die politische Durchsetzungsfähigkeit der Landwirte sinkt, wenn ihr Anteil an den Beschäftigten in der Volkswirtschaft auf unter 5 % sinkt. Natürlich gilt diese Prozentzahl nicht für jedes Land. Wie oben ausgeführt, kann eine unterschiedlich ausgestaltete Agrarpolitik zu einer – im internationalen Vergleich – überdurchschnittlich hohen Mitgliederzahl führen. Auch ist die Form der Organisation von Bedeutung. Ein zentraler Verband wird z. B. in der Regel eine höhere Durchsetzungskraft haben, als eine Vielzahl von Verbänden. 8.1.3 Die sozialen Präferenzen der Gesellschaft Die Grenzkosten des Angebots von Agrarprotektion sind für den Politiker umso niedriger, je mehr die Gesellschaft akzeptiert, dass Agrarproduktion etwas Besonderes darstellt, die Gruppe der Landwirte eine besondere Rolle in der Gesellschaft einnimmt und daher auch eine besondere Förderung erhalten sollte. 53 Anderson, K. und Y. Hayami, The Political Economy of Agricultural Protection. Sydney 1986. 8.2 Gründe für einen unterschiedlichen Protektionsgrad 341 Es kann in der Tat beobachtet werden, dass die Präferenzen der Gesellschaft in vielen Ländern der Agrarprotektion förderlich sind. Bürger können begründet befürchten, dass die Inlandspreise ohne Agrarprotektion stärker als mit Protektion schwanken würden. Auch wenn gezeigt werden kann, dass die gesellschaftliche Wohlfahrt höher sein kann, wenn die Inlandspreise an schwankende Weltmarktpreise angepasst werden, können Mitglieder der Gesellschaft dennoch für stabile Preise votieren. Stabilität der Preise verringert die Unsicherheit und kann daher ein Element der Wohlfahrtsfunktion sein. Mitglieder einer Gesellschaft können bereit sein, die volkswirtschaftlichen Kosten des Agrarprotektionismus in Kauf zu nehmen, weil sie sich dadurch eine größere Versorgungssicherheit mit Nahrungsmitteln erhoffen. Es ist dabei unerheblich, ob der Agrarprotektionismus wirklich zu einer größeren Versorgungssicherheit beitragen kann. Wichtig ist, welche Argumente die Bürger für die Rechtfertigung des Agrarprotektionismus akzeptieren. In der politischen Diskussion wird in den Industrieländern auch gelegentlich die besondere Rolle des Agrarprotektionismus für die politische Stabilität auf dem Land betont. In Entwicklungsländern ist dagegen ein niedriges Niveau der Nahrungsmittelpreise – und damit eine Besteuerung der Landwirte – für die politische Stabilität in den Städten von Bedeutung. Der Übergang zu Freihandel kann in Entwicklungsländern den Verlust des politischen Mandats der Regierungen bedeuten. In Industrieländern wird gelegentlich angeführt und auch durch Umfragen belegt, dass Stadtbewohner dem Leben auf dem Land einen besonderen Wert beimessen und sie daher auch bereit sind, einen Preis für die Erhaltung der von ihnen unterstellten ländlichen Idylle zu zahlen. Mit diesen Ausführungen kann erklärt werden, dass Entwicklungsländer dazu neigen, ihre Landwirtschaft zu besteuern und die Industrie eher stützen. Im Folgenden soll mit Hilfe der gleichen Grundüberlegungen dargestellt werden, warum einzelne Industrieländer bei gleicher Bedeutung der Landwirte als Wähler unterschiedliche Protektionsniveaus wählen. 8.2 Gründe für einen unterschiedlichen Protektionsgrad zwischen Industrieländern Auf die Bedeutung der Landwirte als Wählergruppe wurde bereits oben eingegangen. Es sind daher im Folgenden weitere Bestimmungsfaktoren darzustellen. a) Die Bedeutung der Ausgangslage Es kann beobachtet werden, dass die grundlegenden Weichen für protektionistische Agrarpolitiken in einzelnen Ländern in der Regel in Krisenzeiten gestellt wurden oder sich als Ergebnis einer besonderen Konstellation in der Vergangenheit ergaben. So sind zum Beispiel die Grundelemente der US-Agrarpolitik in der Weltwirtschaftskrise eingeführt worden. Die heutige EU-Agrarpolitik ist weitgehend auf die Grundkonzeption der Gemeinsamen Agrarmarktordnungen, die in den sechziger Jahren entworfen wurden, zurückzuführen. Es gibt offensichtlich eine starke Überlebensfähigkeit protektionistischer Politiken auch bei grundlegender Änderung der Rahmenbedingungen. Wenn man also die heutige Politik in einem 342 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Land erklären will, ist ein Rückblick unerlässlich. Das Beharrungsvermögen protektionistischer Politiken kann mit einem Sperrklinkeneffekt verglichen werden. Einzelne protektionistische Maßnahmen ziehen eher weitere staatliche Eingriffe nach sich als eine Rücknahme. Das Fortbestehen des Protektionismus kann insbesondere durch das Wirken der Interessengruppen erklärt werden. Einzelne protektionistische Maßnahmen schaffen häufig eine relativ klar identifizierbare Gruppe von Begünstigten. Die Gruppen erhalten ökonomische Renten. Sie werden sich daher relativ leicht organisieren lassen und für ein Fortbestehen der Maßnahmen kämpfen. Die europäische Zuckermarktordnung kann als ein Beispiel zitiert werden. Die Quotierung der Zuckerrübenproduktion zu Beginn der EU-Zuckermarktordnung im Jahr 1967/68 war zu damaliger Zeit vielleicht noch zu vertreten. Zuckerrüben wurden arbeitsintensiv in kleinen und mittelbäuerlichen Betrieben produziert. Der Schutz der Zuckerrübenproduktion kam damit dem Ziel der Politiker, eine bäuerliche Landwirtschaft zu fördern, entgegen. Inzwischen hat sich die Technologie der Zuckerrübenproduktion aber grundlegend gewandelt. Zuckerrüben werden heute kapitalintensiv vornehmlich in überdurchschnittlich großen Betrieben erzeugt. Empirische Untersuchungen zeigen zum Beispiel, dass ein großer Teil der betrieblichen Einkommensunterschiede durch die Höhe der Zuckerrübenquote erklärt werden kann. Dennoch wird die Zuckermarktordnung der EU immer wieder verlängert. Politiker haben es offensichtlich schwer, sich gegen Interessengruppen durchzusetzen und den Status quo zu ändern. b) Die Bedeutung der inländischen Versorgungslage und der Höhe der Staatsausgaben Oben wurde bereits ausgeführt, dass Politiker bei der Wahl bestimmter Politiken auch die Reaktion der benachteiligten Bürger berücksichtigen. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Verbraucher als Benachteiligte des Agrarprotektionismus insbesondere über die Wirkung von agrarpolitischen Maßnahmen auf die Staatsausgaben informiert sind. Zwar sind die Staatsausgaben weder ein sinnvoller Indikator für die gesamtwirtschaftlichen Effekte einer Politikmaßnahme, noch geben sie an, wie die Verbraucher insgesamt durch Politiken belastet werden. Dennoch sind Staatsausgaben ein sichtbarer Effekt staatlicher Eingriffe und werden daher von den Verbrauchern eher beachtet als Maßnahmen, die zwar unsichtbar die Wohlfahrt verringern, nicht aber Staatsausgaben beanspruchen. Aus der Bedeutung der Staatsausgaben folgt, dass Industrieländer mit einem Einfuhrbedarf von Agrarprodukten eher dazu neigen, ihre Landwirtschaft durch Preisstützung zu fördern. c) Die Bedeutung der relativen Einkommenslage der Landwirtschaft Es ist einleuchtend, dass sich Interessengruppen bei der Forderung nach Protektionismus umso eher durchsetzen werden, je besser sie ihre Forderung durch eine „unzureichende“ Einkommenslage belegen können. Agrarpolitiker in Industrieländern begründen staatliche Eingriffe in die Agrarpreisbildung vornehmlich durch den Einkommensanspruch der Landwirte. Ob durch Beeinflussung der Produktpreisbildung auch tatsächlich das Einkommen der Landwirte mittel- und langfristig angehoben werden kann, ist eine Faktenfrage, die bei der Politikgestaltung bis- 8.2 Gründe für einen unterschiedlichen Protektionsgrad 343 her eine geringe Rolle gespielt hat. Wichtig für die Politik ist demnach, dass Landwirte und Politiker der Meinung sind, dass durch Eingriffe auf den Produktmärkten die Einkommenslage der Landwirte verbessert werden kann. Erstaunlich mag auch sein, dass Politiker in Industrieländern in der Regel nur unzureichend über die personelle Einkommenslage der Landwirte informiert sind. Auch hier scheint lediglich wichtig zu sein, dass die Landwirte den Politikern ihre unzureichende Einkommenslage glaubhaft vermitteln können. Munk versuchte, die Entwicklung der Produzentensubventionsäquivalente (Producer Subsidy Equivalents, PSE) in den einzelnen OECD-Ländern durch die beiden Variablen Exportabhängigkeit und relative Einkommensposition zu erklären und fand eine signifikante Beziehung54. Die Producer Subsidy Equivalents sind ein Maßstab dafür, um welchen Betrag die Einkommen der Landwirte höher sind als in einer Situation ohne staatliche Eingriffe. Als Variable für die relative Einkommenslage wurde die Relation der Wertschöpfung pro Arbeitskraft in der Landwirtschaft zur Gesamtwirtschaft gewählt. Die Bedeutung dieser beiden Variablen, relative Einkommenslage und Exportabhängigkeit (bzw. inländische Versorgungslage), für die Intensität staatlicher Eingriffe zugunsten der Landwirte wird durch Schaubild 8.2 und Schaubild 8.3 untermauert. Je schlechter die relative Einkommenslage ist, umso höher ist der Anteil der Producer Subsidy Equivalents am Wert der Agrarproduktion. Je höher der Anteil der Agrarexporte an der Agrarproduktion ist, umso geringer ist der Anteil der Producer Subsidy Equivalents. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 20 30 40 50 60 70 80 Relative landwirtschaftliche Wertschöpfung Norwegen Japan Finnland Schweden Schweiz EC Kanada Österreich USA Neuseeland Australien % P SE Wertschöpfung in der Landwirtschaft je Erwerbstätigen in der Landwirtschaft dividiert durch Wertschöpfung der Volkswirtschaft je Erwerbstätigen in der Volkswirtschaft. Quelle: Munk, K., a.a.O., S. 111. % P SE Schaubild 8.2: Einkommenstransfer zugunsten der Landwirtschaft und relative Einkommenslage 54 Munk, K., Explaining Agricultural Policy. In: A. Larsen et al., EC Agricultural Policy for the 21st Century. European Commission. „European Economy“, Reports and Studies Nr. 4. Brüssel 1994, S. 113 ff. 344 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Auch wenn man mit den beiden Variablen das Niveau der Förderung der Landwirtschaft relativ gut erklären kann, gibt es doch große Unterschiede in der Förderung der Protektion einzelner Agrarprodukte. Den Bestimmungsgründen für die produktspezifische Förderung soll im Folgenden nachgegangen werden. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Anteile der Nettoexporte an der landwirtschaftlichen Produktion (in %) % P SE Österreich Schweden Kanada NeuseelandUSA Norwegen Finnland Japan Schweiz EC Australien Quelle: Munk, K., a.a.O., S. 112. % P SE Schaubild 8.3: Einkommenstransfer zugunsten der Landwirtschaft und Bedeutung des Exportanteils 8.3 Gründe für den unterschiedlichen Protektionsgrad einzelner Agrarprodukte a) Die Bedeutung der inländischen Versorgungslage Aus obigen Ausführungen folgt, dass Politiker eher geneigt sein werden, die Inlandspreise über dem Niveau der Weltmarktpreise festzusetzen, wenn für das Produkt noch ein Einfuhrbedarf besteht. Zum einen kann der Staat durch die Preisstützung noch Einnahmen erzielen55 und zum anderen kann die Belastung an der Grenze politisch mit dem Argument der Versorgungssicherung begründet werden. Weiterhin scheinen Außenhandelspartner weniger staatliche Maßnahmen zur Begrenzung der Einfuhren als der Förderung der Exporte zu kritisieren56. In der Europäischen Gemeinschaft wurde in den siebziger Jahren häufig von strukturellen Überschüssen auf den Agrarmärkten gesprochen: Bei einigen Pro- 55 Beachte: Eine stetige Anhebung der inländischen Preise über das Niveau der Weltmarktpreise führt selbst bei weiterhin bestehendem Einfuhrbedarf nicht zu einer stetigen Steigerung der Staatseinnahmen. Es steigt zwar stetig die Belastung je eingeführter Produkteinheit an der Grenze, aber es geht auch stetig der Einfuhrbedarf zurück. Entscheidend ist daher die Preiselastizität der Einfuhrmenge. 56 Diese Beobachtung mag erstaunen, da sowohl von Belastungen der Einfuhren als auch von Förderungen der Exporte ein gleicher Terms of Trade Effekt zum Nachteil der Exportländer ausgehen kann. Die Effekte werden aber unterschiedlich wahrgenommen. Au- ßerdem ist die Begrenzung der Einfuhren als Maßnahme, die von der Mehrzahl der Länder angewendet wird, international leichter zu rechtfertigen als eine Förderung der Exporte. 8.3 Gründe für den unterschiedlichen Protektionsgrad einzelner Agrarprodukte 345 dukten wurde im Inland mehr produziert als nachgefragt, es lag also ein exportierbarer Überschuss vor, während bei anderen Produkten noch ein Einfuhrbedarf bestand. Mit der Begriffswahl sollte angedeutet werden, dass durch Änderung der inländischen Produktionsstruktur die Ausgaben hätten reduziert werden können. Ob dies tatsächlich möglich wäre, ist eine Faktenfrage. Auch wohlfahrtstheoretisch wäre eine solche Politik bedenklich. Eine Beseitigung der strukturellen Überschüsse bedeutet implizit eine Bewegung in Richtung Autarkie (d. h. einen Selbstversorgungsgrad von 100 %) auf einzelnen Agrarmärkten und hätte daher negative Wohlstandswirkungen zur Folge. Dennoch kann beobachtet werden, dass der Protektionsgrad in der Regel für Einfuhrprodukte höher als für Ausfuhrprodukte ist. b) Die Bedeutung von Angebots- und Nachfrageelastizitäten Eine Anhebung einzelner Inlandspreise über das Niveau der Weltmarktpreise führt je nach Preiselastizitäten der Inlandsnachfrage und des Inlandsangebots zu einer Erhöhung des inländischen Selbstversorgungsgrades. Die negativen Wohlfahrtseffekte steigen progressiv mit der Zunahme des Protektionsgrades. Dies kann wie folgt gezeigt werden: Annäherungsweise gilt für den Verlust auf der Nachfrageseite: 1 W p q 2 (8.6) mit ΔW =Wohlstandsänderung Δp = Differenz zwischen Inlands- und Weltmarktpreis und Δq = Nachfrageänderung. Unter Berücksichtigung der Definition der Preiselastizität der Nachfrage, D q p q p q p q p (8.7) mit q = Nachfragemenge, p = Weltmarktpreis, bzw. unter Einsetzen der Definition der nominalen Protektionsrate p t p (8.8) erhält man: 2 D D 2 D1 1 p 1 p 1W p q p q pq pqt . 2 2 p 2 p 2 (8.9) Auf der Nachfrageseite steigen Wohlfahrtsverluste mit steigendem Protektionsgrad progressiv an (quadrierte, nominale Protektionsrate, t2) und sinken mit abnehmender Preiselastizität der Nachfrage. Eine ähnliche Beziehung kann für die 346 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Angebotsseite abgeleitet werden. Da der Politiker bei sinkenden Wohlfahrtsverlusten mit geringeren Stimmenverlusten auf der Seite der betroffenen Konsumenten rechnen kann, ist es verständlich, dass der Protektionsgrad in der Regel umso höher ist, je geringer die nummerischen Werte der Angebots- und Nachfrageelastizitäten sind. Daraus folgt, dass bei bodenabhängigen Produkten die Protektionsraten bei gleicher inländischer Versorgungslage tendenziell höher sind als bei bodenunabhängigen Produkten. Die bodenunabhängige tierische Veredelungsproduktion wurde z. B. in der EU stets sehr viel weniger gestützt als die Getreideproduktion. 8.4 Bestimmungsgründe der Wahl und der Dosierung des Instrumenteneinsatzes Aus der oben unterstellten Zielfunktion der Politiker kann eine bestimmte Präferenz für die Auswahl und Dosierung der Instrumente abgeleitet werden. a) Die Bedeutung der Lagerfähigkeit der Produkte Staatliche Eingriffe auf den Agrarmärkten beschränken sich in den meisten Industrieländern nicht nur auf Maßnahmen an der Grenze, sondern beziehen auch Maßnahmen im Inland mit ein, zum Beispiel in der Form staatlicher Aufkäufe. Maßnahmen im Inland können eher und mit größerer Intensität bei Produkten erwartet werden, die relativ geringe Lagerkosten verursachen. So gibt es zum Beispiel wegen der relativ hohen Lagerkosten das System der Interventionsaufkäufe nicht auf den Obst- und Gemüsemärkten. b) Die Bedeutung der Kontingentierungsfähigkeit Durch Kontingentierung der Produktion kann erreicht werden, dass Produktpreisanhebungen keine Wirkung auf die produzierte Menge haben. Die Angebotselastizität wird durch Kontingentierung auf Null reduziert. Theoretisch kann man natürlich das Angebot aller Produkte durch Kontingentierungen beschränken. Doch sind die administrativen Kosten und die Reaktionen auf der Nachfrageseite bei einzelnen Produkten unterschiedlich. Ein Flaschenhals bei der Vermarktung oder Verarbeitung begünstigt Kontingentierungsmaßnahmen. Es ist daher auch weitgehend die Administrierbarkeit, die den unterschiedlichen Instrumenteneinsatz bei einzelnen Produkten bestimmt und weniger die Notwendigkeit, die Einkommen der Produzenten unterschiedlich zu stützen. Im Gegenteil, Produzenten von Produkten, die kontingentierungsfähig sind, werden tendenziell eher stärker im Einkommen gestützt als Produzenten anderer Produkte. c) Bevorzugung weniger transparenter Maßnahmen Politiker können ohne Stimmenverluste bei der nächsten Wahl einzelne Gruppen umso mehr begünstigen, je weniger die benachteiligten Gruppen die Politikwirkungen wahrnehmen. Daraus folgt z. B., dass Preisstützungsmaßnahmen im Vergleich zu direkten Transferzahlungen aus Sicht der Politiker und auch aus Sicht der Begünstigten zu präferieren sind. Bei Preisstützungsmaßnahmen werden die 8.4 Bestimmungsgründe der Wahl und der Dosierung 347 Verbraucher durch politisch gesetzte Preise indirekt besteuert, ohne dass ihnen das Ausmaß der Besteuerung einerseits und der Begünstigung andererseits bekannt sind. Maßnahmen der Preisstützung gewinnen bei sinkenden Weltmarktpreisen an relativer Vorzüglichkeit. Der Verbraucher ist in der Regel nicht über die Höhe der Weltmarktpreise informiert. Er vergleicht daher eher die Entwicklung der Nahrungsmittelpreise im Zeitablauf mit der Entwicklung anderer Preise. Sind die Nahrungsmittelpreise relativ wenig gestiegen, so kann es dem Verbraucher verborgen bleiben, dass er dennoch durch die Preisstützung im Zeitablauf einen höheren Transfer zugunsten der Landwirte geleistet hat. Dieser Sachverhalt wird durch Schaubild 8.4 für die EU aufgezeigt. Die Agrarpreise in der EU sind von 1979 bis 1991 zwar gesunken, aber weniger als die Weltmarktpreise. Folglich ist die nominale Protektionsrate für Agrarprodukte gestiegen. 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 Weltmarktpreise Änderungsrate: -6,3% Quelle: Larsen, A. et al., EC Agricultural Policy for the 21st Century. European Commission. „European Economy“, Reports and Studies No. 4. Brüssel 1994, S. 17. Änderungsrate: -3,7% EU- Erzeugerpreise Schaubild 8.4: Entwicklung der landwirtschaftlichen Erzeugerpreise in der EU und auf demWeltmarkt (Index: 1979 = 100) Es ist auch verständlich, dass die Begünstigten Maßnahmen der Preisstützung im Vergleich zu Transferzahlungen präferieren. Sie wissen bei der Preisstützung meist nicht, wie stark ihre Einkommenssituation von politischen Entscheidungen abhängt. Sie sind der Meinung, dass Marktpreise ihr Einkommen bestimmen. Direkte Transferzahlungen lassen bei den Begünstigten den Eindruck entstehen, dass sie staatliche Almosen erhalten. Der Fortbestand dieser Zahlungen wird in der Regel eher angezweifelt als der Fortbestand von Preisstützungsmaßnahmen. Diese Einschätzung ist sicher auch nicht unrealistisch. Es kann beobachtet werden, dass Transferzahlungen in einzelnen Ländern mit einer Begrenzung der Zahlung je Berechtigten verbunden sind (Prosperitätsklausel). Die Bezieher hoher Markteinkommen, wie z. B. die Inhaber großer landwirtschaftlicher Betriebe, müssen daher 348 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik begründet befürchten, dass sie bei Transferzahlungen nicht im gleichen Ausmaß begünstigt werden wie bei Preisstützungsmaßnahmen57. d) Verzögerung des Einsatzes von sachgerechten Maßnahmen Oben wurde bereits allgemein auf den Sperrklinkeneffekt von Politikmaßnahmen hingewiesen. Zeigt sich z. B., dass die Begünstigung einer Gruppe durch die Änderung der ökonomischen Rahmenbedingungen an relativer Vorzüglichkeit zugunsten anderer Politikmaßnahmen verloren hat, so wird die Änderung der Politik in der Regel erst mit Verspätung eingeleitet. Es kann damit begründet werden, dass die Politikänderung sich sofort bei den weniger Begünstigten bemerkbar macht, während der positive Effekt bei den anderen Gruppen in der Regel erst mit zeitlicher Verzögerung auftritt. Der Politiker muss daher mit verstärkten Reaktionen der negativ Betroffenen rechnen, ohne durch gegenläufige Reaktionen kompensiert zu werden. Die Politikänderung kann leichter zu einem Zeitpunkt eingeführt werden, wenn auch den bisher Begünstigten klar ist, dass eine Fortführung der bisherigen Politik nicht mehr möglich ist. Es kann daher sogar beobachtet werden, dass Politiker bewusst eine Situation schaffen, die einen drastischen Kurswechsel in der Politik erlaubt. Die Milchmarktpolitik der EU kann als Beispiel angeführt werden. So wurde z. B. der Interventionspreis für Butter in den vier Jahren vor Einführung der Milchquotierung um 23,7 %, 9,0 %, 10,0 % und 2,3 % angehoben. Die Einführung der Garantiemengenregelung für Milch wurde dann als Notmaßnahme deklariert, weil man als Alternative nur mit einer 12%igen Preissenkung die Produktion hätte ausreichend begrenzen können. Hätte man mit der Preisanhebung vorher nicht so starke Produktionsanreize gegeben, hätte die Marktsituation 1984 auch mit einer geringeren Preissenkung im gewünschten Ausmaß verbessert werden können. e) Bevorzugung von Instrumenten mit schneller Wirkung Aus den Wahlzyklen folgt, dass Politiker Maßnahmen mit schneller Wirkung gegenüber Maßnahmen mit langsamer Wirkung bevorzugen. Dies folgt insbesondere auch aus der Tatsache, dass Politiken in der Regel Verteilungswirkungen haben. Es zeigen sich aber bei einzelnen Gruppen schneller, sichtbarer und eindeutig zurechenbarer die negativen Verteilungswirkungen. Allokationswirkungen von Politiken treten dagegen in der Regel erst verzögert auf und wenn sie zu einer allgemeinen Einkommenserhöhung führen, wird diese von den Begünstigten häufig nicht der Politikänderung zugeordnet. Es ist daher verständlich, dass Politiker bei der Auswahl der Instrumente weniger auf Allokationseffekte als auf sichtbare Verteilungseffekte achten. Wegen der Verzögerung des Mitteleinsatzes und der Bevorzugung von Maßnahmen folgt auch, dass gewählte Maßnahmen häufig zu stark dosiert werden. Durch eine stärkere Dosierung kann eine schnellere Wirkung erzielt werden. 57 Wenn auch verständlich ist, dass sich die Landwirte eine bestimmte Einkommenshöhe lieber durch Preisstützung als durch Transferzahlungen gewähren lassen, folgt daraus natürlich nicht eine gleiche Einschätzung aus gesamtwirtschaftlicher Sicht. Hier ist entscheidend, wie eine gesellschaftlich gewünschte Transferwirkung zugunsten einer Gruppe mit minimaler Belastung für die Benachteiligten geleistet werden kann. 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik 349 f) Bevorzugung von Maßnahmen, die eine Erhöhung der Regelungsintensität bewirken Bereits aus der Verzögerung eines sachgerechten Mitteleinsatzes folgt, dass eher eine Tendenz zur Zunahme als zur Abnahme der Regelungsintensität zu beobachten ist. Markwirtschaftliche Maßnahmen werden in der Regel nur eine spätere Wirkung zeigen, während staatliche Regulierungen schneller wirken. Für eine Bevorzugung von Maßnahmen mit höherer Regelungsintensität spricht auch, dass der Politiker damit seine sichtbare Einflussnahme auf das Wohlergehen der Begünstigten vergrößert und damit auch seine Macht ausweitet. Die bisherige politökonomische Erklärung ging davon aus, dass die Gruppe der Akteure in der Agrarpolitik (die Spieler) zusammengefasst werden kann und dass länderspezifische Institutionen (die Spielregeln) vernachlässigt werden können. Es wurde gezeigt, dass man sogar unter diesen vereinfachten Annahmen einen Beitrag zur Erklärung agrarpolitischer Entscheidungen leisten kann. Will man aber konkret das agrarpolitische Geschehen in einem Land erklären, so ist eine differenzierte Analyse notwendig. Im Folgenden soll ein Erklärungsansatz für die agrarmarktpolitischen Entscheidungen der Europäischen Union dargestellt werden. 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik Die Entwicklung auf den Agrarmärkten der EU ist vornehmlich durch Entscheidungen auf EU-Ebene beeinflusst worden. Es sind daher zunächst die Akteure zu identifizieren, die auf die politischen Entscheidungen auf der EU-Ebene einwirken. 8.5.1 Akteure in der EU-Agrarmarktpolitik Die wichtigsten Aktuere in der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) waren bis 2009 die EU-Kommission, der Rat der Europäischen Union (inoffiziell auch „Ministerrat“ genannt), das Europäische Parlament, der Europäische Gerichtshof und nationale Regierungen (vgl. hierzu auch Kapitel 6.4) und mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon gehört auch offiziell der Europäische Rat dazu. Weiterhin nehmen Interessenverbände und internationale Handelspartner auf das Ergebnis der Entscheidungen Einfluss (siehe Schaubild 8.5). Der Aktionsspielraum der einzelnen Akteure wurde weitgehend zu Beginn der GAP in den sechziger Jahren festgelegt. Die beiden wichtigsten Akteure agrarpolitischer Entscheidungen auf EU-Ebene sind der Agrarministerrat und die EU-Kommission. Der Agrarministerrat mit Vertretern der einzelnen Mitgliedsländer und Stimmrecht in loser Beziehung zur Größe der Länder soll auf EU-Ebene die Interessen der Mitgliedsländer einbringen. Hiermit wird einem föderativen Prinzip entsprochen, wie es z. B. in der Bundesrepublik durch den Bundesrat zum Ausdruck kommt. Die Gemeinschaftsinteressen sollen dagegen durch die EU-Kommission vertreten werden. Die Kommissare der Kommission, die eine vergleichbare Verantwortung zu tragen haben wie die Minister in einem nationalen Kabinett, werden zwar von den Regierungen der Mitgliedsländer vorgeschlagen, sie sind aber keinen Weisun- 350 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik E t E t-n EU-Kommission EU-Parlament EU-Gerichtshof Nationale Regierungen kommen Einkommen der Landwirte Staatsausgaben Wohlfahrtseffekte Interessenverbände Internationale Handelspartner Akteure der AgrarpolitikBestimmungsfaktoren Institutionelle Rahmenbedingungen •Kompetenzverteilung •Entscheidungsmechanismen •Diskretionärer Entscheidungsbedarf • Finanzierungsregeln Quelle: in Anlehnung an Koester, U., Die europäische Agrarpolitik – Eine Reform ohne Ende? „Aus Politk und Zeitgeschichte“. B3334/95, 11. August 1995, S. 26. Überschüsse, Lagerbestände Internationale Ab- Et = Entscheidung in Periode t ; Et-n = Entscheidung in Vorperiode Agrarministerrat Rat der Europäischen Union Schaubild 8.5: Akteure und Bestimmungsfaktoren agrarpolitischer Entscheidungen gen der Regierungen unterworfen und müssen mit dem gesamten Kabinett vom Europäischen Parlament bestätigt werden. Das Europäische Parlament mit demokratisch gewählten Mitgliedern hat dagegen nur begrenzten Einfluss auf das agrarpolitische Geschehen auf EU-Ebene. Der Europäische Gerichtshof hat zwar nicht die Aufgabe, Agrarpolitik zu gestalten, hat aber durch Auslegung der EU-Gesetze gelegentlich erheblichen Einfluss auf die Gestaltung der Agrarpolitik. Nationale Regierungen haben weitgehend ihre Kompetenzen in der Agrarpolitik an EU-Organisationen abgegeben. Ihnen verbleibt aber noch die Implementierung der Politiken, die Gestaltung einiger Teilbereiche im Rahmen vorgegebener Rahmenrichtlinien durch die EU sowie die Einflussnahme auf die Entscheidungen auf EU-Ebene. Während diese fünf Akteure eine gesetzlich festgelegte Aufgabenstellung in der Agrarpolitik haben, versuchen Interessenverbände, wie z. B. europäische und nationale Bauernverbände, Industrieverbände, Verbraucherverbände oder Umwelt- 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik 351 schutzverbände, indirekt durch Beeinflussung der Entscheidungsträger Einfluss auf das Ergebnis der Entscheidungen zu nehmen. Handelspartner können eine wichtige Rolle bei der Gestaltung nationaler und der EU-Agrarpolitik spielen. Zum einen können sie durch multinationale Verträge, wie zum Beispiel im GATT/ WTO, nationalen und supranationalen Entscheidungsträgern mögliche Entscheidungsalternativen einschränken, zum anderen können sie darüber hinaus ebenso wie nationale Interessenvertreter versuchen, Entscheidungen zu beeinflussen. Der Entscheidungsspielraum der einzelnen Akteure in der europäischen Agrarpolitik ist bereits weitgehend bei der Festlegung der Grundelemente der Gemeinsamen Agrarpolitik, der GAP, in den sechziger Jahren festgelegt worden. Da die damals festgelegten Institutionen (Spielregeln für die Akteure) eine große Bedeutung für die Evolution der EU-Agrarpolitik hatten, wird hierauf im Folgenden eingegangen. a) Bedeutung der Aufgabenteilung in der Agrarpolitik zwischen Europäischer Gemeinschaft und Mitgliedsländern Ausgehend von der Vorstellung, dass die GAP auch gleiche Preise in allen Mitgliedsländern erfordert, wurden die Kompetenzen für die Markt- und Preispolitik auf die EU-Ebene übertragen. In nationaler Zuständigkeit verblieb dagegen lediglich die Durchführung der Agrarstruktur- und -sozialpolitik und mit der Agenda 2000 die Implementierung der Politik ländlicher Räume (Säule 2 der Agrarpolitik) im Rahmen supranationaler Vorgaben. Da vor Einführung der GAP die Marktund Preispolitik in den einzelnen Mitgliedsländern das Ziel verfolgte, den Landwirten ein „angemessenes Einkommen“ zu garantieren, versuchten die Mitgliedsländer nach der Supranationalisierung der Markt- und Preispolitik weiterhin, auf EU-Ebene das nationale Einkommensziel zu verwirklichen. Es war offensichtlich, dass die nationale Interessendivergenz bei der Verwirklichung dieser Zielsetzung relativ groß war. Man orientiert sich in einem gegebenen Mitgliedsland weniger an dem Einkommen der Landwirte in anderen Mitgliedsländern als an dem Einkommen anderer Sektoren im gleichen Mitgliedsland. Es war daher nicht verwunderlich, dass auf europäischer Ebene unterschiedliche nationale Forderungen bezüglich der Preisfestsetzung für Agrarprodukte angemeldet wurden. Für die weitere Entwicklung der GAP war von besonderer Bedeutung, dass sie bis Mitte der 1990er Jahre so konzipiert war, dass alljährlich über das Preisniveau und damit über den Außenhandelsschutz entschieden werden konnte. Im Gegensatz zum gewerblichen Sektor, wo ein Außenschutz im Handel mit Drittländern in Form von Wertzöllen festgeschrieben war, war es auf EU-Ebene möglich, für Agrarprodukte jährlich über die Höhe der Zölle und somit Einfuhrpreise zu entscheiden. Die Agrarpreise waren daher von Beginn der GAP an politische Preise. Es sollte daher nicht verwundern, dass die gesetzten Preise nicht Ausdruck der ökonomischen Knappheit in der Volkswirtschaft waren und sie daher auch nicht zur effizienten Produktion in der EU beitragen konnten. Die Realität der GAP zeigt deutlich, dass der Rat der Europäische Union, in seiner Zusammensetzung auch Agrarministerrat genannt, fast ohne Ausnahme bei der Festlegung des jährlichen Preispakets produzentenfreundlicher war, als es der Vorschlag der EU-Kommission vorsah. Die nominale Protektionsrate stieg daher im 352 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Zeitablauf. Die Ergebnisse der Uruguay-Runde haben den Entscheidungsraum der Agrarminister wesentlich eingeschränkt. Die Höhe des Außenhandelsschutzes ist nun durch internationale Vereinbarungen in der WTO begrenzt und jährliche Preisrunden gehören der Vergangenheit an. Es zeigt sich aber, dass die Agrarminister durch die Einführung der 2. Säule mit der Konzentration auf die Entwicklung ländlicher Räume und Agrarumweltpolitik Aufgabengebiete auf EU-Ebene ausgeweitet haben, die bei Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips zum gro- ßen Teil auf Ebene der Mitgliedsländer verbleiben sollten. b) Die Rolle des Europäische Rats Der Europäische Rat besteht aus den Staats- und Regierungschefs der einzelnen Mitgliedsländer. Er war bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (1.12.2009) (offiziell wird der Vertrag von Lissabon nicht mehr wie seine Vorgänger EG-Vertrag genannt, sondern EG-Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) kein Organ der Europäischen Gemeinschaften. Dennoch tagte er seit den siebziger Jahren regelmäßig. Ab 1993 erhielt er eine besondere Bedeutung im intergouvernementalen Bereich der EU. Mit dem Vertrag von Lissabon ist der Europäische Rat ein offizielles Organ in Gleichberechtigung mit der Kommission, dem Parlament und dem Rat der Europäische Union (Ministerrat). Die wesentlichen Aufgaben des Europäischen Rats bleibt die Festlegung der „allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten“ der Europäischen Union, ohne dass er selbst gesetzgeberisch tätig wird. Zu seinen Aufgaben gehören grundlegende Entscheidungen wie etwa neue EU-Erweiterungen oder die Übertragung weiterer Kompetenzen an die EU. Der Europäische Rat trifft Entscheidungen weiterhin grundsätzlich „im Konsens“, also einstimmig; nur bei Personalentscheidungen gilt die qualifizierte Mehrheit. Für die Entwicklung der EU Agrarmarktpolitik hat der Europäische Rat in der Vergangenheit wichtige Entscheidungen gefällt, die anschließend als Grundlage für die Gesetzgebung des Rats der Europäischen Union (Agrarministerrat) dienten. Die faktisch gestiegene Bedeutung des Europäischen Rats hat de facto zu einer Einschränkung der Macht des Agrarministerrats geführt. Wenn der Europäische Rat in der Vergangenheit, z. B. bei der Agenda 2000 und bei der Agrarreform von 2003 sich mit der Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik befasste, waren nicht mehr vornehmlich sektorale Interessen im Vordergrund, sondern es wurden auch gesamtwirtschaftliche, politische und internationale Interessen und Verpflichtungen berücksichtigt. Es ist daher nicht verwunderlich, dass sich die EU Agrarpolitik in den letzten 15 Jahren grundlegender geändert hat als in der gesamten Zeit zuvor. b) Die Rolle des Agrarministerrats Der Rat der Europäische Union (inoffiziell auch „Ministerrat“) besteht aus den Ministern der einzelnen Mitgliedstaaten, die für das jeweils aktuelle Thema, für das der Rat zusammentritt, zuständig sind. Für Fragen der Landwirtschaft und Fischerei liegt die Zuständigkeit beim Rat für Landwirtschaft und Fischerei. Ihm obliegt in Zusammenarbeit mit dem Parlament die entsprechende Gesetzgebung. Der Vertrag von Lissabon hat das Gesetzgebungsverfahren wesentlich verändert. Während bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon der Rat zuständig für 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik 353 die Gesetzgebung war und lediglich das Parlament informieren musste, fällt die Gesetzgebung (Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen) im Agrarbereich nun auch unter das „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ (früher das Mitentscheidungsverfahren), bei dem das Parlament und der Ministerrat gleichberechtigt mitwirken. Bezüglich des Entscheidungsverfahrens im Ministerrat hat es wichtige Änderungen gegeben. Sie betreffen die Öffentlichkeit der Sitzungen und das Abstimmungsverfahren. Öffentlichkeit der Sitzungen des Rats der Europäischen Union Der neue Vertrag sieht vor, dass die Sitzungen des Rates immer dann öffentlich stattfinden, wenn dieser legislativ tätig wird. Diese Regelung kann einen entscheidenden Einfluss auf die Beschlussfassung haben. Bisher tagte der Rat nicht öffentlich. Diejenigen, die im Rat entschieden, konnten für das Ergebnis der Entscheidungen kaum verantwortlich gemacht werden. Erstens war der Öffentlichkeit nicht bekannt, wer im Rat wofür gestimmt hat. Hiermit wurde ein anderes wichtiges Grundprinzip guter Governance58 verletzt, nämlich die Transparenz von Entscheidungen. Andere legislative Organisationen in Demokratien tagen in der Regel öffentlich, nicht so der Rat in der Vor-Lissabon Zeit. „Gute“ Entscheidungen setzen voraus, dass die Entscheidenden, also die Minister im Ministerrat, auch gut informiert sind. Öffentlichkeit der Sitzungen kann dazu beitragen, dass sich die Minister besser als bisher über die Wirkung von getroffenen und alternativen Entscheidungen informieren werden. Es kann bezweifelt werden, ob die Ratsmitglieder über Konsequenzen ihrer Entscheidungen und über Wirkungen von alternativen Entscheidungen bisher ausreichend informiert waren und sich informieren wollten. Noch unwahrscheinlicher ist es, dass die Öffentlichkeit ausreichend über die zu entscheidenden Sachverhalte und deren Folgen informiert war. So wird z. B. nach deutscher Gesetzgebung für alle Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung die Vorlage einer Kosten-Nutzen-Analyse gefordert. Solche Informationen wurden in der Regel dem Rat weder vor den Entscheidungen gegeben, noch gab es eine permanente Kosten-Nutzen-Analyse vor und nach den Entscheidungen (vgl. auch Kapitel 6). Es wäre daher zufällig gewesen, wenn der Rat die erstbeste Politikmaßnahme aus gesamtwirtschaftlicher Sicht gewählt hätte. Die Öffentlichkeit der Sitzungen des Rats kann zu einer aus gesamtwirtschaftlicher Sicht verbesserten Politik beitragen. Die Minister im Rat sind in der Regel mehr am Wohlergehen der Landwirte als an gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtswirkungen interessiert. Die deutschen Agrarminister bis zur ‚Wende‘ 2000 mögen als ein herausragendes Beispiel zitiert werden. Sie waren fast ausnahmslos starke Vertreter landwirtschaftlicher Interessen. Es war daher auch keine Seltenheit, dass der Bundesminister vor oder nach seiner Tätigkeit als Minister hohe Ämter in landwirtschaftlichen Berufsorganisationen innehatte, so z. B. als Vizepräsident des 58 Unter Governance versteht man die Art und Weise, wie Macht in einem Land bei der Steuerung der ökonomischen und sozialen Ressourcen ausgeübt wird. Vgl. World Bank, Governance and Development. Washington, D.C. 1992, S. 1. 354 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Deutschen Bauernverbandes oder als Präsident der Deutschen Landwirtschaftsgesellschaft. Nach Presseberichten wurde sogar dem Präsidenten des Bauernverbandes vor einigen Jahren das Amt des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten angetragen. Zwar müssen die Agrarminister wie andere Bundesminister auch bei ihrer Amtsübernahme eidlich versichern, dass sie zum Wohl des gesamten deutschen Volkes tätig sein werden. Es kann aber wohl kaum erwartet werden, dass jemand, der seine politische Unterstützung vornehmlich von einer bestimmten Gruppe in der Gesellschaft erhält, bei der Interpretation des Gesamtwohls völlig unparteiisch ist. Natürlich kann es häufig Interessenkonflikte zwischen einzelnen Gruppen in der Gesellschaft geben, doch wird ein Schlichter mit eindeutigen persönlichen Interessen wohl kaum zu ausgewogenen Kompromissen beitragen. Tatsächlich gibt es eine Reihe von Hinweisen dafür, dass der deutsche Agrarminister öffentlich verkündete, deutsche Interessen seien bei den Entscheidungen gefährdet. In Wirklichkeit war aber nur das Interesse der deutschen Landwirte gefährdet, während die Nicht-Landwirte Vorteile gehabt hätten. Das offensichtlichste Beispiel ist das Verhalten des deutschen Bundesministers Kiechle bei den Preisverhandlungen 1985. Er behauptete, dass die von der EU-Kommission vorgeschlagene 1,8%ige Preissenkung für Getreide deutsche Interessen gefährde. Tatsächlich wäre aber dadurch die Wohlfahrt der deutschen Gesellschaft gestiegen59. Es kann aufgrund der Zusammensetzung des Agrarministerrates vermutet werden, dass Entscheidungen in nicht öffentlichen Sitzungen des Rates eher zu Politikversagen als zu einer adäquaten Beseitigung von Divergenzen führten. Es könnte argumentiert werden, dass der Spielraum des Agrarministerrates durch den anderen großen Akteur auf EU-Ebene, die EU-Kommission, genügend ausgeglichen wurde. Gemäß dem föderativen Konzept sollen sich die unterschiedlichen nationalen Interessen im Ministerrat niederschlagen, während die Kommission als Hüterin der Verträge das EU-Gesamtwohl zu vertreten hat. Die Entwicklung der GAP belegt aber, dass die Kommission bisher nicht in der Lage war, das Gesamtwohl ausreichend gegenüber Partialinteressen durchzusetzen. Die Besonderheiten der GAP erforderten permanente diskretionäre Entscheidungen des Ministerrates, insbesondere in der Zeit als noch jährlich über Agrarpreise entschieden wurde. Der Zwang, im Rat in begrenzter Zeit zu einer Entscheidung zu kommen, bedeutet eine erhebliche Beschränkung für das Verhalten der EU-Kommission. So mussten jeweils Vorschläge unterbreitet werden, die wahrscheinlich auch im Rat nach wenigen Modifikationen konsensfähig waren. Der Vorschlag war daher weniger auf gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsüberlegungen für die EU insgesamt ausgerichtet, als auf einen Kompromiss der divergierenden Agrarinteressen in der EU. Die Rolle des Agrarministerrats war daher nicht vereinbar mit einem wichtigen Prinzip guter Governance, der Verantwortlichkeit der Entscheidungsträger. Erhöhte Transparenz durch Öffentlichkeit der Sitzungen kann zu einer Verbesserung führen. 59 Vgl. Kirschke, D. und U. Koester, Die hausgemachte Krise in der Agrarpolitik. „Wirtschaftsdienst“, Jg. 65, 1985, S. 337. 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik 355 Abstimmungsverfahren im Rat der Europäischen Union Abschließend kann zu diesem Abschnitt festgehalten werden: Es ist sehr wahrscheinlich, dass der Rat, mehr als von demokratischen Regierungen allgemein erwartet, bei seinen Entscheidungen bisher verstärkt landwirtschaftliche Interessen berücksichtigte. Die Zusammensetzung des Rats sowie der Mangel an Transparenz und Kontrolle führen zu dieser Aussage. In den letzen Jahren ist diese tendenzielle Entwicklung vornehmlich durch Änderung der Abstimmungsverfahren geändert worden. Eine wichtige Änderung des Vertrags betrifft daher die Abstimmungsmodi im Ministerrat. Dort wurden für die sogenannte „qualifizierte Mehrheit“ (die für die meisten Sachentscheidungen notwendig ist) die Stimmen der einzelnen Länder bisher (vor Dezember 2009) gewichtet. Größeren Ländern kamen dabei allgemein mehr, kleineren weniger Stimmen zu; die genaue Stimmgewichtung war jedoch im Vertrag von Nizza weitgehend willkürlich beschlossen worden. Diese Stimmgewichtung ist durch den Vertrag von Lissabon geändert worden. Nach dem Vertrag von Nizza musste es hierfür eine Mehrheit von (a) mindestens der Hälfte der Staaten geben, die gleichzeitig (b) 62 % der EU-Bevölkerung und (c) 74 % der gewichteten Stimmen (nämlich 258 von insgesamt 345 Stimmen) repräsentierten. Nach dem Vertrag von Lissabon wird die bisherige Regelung durch die sog. doppelte Mehrheit ersetzt, nach der (a) 55 % der Mitgliedstaaten zustimmen müssen, die (b) mindestens 65 % der EU-Bevölkerung repräsentieren. Durch diese Veränderung sollen Entscheidungen erstens vereinfacht und zweitens leichter nachvollziehbar werden. Zugleich bewirkt sie eine Machtverschiebung, durch die die großen und sehr kleinen Staaten zulasten der mittelgroßen an Einfluss gewinnen. Auch wird damit der Einfluss einzelner Minister im Ministerrat eingeschränkt. c) Die Rolle der Kommission der Europäischen Gemeinschaft Oben wurde bereits betont, dass die Kommission die nationalen Interessen zu harmonisieren hat. Sie wirkt selbst gestaltend auf die Agrarpolitik ein, weil sie das alleinige Vorschlagsrecht für die EU-Gesetzgebung hat und weil sie teilweise den Einsatz der Instrumente selbst vornimmt (z. B. die Festsetzung der Exporterstattungen) oder zu überwachen hat. Es ist im Folgenden zu prüfen, ob die Kommission ihre Aufgabe im gesamtwirtschaftlichen Interesse vornimmt. Die Kommission ist von ihrer Zusammensetzung her eine typische supranationale Organisation, die übliche Eigenschaften einer Bürokratie aufweist. Nach den Erkenntnissen der Neuen Politischen Ökonomie verfolgen sowohl die Leiter von Bürokratien als auch einzelne Angestellte von bürokratischen Organisationen ihre eigenen persönlichen Ziele unter Berücksichtigung der ihnen auferlegten Beschränkungen. Es ist daher nur verständlich, dass die Kommission eher zu mehr als zu weniger dirigistischen Maßnahmen neigt. Es gilt als allgemein akzeptierte Erkenntnis der Neuen Politischen Ökonomie, dass Bürokraten aus eigennützigen Gründen Politikmaßnahmen bevorzugen, die zu höherer Regelungsintensität und höheren Staatsausgaben führen. Hierdurch kann die Zahl der Bürokraten steigen 356 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik und auch die Verantwortung einzelner. Somit erhöht eine höhere Regelungsintensität auch die Chancen des einzelnen Bürokraten, die Macht auszuweiten. Eine größere Verantwortung, die durch die Anzahl der Untergebenen angedeutet wird, erhöht auch die Chancen der Beförderung. Natürlich ist die Kommission wie andere Bürokratien in ihrem Verhalten eingeschränkt. Es ist aber wahrscheinlich, dass die Kommission eher weniger als nationale Bürokratien kontrolliert wird. Die Öffentlichkeit ist nicht genug über das, was auf europäischer Ebene geschieht, informiert. Darüber hinaus hat der einzelne Bürger eher ein Interesse, Informationen über die Arbeit nationaler Bürokratien einzuholen, da er mit diesen direkter konfrontiert wird als mit der EU-Bürokratie. Dagegen kann angenommen werden, dass die Arbeitsweise der Kommission mehr von den landwirtschaftlichen Interessenverbänden beobachtet und kontrolliert wird, da die Mitglieder dieser Verbände stärker direkt von der Arbeit der Kommission betroffen werden als andere Bürger. Darüber hinaus ist die Kommission zum Teil auch auf die Zusammenarbeit mit den Bauernverbänden angewiesen. Vorbereitung von Gesetzen und Verwaltung erfordern häufig spezielle Informationen, die nur oder schneller von den Bauernverbänden zu erhalten sind. Die Kommission ist daher gut beraten, sich mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung so gut wie möglich zu stellen und die Interessen der Landwirte sowohl bei der Vorbereitung von Gesetzen als auch bei der Durchführung von Verwaltungsmaßnahmen weitgehend zu berücksichtigen. Für eine landwirtschaftsfreundliche Haltung der Kommission spricht auch die notwendige Zusammenarbeit mit dem Ministerrat. Oben wurde auf die interessenorientierte Ausrichtung des Ministerrats hingewiesen. Die Kommission kann sich die Arbeit erleichtern, wenn sie bei ihren Vorlagen landwirtschaftsfreundlich ist. Es dürfte auch einsichtig sein, dass die Interessenorientierung der Kommission umso stärker ausgeprägt sein wird, je weniger transparent die Politik ist. In diesem Fall sind einerseits die Informationskosten für Nicht-Landwirte besonders hoch und andererseits erfordert eine intransparente Politik, die stets mit dirigistischen Eingriffen verbunden ist, eine besonders intensive Zusammenarbeit zwischen Berufsverbänden und Bürokratie. Dieser Zusammenhang unterstützt die Verharrungstendenz von protektionistischen Maßnahmen. Diese Überlegungen führen zu dem Ergebnis, dass die Kommission eher noch stärker als nationale Bürokratien geneigt ist, eine landwirtschaftsfreundliche Politik zu unterstützen. Natürlich gibt es auch auf EU-Ebene institutionalisierte Kontrollorgane, wie z. B. den Europäischen Rechnungshof und den Europäischen Gerichtshof. Aber diese haben nur zu überprüfen60, ob die Gesetze und Durchführungsmaßnahmen mit dem EU-Vertrag vereinbar sind und ob die Politiken effizient und ordnungsgemäß durchgeführt werden. Der Europäische Gerichtshof hat nicht die Aufgabe zu überprüfen, ob die Kommission oder der Ministerrat genügend gesamtwirtschaftliche Interessen berücksichtigt haben. Somit gibt es keine ausreichende Kontrolle der Kommission. 60 Es ist ungeklärt, ob der Europäische Rechnungshof über eine Überprüfung der kameralistischen Buchführung hinaus auch eine Kosten-Nutzen-Analyse vornehmen darf. Die Kommission ist nicht der Meinung im Gegensatz zum Rechnungshof. 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik 357 d) Die Bedeutung des Europäischen Parlamentes Formal hat das Europäische Parlament wenig Einfluss auf die Agrarpolitik. Es beschränkt sich auf die Genehmigung des Haushalts der EU, auf die Ernennung der Kommissionsmitglieder (d. h. der Kommissare, die von den Ländern dem Präsidenten vorgeschlagen werden), sowie auf das Recht, eine Stellungnahme vor Beschlussfassung im Ministerrat abgeben zu können. Informal kann das Parlament aber verstärkt auf die Agrarpolitik Einfluss nehmen, da es jederzeit Anfragen an die Kommission richten darf und eine Antwort zu bekommen hat. Tatsächlich zeigt sich aber auch hier, dass das Europäische Parlament eher landwirtschaftsfreundlich eingestellt ist. Die Parlamentsarbeit erfolgt in der Regel in Ausschüssen. Im Landwirtschaftsausschuss arbeiten verstärkt Vertreter der Landwirtschaft oder ihr nahe stehende Parlamentsmitglieder mit. Es ist daher nicht verwunderlich, dass die dem Parlament vom Landwirtschaftsausschuss vorgelegten Stellungnahmen zu den Ministerratsvorlagen oder offiziellen Anfragen an die Kommission landwirtschaftsfreundlich sind 61. Wegen der geringen Transparenz der bisherigen Politik hinsichtlich einzelner Förderungsmaßnahmen und deren Wirkungen ist eine Sachdiskussion im Parlament in der Regel auf die so genannten Experten beschränkt. Diese sind aber weitgehend interessengebunden. Die Rolle des Parlaments wurde durch den Vertrag von Lissabon erheblich gestärkt. Es wirkt nun wie oben bereits ausgeführt bei der Gesetzgebung mit und entscheidet im Gegensatz zum Ministerrat mit der absoluten Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Weiterhin hat es nicht nur wie bisher den Haushalt insgesamt zu genehmigen, sondern auch die Einzelpositionen. Es hat daher die Kompetenz, im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen für bestimmte Ausgaben eine Umverteilung der Mittelverwendung vorzunehmen. Da die Zusammensetzung des Parlaments aber eine andere ist als die des Ministerrats – generell weniger interessiert an Partialinteressen-, ist zu erwarten, dass die Gesetzgebung zukünftig weniger landwirtschaftsfreundlich sein wird als in der Vergangenheit. e) Die Bedeutung des Europäischen Gerichtshofes Der Europäische Gerichtshof hat zwar nicht die Aufgabe, Agrarpolitik zu gestalten, er kann aber durch Rechtsprechung erheblichen Einfluss auf die Agrarpolitik nehmen. Es sind insbesondere zwei Urteile, die auf die europäische Agrarpolitik erheblich Einfluss genommen haben: Das Cassis de Dijon-Urteil von 1978 und das Urteil zur Nichtvermarktungsprämie für Milchproduzenten. Auf die Bedeutung des Cassis de Dijon-Urteils wurde bereits oben hingewiesen. Die Klage der Nichtvermarkter von Milch beruhte auf dem Sachverhalt, dass sich eine Reihe von Landwirten in den Jahren 1977 bis 1980 gegen Zahlung einer Nichtvermarktungsprämie verpflichtet hatten, für fünf Jahre keine Milch auf dem Markt anzubieten. Bei der Einführung der Garantiemengenregelung für Milch im April 1984 wurde diesen Produzenten keine Quote zugewiesen, da sie im Refe- 61 Dies ist auch an den Stellungnahmen zu den Preisvorschlägen der Kommission abzulesen. Zwischen 1966 und 1980 hat der Landwirtschaftsausschuss des Parlaments stets eine höhere Preissetzung gefordert, als von der Kommission vorgeschlagen. Das Parlament hat in 11 von 14 Fällen ebenfalls höhere Preise als die Kommission gefordert (vgl. Neville- Rolfe, E., The Politics of Agriculture in the European Community. London 1984, S. 247). 358 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik renzjahr keine Milch angeliefert hatten. Der Europäische Gerichtshof entschied zugunsten der Kläger. Der Europäische Gerichtshof kann auch den Einsatz einzelner agrarpolitischer Instrumente auf seine Rechtmäßigkeit überprüfen. Nach herrschender Auffassung kann aber der Mitteleinsatz nur als unrechtmäßig erklärt werden, wenn er mit dem EU-Vertrag nicht vereinbar ist. Dies wäre dann gegeben, wenn alle im Vertrag genannten agrarpolitischen Ziele eindeutig negativ durch den Instrumenteneinsatz beeinflusst würden. Eine solche Situation wurde wegen der sehr weit definierten und teilweise widersprüchlichen Ziele des Vertrages bisher noch nicht nachgewiesen. f) Die Bedeutung nationaler Regierungen Nationale Regierungen können auf dreifache Art Einfluss auf die Agrarpolitik in Europa nehmen. Erstens können sie ihre Vorstellungen im Ministerrat und – inoffiziell – auch in der Kommission zum Ausdruck bringen. Es ist dabei von Bedeutung, dass ein erheblicher Teil der Entscheidungen im Agrarministerrat inoffiziell im Vorfeld durch die Ständigen Vertretungen der Regierungen62 vorentschieden wird. Zweitens haben die nationalen Regierungen die Aufgabe, die im Ministerrat beschlossenen Maßnahmen zu implementieren und zu kontrollieren. Hierbei steht ihnen gelegentlich, wie z. B. bei der Strukturpolitik, ein Spielraum zu. So wurde z. B. das erste Flächenstilllegungsprogramm der EU im Jahr 1988 beschlossen. Die Mitgliedsländer waren verpflichtet, das Programm anzubieten, hatten aber so viel Spielraum bei der Ausgestaltung, dass das Programm in der Mehrzahl der Länder bedeutungslos blieb63. Die unterschiedliche Implementierung der Quotierung der Milch zeigt deutlich den Einfluss nationaler Regierungen auf die europäische Agrarpolitik. So hatte z. B. Italien die bereits für 1984 beschlossene Quotierung bis zum Jahr 1994 nicht eingeführt. Drittens ist den nationalen Mitgliedsländern ein eigenständiger Bereich der Agrarpolitik verblieben, insbesondere in den Bereichen Agrarstrukturpolitik und Agrarsozialpolitik. Nationale Regierungen können insbesondere wegen der institutionellen Rahmenbedingungen Einfluss auf die Entscheidungen im Agrarministerrat nehmen. Hierauf wird weiter unten näher eingegangen. Für das Entscheidungsergebnis ist von Bedeutung, dass nationale Regierungen nach den Erkenntnissen der Neuen Politischen Ökonomie ebenso wie der Ministerrat und die Kommission an einer landwirtschaftsfreundlichen Politik interessiert sind. 62 Die Ständige Vertretung ist vergleichbar mit einer Botschaft eines Landes in Brüssel. Es ist Aufgabe der Vertretung, die nationalen Regierungen über die Situation in Brüssel zu informieren und Entscheidungen im Agrarministerrat vorzubereiten. Das Letztere setzt voraus, dass eine Vielzahl von inoffiziellen Treffen sowohl zwischen den Vertretungen als auch zwischen Vertretungen und Kommission stattfinden. Gibt es einen Konsens der Vertretungen über einzelne im Rat zu entscheidende Sachfragen, so entscheidet der Rat hierüber nicht einzeln, sondern als Paket. Die Ständigen Vertretungen können daher eine bedeutende Rolle in der europäischen Agrarpolitik spielen. 63 Vgl. hierzu Koester, U., Financial Implications of the EC Set-aside Programme. „Journal of Agricultural Economics“, Bd. 40, 1989, S. 240–248. 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik 359 g) Die Bedeutung der Interessenverbände Es ist legitim, dass sich in einer demokratischen Gesellschaft Interessengruppen formieren und Einfluss auf die Politik nehmen. Die Macht der einzelnen Interessengruppen hängt dabei von den ökonomischen und politischen Rahmenbedingungen ab. Es kann angenommen werden, dass die mangelnde Transparenz der Entscheidungen in der europäischen Agrarpolitik die Macht der landwirtschaftlichen Interessenverbände eher stärken und die der anderen Verbände eher schwächen wird. h) Die Bedeutung der Handelspartner Handelspartner sind ebenso wie die Interessenverbände nicht bei den Entscheidungen in der GAP beteiligt. Dennoch spielen sie eine entscheidende Rolle für die Gestaltung der GAP. Handelspartner haben im GATT und seit Juli 1995 in der Welthandelsorganisation (WTO) die Spielregeln für den Agrarhandel festgelegt und damit der Gestaltung der inländischen Agrarpolitiken Beschränkungen auferlegt. Die so genannte offene Flanke der EU-Agrarpolitik64 hat zu der Ausgabensteigerung für die GAP erheblich beigetragen und damit sicherlich auch die Bereitschaft der EU, die GAP zu reformieren, beeinflusst. Es kann erwartet werden, dass die neuen Beschränkungen im Agrarhandel – wie sie in der Uruguay-Runde beschlossen wurden und seit dem 1. Juli 1995 in Kraft sind – den Handlungsspielraum für die EU-Agrarpolitiker zukünftig noch mehr als in der Vergangenheit einschränken werden. Handelspartner drängen nicht stets auf eine Liberalisierung der Handelspolitik. Wenn man unterstellt, dass nationale Regierungen lediglich am nationalen Interesse orientiert sind, kann vermutet werden, dass Agrarexportländer an höheren und Agrarimportländer an niedrigeren Weltmarktpreisen interessiert sind. Da im GATT die Agrarexportländer eine stärkere Stellung hatten als die Agrarimportländer, ist es nicht verwunderlich, dass die Uruguay-Runde auf eine Anhebung der Weltmarktpreise hinzielte. Ob die Anhebung der Weltmarktpreise durch eine Liberalisierung der Inlandspolitiken oder lediglich durch eine Begrenzung der subventionierten Exportmengen zustande kommt, scheint den Handelspartnern von untergeordneter Bedeutung. Es ist daher ebenso wenig verwunderlich, dass die Implementierung des Ergebnisses der Uruguay-Runde zu einer Zunahme der internen Regulierungsintensität in der EU geführt hat. 8.5.2 Institutionen in der Gemeinsamen Agrarpolitik Die Entwicklung der GAP ist nicht nur durch die Existenz der wichtigsten Akteure in der EU-Agrarpolitik zu erklären. Von entscheidender Bedeutung sind auch die Institutionen (rules of the game). Einige Regeln sollen im Folgenden unter dem Gesichtspunkt der Neuen Politischen Ökonomie analysiert werden. Die Marktordnungen für Agrarprodukte basieren auf drei Prinzipien: der allgemeinen Präferenz für Agrarprodukte, der finanziellen Solidarität und der Einheit der Märkte. Die ersten beiden Prinzipien können für das Verhalten der Akteure in der GAP eine bedeutende Rolle spielen. 64 Vgl. Kapitel 9. 360 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik a) Die Bedeutung des Prinzips „Präferenz für Agrarprodukte“ Die Durchsetzung dieses Prinzips zielt darauf ab, die Nachfrage der inländischen Konsumenten zunächst durch Güter aus Inlandsproduktion zu befriedigen. Vermutlich glaubte man hierdurch, die Nahrungsmittelversorgung in der EU besser sichern zu können65. Da Präferenzen für Inlandsprodukte und die Produktpreise bei den Entscheidungen der Verbraucher eine Rolle spielen, sind Politiker von Beginn der GAP an offensichtlich der Überzeugung gewesen, dass das Angebot aus dem Ausland verteuert werden sollte. Die Verwirklichung des Prinzips „Präferenz für Agrarprodukte“ wurde daher gleichgesetzt mit einem Außenschutz für EU-Produkte. Von besonderer Bedeutung für die Entwicklung der GAP war, dass bereits bei der Gründung der GAP eine ganz bestimmte Form des Außenschutzes festgelegt wurde, nämlich das System der variablen Abschöpfungen66. Dieses System, das bis zum 1. Juli 1995 in Kraft war, erforderte vom Ministerrat alljährlich die Festlegung der Einfuhrpreise und damit die Bestimmung der nominalen Protektionsrate. Es ist einleuchtend, dass es über die Höhe des „optimalen“ Außenschutzes zwischen den Mitgliedern in der EU eine große Interessendivergenz gab67. Es ist auch einleuchtend, dass ein solches System Ansatz für starken Lobbyismus bietet. Wenn man institutionell verankert hat, dass die Inlandspreise über den Weltmarktpreisen liegen dürfen, kann man über die „notwendige“ Höhe des Außenschutzes sehr unterschiedlicher Meinung sein. Eine „objektive Methode“ für die Festlegung der Höhe der Inlandspreise68 existiert nicht. Es ist daher nicht verwunderlich, dass der für die Agrarminister bestehende Entscheidungszwang zu einer Externalisierung der Kosten führte. Nicht bei den Entscheidungen Beteiligte (Verbraucher, Steuerzahler, Außenhandelspartner) hatten in der Regel die Kosten der Einigung zu tragen. Es kann somit angenommen werden, dass die Verwirklichung des Prinzips der Gemeinschaftspräferenz zu einer Begünstigung protektionistischer Maßnahmen in der GAP beitrug und beiträgt. b) Die Bedeutung des Prinzips der „finanziellen Solidarität“ Es kann durchaus sinnvoll sein, gemeinsame Aktivitäten einer Staatengemeinschaft gemeinsam zu finanzieren. Gemeinsame Aktivitäten sind ohnehin vornehmlich dann sinnvoll, wenn ein öffentliches Gut mit länderübergreifenden Wirkungen erstellt wird. Die GAP wurde zu Beginn wahrscheinlich als die Bereitstellung eines öffentlichen Gutes angesehen. Zu einem Problem kann die gemeinsame Finanzierung (Finanzielle Solidarität) aber werden, wenn dadurch zusätzliche nationale 65 Vgl. hierzu auch Kapitel 5. 66 Zur Funktionsweise des Abschöpfungssystems siehe Kapitel 7.3.2.2. 67 Vgl. zum optimalen Außenhandelsschutz aus Sicht eines einzelnen EU-Landes Kirschke, D., Maximizing Welfare in Customs Union: The Case of Agricultural Price Policy within the EC. „American Journal of Agricultural Economics“, Bd. 65, 1983, S. 791–795. 68 Die Kommission wollte zeitweilig ihre Preisvorschläge an einer so genannten „objektiven Methode“ orientieren. Dies sollte die Preisänderung sein, die den Landwirten eine gleiche Einkommensentwicklung wie außerhalb der Landwirtschaft ermöglichte. Vgl. hierzu auch de Veer, J., The Objective Method: An Element in the Process of Fixing Prices within the Common Agricultural Policy. „European Review of Agricultural Economics“, Bd. 6, 1979, S. 279–301. 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik 361 Interessendivergenzen geschaffen werden. Dies ist bei der Finanzierung der GAP der Fall. Dies soll im Folgenden für drei Fälle gezeigt werden. (1) Eine solche Interessendivergenz entsteht insbesondere durch die Verfolgung des Prinzips der Präferenz für Agrarprodukte in Verbindung mit der finanziellen Solidarität. Werden z. B. die Gemeinschaftspreise angehoben, so wird die Wohlfahrt der einzelnen Länder in Abhängigkeit von den Finanzierungsanteilen und der nationalen Versorgungslage unterschiedlich verändert69. Einfuhrländer werden z. B. ihre Verbraucher verstärkt zur Finanzierung steigender Überschüsse oder abnehmender Abschöpfungseinnahmen belasten müssen (direkte Besteuerung, die in allen EU-Ländern eintritt). Darüber hinaus tritt in den Einfuhrländern aber auch eine indirekte Besteuerung der Verbraucher durch höhere Preise zugunsten der Produzenten in den Überschussländern auf. In diesen Ländern ist die Preisanhebung daher mit einem Sozialprodukttransfer zugunsten der Überschussländer verbunden. Es ist verständlich, dass die gemeinsame Finanzierung in Verbindung mit dem Außenschutz (Gemeinschaftspräferenz) die Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene erschwert. (2) Einzelne Länder haben unterschiedliche Anreize, durch inländische Maßnahmen die Agrarproduktion zu steigern oder zu verringern70. Für alle Länder gilt, dass der nationale Schattenpreis zusätzlicher Agrarproduktion über dem Weltmarktpreis liegt, weil die zusätzlichen Überschüsse gemeinschaftlich finanziert werden. Es hängt von der nationalen marginalen Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts ab, wie weit der nationale Schattenpreis unter dem gemeinsamen Stützpreis liegt. Es gilt, dass die nationalen Schattenpreise umso weiter über dem Weltmarktpreis liegen, je höher der Protektionsgrad für das Produkt ist. So ist z. B. bei Milch als Folge des überdurchschnittlich hohen Protektionsgrades die Divergenz zwischen nationalem und EU-Interesse besonders groß. Es kann daher gefolgert werden, dass durch das gewählte System der gemeinsamen Finanzierung und den Außenschutz besondere nationale Anreize bestehen, durch den Einsatz nationaler Mittel gegen das Gemeinschaftswohl zu verstoßen. (3) Weiterhin können einzelne Mitgliedsländer unterschiedliche Interessen bei der Implementierung und Kontrolle von Gemeinschaftspolitiken haben. Ein besonders gutes Beispiel war das erste Flächenstilllegungsprogramm der EU. Die Länder haben den Spielraum bei der Implementierung teilweise so ausgenutzt, dass die Landwirte nur wenig Interesse an dem Angebot zeigten71. Geringes nationales Interesse an der Kontrolle von Gemeinschaftspolitiken kann vermutet werden, wenn die Finanzierung durch den Gemeinschaftshaushalt erfolgt und eine strenge nationale Kontrolle eine geringe Zuweisung von Mitteln aus dem Gemeinschaftshaushalt bedingt. Es ist zu erwarten, dass die durch die Agrarreform eingeleiteten Maßnahmen zu erheblichen Kontrollproblemen führen werden. 69 Vgl. Koester, U., The Redistributional Effects of the EC Common Agricultural Policy. „European Review of Agricultural Economics“, Bd. 4, 1977, S. 328–345. 70 Solche Maßnahmen können z. B. durch das einzelbetriebliche Förderungsprogramm in der Bundesrepublik oder auch durch Steuererleichterungen (z. B. Erlass der Steuer für Dieselöl) eingesetzt werden. 71 Vgl. hierzu Koester, U., Financial Implications of the EC Set-aside Programme. „Journal of Agricultural Economics“, Bd. 40, 1989, S. 240–248. 362 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Prinzip der Gemeinschaftspräferenz und das Prinzip der finanziellen Solidarität die Integration der Volkswirtschaften in der EU schwächen und zu einer Stärkung der protektionistischen Kräfte führen. c) Die Bedeutung der Kompetenzzuweisung in der Agrarpolitik Oben wurde bereits angesprochen, dass die Kompetenz für die Markt- und Preispolitik von den nationalen Regierungen auf die EU-Ebene verlagert wurde, während die Regierungen Gestaltungsmöglichkeiten in der Agrarstrukturpolitik und noch weitergehender in der Agrarumwelt- und Agrarsozialpolitik haben. Diese Kompetenzverteilung hat insbesondere bei den verfolgten Zielen in der Agrarpolitik eine große Bedeutung für die europäische Agrarpolitik. Eine Entscheidungsfindung wird auf supranationaler Ebene umso schwieriger sein, je mehr die Interessen der Mitgliedsländer divergieren. Wird die Markt- und Preispolitik gemeinschaftlich beschlossen und setzt man diese Instrumente zur Verwirklichung des Einkommenszieles in der Landwirtschaft ein, wie es in der EU der Fall ist, muss man mit großen Interessendivergenzen rechnen. Preisanhebungen zur Verwirklichung der landwirtschaftlichen Einkommenszielsetzung werden sich vornehmlich an einem Vergleich der Einkommen in der Landwirtschaft und der Einkommen außerhalb der Landwirtschaft in der nationalen Volkswirtschaft orientieren. Ist die Einkommensdisparität in der Ausgangslage unterschiedlich in den Mitgliedsländern und/oder steigen die außerlandwirtschaftlichen Einkommen unterschiedlich, so werden die Mitgliedsländer unterschiedliche Forderungen auf Preisanhebungen stellen. Hinzu kommt, dass die Erhöhung der Marktordnungspreise in den einzelnen Ländern zu unterschiedlichen Steigerungen der Erzeugerpreise in den Mitgliedsländern führt72. Es kann daher erwartet werden, dass einzelne Länder recht unterschiedliche Vorstellungen darüber haben, wie stark die Agrarpreise verändert werden sollen. Wird dann noch über das Finanzierungssystem eine weitere Interessendivergenz geschaffen, so wird die Entscheidungsfindung zusätzlich erschwert. Haben die Entscheidungsträger die Möglichkeit, sich auf Kosten anderer zu einigen, wie z. B. auf Kosten der Steuerzahler und Drittländer, so werden sie hiervon Gebrauch machen. Die Folge wird dann ein steigendes Protektionsniveau in der EU sein. d) Die Bedeutung der Abstimmungsregeln Es ist einleuchtend, dass Abstimmungsregeln für die Entscheidungen eines Kollektivs bedeutend sind 73. Auch wenn der EWG-Vertrag Mehrheitsvoten als Regelfall von Anfang an vorsah, wurde im Ministerrat bis 1982/83 einstimmig abgestimmt. Es ist unbestritten, dass die Einstimmigkeitsregel im Fall heterogener Kollektive besondere Vorteile hat, weil dadurch die Ausbeutung von Minoritäten durch Mehrheiten verhindert wird. Doch beinhaltete diese Abstimmungsregel eine 72 Vgl. hierzu Koester, U., Agrarpreisbeschlüsse 1980/81. Ein Beitrag zur Konfliktlösung? „Agra-Europe“, Nr. 24, 1980, Markt und Meinung; Coleman, D., Imperfect Transmission of Policy Prices. „European Review of Agricultural Economics“, Bd. 12, 1985, S. 171– 187. 73 Siehe hierzu auch Kapitel 4.7. 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik 363 große Macht für den einzelnen Agrarminister, da er Entscheidungen blockieren konnte. Dies war für die Entwicklung der GAP von besonderer Bedeutung, weil die Agrarmarktordnungen eine Vielzahl von diskretionären Entscheidungen erfordern. Die Abstimmungsregel konnte sogar dazu beitragen, dass einzelne Bundesländer auf das Entscheidungsergebnis in Brüssel einen großen Einfluss nehmen konnten. Es war nur notwendig, den nationalen Minister, der über viele Jahre hinweg aus einem bestimmten Bundesland kam, entsprechend unter Druck zu setzen. Es ist auch unmittelbar einsichtig, dass die institutionellen Rahmenbedingungen auch die Macht des Bauernverbandes stärkten. COPA, der Europäische Bauernverband, brauchte sich nur die nationalen Agrarminister heraussuchen, die wahrscheinlich am leichtesten zu überzeugen waren. Anstehende nationale Wahlen haben bei der Wahl des am leichtesten zu beeinflussenden Ministers sicher auch eine Rolle gespielt. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Aufgabenverteilung in der Agrarpolitik in Verbindung mit den geltenden Institutionen die Tendenz zu protektionistischen Maßnahmen in der EU gestärkt haben. Der Entscheidungsspielraum der Akteure in der europäischen Agrarpolitik ist vor allem durch Agraraußenhandelsregelungen und Budgetwirkungen beschränkt. Diese beiden Beschränkungen sollen im Folgenden dargestellt werden. e) Die Bedeutung von Agrarhandelsbeschränkungen Es wurde oben bereits (Kapitel 7) angesprochen, dass die so genannte „offene Flanke“ der EU-Agrarmarktordnungen erhebliche Rückwirkungen auf die Märkte für Getreide, Milch, Fett und Fleisch hat. Preisanhebungen für diese Produkte führen daher wegen der offenen Flanke zu höheren Wohlfahrtsverlusten und höheren Ausgabensteigerungen. Agrarhandelsbeschränkungen haben seit dem 1. Juli 1995 noch eine größere Bedeutung für die EU-Agrarmarktpolitik als in der Vergangenheit. Da man sich in der Uruguay-Runde auf eine Begrenzung der subventionierten Exportmengen, auf eine Reduzierung der Ausgaben für Exporterstattungen, eine Mindestimportmenge für einzelne Produkte sowie auf eine Reduzierung der Zolltarifäquivalente geeinigt hatte, ist der Handlungsspielraum der EU-Agrarpolitiker wesentlich eingeschränkt. Sie haben nun nicht mehr die Möglichkeit, durch jährliche Anpassung des Außenhandelschutzes für Agrarprodukte die Einkommen der Landwirte anzuheben. Damit hat sich aus Sicht der Politiker offensichtlich auch die relative Vorzüglichkeit des Instrumenteneinsatzes geändert. Direkte Transferzahlungen haben an relativer Vorzüglichkeit gewonnen. f) Die Bedeutung von Budgetbeschränkungen für die EU-Agrarpolitik Die EU verfügt zwar über so genannte Eigenmittel, doch beinhalten diese lediglich eine gesetzlich geregelte Finanzzuweisung der Mitgliedsländer. Ist eine Ausweitung des Finanzrahmens notwendig, so muss von allen nationalen Parlamenten der Mitgliedsländer eine Erhöhung der Finanzzuweisungen beschlossen werden. Es dürfte daher keine Zweifel geben, dass die Kommission bei ihren Vorschlägen und der Ministerrat bei seinen Entscheidungen die Auswirkungen auf die Ausgaben zu beachten hat. 364 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Es mag erstaunlich sein, dass der Finanzrahmen im Zeitablauf immer wieder ausgeweitet wurde. Offensichtlich hat es die Eurobürokratie gut verstanden, die Notwendigkeit der Ausgabensteigerung den Parlamentariern glaubhaft zu machen. Dies wurde wahrscheinlich auch durch die geringe Transparenz der Verteilungswirkungen der EU-Agrarpolitik begünstigt. Es kann vermutet werden, dass zukünftig wegen der erhöhten Transparenz der Transferzahlungen als Ersatz für Preisstützungsmaßnahmen eine Ausgabenausweitung schwerer möglich sein wird. g) Die Bedeutung von Agrarüberschüssen und Lagerbeständen In der Öffentlichkeit spielen Agrarüberschüsse und Lagerbestände eine große Rolle. Auch Politiker weisen gern auf diese beiden Indikatoren hin, wenn sie Erfolge von Politikänderungen verkünden74. Aus wohlfahrtstheoretischer Sicht sind diese Indikatoren ohne Aussage. Überschüsse bedeuten nur, dass im Inland bei geltenden Preisen mehr produziert als nachgefragt wird. Ein solcher Sachverhalt liegt auf allen Märkten vor, wo eine Volkswirtschaft Nettoexporteur ist. Zu einem Problem werden Überschüsse lediglich dann, wenn die Inlandspreise über den Weltmarktpreisen liegen und daher die Überschüsse nur durch Zahlung von Subventionen exportiert werden können. Überschüsse können z. B. durch Kontingentierung reduziert werden. Dadurch wird aber die Wohlfahrt der Gesellschaft in der Regel negativ verändert. Ähnlich irreführend ist es, Änderungen in den Lagerbeständen als Kriterium für die Bewertung von Politikänderungen heranzuziehen. Die Lagerbestände können bei gegebenem Protektionsgrad durch subventionierte Exporte verringert werden. Dadurch haben sich aber nicht die volkswirtschaftlichen Kosten der Agrarpolitik geändert. Entscheidend für die volkswirtschaftlichen Kosten sind vor allem die Protektionsraten und diese sind nicht mit den Lagerbeständen korreliert. Diese Ausführungen machen deutlich, dass sich öffentliche Beurteilungen von Politiken nicht stets an gesamtwirtschaftlich sinnvollen Indikatoren orientieren. Es ist daher verständlich, dass sich auch Politiker an solchen Indikatoren ausrichten. Es ist somit offensichtlich, dass eine Verbesserung politischer Entscheidungen aus gesamtwirtschaftlicher Sicht nur zu erwarten ist, wenn Wähler und Politiker über Politikwirkungen informiert werden. Eine solche Aufgabe kann im Bereich der Agrarpolitik die agrarökonomische Forschung übernehmen. Es ist daher abschlie- ßend zu prüfen, welche Bedeutung diese Forschung für die agrarpolitische Willensbildung und Entscheidungen in der Bundesrepublik und EU hat. h) Die Bedeutung agrarökonomischer Forschung für die Gestaltung der EU-Agrarpolitik Es dürfte in der EU wohl kaum einen anderen Sektor geben, für den solch umfangreiche ökonomische Forschung durch die Gesellschaft finanziert wird wie für den Agrarsektor. Agrarökonomische Forschung könnte sicher auch zur Gestaltung einer GAP beitragen, die mehr an Wohlfahrtswirkungen orientiert ist. Bisher scheint der Beitrag eher gering zu sein. Die Gründe sind im Folgenden darzustellen. 74 Siehe z. B. die Erfolgsmeldungen des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zu den Wirkungen der Agrarreform im Jahr 1995. 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik 365 (1) Ein beträchtlicher Teil agrarökonomischer Forschung ist nicht darauf ausgerichtet, politisch relevante Forschung zu betreiben. Dies betrifft z. B. große Teile der Forschung in der landwirtschaftlichen Betriebslehre und im Agribusiness. Der Adressat dieser Forschung ist nicht der Politiker. Daher kann der Politiker nur gelegentlich auf diese Forschungsergebnisse zurückgreifen. (2) Weiterhin scheint die Hypothese nahe zu liegen, dass Forscher bei der Auswahl ihrer Forschungsfragen nicht stets nach der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der potenziellen Forschungsergebnisse fragen, sondern mehr nach den persönlichen Vorteilen, die sie sich von den jeweiligen Forschungsgebieten erhoffen. Die im Grundgesetz der Bundesrepublik verankerte Freiheit von Forschung und Lehre gibt einzelnen Forschern auch häufig einen großen Spielraum bei der Wahl der Forschungsobjekte. Persönliche Vorteile als Folge von Forschungsergebnissen können weit von den gesamtwirtschaftlichen Vorteilen abweichen. Dies gilt wahrscheinlich besonders für Nachwuchswissenschaftler. Wollen diese wissenschaftliche Karriere machen, so sind sie gut beraten, wenn sie die älteren Kollegen in kurzer Zeit durch herausragende Forschungsergebnisse beeindrucken. Dies wird in der Regel eher durch methodisch-theoretisch ausgerichtete Forschung möglich sein und weniger durch oft langwierige empirisch ausgerichtete Arbeiten. Hinzu kommt, dass der einzelne Forscher sich durch angewandte politisch ausgerichtete Forschung politisch unbeliebt machen kann. Er kann daher – ob berechtigt oder nicht – befürchten, seiner Karriere durch politisch verwendbare Forschung zu schaden. (3) Es gibt eine Gruppe von Forschern, die zwar politökonomisch relevante Forschung betreiben, aber die Bedeutung der Forschungsergebnisse kann aus gesamtwirtschaftlicher Sicht sogar negativ sein. Dies kann insbesondere bei Auftragsforschung eintreten. Werden Forschungsprojekte von Politikern bzw. Organisationen (z. B. Ministerien, EU-Kommission) vergeben, ist eher nach Forschungsergebnissen gefragt, die die bisherige Politik rechtfertigen, und weniger nach Ergebnissen, die bessere Alternativen oder auch nur die Transparenz der Verteilungswirkungen oder die Einflussnahme von Interessenverbänden aufzeigen. (4) Es gibt natürlich auch einen Teil der agrarökonomischen Forschung, der von Politikern zur gesamtwirtschaftlichen Verbesserung der Politik verwendet werden könnte. Doch ein Teil dieser Forschung bleibt dem Politiker wahrscheinlich verborgen. Es ist einleuchtend, dass Politiker sich aufgrund zeitlicher Restriktionen nur begrenzt selbst über Forschungsergebnisse informieren können. Sie werden daher in der Regel auf eine Information durch ihre Behörden angewiesen sein. Folgt man der Hypothese, dass die Bürokraten, die Forschungsergebnisse im Hinblick auf eine Weiterreichung an den Politiker sichten, am Eigeninteresse orientiert sind, so werden sie nur selektiv Forschungsergebnisse weiterleiten. Ihrer Karriere ist es sicherlich mehr zuträglich, wenn sie die Politiker über Forschungsergebnisse informieren, die die bisherige Politik bestätigen und daher auch gut in der politischen Tagesdiskussion verwendet werden können. Forschungsergebnisse werden wahrscheinlich verstärkt nur dann weitergeleitet, wenn sie in der Öffentlichkeit oder auch nur von Interessengruppen genügend wahrgenommen werden und daher zu politischem Handlungsbedarf führen. Dieser Handlungsbedarf kann darin bestehen, dass eine verstärkte Rechtfertigung bisheriger Politik notwendig wird oder gar eine Politikänderung unvermeidlich ist. 366 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik Zusammenfassend kann festgehalten werden: Die agrarökonomische Forschung spielt auf dem politischen Markt für Agrarprotektionismus wahrscheinlich eher eine bescheidene Rolle. Durch Erhöhung der Transparenz agrarpolitischer Entscheidungen und Aufklärung über die Wirkungen wird eher eine lang- als eine kurzfristige Wirkung zu erwarten sein. 8.5.3 Politökonomischer Erklärungsansatz und reale Entwicklung der EU-Agrarmarktpolitik Die reale Entwicklung der EU-Agrarmarktpolitik ist weitgehend so verlaufen, wie man es aufgrund des politökonomischen Erklärungsansatzes erwarten konnte. Es erfolgte eine Zunahme der Regelungsintensität: (1) Die Zahl der Produkte, die von Marktordnungen erfasst wurden, stieg im Zeitablauf. (2) Das Volumen der erfassten Produkte stieg im Zeitablauf beträchtlich, insbesondere weil die Erweiterungen der Gemeinschaft im Jahr 1973 um Großbritannien, Irland und Dänemark, im Jahr 1981 um Griechenland und 1986 um Spanien und Portugal, im Jahr 1995 um Österreich, Finnland und Schweden und schließlich im Jahr 2004 um Polen, Ungarn, Tschechische Republik, Slowakische Republik, Slowenien, Lettland, Litauen, Estland, Malta und Zypern stets lediglich eine regionale Ausweitung der EU-Agrarmarktordnungen beinhalteten. (3) Der Instrumenteneinsatz wurde ausgeweitet, z. B. durch die Einführung von Währungsausgleichsbeträgen 1969, durch die Einführung der Mitverantwortungsabgabe (erstmals für Milch im Jahr 1977), durch die Einführung der Garantiemengenregelung für Milch (1984), durch die freiwillige Flächenstilllegung im Jahr 1988 und die quasi-obligatorische Flächenstilllegung im Jahr 1993, durch die Einführung direkter Preisausgleichszahlungen mit dem Jahr 1993, durch die Einführung der EU-weiten Förderung von Extensivierungsmaßnahmen 1993 und der Förderung nachwachsender Rohstoffe auf stillgelegten Flächen sowie durch die EU-weite Förderung der Vorruhestandsregelung für Landwirte 1993. 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 M IL L .E C U Wachstumsrate: 5,8% Quelle: Larsen, A., et al., EC Agricultural Policy for the 21st Century. European Commission, „European Economy“, Reports and Studies No. 4. Brüssel 1994, S. 14. Finanzierung der GAP in: Lage der Landwirtschaft, Kommission der EU, 1991-94. Eigene Darstellung. M IL L .E C U Schaubild 8.6: Entwicklung der EU-Ausgaben 8.5 Politökonomische Analyse der EU-Agrarmarktpolitik 367 Tabelle 8.1: Produktgebundener Einkommenstransfer zugunsten der Produzenten in der EU-27 1986-88 2006-08 2006 2007 2008 Weizen PT1 7 330 346 139 757 141 PT in %2 49,3 1,6 1,0 3,4 0,5 NPR3 2,14 1,01 1,00 1,03 1,00 Mais PT1 2 697 992 564 2 170 240 PT in %2 51,0 11,6 9,8 23,2 2,0 NPR3 2,20 1,14 1,11 1,30 1,02 Reis PT1 412 207 207 226 188 PT in %2 58,9 17,3 19,4 19,8 12,8 NPR3 2,62 1,04 1,03 1,06 1,02 Raps PT1 1 267 5 3 2 11 PT in %2 57,5 0,01 0,1 0,0 0,1 NPR3 2,37 1,00 1,00 1,00 1,00 Sonnenblumen PT1 972 1 1 1 1 PT in %2 56,1 0,0 0,1 0,0 0,0 NPR3 2,30 1,00 1,00 1,00 1,00 Sojabohnen PT1 479 0,0 0 0 0 PT in %2 60,9 0,0 0,0 0,0 0,0 NPR3 2,63 1,00 1,00 1,00 1,00 Zucker PT1 2 784 1 452 1 245 1 769 1 342 PT in %2 59,3 39,5 28,8 47,0 42,8 NPR3 3,32 1,72 1,57 1,87 1,73 Milch PT1 21 040 2 855 8 142 130 295 PT in %2 68,8 6,8 19,7 0,3 0,6 NPR3 4,61 1,09 1,25 1,01 1,00 Rind- u. Kalbfleisch PT1 10 987 11 101 12 496 10 197 10 611 PT in %2 52,9 44,7 50,6 42,4 41,1 NPR3 2,25 1,67 1,85 1,61 1,55 1) Produktgebundener Transfer 2) Produktgebundener Transfer in % der Erzeugererlöse 3) Nominale Protektionsrate (Relation von Produzentenpreis zu Weltmarktpreis) Quelle: OECD, 2009, S. 236 (4) Während sich die Agrarpolitik der Gemeinschaft zunächst „nur“ auf die Regelung der Produktmärkte beschränkte, ist sie heute auf Regelung der Betriebe und Faktormärkte ausgeweitet. Die Entwicklung der Staatsausgaben ist aus Schaubild 8.6 ersichtlich. Es ging im Trend stetig aufwärts. Allerdings sind die produktgebundenen Transfers und die nominalen Protektionsraten im Zeitablauf erheblich gesunken (siehe Tabelle 8.1). Der Nominale Protektionskoeffizient gibt an, um wie viel Prozent der Inlandspreis über dem Weltmarktpreis liegt. Dennoch ist aber der Transfer zugunsten der Produzenten im Zeitablauf gestiegen, da sie Preisstützung durch Direktzahlungen ersetzt wurde. Dieser Effekt ist weltweit sichtbar (siehe Schaubild 8.7). Es hat sich zwar gezeigt, dass die Ergebnisse der Uruguay-Runde zu einem weltweiten Rückgang des externen Agrarschutzes geführt haben, der Agrarschutz ins- 368 Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik gesamt hat sich weltweit aber nur wenig verringert. Die bisherige Entwicklung und die Erkenntnisse der Neuen Politischen Ökonomie geben wenig Grund für Optimismus. Zwar gibt es neue Außenhandelsrestriktionen für die Länder, doch haben sie bei der Bemessung von inländischen Transferzahlungen noch Freiheitsgrade; außerdem können sie verstärkt sanitäre und phytosanitäre Handelshemmnisse einsetzen. 0 10 20 30 40 50 60 70 % 1986-88 2006-08 Die Reihenfolge der Länder entspricht der Höhe des Transfers in % der Erlöse. (1.) Der PSE ist ein Indikator für die Höhe des Bruttotransfers von den Konsumenten und Steuerzahlern zugunsten der Produzenten. (2.) For Mexico, 1986–88 is replaced by 1991–93. (3.) Austria, Finland and Sweden are included in the OECD total for all years and in the EU from 1995. The Czech Republic, Hungary, Poland and the Slovak Republic are included in the OECD total for all years and in the EU from 2004. The OECD total does not include the non-OECD member states. (4.) EU 12 for 1986–94 including ex-GDR from 1990; EU-15 for 1995–2003; EU-25 for 2004–2006 and EU-27 from 2007. Quelle: Eigene Darstellung nach OECD, PSE/CSE Database, 2009 Schaubild 8.7: Transfer zugunsten der Produzenten (PSE) in Prozent der Erzeugererlöse Formel-Kapitel (nächstes) Abschnitt 9 Kapitel 9: Grundprinzipien der EU-Agrarmarktordnungen, Entwicklung und Perspektiven 9.1 Grundprinzipien der EU-Marktordnungen Trotz beträchtlicher Unterschiede zwischen den einzelnen Marktordnungen bauen die Marktordnungen auf drei Prinzipien auf, der Einheit der Märkte, der Gemeinschaftspräferenz für Agrarprodukte und der finanziellen Solidarität. 9.1.1 Das Grundprinzip „Einheit der Märkte“ Das Prinzip der Einheit der Märkte folgt aus der Zielsetzung der Integration der Volkswirtschaften. Innergemeinschaftliche Arbeitsteilung erfordert gleiche politische Rahmenbedingungen für Produzenten in den Mitgliedsländern. National unterschiedliche Preise als Ergebnis politischer Eingriffe sind mit optimaler innergemeinschaftlicher Arbeitsteilung nicht vereinbar. Ebenso widerspricht es dem Prinzip der Arbeitsteilung, nationale oder gar regionale und betriebliche Produktionsrechte (Quoten) einzuführen. Die Verwirklichung des Prinzips setzt nicht nur voraus, dass es beim innergemeinschaftlichen Handel keine Beschränkungen gibt. Es darf auch keinen gemeinschaftlichen Instrumenteneinsatz geben, der zu Produktionsstrukturen führt, die einer optimalen Allokation zuwiderlaufen. Die EU-Agrarmarktpolitik wird aber dieser Forderung nicht gerecht. (1) Dies betrifft insbesondere Quotensysteme auf dem Milch- und Zuckermarkt. Die EU-Quote wird den Mitgliedsländern zugeteilt und diese verteilen sie entweder an die Zuckerrübenfabriken (bei Zucker) oder an die landwirtschaftlichen Betriebe (bei Milch). Handel der Produktionsrechte selbst innerhalb der Mitgliedsländer ist nur begrenzt erlaubt75 (Stand 2010). Es ist daher noch nicht einmal möglich, dass sich die nationale Produktionsstruktur an den komparativen Kosten orientiert. (2) Wie bei der Instrumentenanalyse dargestellt, gibt es eine spezielle Förderung wirtschaftlich benachteiligter Regionen. Diese Förderung benachteiligter Regionen hemmt die Entwicklung zu Kosten minimierenden Produktionsstrukturen. (3) Im Rahmen der MacSharry-Agrarreform von 1992 wurden bis zur Agrarreform von 2003 nationale Garantiemengen für Getreide und Ölssaaten eingeführt. Werden die vorgegebenen Produktionsmengen überschritten, kann es eine Kürzung der Prämien geben. 75 In den Mitgliedsländern der EU sind die Regeln nicht einheitlich. In der Bundesrepublik ist Leasing und Verpachtung zurzeit nicht erlaubt. Kauf und Verkauf ist nur über Milchbörsen möglich. Anbieter und Nachfrager müssen in den politisch festgelegten regionalen Einzugsgebieten angesiedelt sein.

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References

Zusammenfassung

Die landwirtschaftliche Marktlehre.

Dieses Buch baut auf den Grundlagen der Volkswirtschaftslehre auf und vermittelt grundlegende Kenntnisse zum Verständnis sektoraler Wirtschaftspolitik am Beispiel der Agrarmarktpolitik. Im Teil I legt es die theoretischen Grundlagen für das Verständnis der Preisbildung auf Produkt? und Faktormärkten. Besondere Bedeutung hat dabei neben der neoklassischen Theorie auch die Institutionenökonomie. Teil II stellt die Agrarmarktpolitik mit besonderem Bezug zur EU dar und bewertet diese, wobei der Bewertungsrahmen über die übliche wohlfahrtstheoretische Analyse hinausgeht. Das Buch ist insbesondere wegen seiner detaillierten Bewertung einzelner agrarmarktpolitischer Instrumente auch Studierenden des Fachs Wirtschaftspolitik eine wertvolle Hilfe. Es wendet sich an Studierende der Agrarwissenschaft, Agrarökonomie und der Wirtschaftswissenschaften an Universitäten und Fachhochschulen sowie Politiker, die an einer rationalen EU Agrarpolitik interessiert sind.

Der Autor

Prof. Dr. Dr. h. c. Ulrich Koester forscht und lehrt am Institut für Agrarökonomie der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Er war über 20 Jahre Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten.