Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik in:

Ulrich Koester

Grundzüge der landwirtschaftlichen Marktlehre, page 246 - 342

4. Edition 2010, ISBN print: 978-3-8006-3764-5, ISBN online: 978-3-8006-4470-4, https://doi.org/10.15358/9783800644704_246

Series: Lernbücher für Wirtschaft und Recht

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Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Prinzipiell gibt es keinen Unterschied zwischen den Instrumenten der allgemeinen Wirtschaftspolitik und denen der Agrarmarktpolitik. Instrumente der Agrarmarktpolitik zielen darauf ab, agrarmarktpolitische Ziele zu verwirklichen. Es ist nicht möglich, alle agrarmarktpolitischen Instrumente, die in der Vergangenheit eingesetzt wurden bzw. gegenwärtig oder zukünftig eingesetzt werden, in ihren Wirkungen zu analysieren. Im Folgenden wird daher lediglich exemplarisch für die Hauptinstrumente der gegenwärtigen Agrarmarktpolitik der EU aufgezeigt, welche Wirkungen sie haben. Hier empfiehlt sich eine detaillierte Diskussion, da der Einsatz einzelner Instrumente in der Regel nicht nur ein Ziel berührt, sondern – abgesehen von der gewünschten Wirkung – eine Reihe von teils erwünschten, teils unerwünschten Nebenwirkungen aufweist. Häufig wird sogar in der politischen Praxis der Einsatz einzelner Instrumente wegen der unerwünschten Nebenwirkungen abgelehnt. Die folgende Darstellung beginnt mit einer rein ökonomischen Analyse. Es wird deutlich, dass einzelne Instrumente bei rein ökonomischer Betrachtung nicht eingesetzt werden würden. Es gibt somit offensichtlich auch nicht- ökonomische Argumente, die für die Wahl einzelner Instrumente sprechen. Diese Aspekte werden in Kapitel 8 erörtert. 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen Der Bewertungsrahmen soll Hinweise darauf geben, wie man bei der Bewertung von geplanten Politikänderungen systematisch vorgehen kann. Eine solche Vorgehensweise ist zweckmäßig, da Politikänderungen in der Regel nicht nur vornehmlich aufgrund gesamtwirtschaftlicher Überlegungen erfolgen, sondern auch durch Aktivität von Interessengruppen. Es ist nahe liegend, dass Interessengruppen eine eingeschränkte Sichtweise haben. Sie neigen dazu, vornehmlich ihr Eigeninteresse zu sehen und vernachlässigen negative Effekte auf andere Mitglieder der Gesellschaft. So wird z. B. ein Zollschutz für bestimmte Produkte gefordert, aber nicht bedacht, dass eine Protektion einzelner Sektoren eine implizite Besteuerung anderer Sektoren beinhaltet. Diese indirekten Effekte sind allerdings nicht immer sichtbar; sie werden daher häufig vernachlässigt. Spezielle neue Maßnahmen oder die Beibehaltung bisheriger Instrumente werden häufig auch von Interessengruppen gefordert, um negative Entwicklungen auf einzelne Wirtschaftsektoren zu vermeiden. Doch selbst wenn es gute Argumente für die Förderung einzelner Sektoren geben mag, ist dennoch zu prüfen, ob die von den Sektoren gewünschte Politik auch aus gesamtwirtschaftlicher Sicht die beste Politik wäre. Es empfiehlt sich daher in einer ersten Phase, wenn über Politikänderungen beraten wird, nach den Gründen für Politikänderungen zu fragen. 238 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik 7.1.1 Gründe für Politikänderungen Hier sollen zwei Aspekte diskutiert werden, zum einen, ob eine Änderung bisheriger staatlicher Eingriffe in den Agrarsektor wünschenswert ist und zweitens, ob ein zusätzlicher Instrumenteneinsatz notwendig ist. (1) Eine Änderung des bisherigen staatlichen Mitteleinsatzes kann aus folgenden Gründen angebracht sein: N-Gabe N-Aufnahme N 0 N1 N-Auswaschung 0 N-Auswaschung 1 Winkelhalbierende Schaubild 7.1: Beziehung zwischen Stickstoffdüngung und -auswaschung (a) Agrarpolitische Ziele haben sich im Zeitablauf geändert. In Kapitel 6.3 wurde gezeigt, dass z. B. das Umweltziel und die Nahrungsmittelsicherheit in der heutigen EU-Agrarpolitik eine größere Rolle spielen als bei Gründung der EU. Es ist daher verständlich, dass man die negativen Umwelteffekte heute stärker berücksichtigt als vor 40 Jahren. Dies hat z. B. Konsequenzen für die Bewertung der Preisstützung als Mittel der Einkommenserhöhung der Landwirte. Es ist bekannt, dass der Einsatz von mineralischen Düngemitteln umso höher ist, je höher die Preise für pflanzliche Produkte sind. Es ist auch bekannt, dass die Stickstoffauswaschung ceteris paribus umso höher ist, je höher die Stickstoffgaben sind. Es gilt daher der Sachverhalt wie in Schaubild 7.1 dargestellt. Auf der Abszisse ist die Höhe der Stickstoffgabe abgetragen und auf der Ordinate die Stickstoffaufnahme durch die Pflanze. Die Winkelhalbierende gibt demnach an, bei welchen Kombinationen Stickstoffdüngung und Stickstoffaufnahme gleich hoch wären. Die Differenz zwischen Stickstoffgabe und -aufnahme kann daher an der Ordinate als Differenz der vertikalen Abschnitte der beiden Kurven abgelesen werden. Es ist im Schaubild 7.1 zu sehen, dass mit höherer Stickstoffgabe auch die Auswaschung zunimmt. Eine höhere Stickstoffgabe als Nebenwirkung einer Preisstützung wird daher stärker negativ zu bewerten sein, wenn man die Auswaschung vermeiden will. In der EU hat sich die relative Vorzüglichkeit des alternativen Instrumenteneinsatzes durch Änderung der agrarpolitischen Ziele und/oder deren Gewichtung im Zeitablauf erheblich geändert. Insbesondere ist auch das landwirtschaftliche Einkommensziel im Vergleich zum Umwelt- und Nahrungsmittelsicherheitsziel zu- 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 239 rückgetreten. Eine Neubewertung des Instrumenteneinsatzes ist daher von Zeit zu Zeit notwendig. (b) Eine Änderung des agrarmarktpolitischen Mitteleinsatzes kann auch notwendig sein, weil einzelne Instrumente wegen geänderter sektoraler und/oder gesamtwirtschaftlicher Entwicklung im Zeitablauf in Teilaspekten unterschiedlich bewertet werden. Hierzu einige Beispiele: (aa) Als das Instrumentarium der EU-Agrarmarktpolitik in den sechziger Jahren konzipiert wurde, war die EWG der sechs Länder bei fast allen Produkten eine Nettoeinfuhrregion. Durch Preisstützung, d. h. Erhebung von Zöllen bzw. Abschöpfungsbeträgen, konnte man das Einkommen der Landwirte erhöhen und gleichzeitig auch den Staatshaushalt entlasten. Als Ende der siebziger Jahre die EU zur Überschussregion für die meisten Agrarprodukte wurde, führte die Preisstützung zu Exporterstattungen und einer zunehmenden Belastung der Haushalte. Die geänderte fiskalische Wirkung kann somit zu einer Neubewertung der Politikinstrumente führen. (bb) Als die Zuckermarktordnung der EWG 1967/68 eingeführt wurde, wurde die Zuckerrübe vornehmlich von klein- und mittelbäuerlichen Betrieben oder von Großbetrieben mit relativ viel Handarbeit angebaut. Durch biologisch-technische Entwicklungen (Monogermsaat) und Pflanzenschutzmittel sowie durch technischmechanische Fortschritte (Vollerntemaschinen) ist der Zuckerrübenanbau heute vornehmlich in größeren Betrieben angesiedelt, und die Produktionsweise ist kapitalintensiv geworden. Hinzu kommt, dass die Hochpreispolitik für Zucker zu dem Aufkommen von zahlreichen Zuckersubstituten (die wichtigsten Substitute sind Isoglucose gewonnen aus Stärke, Inulin gewonnen aus Zichorie, und chemisch hergestellte Süßstoffe wie Aspartame, Saccharin, Zyklomat, Azesulfam) geführt hat. Als Folge dieser Änderungen ist die Wirkung der Preisstützung auf dem Zuckermarkt weniger geeignet, die Arbeitseinkommen in der Landwirtschaft zu erhöhen als zu Beginn der Marktordnung. (cc) Entwicklungen der Produktionstechnologie und sinkende Seefrachten haben auch zu einer Änderung der Preisstützungspolitik auf dem Milchmarkt beigetragen. Die Milchproduktion war bis Ende der sechziger Jahre weitgehend bodenabhängig. Die Milchproduktion einzelner Landwirte war eng an die eigene Futtergrundlage gebunden. Niedrige Importpreise für Kraftfuttermittel seit den siebziger Jahren trugen dazu bei, dass zunehmend mehr Milch auf der Basis eingeführter Futtermittel produziert wurde. Außerdem trug die technische Entwicklung in der Milchproduktion dazu bei, dass die Durchschnittskosten der Milchproduktion mit zunehmender Kuhzahl sanken. Durch die geänderten Bedingungen wurde es zunehmend kostspieliger die Einkommen der klein- und mittelbäuerlichen Betriebe durch Preisstützung zu sichern. Der Sachverhalt ist in Schaubild 7.2 dargestellt. Selbst wenn die Inlandspreise (pi) nahezu das Dreifache der Weltmarktpreise (pw) betragen, kann es sein, dass ein großer Teil der inländischen Produzenten keine kostendeckenden Preise erzielt. Dies gilt im Schaubild 7.2 für alle Produzenten, die weniger als q0 an Milch produzieren. Doch werden bei diesen Inlandspreisen alle Produzenten, die mehr als q0 produzieren, Gewinne erwirtschaften. Sie haben daher einen Anreiz, die Produktion auszudehnen. Da die Milch zunehmend auch bodenunabhängig produziert werden kann, ist die Produktionssteigerung auch 240 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik möglich. Die Folge waren wachsende Überschüsse auf dem EU-Milchmarkt in den siebziger und frühen achtziger Jahren. Im Jahr 1984 wurde daher eine Quotierung der Produktion eingeführt. q0 pw DK Milchmenge pi pi, DK Schaubild 7.2: Preisstützung bei sinkenden Durchschnittskosten in der Milchproduktion (dd) Die EU-Erweiterungen und wachsende Agrarproduktion haben dazu geführt, dass die EU-Agrarmarktpolitik eine relativ große Bedeutung für das Niveau und die Entwicklung der Weltmarktpreise erhielt. Im Sinne der Außenhandelstheorie wurde die EU ein relativ großes Land auf den Weltagrarmärkten. Es traten daher auf Agrarüberschussmärkten der EU negative Terms of Trade-Effekte auf, die Exportpreise sanken mit zunehmender Exportmenge. Es wurde daher aus gesamtwirtschaftlicher und fiskalischer Sicht teurer, das bisherige Preisstützungssystem beizubehalten. (ee) Selektive Handelsabkommen, insbesondere mit Entwicklungsländern, können die relative Vorzüglichkeit des bisherigen agrarmarktpolitischen Instrumentariums verändern. So hat die EU mit den ärmsten Entwicklungsländern das so genannte ‚Everything but Arms‘ Abkommen im Juni 1999 unterzeichnet. Danach dürfen die ärmsten Entwicklungsländer – bei Vertragsunterzeichnung waren es 49 – grundsätzlich alle Güter ohne Zollschutz in die EU exportieren. Das Abkommen trat im März 2001 in Kraft, sah aber Übergangsbestimmungen für drei Produkte (Zucker, Reis und Bananen) vor. Diese Übergangs-Bestimmungen sind inzwischen 2009 ausgelaufen. Es waren daher drastische Änderungen der Marktordnungen notwendig. Als Folge des Abkommens wird das EU-Preisstützungssystem zunehmend kostspieliger. (ff) Die EU hat als Mitglied des GATTs (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) und dessen Nachfolgeorganisation der WTO (World Trade Organization) ein Abkommen unterzeichnet, das unter anderem eine Begrenzung der subventionierten Exportmengen und Zollsenkungen vorsieht. Die Mitgliedschaft in der WTO und neue Vereinbarungen schränken somit die Autonomie der EU-Agrarmarktpolitik ein und machten Änderungen der Politik in der Vergangenheit notwendig und werden es wahrscheinlich auch in der Zukunft notwendig machen. 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 241 (2) Notwendigkeit für zusätzlichen Mitteleinsatz: Gründe für zusätzlichen Instrumenteneinsatz können sich grundsätzlich ergeben, wenn aufgrund gesamtwirtschaftlicher und/oder sektoraler Entwicklung sowie durch geänderte Ziele der Agrarpolitik der Marktmechanismus weniger geeignet ist, die gesamtwirtschaftliche Zielsetzung zu erfüllen. Der Ruf nach zusätzlichen Staatseingriffen sollte aus ökonomischer Sicht mit der Existenz von neuen Divergenzen begründet werden. Es sollte also belegt werden, dass es einen Unterschied zwischen sozialen und privaten Grenzkosten und/oder zwischen privater und sozialer marginaler Zahlungsbereitschaft gibt. Eine neue Divergenz könnte z. B. durch geänderte Ziele auftreten oder auch durch eine erhöhte marginale Zahlungsbereitschaft für positive Umwelteffekte bzw. für die Vermeidung negativer Umwelteffekte. Da die marginale Zahlungsbereitschaft von der Einkommenshöhe und den Präferenzen der Gesellschaft abhängt, ist verständlich, dass der Instrumenteneinsatz in den einzelnen Ländern unterschiedlich ist. Die Begründung für einen geänderten oder zusätzlichen Instrumenteneinsatz sollte aus ökonomischer Sicht das Ergebnis einer entsprechenden Diagnose sein. Es wird die reale Situation mit einer Wunschsituation verglichen und eine Diskrepanz diagnostiziert. Es liegt Marktversagen vor. In der Humanmedizin würde man den Patienten als krank diagnostizieren. Doch folgt aus der Diagnose nicht bereits auch eine eindeutige Therapie. Zunächst ist zu klären, ob sich die Situation nicht ohnehin zum Besseren wendet. Der Patient kann aus eigener Kraft gesunden. Weiterhin ist zu prüfen, welche Instrumente (bzw. Medikamente) einzusetzen sind. Hier hat der Politiker ähnlich wie der Mediziner zwischen den erwünschten Hauptwirkungen und den unerwünschten Nebenwirkungen zu unterscheiden. Bekanntlich gibt es bei Medikamenten ebenso wie bei agrarmarktpolitischem Instrumenteneinsatz eine Vielzahl von unerwünschten Nebenwirkungen. Das Auftreten dieser Wirkungen kann aber nicht exakt prognostiziert werden. Es hängt wesentlich von den Reaktionen einzelner Wirtschaftsubjekte ab. Von einem speziellen Instrumenteneinsatz kann mitunter wegen der wahrscheinlichen unerwünschten Nebenwirkungen abgesehen werde. Bei der Suche nach dem ‚besten‘ Instrumenteneinsatz sind die im Folgenden aufgezeigten Effekte zu beachten. 7.1.2 Preis- und Mengeneffekte Agrarmarktpolitischer Instrumenteneinsatz zielt darauf ab, das Ergebnis der Marktkräfte zu verändern. Es ist daher zunächst zu prüfen, inwieweit das in- und ausländische Marktgleichgewicht durch den Einsatz der Instrumente verändert wird. Diese Prüfung sollte sich aber nicht nur auf die direkten Wirkungen beschränken, sondern auch die indirekten Wirkungen einbeziehen. Letztere können für die Bewertung des Instrumenteneinsatzes wichtiger sein als die direkten Wirkungen. Diese Aussage soll durch ein Beispiel veranschaulicht werden: Die Kontingentierung der Milchproduktion im Jahr 1984 hatte kurzfristig einen erheblichen Einfluss auf den Schweinemarkt. Die Verringerung des Rinderbestandes führte zu einem erhöhten Angebot von Rindfleisch mit der Folge sinkender Rindfleischpreise und sinkender Nachfrage nach anderen Fleischarten. Die Schweineund Geflügelpreise sanken daher. Die gewünschte Verringerung der Produktion von Milch führte somit zu den ungewünschten Nebenwirkungen für Schweine- 242 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik mäster und Geflügelproduzenten. Mittel- und langfristig traten weitere unerwünschte Nebenwirkungen auf. Leistungssteigerungen in der Milchproduktion konnten wegen der Kontingentierung und wegen der Nicht-Handelbarkeit der Milchquoten in den ersten Jahren nicht zu einem erhöhten einzelbetrieblichen Angebot von Milch führen. Landwirte hatten daher ihren Milchkuhbestand zu reduzieren. Die Folge waren freie Stallkapazitäten, freie Arbeitskapazitäten und verringerte Futterflächen. Diese frei gewordenen Kapazitäten wurden in anderen Produktionszweigen eingesetzt. Somit erhöhte sich die Produktion anderer Agrarprodukte. Die Milchquotierung, die darauf abzielte, den Überschuss bei Milchprodukten zu verringern, trug zu dem Wachsen von Überschüssen auf anderen Märkten bei. Weiterhin veränderte die Quotierung der Milchproduktion die Reaktion der Landwirte auf Preisänderungen bei anderen Produkten. Die Höhe der Preiselastizität hängt bei Preissenkungen für einzelne Produkte wesentlich davon ab, welche Alternativen Landwirte haben. Wird der Getreidepreis gesenkt, wird die Getreideproduktion z. B. umso stärker reduziert, je mehr Landwirte Flächen zur Futtererzeugung umwidmen. Ist ihnen diese Alternative wegen der Milchkontingentierung versagt, so wird die Getreideproduktion weniger auf Preissenkungen reagieren. Die Überprüfung der Preis- und Mengeneffekte einzelner Maßnahmen sollte sich daher nicht allein auf die direkten Effekte beschränken und sollte auch Rückwirkungen auf andere Märkte mit einbeziehen. Preis- und Mengeneffekte einzelner Instrumente sind zur umfassenden Bewertung des Einsatzes einzelner Instrumente unzureichend. Diese Effekte sind vornehmlich zu identifizieren, um die im Folgenden zu diskutierenden Kriterien zu erfassen. 7.1.3 Ordnungspolitische Einordnung Zunächst soll die Frage nach der ordnungspolitischen Einordnung des jeweils betrachteten Instruments geklärt werden. Hierbei wird von dem Grundgedanken ausgegangen, dass das gegenwärtige Wirtschaftssystem der Bundesrepublik Deutschland auf einer Grundsatzentscheidung für ein System der sozialen Marktwirtschaft beruht. Es ist daher zu prüfen, ob der Einsatz eines bestimmten agrarmarktpolitischen Instruments den ordnungspolitischen Rahmen des gegenwärtigen Wirtschaftssystems stärkt oder schwächt. Das marktwirtschaftliche Prinzip beinhaltet, dass grundsätzlich das Äquivalenzprinzip verwirklicht werden soll. Ein Individuum erbringt eine Leistung, die vom Markt bewertet wird. Das erzielte Einkommen ist als Gegenleistung (Entgelt) für die erbrachte Leistung zu betrachten. Die Äquivalenz zwischen Leistung und Einkommen bedeutet, dass die Einkommen leistungsbezogen sind und der Markt als Bewertungsmaßstab für die Leistung grundsätzlich akzeptiert wird. Es gibt Maßnahmen, die den Marktmechanismus stärken (marktkonforme Maßnahmen). Diese Maßnahmen sind daher auch ordnungspolitisch positiv zu bewerten. Wird aus sozialen Gründen in den Marktmechanismus eingegriffen, so sind Maßnahmen besonders dann ordnungspolitisch bedenklich, wenn sie zu einer Einschränkung der Funktionsfähigkeit des Marktmechanismus führen (marktinkonforme Maßnahmen). Eine Schwächung des Marktmechanismus tritt z. B. ein, wenn Begünstigte sich auf Staatshilfen verlassen und daher auf Abgabe eigener Leistungen verzichten. Ordnungspolitisch bedenklich sind insbesondere auch sol- 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 243 che Maßnahmen, die infolge von Nebenwirkungen zu einer Aufhebung des Äquivalenzprinzips auf von der Maßnahme nicht direkt betroffenen Märkten führen. Erhöht der Staat z. B. die Preise eines Gutes über den Weltmarktpreis, um den Produzenten ein höheres Einkommen zu gewähren, so verliert der Preis seine Funktion als Indikator von Knappheiten. Dies führt dazu, dass sich Investitionen in der Produktion mehr rentieren als vor der Preisanhebung und daher verstärkt vorgenommen werden. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht kommt es damit zu Fehlinvestitionen, da die erhöhte Produktmenge zu Weltmarktpreisen nicht abgesetzt werden kann. Weiterhin führt die Preisanhebung dazu, dass Berufsanfänger aufgrund der erhöhten Preise eine Tätigkeit in der Produktion des betroffenen Gutes aufnehmen. Für sie gilt dann vom ersten Tag ihrer Tätigkeit an, dass das Äquivalenzprinzip durchbrochen wird. Ihr Einkommen ist höher als vom Markt bewertet. Andere Mitglieder der Gesellschaft müssen entsprechend auf ein leistungsäquivalentes Entgelt verzichten. Ordnungspolitisch bedenklich sind außerdem besonders Maßnahmen, die aus politischen Gründen nur schwer wieder zurückgenommen werden können und weitere staatliche Eingriffe nach sich ziehen. Aus ordnungspolitischer Sicht kann eine Klassifizierung der Instrumente in drei Gruppen vorgenommen werden: (1) Effizienzsteigernde Instrumente: Instrumente tragen dazu bei, dass sich der Wohlstand einer Gesellschaft erhöht. In diesem Fall wird die Effizienz des Faktoreinsatzes in der Volkswirtschaft erhöht. Dies kann z. B. erreicht werden, indem die Wirkung des Marktmechanismus bei der Koordination einzelwirtschaftlicher Entscheidungen verbessert wird. Wird z. B. die Markttransparenz verbessert, so sinken die Transaktionskosten, und das Ausmaß der Arbeitsteilung wird erhöht mit der Folge eines erhöhten Wohlstandes. Maßnahmen, die die Funktionsweise der Boden- und landwirtschaftlichen Kreditmärkte verbessern, werden ebenfalls zu einer effizienteren Nutzung der zur Verfügung stehenden Ressourcen führen. (2) Instrumente mit Null-Summen-Spiel: Agrarmarktpolitische Maßnahmen werden häufig auch eingesetzt, um die Einkommensverteilung, die sich durch den Markt ergibt (d. h. die primäre Einkommensverteilung), zu verändern. Wenn der Transfer des Einkommens von einer Gruppe zu einer anderen Gruppe nicht zu einer Reduzierung des insgesamt erwirtschafteten Einkommens führt, liegt ein Null- Summen-Spiel vor. In diesem Fall ist die Verteilungspolitik effizient. (3) Effizienzmindernde Instrumente: Verteilungspolitisch motivierter Mitteleinsatz auf den Agrarmärkten führt häufig zu einer Verringerung des gesamten Einkommens in der Gesellschaft. Dies wird im Folgenden detailliert gezeigt. Solch ein Instrumenteneinsatz ist offensichtlich nicht effizient. 7.1.4 Wohlfahrtseffekte Von Wohlfahrtseffekten sprechen Ökonomen, wenn sich in einer Volkswirtschaft die gesamte Gütermenge verändert. Wohlfahrtseffekte werden üblicherweise mit Hilfe gesamtwirtschaftlicher Kosten-Nutzen-Analysen ermittelt. Nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz sind in der Bundesrepublik für staatliche Maßnahmen, die zu erheblichen finanziellen Auswirkungen führen können, Kosten-Nutzen-Analysen vorgeschrieben. Diese Analysen zielen in der traditionellen Form auf eine 244 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik reine Effizienzbetrachtung ab. Bei differenzierteren Analysen ist es allerdings auch möglich, Verteilungsaspekte mit zu berücksichtigen. Im Folgenden soll aber zunächst lediglich die traditionelle Analyse dargestellt werden. Wohlfahrtseffekte entstehen, wenn durch staatliche Maßnahmen Änderungen in der Produktion und/oder im Verbrauch und/oder bei den Import- und/oder Exportpreisen entstehen. Oben (Kapitel 5) wurde bereits gezeigt, dass der Marktmechanismus zu einem Optimum führen kann. Im Optimum gilt, dass die marginale Zahlungsbereitschaft, die am Marktpreis ablesbar ist, gleich den sozialen Grenzkosten der Gesellschaft und gleich dem Grenzerlös auf dem Weltmarkt (bei einer Ausfuhrsituation) oder der Grenzausgabe auf dem Weltmarkt (in einer Einfuhrsituation) ist. Für ein relativ kleines Land sind – wie oben gezeigt – Grenzerlös und Grenzausgaben den fob- und cif-Weltmarktpreisen gleich. Die Methodik der Wohlstandsanalyse kann mit Hilfe einiger einfacher Beispiele aufgezeigt werden. Bei dieser Darstellung wird zunächst partial-analytisch vorgegangen, d. h. es werden lediglich einzelne Märkte ohne Berücksichtigung von Interdependenzen untersucht. Fall 1: Inlandspreis (pi) über Weltmarktpreis (pw); relativ kleines Land; Nachfragekurve gleich der sozialen Nachfragekurve; Angebotskurve gleich der sozialen Grenzkostenkurve. Die Effekte einer Preisstützung lassen sich mit Hilfe von Schaubild 7.3 aufzeigen. Wie bereits oben ausgeführt, kann es im Fall eines kleinen Landes, wenn also keine Effekte von der Inlandspolitik auf die Weltmarktpreise ausgehen, zu Wohlstandsänderungen kommen, wenn die Politik zu Änderungen auf der Nachfrageund/oder Angebotsseite führt. Im Schaubild 7.3 wird unterstellt, dass bei Weltmarktpreisen die im Inland nachgefragte Menge Dwq wäre und bei Inlandspreisen D iq . Entsprechend wäre die Angebotsmenge bei Weltmarktpreisen S wq und bei Inlandspreisen Siq . Die durch die Preisstützung entstehenden Wohlfahrtseffekte sollen im Folgenden durch zwei Methoden ermittelt werden: + KR = FCDG PR = FHIG Ast= EJID - W = ECD + HJI A B K L J I D E C H pi pw p qDwq D iq Swq S iq G F Schaubild 7.3: Wohlfahrtseffekte der Preisstützung bei einem relativ kleinen Land 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 245 Methode 1: Das Rentenkonzept. Bereits oben wurde ausgeführt, dass die Fläche unter der Nachfragekurve oberhalb der Preisgeraden als Konsumentenrente bezeichnet werden kann. Die Preisstützung bewirkt demnach, dass die Konsumentenrente um die Fläche FCDG zurückgeht. Die Konsumenten verlieren also an Wohlfahrt. Die Produzentenrente steigt dagegen um die Fläche FHIG und erhöht sich damit mehr als die Konsumentenrente zurückgeht. Die Produzenten gewinnen demnach mehr als die Konsumenten verlieren. Anders ist es dagegen in einer Einfuhrsituation. Hier ist der Verlust an Konsumentenrente größer als der Zuwachs an Produzentenrente. Wohlfahrtseffekte lassen sich aber nicht nur aus den geänderten Konsumenten- und Produzentenrenten berechnen. Der Einsatz staatlicher Maßnahmen, wie der Preisstützung im hier betrachteten Fall, kann dazu führen, dass Staatseinnahmen oder Staatsausgaben entstehen. In diesen Fällen tritt eine Einkommensumverteilung auf. Ob die Finanzierung von zusätzlichen Ausgaben über Steuererhebungen oder durch Kreditaufnahme erfolgt, ist unerheblich. Auf jeden Fall muss der Staat den Bürgern Realeinkommen entziehen, um die entsprechende Politik finanzieren zu können. Der Preis pi kann im Inland nur verwirklicht werden, wenn der Staat bereit ist, diesen Preis zu garantieren. Das bedeutet, dass er selbst durch staatliche oder halbstaatliche Organisationen als Nachfrager bei dem Preis pi auftreten muss oder aber, dass er die Nachfrage der Privaten so weit subventioniert, dass sie bereit sind, die gesamte angebotene Menge Siq zum Preis pi aufzukaufen. Der Einfachheit halber wollen wir annehmen, dass der Staat – wie bei dem System der Interventionsaufkäufe in der EU – pi als Aufkaufpreis der staatlichen Interventionsstellen garantiert und bei diesem Preis durch seine halbstaatlichen Institutionen (in der Bundesrepublik die Bundesanstalt für Ernährung und Landwirtschaft) jede angebotene Menge aufkauft. Die Nachfragekurve wird daher beim Punkt D vollkommen elastisch. Der Staat muss durch seine Organisationen demnach die Menge S Di iq q ( DI) aufkaufen. Durch Verkauf dieser Menge auf dem Weltmarkt wird aber lediglich der Preis pw erzielt, d. h. per Saldo verbleibt dem Staat ein Defizit in Höhe der Fläche EJID. Die Mitglieder der Gesellschaft haben also auf einen wertmäßigen Konsum in Höhe dieser Fläche zu verzichten. Der Nettowohlfahrtseffekt ergibt sich aus den Salden dieser drei beschriebenen Effekte: dem positiven Effekt auf der Angebotsseite, dem negativen Effekt auf der Nachfrageseite und dem negativen Effekt beim Staatshaushalt. Als Saldo der drei Effekte bleiben die Flächen ECD und HJI. ECD wird als Verzicht auf eigentlichen Handelsgewinn bezeichnet und HJI als Verzicht auf Spezialisierungsgewinn. Aus Schaubild 7.3 wird deutlich, dass die Wohlfahrtseffekte einer Maßnahme umso größer sein werden, je größer die Änderungen auf der Angebots- und auf der Nachfrageseite sind. Würden z. B. Angebots- und Nachfragekurven vollkommen unelastisch verlaufen (parallel zur Ordinate), so würde die Preisanhebung keine negativen Wohlfahrtseffekte bewirken. In diesem Fall würden zwar auch Staatsausgaben auftreten, doch würde die Höhe der Staatsausgaben genauso groß sein, wie die Differenz zwischen der Zunahme der Produzentenrente und dem Verlust an Konsumentenrente. Es würden somit lediglich Verteilungseffekte auftreten. 246 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Aus Schaubild 7.3 kann auch abgelesen werden, dass die Effekte von agrarpolitischen Maßnahmen langfristig wahrscheinlich größer sein werden als kurzfristig. Dies folgt daraus, dass die Angebots- und Nachfrageelastizitäten langfristig größer sind als kurzfristig. Methode 2: Direkte Ermittlung von eigentlichen Handels- und Spezialisierungsgewinnen. Wie oben bereits ausgeführt, kann die Nachfragekurve auch als Kurve der marginalen Zahlungsbereitschaft interpretiert werden. Durch den Rückgang der Nachfrage von Dwq auf D iq als Folge der Preisanhebung sinkt demnach die Zahlungsbereitschaft der Nachfrager insgesamt um die Fläche ABCD. Die Konsumenten haben also auf einen Nutzen zu verzichten, der proportional dieser Fläche ist. Allerdings haben sie auch einen positiven Effekt zu verbuchen; denn durch den Rückgang der Nachfrage sinken die Ausgaben in Höhe der Fläche ABCE. Als Saldo verbleibt ihnen daher ein negativer Effekt in Höhe der Fläche ECD. Dies ist der oben beschriebene Verzicht auf eigentlichen Handelsgewinn. Analog verläuft die Argumentation auf der Angebotsseite. Durch den Preisanstieg von pw auf pi wird die Produktion von S wq auf S iq ausgedehnt. Da die Angebotskurve – laut Annahme – mit der Grenzkostenkurve identisch ist, steigen demnach die gesamten Kosten als Folge der Produktionsausdehnung um die Fläche KLIH. Ein Teil der zusätzlichen Produktionskosten kann aber durch Verkauf der Mehrproduktion auf dem Weltmarkt gedeckt werden. Hierfür wird der Weltmarktpreis pw erzielt; damit sind die zusätzlichen Erlöse gleich der Fläche KLJH. Auf der Angebotsseite ergibt sich demnach ein Nettoverlust in Höhe der Fläche HJI. Dies ist der oben beschriebene Verzicht auf Spezialisierungsgewinn. Um den Leser mit dem Instrumentarium der Wohlfahrtsanalyse etwas vertrauter zu machen, sollen im Folgenden weitere Fälle analysiert werden. Fall 2: Wie Fall 1, aber die Inlandspreise liegen unter den Weltmarktpreisen. Die Situation ist im Schaubild 7.4 dargestellt. Bei Weltmarktpreisen sei die inländische Produktionsmenge Swq , bei niedrigeren Inlandspreisen dagegen lediglich Siq . Entsprechend sei die nachgefragte Menge bei Weltmarktpreisen Dwq und bei Inlandspreisen D iq . Die Wohlfahrtseffekte sollen wiederum mit Hilfe der beiden oben genannten Methoden ermittelt werden. Methode 1: Das Rentenkonzept. Als Folge der Preissenkung steigt die Konsumentenrente um die Fläche FCDG. Die Produzentenrente geht dagegen um die Fläche FEIG zurück. Da die Volkswirtschaft die Menge D Si iq q zu importieren hat – wenn ein Marktgleichgewicht bei pi bestehen soll –, für diese Importmenge aber den Preis pw zu zahlen hat, muss die Differenz zwischen pw und pi durch den Staatshaushalt ausgeglichen werden. Es entstehen demnach Staatsausgaben in Höhe der Fläche ECHJ. Der Saldo dieser drei Flächen ergibt einen Verzicht auf Wohlstand in Höhe der Flächen EIJ auf der Angebotsseite und DHC auf der Nachfrageseite. 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 247 Schaubild 7.4:Wohlfahrtseffekte einer negativen Differenz zwischen Inlandsund Weltmarktpreisen Methode 2: Direkte Ermittlung. Beim Preis pi ist die Produktion S iq und damit niedriger als beim Weltmarktpreis pw. Durch den Rückgang der Produktion entsteht im Inland eine Kosteneinsparung in Höhe der Fläche KLIE. Wegen der Produktionsverringerung muss das Land zusätzlich die Differenz zwischen Swq und S iq importieren. Für diese zusätzliche Importmenge wird der Preis pw gezahlt. Es entstehen somit zusätzliche Ausgaben für Import in Höhe der Fläche KLIJ. Die Differenz zwischen den eingesparten Kosten (= Nutzenänderung) und den zusätzlichen Importausgaben (= Kosten- änderung) ist gleich dem Dreieck EIJ. Auf der Nachfrageseite ist die Argumentation analog. Die Konsumenten haben durch die niedrigeren Preise eine Nutzen- änderung, die identisch ist mit der Fläche ABCD. Die zusätzlichen Ausgaben für zusätzliche Importe sind ABHD. Folglich ist auch auf der Nachfrageseite die Differenz zwischen zusätzlichen Nutzen und zusätzlichen Kosten negativ. Die Differenz ist identisch mit der Fläche CHD. Der oben diskutierte Fall 1 ist häufig auf Agrarmärkten der Industrieländer anzutreffen. Hier wird versucht, über Maßnahmen an der Grenze einen Keil zwischen Inlands- und Weltmarktpreisen zu treiben. Der soeben diskutierte Fall 2 ist dagegen häufig auf Agrarmärkten von Entwicklungsländern anzutreffen. Hier wird versucht, durch Subventionierung der Importe die Inlandspreise zu drücken, um damit den Konsumenten verbilligt Nahrungsmittel anbieten zu können. Fall 3: Annahmen wie Fall 1, nur möge ein relativ großes Land gelten. Aus Schaubild 7.5 wird ersichtlich, dass im Unterschied zu Fall 1 ein zusätzlicher Effekt auftritt. Die Erhöhung der Inlandspreise führt zu einer Steigerung der Ex- 248 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Schaubild 7.5: Wohlfahrtseffekte der Preisstützung bei einem relativ großen Land porte und, weil das Land relativ bedeutend auf dem Weltmarkt ist, werden die Weltmarktpreise von pw0 auf pw1 abgesenkt. Aus diesem Grunde sind die Ausgaben des Staates zur Vermarktung der Überschüsse, in diesem Fall um die Fläche E J JE, größer als in dem Fall eines kleinen Landes. Die Mehrausgaben, die als Folge der Weltmarktpreissenkung entstehen, werden in diesem Fall als negativer Terms of Trade-Effekt bezeichnet. Fall 4: Annahmen wie bei Fall 1, lediglich möge eine Divergenz zwischen der sozialen (gesellschaftlichen) und privaten Grenzkostenkurve bestehen. In diesem Fall (Schaubild 7.6) hat die Preisstützung den gleichen Effekt wie im Fall 1. Es entsteht ein Verlust an eigentlichem Handelsgewinn in Höhe der Fläche ECD. Auf der Angebotsseite entstehen aber höhere negative Effekte. Bei Weltmarktpreisen wird die Menge Swq produziert, weil sich die Produzenten an ihrer privaten Grenzkostenkurve orientieren. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht sollte aber die Menge produziert werden, bei der die sozialen Grenzkosten den Weltmarktpreisen entsprechen, dieses wäre die Menge Swq . Durch die das Optimum überschreitende Produktionsmenge entstehen demnach zusätzliche Kosten in Höhe der Fläche KLIH. Davon erhält die Gesellschaft einen Teil über zusätzliche Erlöse durch Verkauf auf dem Weltmarkt erstattet. Diese Erlöse entsprechen der Fläche KLJH. Insgesamt würden der Gesellschaft somit bei Weltmarktpreisen Wohlstandsverluste in Höhe der Fläche HJI entstehen. Da es als Folge der Preisanhebung über das Weltmarktpreisniveau aber zu einer Produktionsausweitung von S wq auf S iq kommt, erhöhen sich die sozialen Kosten. Der Wohlfahrtsverlust auf der Angebotsseite ist nun HJ I , die Preisstützung hat demnach zu zusätzlichen Wohlfahrtsverlusten in Höhe der Fläche JJ I I geführt. 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 249 E C J p q ID H soziale Grenzkostenkurve private Grenzkostenkurve K L Zusätzliche Wohlstandsverluste S iq S wq D wq D iq S wq I ' J ' JJ 'I ' I wp ip Schaubild 7.6: Wohlfahrtseffekte der Preisstützung bei einer Divergenz auf der Angebotsseite Fall 5: Berücksichtigung nicht-ökonomischer Ziele; Annahmen wie bei Fall 1, lediglich wird aufgrund nicht-ökonomischer Ziele angenommen, dass die soziale Grenzkostenkurve unterhalb der privaten Grenzkostenkurve liegt. Im Schaubild 7.7 wird unterstellt, dass die Divergenz zwischen der privaten und sozialen Grenzkostenkurve mit steigender Produktion abnimmt. Wenn z. B. das nicht-ökonomische Ziel darin besteht, den Landwirten durch höhere Preise ein ausp q soziale Grenzkostenkurve private Grenzkostenkurve A B C D E I S wq S wq D wq D iq S iq ip wp i 'p Schaubild 7.7: Wohlfahrtseffekte der Preisstützung bei Berücksichtigung nichtökonomischer Ziele 250 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik reichendes Einkommen zu gewähren, ist davon auszugehen, dass mit steigenden Preisen und steigender Produktion der Einkommensbeitrag positiv ist. Der marginale (Einkommens-)Zielbeitrag nimmt aber ab, bis schließlich ein Preisniveau erreicht wird, bei dem das nicht-ökonomische Ziel Einkommenssicherung verwirklicht ist. Bei diesem Preis und dieser Produktionsmenge wäre dann eine Identität zwischen privaten und sozialen Grenzkosten gegeben. Würde man bei Vorliegen dieser Divergenz lediglich zu Weltmarktpreisen produzieren, so wäre die inländische Produktionsmenge Swq ; die inländischen sozialen Grenzkosten wären dann aber niedriger als der Weltmarktpreis. Eine Ausdehnung der Produktion wäre daher aus gesellschaftlicher Sicht sinnvoll. Bei einer Produktionsmenge von Swq würde man ein Optimum verwirklichen. Bei dieser Produktionsmenge wären die sozialen Grenzkosten den Weltmarktpreisen gleich. Ohne staatliche Eingriffe würde man daher einen Wohlstandsverlust in Höhe der Fläche ABC erleiden. Eine Anhebung der Inlandspreise auf ip führt zu einer Optimalsituation auf der Angebotsseite. Durch die stärkere Anhebung der Inlandspreise auf pi entstehen aber auf der Angebotsseite Wohlfahrtsverluste in Höhe der Fläche BDE. Diese Wohlfahrtsverluste sind als Folge der Berücksichtigung nicht-ökonomischer Effekte bedeutend niedriger als im Fall 1. Allerdings treten durch die Preisstützung auf der Nachfrageseite die gleichen Wohlfahrtsverluste auf. Mit den in Fall 5 aufgezeigten Effekten kann das Grundprinzip bei der Wahl des ‚besten‘ Mitteleinsatzes dargestellt werden. Der im Schaubild 7.7 auf der Angebotsseite eintretende Effekt ist der gewünschte Effekt (positiver Wohlfahrtseffekt) und der auf der Nachfrageseite auftretende Effekt ist die unerwünschte Nebenwirkung (negativer Wohlfahrtseffekt). Je nach Verlauf der Angebots- und Nachfragekurven kann der gesamte Effekt positiv oder negativ sein. Es lassen sich aber leicht Regeln für den ‚besten‘ Mitteleinsatz und die Dosierung ableiten. 1. Regel: Es sind Instrumente zu wählen, die möglichst nah an der Divergenz ansetzen. Liegt auf der Angebotsseite eine Divergenz vor, so sollten die Instrumente möglichst nur auf der Angebotsseite ansetzen. So käme z. B. im oben beschriebenen Fall eine Subvention der Produktion in Frage. Dadurch würden die Landwirte bei gegebenen Marktpreisen mehr produzieren und damit die Divergenz ausgleichen. Dieser Sachverhalt ist im Schaubild 7.8 dargestellt. Die soziale Grenzkostenkurve liegt unterhalb der privaten Grenzkostenkurve. Es liegt also eine positive Divergenz vor. Die Produzenten würden unter Marktbedingungen die Menge qpriv produzieren. Aus gesellschaftlicher Sicht wäre das aber nicht optimal. Die Ausweitung der Produktion von qpriv zu qsoz würde lediglich eine Kostenänderung in Höhe der Fläche unter der sozialen Grenzkostenkurve von qpriv zu qsoz verursachen. Der Wert der zusätzlichen Produktion zu Weltmarktpreisen ist demnach höher als die Kostenänderung. Eine Produktsubvention würde die private Angebotskurve (= private Grenzkostenkurve) nach rechts verlagern, da die privaten Grenzkosten abzüglich der Subvention durch den Marktpreis gedeckt werden müssen. Die Subvention würde zu keinen negativen Nebeneffekten führen, da für die Nachfrager der Marktpreis unverändert bleibt. 2. Regel: Es sind Nebenwirkungen des Instrumenteneinsatzes zu beachten. Nehmen wir z. B. an, dass der Staat nicht über ausreichende Finanzmittel verfügt, um die Produktion zu subventionieren. Nehmen wir weiterhin an, dass es sich um ei- 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 251 qsozqpriv pw Private Grenzkostenkurve Soziale Grenzkostenkurve Subvention Verlagerung der privaten Grenzkostenkurve q p Schaubild 7.8: Wirkung einer Produktsubvention bei einer Divergenz auf der Angebotsseite nen Markt mit einem Einfuhrbedarf handelt. Der Agrarmarktpolitiker könnte erwägen, eine Einfuhrbelastung zu erheben. Dadurch würden die Inlandspreise steigen (im Schaubild 7.9 von pw auf pi) und die Produzenten würden die Produktion ausdehnen. Auch hier würde auf der Angebotsseite ein positiver Effekt auftreten. Die Anbieter würden die Produktion ausdehnen und für die Gesellschaft würde ein positiver Wohlfahrtseffekt entstehen. Der höhere Preis im Inland würde aber zu einer Reduzierung der Nachfrage führen. Auf der Nachfrageseite würde daher nicht mehr die Bedingung „marginale Zahlungsbereitschaft der Inländer gleich Weltmarktpreis“ gelten. Es würde somit ein Wohlfahrtsverlust entstehen. Bei der Wahl des Zollsatzes wäre daher aus wohlfahrtstheoretischer Sicht sowohl der mögliche positive als auch der mögliche negative Wohlfahrtseffekt zu berücksichtigen. Die Nettowohlfahrt ist maximiert, wenn die marginale Änderung des Zollsatzes zu gleichen marginalen positiven wie negativen Effekten führt. Diese Aussage kann leicht mit Bezug auf die bereits bekannte Ableitung des Gewinnmaximums eines Anbieters veranschaulicht werden. Analog zum bekannten Vorgehen gilt: Nettowohlfahrt (Gewinn) = positive Wohlfahrtsänderung (Erlös) – negative Wohlfahrtsänderung (Kosten). Da alle drei Variablen von der Höhe des Zollsatzes (t) abhängen, kann auch geschrieben werden: NW(t) PW(t) NV(t) Formel-Kapitel 7 Abschnitt 1(7.1) mit NW = Nettowohlfahrt PW = Positive Wohlfahrtsänderung NV = Negative Wohlfahrtsänderung. 252 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Schaubild 7.9: Wohlfahrtswirkungen eines Zolls bei einer Divergenz in der Produktion Die Nettowohlfahrt ist maximiert, wenn gilt: dNW dPW dNV 0 dt dt dt (7.2) und dPW dNV dt dt . (7.3) Aus Gleichung (7.3) folgt, dass durch den Zollsatz die Divergenz auf der Angebotsseite nur dann voll ausgeglichen werden sollte, wenn es auf der Nachfrageseite keine negativen Wohlfahrtseffekte gibt. Da hier aber im Normalfall negative Effekte auftreten, wird im Optimum der Zollsatz nicht so hoch sein, um die maximal möglichen Wohlfahrtseffekte auf der Angebotsseite auszuschöpfen. Im Optimum muss die margianle positive Änderung des Wohlstandes als Folge einer Änderung des Zolls gleich der marginalen negativen Änderung des Wohlstands auf der Produktionsseite gleich der negativen marginalen Änderung der Wohlstands auf der Nachfrageseite sein. Dieses Beispiel zeigt, dass eine Instrumentenwahl, die nicht dicht an der Divergenz ansetzt, negative Nebenwirkungen zu berücksichtigen hat und daher nicht zu maximal möglicher Wohlfahrt in der Gesellschaft führt. Quantifizierung der Wohlfahrtseffekte auf protektionierten und interdependenten Märkten Bisher haben wir mit Hilfe von Partialmodellen die Wohlfahrtseffekte bestimmter Maßnahmen ermittelt. Diese Vorgehensweise ist streng genommen nur dann angemessen, wenn die anderen Produktmärkte nicht auch verzerrt sind und von dem betrachteten Markt nur relativ geringe Änderungen auf andere Märkte ausgehen. Das Problem soll mit Hilfe von Schaubild 7.10 verdeutlicht werden. 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 253 a) Markt A 12 b) Markt B 1 2 A ip A wp SASA w iq q B ip SB wp SB SB SB w1 w0iq q q Schaubild 7.10: Messung von Wohlfahrtseffekten auf interdependenten Märkten Im Schaubild 7.10 werden zwei interdependente Produktmärkte betrachtet. Es wird davon ausgegangen, dass zunächst nur der Markt A protektioniert wird. Der Preis wird von Awp auf A ip angehoben. Mit Hilfe des Partialmodells würde man als Wohlfahrtseffekte nach der Renten- oder direkten Methode vorgehen und die oben beschriebenen Dreiecke ermitteln. Dabei würde man aber vernachlässigen, dass die Protektion auf Markt A zu einer Verlagerung der Angebotskurve nach oben auf Markt B führt. Es wird statt SBw0q SB w1q produziert. Auf Markt A wird demnach mehr als bei Freihandel produziert und auf Markt B weniger. Die Produktions- und Verbrauchsstruktur ist verzerrt. Bei der Ermittlung der Wohlfahrtseffekte der Protektion auf Markt A muss man somit auch die Effekte auf Markt B berücksichtigen. Dies wird auch deutlich, wenn man die Effekte einer zusätzlichen Protektion auf Markt B ermitteln will. Wird z. B. auf Markt B der Preis von pw auf pi angehoben, so würde man nach der partialanalytischen Methode einen negativen Wohlfahrtseffekt errechnen. Tatsächlich würden aber positive Effekte auftreten, da sowohl die Produktions- als auch Verbrauchsstruktur entzerrt werden würden, d. h. es findet eine Annäherung an die Situation unter Weltmarktbedingungen statt. Zusätzliche Protektion auf einem Markt kann somit zu einer Erhöhung der Wohlfahrt führen, wenn bereits eine Protektion für andere Märkte auf denen komplementäre oder substitutive Produkte angeboten werden, besteht. Der partialanalytische Ansatz kann somit auf verzerrten Märkten die Wohlfahrtseffekte erheblich über- oder unterschätzen. Wird z. B. die Wirkung einer Preisänderung auf dem Milchmarkt untersucht, so sind zumindest auch der Rind- und Schweinefleischmarkt in die Untersuchung mit einzubeziehen. Häufig greift man auch auf berechenbare allgemeine Gleichgewichtsmodelle zurück. Doch bereitet die Ermittlung aller Koeffizienten, die die Verflechtungen in der Volkswirtschaft angeben, große Schwierigkeiten. Man muss sich daher häufig mit weniger anspruchsvollen Methoden begnügen. Zum einen kann man die Wohlfahrt mit Mehr- 254 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Produkt-Marktmodellen – wie das bereits für den Milchmarkt angedeutet wurde – ermitteln; zum anderen kann man sich z. B. darauf beschränken, lediglich die Effekte auf der Angebotsseite über einen Opportunitätskostenansatz zu ermitteln. In diesem Fall werden die in der Produktion genutzten Faktoren mit ihren gesamtwirtschaftlichen Opportunitätskosten bewertet und die Produktionsmengen mit den gesamtwirtschaftlichen Schattenpreisen. Eine positive Differenz zeigt die gesamtwirtschaftlichen Kosten an. Ein Opportunitätskostenansatz ist auch immer dann zu wählen, wenn die Maßnahmen nicht auf Preisänderungen hinwirken, sondern auf Änderungen von Mengen bei unveränderten Preisen. Solche Maßnahmen beinhalten z. B. Produktionsquoten und Flächenstilllegungsprogramme. Die Vorgehensweise bei der Ermittlung der Wohlfahrtseffekte wird unten bei der Bewertung dieser Maßnahmen aufgezeigt. 7.1.5 Verteilungseffekte Um agrarmarktpolitische Ziele zu verwirklichen, muss der Instrumenteneinsatz in der Regel – entsprechend den oben genannten Zielsetzungen – auch Verteilungswirkungen berücksichtigen. Bei der Bewertung von Politikänderungen sind daher die Verteilungswirkungen explizit zu berücksichtigen. Dabei gilt es, nicht nur die Wirkung auf die Einkommen innerhalb der Landwirtschaft zu untersuchen, sondern darüber hinaus auch die Wirkung auf Verbraucher und einzelne Verbrauchergruppen. Bei der Beurteilung der Verteilungswirkungen ist außerdem die Effizienz des Instrumentariums zu untersuchen. Uneingeschränkt zu empfehlen wären Instrumente, die zu einem Null-Summen-Spiel führen; die Einkommensverteilung in der Volkswirtschaft wird in gewünschter Richtung verändert, ohne gleichzeitig den Wert der Güterproduktion zu reduzieren. Den Empfängern einer bestimmten zusätzlichen Einkommenshöhe werden Belastete mit gleichem Einkommensverlust entsprechen. Die Interpretation der Verteilungseffekte von eingesetzten Instrumenten hat somit auch die Wohlfahrtseffekte mit zu berücksichtigen, denn die Wohlfahrtseffekte untersuchen, ob durch einen bestimmten Instrumenteneinsatz die Güterproduktion in der Volkswirtschaft bzw. der Wohlstand positiv oder negativ beeinflusst wird. Treten negative Wohlfahrtseffekte durch den Einsatz verteilungspolitischer Maßnahmen auf, so nähert sich die Gesellschaft zwar möglicherweise der gewünschten Verteilungsgerechtigkeit, doch wird die Gesellschaft insgesamt durch diese staatliche Aktivität ärmer. In der Realität wird es häufig nicht möglich sein, vermehrte Verteilungsgerechtigkeit bei maximal möglichem Wohlstand zu verwirklichen. Die Darstellung der Einkommenswirkung sollte sich nicht nur auf die Ermittlung der Empfänger des Transfers beschränken, sondern auch die Überwälzungseffekte einbeziehen. Wenn Landwirte z. B. höhere Preise für ihre Produkte erhalten, werden sie bereit sein, höhere Pachtpreise zu zahlen. Der Transfer schlägt sich daher nach der Anpassung in höheren Pacht- und Bodenpreisen nieder. Nutznießer sind daher vornehmlich die Eigentümer von Land. Da der Pachtflächenanteil in den einzelnen Regionen und Ländern sehr unterschiedlich ist, verbleibt auch ein sehr unterschiedlicher Teil des für die Landwirte vorgesehenen Transfers bei den aktiv tätigen Landwirten. 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 255 7.1.6 Budgetäre Effekte Bei der Durchführung der praktischen Agrarmarktpolitik steht häufig weniger die mögliche negative Wirkung des Instrumenteneinsatzes auf den Wohlstand im Vordergrund als vielmehr die Wirkung auf das Staatsbudget. Bei der Bewertung ist daher auch aufzuzeigen, welche budgetären Effekte die einzelnen Instrumente haben. Bei der Beurteilung der budgetären Effekte ist zu beachten, dass Staatsausgaben nicht mit den Kosten einer Maßnahme gleichzusetzen sind. Es wird lediglich ausgedrückt, dass bestimmte Maßnahmen durch den Staat finanziert werden. Staatsausgaben implizieren damit, dass der Staat die Ausgabenströme in der Volkswirtschaft beeinflusst. Das besagt aber nicht gleichzeitig auch, dass damit die Güterproduktion insgesamt negativ beeinflusst wird. Die obigen Ausführungen zu den Wohlfahrtseffekten führten zu dem Ergebnis, dass sich die Wohlfahrt in der Gesellschaft lediglich dann ändert, wenn als Folge einer staatlichen Aktivität die Güterversorgung der Gesellschaft beeinflusst wird. Im Folgenden gilt es daher zu zeigen, dass zwischen der Änderung der Staatsausgaben und der Änderung der Güterversorgung keine eindeutige Beziehung besteht. Das soll durch einige Beispiele veranschaulicht werden: (1) Der Staat beschließt, die Einfuhr eines Agrarproduktes mit Abgaben zu belasten. Als Folge dieser Maßnahme werden Staatseinnahmen erzielt (positiver Budgeteffekt), aber gleichzeitig wird sich der Wohlstand der Gesellschaft negativ verändern. Die Abgabe an der Grenze führt, wie oben bereits dargestellt, zu einer Erhöhung der Inlandspreise und trägt damit zu einer Verzerrung der Produktionsund gleichzeitig auch der Verbrauchsstruktur bei. Das Inland verzichtet teilweise auf die Vorteile der internationalen Arbeitsteilung; die Güterversorgung verschlechtert sich daher. (2) Der Staat beschließt, eine Steuer auf die Einkommen der höchsten Einkommensbezieher zu legen und gleichzeitig die Renten der unteren Rentenempfänger zu erhöhen. Als Folge dieser Maßnahme nimmt er mehr ein und gibt gleichzeitig auch mehr aus (neutraler Budgeteffekt). Als direkte Folge dieser Maßnahme wird sich die Güterversorgung der Gesellschaft nicht verändern. Es verändert sich lediglich die Einkommensverteilung. Auch hier besteht also bezüglich der Änderung der Ausgaben und der Änderung der Wohlfahrt keine eindeutige Beziehung. Selbstverständlich kann aber als indirekte Wirkung der Einkommensumverteilung die Güterversorgung insgesamt verringert werden, wenn z. B. die stärker Besteuerten weniger arbeiten. (3) Der Staat beschließt in einer Rezession, die Staatsausgaben zu erhöhen. Die Finanzierung der Ausgaben soll durch einen Kredit bei der Zentralbank ermöglicht werden. Es wird angenommen, dass die Rezession durch eine Situation gekennzeichnet ist, bei der in allen Bereichen der Volkswirtschaft die Kapazitäten nicht voll ausgelastet sind. Es könnte daher durch eine Erhöhung der Nachfrage in der Volkswirtschaft mehr produziert werden, ohne dass gleichzeitig die Preise steigen. Insgesamt bedeutet das trotz steigender Staatsausgaben (negativer Budgeteffekt) eine Erhöhung des Wohlstandes in der Gesellschaft. (4) Der Staat beschließt, ein neues Gesetz zu erlassen, das den Bürgern nicht gestattet, nach 24 Uhr die Straßen zu betreten (Ausgangssperre). Nehmen wir an, 256 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik dass die Bürger des Landes äußerst rechtsgläubig sind und daher eine Kontrolle der Einhaltung der Rechtsordnung nicht notwendig ist. In diesem Fall wird sich als Folge dieser Rechtssetzung keine zusätzliche Änderung der Staatsausgaben ergeben. Aber dennoch würden volkswirtschaftliche Kosten entstehen: Da z. B. alle Fabriktore vor 24 Uhr geschlossen werden müssten, würde die Produktion insgesamt in der Volkswirtschaft zurückgehen. Daraus folgt, dass die Güterversorgung und damit der Wohlstand der Gesellschaft zurückgehen würden. Volkswirtschaftliche Kosten haben also mit Staatsausgaben grundsätzlich nichts zu tun. Sie können größer, kleiner oder gleich der Höhe der geänderten Staatsausgaben sein. Dennoch kann es aber sinnvoll sein, einzelne Instrumente vornehmlich wegen der budgetären Effekte einzuführen oder abzuschaffen. Der Staat kann enge Finanzierungsbeschränkungen haben, die sich möglicherweise nicht lösen lassen. Allerdings wird diese Beschränkung in der Mehrzahl der Fälle nur kurzfristig gelten. Die Situation ist vergleichbar mit einem Unternehmen, das wegen Liquiditätsproblemen auf rentable Investitionen verzichten muss. Wenn das Unternehmen die potentiellen Gläubiger von der sicheren Rendite überzeugen kann oder aber auch genügend Sicherheiten bietet, wird es die rentable Investition auch vornehmen können. Analog sollte es dem Staat gelingen, Gläubiger oder zahlungswillige Steuerzahler zu finden, um Maßnahmen zum Wohl der Gesellschaft vornehmen zu können. 7.1.7 Effekte auf den internationalen Handel Oben wurde ausgeführt, dass bei der Durchführung der Agrarmarktpolitik auch Art. 131 des EU-Vertrages, der die Bedeutung der internationalen Arbeitsteilung anspricht, zu beachten ist. Es soll daher im Folgenden geprüft werden, welche Wirkungen von einem speziellen Mitteleinsatz auf die internationale Arbeitsteilung ausgehen. Die Effekte auf den internationalen Handel haben bei der Durchführung der EU- Agrarmarktpolitik zunehmende Bedeutung erlangt. Hierzu hat zum einen die Erweiterung der EWG zur EU von zunächst nur sechs Mitgliedsländern auf heute (2005) 25 Mitgliedsländer beigetragen, und zum anderen auch das Wachstum der Agrarproduktion in der EU. Als Folge dessen gehen von Maßnahmen, die im Bereich der EU-Agrarpolitik gefällt werden und die eigentlich lediglich darauf abzielen, Inlandseffekte zu bewirken, auch externe (Länder übergreifende) Effekte aus. Alle Maßnahmen, die im Inland Produktion oder Verbrauch beeinflussen, verändern die Einfuhr- oder Ausfuhrmenge der EU und – weil die EU ein relativ großes Land ist – beeinflussen das Niveau der Weltmarktpreise. Andere Länder werden demnach durch die EU-Agrarmarktpolitik betroffen, wenn die EU zu einer Veränderung des Preisniveaus und der Preisrelationen auf dem Weltmarkt beiträgt und darüber hinaus die Instabilität der Preise auf dem Weltmarkt beeinflusst. Die EU- Agrarmarktpolitik hat auch durch die Einführung von außenhandelspolitischen Maßnahmen dazu beigetragen, dass sich die Handelsströme auf dem Weltmarkt verändert haben. Besondere Nachteile können für Handelspartner entstehen, wenn die Durchführung der Inlandspolitik weitgehend auf diskretionäre Entscheidungen (Entscheidungen von Fall zu Fall) angelegt und daher von anderen Ländern weniger prognostizierbar ist. Solche Politiken erhöhen die Unsicherheiten auf 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 257 dem Weltmarkt und erschweren damit anderen Ländern, Exportsituationen aufzubauen. Effekte auf den internationalen Handel gehen auch indirekt von Inlandspolitiken aus. Protektionistische Inlandspolitiken diskriminieren offensichtlich ausländische Anbieter. Sie wecken daher den Wunsch von Handelspartnern nach Handelspräferenzen (Zugeständnisse für erleichterten Marktzugang). Präferenzen für einen Teil der Handelspartner bedeuten aber gleichzeitig, dass andere Handelspartner verstärkt diskriminiert werden. In der EU-Agrarmarktpolitik nehmen Handelspräferenzen eine zunehmende Bedeutung ein. Die Bedeutung von Handelswirkungen der EU-Agrarpolitik hat für die Planung und Durchführung der EU-Agrarmarktpolitik seit 1995 eine größere Rolle erhalten. Die achte und vorletzte Handelsrunde im GATT (1986–1994) führte zu einer Integration des Agrarhandels in die internationalen Regeln des GATT und der Nachfolgeorganisation des GATT, der WTO. Zwar gibt es für den Agrarhandel weiterhin Sonderregelungen, doch schränken sie die Inlandspolitiken sehr viel mehr ein als vor 1995, dem Inkrafttreten der neuen Regeln. Es ist daher bei der Planung und Bewertung des agrarmarktpolitischen Mitteleinsatzes auch stets zu prüfen, ob es eine Vereinbarkeit mit den WTO-Regeln gibt. 7.1.8 Administrative Durchführbarkeit Wird von wissenschaftlicher Seite eine Änderung des agrarmarktpolitischen Mitteleinsatzes vorgeschlagen, so wird häufig als Gegenargument angeführt, dass die Neugestaltung administrativ nicht durchführbar sei. Im Folgenden soll daher explizit auf die Diskussion der administrativen Durchführbarkeit und insbesondere auf den bei der Anwendung der Instrumente benötigten Kontrollapparat eingegangen werden. Die Kosten der administrativen Durchführung der Agrarpolitik müssten eigentlich bei der Ermittlung der Wohlfahrtseffekte berücksichtigt werden. Leider lassen sich diese Kosten aber nicht stets exakt ermitteln. Zum einen sind es direkte Kosten, die z. B. für die Bezahlung der Bürokratie notwendig sind; zum anderen treten aber auch indirekte Kosten des Instrumenteneinsatzes auf. Dies ist der Fall, wenn der Instrumenteneinsatz die Entscheidungen Privater (Unternehmer und Konsumenten) so verändert, dass sie vermehrt darauf abzielen, ein zusätzliches Einkommen durch Ausnutzung staatlicher Regelungen statt durch wirtschaftliche Aktivität auf den Märkten zu erhalten. Aktivitäten werden also damit der Produktion marktfähiger Güter entzogen und führen zu negativen Wohlfahrtseffekten für die Gesellschaft. Hypothesen bezüglich der Durchführbarkeit neuer oder geänderter Politiken lassen sich aus der Theorie der Neuen Politischen Ökonomie ableiten, insbesondere aus der Theorie des Verhaltens von Politikern und Bürokraten, aus der Prinzipal/ Agenten Theorie sowie aus der Theorie des Betrügens und Fälschens. Durchsetzungsprobleme zeichnen sich in der Regel durch eine asymmetrische Informationsverteilung aus. Der Prinzipal versucht, bestimmte Ziele mit speziellem Mitteleinsatz zu erreichen. Die Adressaten der Politik, hier vor allem die Mitgliedsländer, aber auch Regionen oder Wirtschaftsunternehmen, sollen in be- 258 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik stimmter Weise reagieren und zur Verwirklichung der Ziele beitragen. Ob eine bestimmte Politik erfolgreich ist, hängt demnach von der Reaktion der Adressaten auf die von dem Prinzipal gesetzten Daten ab. Wenn der Adressat die Möglichkeit hat, auf die gesetzten Daten unter Ausnutzung der Situation des Prinzipals zu reagieren, kann damit entweder der Erfolg der Politik in Frage gestellt werden oder die Kosten der Zielverwirklichung können erhöht werden. Bei Sektorpolitiken, die grundsätzlich darauf abzielen, das Verhalten der Wirtschaftssubjekte durch Anreiz- und Druckmechanismen zu ändern, besteht stets ein Kontrollproblem, welches mit zunehmender Asymmetrie der Informationsverteilung immer gravierender wird. Basierend auf den Erkenntnissen der Neuen Politischen Ökonomie kann erwartet werden, dass die Kontrollprobleme bei einzelnen Politikbereichen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) sehr unterschiedlich sind. So wird bei der Durchsetzung der Marktordnungen mit hoher Regelungsintensität ceteris paribus ein häufigerer Verstoß gegen die gesetzten Regeln eintreten als bei weniger intensiv geregelten Marktordnungen. Die Regelungsintensität nimmt zu, wenn die Zahl der Adressaten zunimmt und daher detailliertere Informationen für die Durchsetzung der Politik notwendig sind sowie wenn die Adressaten sich durch die Regeln in ihren Entscheidungen stark eingeschränkt fühlen und daher die Versuchung zum Regelverstoß relativ groß ist. So beansprucht die Durchsetzung von Außenhandelsregelungen weniger Informationen als die Durchsetzung von Eingriffen auf dem Inlandsmarkt. Märkte, die nur durch Außenhandelsregelungen vom Weltmarkt abgeschirmt werden, zeigen somit eine geringere Regelungsintensität als Märkte, die zusätzlich auch durch Maßnahmen auf den Inlandsmärkten geregelt werden. Staatlicher Aufkauf von Produkten durch die Setzung von Interventionspreisen erhöht demnach die Regelungsintensität. Zusätzlich zu den Informationen über den Außenhandel sind bei der Durchsetzung von Interventionspreisen auch Informationen über die Qualität der angelieferten Produkte notwendig und darüber, ob die Interventionsstellen auch die Vorschriften einhalten. Eine höhere Regelungsintensität weisen Märkte auf, die vorsehen, dass die Produzenten in Abhängigkeit von der Flächennutzung oder der Viehzahl Direktzahlungen erhalten. Bei diesen Märkten, den wichtigsten Ackerkulturen (Getreide und Ölsaaten) sowie bei Rindfleisch sind detaillierte Informationen über die zum Empfang der Zahlung Berechtigten notwendig. Man spricht von gläsernen Betrieben. Die Einführung von Direktzahlungen im Zuge der MacSharry-Reform von 1992 hat somit zunächst die Regelungsintensität auf dem Getreide- und Rindfleischmarkt erhöht. Die im Juni 2003 beschlossene Politikänderung könnte dagegen zu einer Reduzierung der Regelungsintensität beitragen, da die Direktzahlungen nicht mehr an laufende einzelbetriebliche Informationen gebunden sind. Eine noch höhere Regelungsintensität beinhalten Märkte, auf denen die Produktion durch Quoten beschränkt wird. So bedeutet die so genannte Garantiemengenregelung auf dem Milchmarkt, die seit 1984 besteht, eine hohe Regelungsintensität, da Landwirte durch diese Maßnahme stark in ihren Entscheidungen eingeschränkt werden und umfangreiche Informationen notwendig sind, um die Einhaltung der Regeln zu überprüfen. Generell kann gesagt werden, dass sich die Regelungsintensität auf den Agrarmärkten der EU im Zeitablauf erheblich erhöht hat. 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen 259 Die Regelungsintensität stellt für die Durchsetzung einer Politik umso größere Probleme dar, je größer die Zahl der betroffenen Ebenen ist. Wird von supranationalen Trägern der GAP lediglich eine Regelung erlassen, welche die Mitgliedsländer einschränkt, so hat der supranationale Träger in diesem Fall lediglich zu kontrollieren, ob die Regierungen der Mitgliedsländer sich an die Regeln halten. Wird dagegen durch spezielle Anreize ein spezielles Verhalten der individuellen landwirtschaftlichen Unternehmen – wie beispielsweise derjenigen des ökologischen Landbaus – gefördert, so wird es auf jeder einzelnen Ebene zu Informationsproblemen kommen. Die Länder haben zwar die Umsetzung der supranationalen Politik vorzunehmen, doch werden sie die Aufgaben an Bundesländer, Regionen oder Bezirke delegieren, die dann jeweils zugleich Prinzipal der untergeordneten Stelle gegenüber und Agent der übergeordneten Stelle gegenüber sind. Der eigentliche Adressat der Politik, der landwirtschaftliche Unternehmer, sieht sich mit Prinzipalen konfrontiert, die selbst wieder Agenten sind. Da es die Aufgabe des Prinzipals ist, die Einhaltung der Regeln zu überwachen, z. B. nur dann Subventionen für ökologischen Landbau zu zahlen, wenn die Bedingungen für eine ökologische Produktionsweise auch eingehalten werden, ist das Eigeninteresse des Prinzipals an der Kontrolle von Bedeutung. Wenn eine Mischfinanzierung vorliegt oder die Finanzierung voll von der übergeordneten Stelle übernommen wird und wenn darüber hinaus die Sanktionen für nicht adäquate Kontrollen gering sind, kann vermutet werden, dass die Kontrollen weniger scharf sein werden. So ist es nicht verwunderlich, dass der Europäische Rechnungshof durch seine Kontrollen immer wieder festgestellt hat, dass es eine Vielzahl von Unregelmäßigkeiten bei der Umsetzung der GAP und der Strukturpolitik gibt und dass die im Mitgliedsland aufgedeckten Unregelmäßigkeiten der Kommission nicht vollständig gemeldet werden. Zum Beispiel führt der Europäische Rechnungshof in seinem Sonderbericht Nr. 10/2001 über die Finanzkontrolle der Strukturfonds aus, dass in Deutschland zwar das Bundesministerium der Finanzen (BMF) die Durchführung der Verordnung für alle Strukturfonds koordiniert, dass aber keine Überwachung oder Qualitätskontrolle der Durchführung erfolgt. „Auf Bundesebene liegen weder Informationen über die organisatorischen Entscheidungen der Länder bezüglich der Durchführung der Kontrollen ... noch über die Benennung der Stelle vor, die den Abschlussvermerk erstellt“ (ERH, Sonderbericht 10/2001, S. 34). Weiter wird vermerkt, dass einige Mittel bewirtschaftende Stellen keine oder nur wenige Unregelmäßigkeiten der Kommission meldeten, obwohl mehrere tausend solcher Fälle aufgetreten sind (a.a.O., S. C 314/40). Es ist demnach offensichtlich, dass die Länder wenig Interesse haben, eine exakte Kontrolle vorzunehmen, um etwaige Sanktionen einzuleiten. Probleme der Durchführbarkeit von Politiken können die Rangordnung von Politikmaßnahmen, die sich nach Wohlfahrtskriterien ergeben, ändern. So sind aus wohlfahrtstheoretischer Sicht Produktsubventionen zum Ausgleich von Divergenzen auf der Angebotsseite positiver zu bewerten als Zölle (Preisstützung). Die Erfahrungen mit Produktsubventionen, insbesondere auf dem Tomatenmarkt, und mit Faktorsubventionen, insbesondere auf dem Hartweizen- und Olivenmarkt, haben aber gezeigt, dass das Betrugspotential sehr hoch ist. Die offiziell deklarierten Mengen waren erheblich höher als die tatsächlichen Mengen. Die Folge 260 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik waren nicht nur erhöhte Transfers zugunsten der Landwirte oder der verarbeitenden Industrie, sondern auch erhöhte volkswirtschaftliche Kosten. Betrügerische Machenschaften sind in der Regel auch mit erhöhtem Ressourcenaufwand verbunden. 7.2 Gründe und Probleme mangelnder Eindeutigkeit der Bewertung Es ist bekannt, dass unterschiedliche Ökonomen gelegentlich den Einsatz einzelner Instrumente unterschiedlich bewerten und daher auch unterschiedliche Politikempfehlungen erteilen. Bekannt ist auch, dass Politiker häufig die Empfehlungen von Ökonomen ablehnen, implizit demnach die Empfehlungen anders bewerten. Bemerkenswert ist z. B., dass die Empfehlungen des wissenschaftlichen Beirates beim ehemaligen Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und heutigen Bundesministerium für Verbraucherschutz, Land- wirtschaft und Ernährung, die in der Regel einstimmig beschlossen werden, dennoch von politischer Seite nahezu negiert werden. Im Folgenden soll daher kurz darauf eingegangen werden, warum es zu unterschiedlichen Bewertungen kommen kann. (1) Unterschiedliche Ziele oder unterschiedliche Gewichtung einzelner Ziele Oben wurde bereits ausgeführt, dass es objektiv nicht möglich ist anzugeben, welche Ziele durch eine bestimmte Politik verfolgt werden sollten, weil dieses ein intersubjektiv nicht nachvollziehbares Werturteil beinhaltet. Es kann daher sein, dass einzelne Wissenschaftler bei der Bewertung alternativer Instrumente unterschiedliche Ziele zugrunde legen. Als Ergebnis werden dann sowohl Diagnose als auch Empfehlung unterschiedlich sein. Dennoch können die unterschiedlichen Bewertungen wissenschaftlichen Kriterien genügen, vorausgesetzt, dass die zugrunde gelegten Ziele deutlich gemacht werden. Auffällig ist die Diskrepanz zwischen der Bewertung von Maßnahmen durch Politiker und Wissenschaftler. Es ist verständlich, dass Politiker – ob als Verbandsfunktionäre oder auch als Bundespolitiker – andere Zielfunktionen verfolgen als in der Regel von Wissenschaftlern bei der Bewertung zugrunde gelegt werden (vgl. hierzu Kapitel 8). (2) Die Bedeutung des Referenzsystems Bereits oben bei der Darstellung der Bewertung alternativer Politiken wurde darauf hingewiesen, dass eine Politikbewertung nur durch einen Vergleich der tatsächlichen mit einer hypothetischen Entwicklung möglich ist. Die hypothetische Entwicklung wird als Referenzsituation bezeichnet. Leider gibt es hier wiederum kein eindeutiges objektives Kriterium, das die Wahl eines bestimmten Referenzsystems nahe legt. Politiker neigen dazu, den Status quo als Referenzsystem zu betrachten und messen die Politikmaßnahmen daran, wie der Status quo geändert wird. Verbandsvertreter neigen ebenfalls dazu, den Status quo als Referenzsystem zu wählen. Als Konsequenz ergibt sich dann, dass Maßnahmen, die staatliche Eingriffe einschränken und damit bisher Begünstigte weniger begünstigen, als 7.2 Gründe und Probleme mangelnder Eindeutigkeit der Bewertung 261 nachteilig betrachtet werden. Würde man andererseits als Referenzsystem eine Situation ohne staatliche Eingriffe verwenden, könnte die gleiche Maßnahme positiv bewertet werden. (3) Unterschiedliche Beurteilung der tatsächlichen Situation Oben wurde betont, dass eine Bewertung stets auf einem Vergleich einer tatsächlichen mit einer hypothetischen Situation beruht. Die tatsächliche Situation soll die Situation bei unverändertem Instrumenteneinsatz sein. Da aber die Wirkung einer Politikmaßnahme (ähnlich wie die Wirkung eines Medikaments) erst mit einer Zeitverzögerung einsetzt, muss bei der Bewertung vorhergesagt werden, wie die tatsächliche Situation in der Zukunft ohne Änderung des Instrumenteneinsatzes aussehen würde. Leider ist es häufig nicht möglich, die zukünftige Entwicklung exakt zu prognostizieren. Folglich kann es auch nicht stets möglich sein, die Wirkung von Politikmaßnahmen eindeutig vorherzusagen. Es kann daher durchaus sein, dass die Notwendigkeit eines Mitteleinsatzes selbst dann, wenn von gleichen Zielen ausgegangen wird, unterschiedlich beurteilt wird. (4) Unterschiedliche Indikatoren bei der Bewertung Aus der Wahl unterschiedlicher Ziele und unterschiedlicher Referenzsysteme folgt gleichzeitig, dass bei der Bewertung auch unterschiedliche Indikatoren für die Bewertung der Politik herangezogen werden können. Während Wissenschaftler sich in der Regel mehr an dem oben aufgeführten Rahmen orientieren werden und sich häufig verstärkt auf die Wohlfahrtseffekte von Maßnahmen konzentrieren, orientieren sich Politiker vornehmlich an anderen Indikatoren. Wohlfahrtseffekte sind zwar quantifizierbar (allerdings häufig auch nur in Grenzen), aber in der Regel nicht direkt sichtbar. Politiker werden aber bei der Beurteilung ihrer Politik durch die Öffentlichkeit in der Regel aufgrund der sichtbaren Effekte der Politik beurteilt. Landwirte z. B. werden den Erfolg einer Politik daran messen, wie sich ihre Einkommen entwickelt haben. Folglich ist der Indikator „Einkommen der Landwirte“ von großer Bedeutung für den Politiker. Die öffentliche Meinung wird weitgehend von den Haushaltseffekten (Budgeteffekten) und den Agrarüberschüssen dominiert. Folglich wird der Politiker sich an diesen Indikatoren zu orientieren haben. Für den Wissenschaftler hingegen sind diese Indikatoren in der Regel nur untergeordnet, da sie nicht in direkter Beziehung zu den Wohlfahrtseffekten stehen. (5) Unterschiede bei der Wirkungsanalyse Gravierende Unterschiede bei der Bewertung alternativer agrarmarktpolitischer Instrumente gibt es hinsichtlich der Wirkungsanalyse. Selbst über die funktionale Beziehung zwischen Produktpreisen und Angebotsmengen, die für die Beurteilung von alternativen Maßnahmen ganz entscheidend ist, gibt es sehr unterschiedliche Vorstellungen. Von Politikern wird z. B. häufig vermutet, dass – wie bereits oben erläutert (siehe Kapitel 3.2) – mit sinkenden Produktpreisen die angebotene Menge steigt, also eine inverse Angebotsreaktion vorliegt. Wissenschaftler sind sich zwar einig, dass eine inverse Angebotsanalyse eine kurzfristige Ausnahmeerscheinung ist, sie differieren aber häufig in ihrer Meinung bezüglich der Höhe der Angebots- 262 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik elastizität. Gelegentlich wird vermutet (siehe obige Ausführungen), dass die Intensität der Agrarproduktion wenig auf Preisänderungen reagiert und daher die angebotene Menge bei Preissenkungen auch nur wenig zurückgehen wird. Andere Wissenschaftler dagegen legen bei ihren Analysen häufig eine viel stärkere Angebotsreaktion zugrunde und kommen daher auch bei der Beurteilung zu unterschiedlichen Ergebnissen. In Anbetracht der genannten Probleme und der Gründe für die mangelnde Eindeutigkeit von Politikbeurteilungen mag man sich fragen, welche Bedeutung wissenschaftliche Politikanalysen überhaupt haben können. Oben wurde als Werturteil eingeführt, dass wissenschaftliche Analysen intersubjektiv nachvollziehbar sein sollen. Daraus folgt gleichzeitig, dass ein Vergleich von wissenschaftlichen Politikanalysen mit unterschiedlichem Beurteilungsergebnis stets auch ersichtlich machen muss, warum die Beurteilung unterschiedlich ist. Liegt es z. B. an einer unterschiedlichen Zielsetzung oder Gewichtung einzelner Ziele, so kann sich der Adressat der Analyse – je nach seiner Zielsetzung – mit dem einen oder anderen Beurteilungsergebnis identifizieren. Liegt es an einer unterschiedlichen Beurteilung der Ausgangssituation oder der Wirkung der Maßnahme, so müssten in der Regel die Differenzen durch eine intensivere Auswertung der Fakten zu beseitigen sein. Hier liegt offensichtlich ein abbaubares Informationsdefizit vor. Wissenschaftliche Analysen kommen häufig – wie oben gezeigt – zu einem anderen Ergebnis, weil sie andere Ziele als Politiker verfolgen. Politiker werden häufig bei ihrer Politikempfehlung die Ziele und Referenzsysteme nicht stets klar formulieren. Aufgabe der wissenschaftlichen Analyse ist es daher, deutlich zu machen, welches Ziel und Referenzsystem den Aussagen der Politiker zugrunde liegen. Dadurch tragen sie gleichzeitig dazu bei, dass die Transparenz in der Politik erhöht wird, die Öffentlichkeit also besser über die tatsächlichen Politikmaßnahmen und alternativen Möglichkeiten informiert wird. Spezielle Politiken sind in ihren Wirkungen in einer stark arbeitsteiligen Wirtschaft von einem großen Teil der Öffentlichkeit nicht überschaubar. Es kann daher als eine Aufgabe der Wissenschaftler angesehen werden, einen Beitrag zur Erhöhung der Transparenz in der Politik zu leisten und damit gleichzeitig die Öffentlichkeit aufzuklären. Daraus folgt, dass Empfehlungen von Wissenschaftlern, wie z. B. vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium für Verbraucherschutz, Landwirtschaft und Ernährung, selbst dann, wenn sie von Politikern nicht akzeptiert werden, dennoch eine Bedeutung in einem demokratischen System haben können. Sie informieren die Öffentlichkeit und machen deutlich, wie einzelne Politiker möglicherweise Interessenpolitik betreiben, um damit ihrer Zielsetzung „Maximierung der Stimmen bei der nächsten Wahl“ zu entsprechen. Ähnlich wie Unternehmer in einem marktwirtschaftlichen System durch eine Wettbewerbsordnung und Konkurrenz in ihrer Macht eingeschränkt werden müssen, kann gefordert werden, durch wissenschaftliche Politikanalysen dazu beizutragen, die Möglichkeiten der Politiker, einseitige Interessenpolitik zu betreiben, einzuschränken. 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 263 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 7.3.1 Systematik des agrarmarktpolitischen Mitteleinsatzes Übersicht 7.1 zeigt, dass man durch die Instrumente der Agrarmarktpolitik das Marktergebnis direkt oder indirekt beeinflussen kann. Von einer direkten Beeinflussung des Marktergebnisses wird gesprochen, wenn staatliche Regelungen direkt bei Preisen und Mengen ansetzen und damit den Preisbildungsprozess direkt beeinflussen. Von indirekten Maßnahmen soll dagegen dann gesprochen werden, wenn durch den Staat bestimmte Daten gesetzt werden, denen sich die einzelnen Entscheidungsträger so anpassen, dass sich das Marktergebnis ändert. Will der agrarmarktpolitische Entscheidungsträger das Marktergebnis direkt beeinflussen, so kann er entweder durch außenwirtschaftliche Regelungen den Warenverkehr zwischen In- und Ausland beeinflussen oder durch binnenwirtschaftliche Regelungen das gewünschte Ziel anstreben. In einer Volkswirtschaft, die relativ stark in die internationale Arbeitsteilung integriert ist, sind aber die Möglichkeiten, durch binnenwirtschaftliche Regelungen das Marktergebnis zu beeinflussen, begrenzt. Ohne Außenschutz ist eine inländische Preisanhebung nicht möglich oder sehr kostspielig. Der Einsatz binnenwirtschaftlicher Regelungen wird daher in der Regel durch außenwirtschaftliche Maßnahmen ergänzt. Dies wird bei der Analyse des agrarmarktpolitischen Instrumentariums der EU besonders deutlich. Wir werden daher unsere folgende Analyse auch mit der Darstellung der außenwirtschaftlichen Regelungen der Agrarmarktpolitik beginnen, da diese für das Marktergebnis bedeutender sind als die binnenwirtschaftlichen Regelungen. Außenwirtschaftliche Regelungen können zahlreiche Maßnahmen umfassen. In Übersicht 7.1 werden einige Beispiele gegeben. Die wichtigsten Regelungen im Bereich der Agrarmarktpolitik sind die Belastung der Importe durch Importlizenzen, Abschöpfungen, Wertzölle, spezifische Zölle, Mischzölle, Präferenzabkommen, Mindestmarktzugangsregelungen, Einfuhrkontingente oder Einfuhrverbote. Beim Export gibt es bei Agrarprodukten im Unterschied zu anderen Produkten Exportlizenzen und Exportsubventionen (Exporterstattungen). Auf den Agrarbinnenmärkten der EU greift der Staat ebenfalls durch eine Vielzahl von Instrumenten in das Marktgeschehen ein und beeinflusst das Marktergebnis direkt. Die wichtigsten Maßnahmen sind in der Übersicht 7.1 aufgeführt. Die Instrumente setzen zum Teil auf den Produktmärkten an; hierzu gehören z. B. Ankauf von Agrarprodukten durch die Interventionsstellen, Subventionierung des Verbrauchs von bestimmten Produkten und Quotierung der Produktion. Andere Maßnahmen setzen auf den Faktormärkten an, wie z. B. Flächenstilllegungen, Subventionierung von Krediten oder des Dieselverbrauchs oder auch die spezielle Förderung bestimmter Produktionsweisen wie den ökologischen Landbau. Gesetzliche Regelungen spielen bei der Preisbildung auf den Agrarmärkten eine relativ große Rolle. In Übersicht 7.1 sind einige Beispiele aufgeführt. Durch Lebensmittelgesetze werden z. B. bestimmte Produkte oder Zutaten bei der Herstellung von Lebensmitteln verboten. Hierdurch wird der Tatsache Rechnung getragen, dass Lebensmittel zunehmend Vertrauensgüter sind und der Käufer nicht stets 264 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Direkte Beeinflussung des Marktergebnisses Außenwirtschaftliche Regelungen Binnenwirtschaftliche Regelungen • z.B. durch Lebensmittelgesetze • Futtermittelgesetze • Pflanzenschutzgesetzgebung • Gesetz über Inverkehrbringen von neuen Produkten • Sortenrecht • Erbrecht • Vorschriften über Produktionsweisen • Düngemittelverordnung Gebote und Verbote • z.B. durch Be- und Entlastung der Importe und Exporte • Einfuhrkontingente • Selbstbeschränkungsmaßnahmen • Mindestmarktzugang • Exportbeschränkungen • z.B. durch staatlichen An- und Verkauf • Steuern • Subventionen • Höchst- und Mindestpreise • Produktionsquoten • Flächenstilllegung • Förderung bestimmter Produktionsweisen Indirekte Beeinflussung des Marktergebnisses Übersicht 7.1: Systematik agrarmarktpolitischer Instrumente über die Qualität der Produkte ausreichend informiert ist. Es ist daher Aufgabe des Staates, den Lebensmittelmarkt zu beobachten und neue Produkte und neue Produktionsmethoden im Hinblick auf die Lebensmittelsicherheit zu überprüfen. Es gibt daher Verbote für das Inverkehrbringen von Produkten. Diese Gesetze haben nicht die Zielsetzung, den Markt in gewünschter Richtung zu beeinflussen, sondern den Verbraucher zu schützen. Allerdings können sich Produzenteninteressen gelegentlich auch in der Nachfrage nach entsprechenden Gesetzen niederschlagen. Ein Beispiel war das Verbot, Milchprodukte auf der Basis anderer Rohstoffe als Milch nachzuahmen. Durch das Gesetz über die Rückverfolgbarkeit von Lebensmitteln, das am 1. Januar 2005 in Kraft trat, wird das Marktgeschehen erheblich beeinflusst. Auch wird durch das Gesetz die Möglichkeit geschaffen, Verstöße gegen das Lebensmittelrecht sanktionieren zu können. Außerdem kann das Gesetz dazu beitragen, bestimmte Formen von Marktversagen schneller aufzuspüren. Ein unerkanntes Marktversagen lag z. B. vor, als noch nicht bekannt war, dass die Verfütterung von Tiermehl zu BSE führen kann. Diese Unkenntnis führte zu Produktionsmethoden und Lebensmittelangeboten, die bei Kenntnis der gesundheitlichen Gefährdung keine Nachfrage oder zumindest eine geringere Nachfrage gefunden hätten. Der Markt konnte sich demnach nur durch Unkenntnis der Marktparteien in dem gegebenen Ausmaß entwickeln. Das Gesetz über die Rückverfolgbarkeit wird zu erheblichen Änderungen in der Vermarktungskette führen. Gesetze zur Vermeidung von negativen Umwelteffekten haben zunehmend Einfluss auf die Landwirtschaft. Ein offensichtliches Beispiel ist die Beschränkung 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 265 der Tierzahl je ha landwirtschaftlicher Fläche. Hier werden nicht nur Grenzen der regionalen Spezialisierung gesetzt, sondern auch indirekt auf die Preisbildung auf dem Bodenmarkt Einfluss ausgeübt. Der Bodenmarkt wird auch durch Gesetze über das landwirtschaftliche Erbrecht, das Steuerrecht bei Anlage des Vermögens in Immobilien sowie das Grundstücksverkehrsgesetz berührt. Diese Gesetze sind in der EU in der Kompetenz der Mitgliedsländer. Es ist daher nicht verwunderlich, dass sich die Bodenmärkte zwischen den Ländern unterscheiden und sich auch unterschiedlich entwickeln. Zunehmende Bedeutung für die Preisbildung auf einzelnen nationalen Märkten hat der Entscheidungsspielraum bei der Gesetzgebung bezüglich der Umsetzung von EU-Richtlinien und EU-Gesetzen. So können die Mitgliedsländer die bisherigen flächengebundenen Beihilfen (Direktzahlungen) entweder völlig unabhängig von der zukünftigen Faktorausstattung der Betriebe zahlen und sie nur an die Höhe der Zahlung in einer Referenzperiode der Vergangenheit binden. Die Länder können aber auch – insbesondere in einer Übergangszeit – alternative Bindungsmöglichkeiten der Beihilfen wählen, wie z. B. Bindung eines Teiles an die Milchquote, an die Rinderzahl oder an die bewirtschaftetet Fläche. Selbst nach der Übergangszeit ist auch weiterhin eine Bindung an die bewirtschaftete Fläche möglich. Es ist offensichtlich, dass diese unterschiedliche Gesetzgebung auch die Agrarmärkte in den EU-Mitgliedsländern unterschiedlich beeinflusst. Im Bereich der Agrarmarktpolitik gibt es eine Reihe von Maßnahmen zur Verbesserung der Funktionsfähigkeit des Marktmechanismus. Insbesondere werden Maßnahmen zur Erhöhung der Markttransparenz eingesetzt. Dies betrifft z. B. die Standardisierung und Klassifizierung mit der Schaffung von Handelsklassen für einzelne Agrarprodukte. Diese Maßnahmen wirken nicht nur im Interesse der Verbraucher, sondern auch im Interesse der Produzenten. Nur bei einer ausreichenden Standardisierung und bei der Vorgabe von Handelsklassen wird es den Produzenten möglich sein, für qualitativ höherwertige Produkte auch einen höheren Preis zu erzielen. Diese Instrumente tragen somit zur Senkung der Transaktionskosten bei. Durch die Förderung der Verbraucherberatung wird die Funktionsfähigkeit des Marktmechanismus indirekt verbessert; der erhöhte Informationsstand der Verbraucher gewährleistet, dass die Konsumentensouveränität stärker in der Marktpreisbildung Berücksichtigung findet. Eine Verbesserung des Marktergebnisses kann der agrarmarktpolitische Entscheidungsträger grundsätzlich durch Maßnahmen auf der Nachfrageseite und Maßnahmen auf der Angebotsseite sowie durch eine Verbesserung des Preisbildungsprozesses erreichen. Es ist im Folgenden nicht möglich, alle einzelnen Instrumente im Bereich der Agrarmarktpolitik zu behandeln. Wir werden uns daher auf die wichtigsten Instrumente beschränken. 7.3.2 Wirkungsanalyse ausgewählter Instrumente der Außenhandelsregelungen 7.3.2.1 Tarifäre Handelshemmnisse In der Außenhandelstheorie wird auf der Einfuhrseite zwischen tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnissen unterschieden. Zu den tarifären Handels- 266 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik hemmnissen gehören Zölle unterschiedlicher Art und zu den nicht-tarifären Handelshemmnissen alle anderen Formen der Belastung der Einfuhr, wie variable Abschöpfungen, Mengenbeschränkungen, Lizenzen, sanitäre und phytosanitäre Vorschriften und Anwendung des Vorsorgeprinzips. Variable Abschöpfungen, die bis 1995 das vornehmlichste Instrument bei der Belastung der Einfuhr von Agrarprodukten waren, sind somit ein nicht-tarifäres Handelshemmnis. Im Folgenden wird zunächst auf die tarifären Handelshemmnisse eingegangen. Tarifäre Handelshemmnisse werden im Bereich der Agrarmarktpolitik der EU vornehmlich zum Schutz der Produzenten vorgenommen. Den inländischen Produzenten soll ein höheres Einkommen als bei Freihandel gewährt werden. Durch eine Belastung der Einfuhr wird der Unterschied zwischen einem (politisch) gewünschten EU-Preis und dem cif-Weltmarktpreis vollständig oder teilweise ausgeglichen. Bis 1995 konnte die EU autonom den politisch gewünschten Preis setzen und die Differenz zum Weltmarktpreis durch Abschöpfungsbeträge voll abschöpfen. Das Einfuhrsystem beruhte daher weitgehend auf variablen Abschöpfungen. Die Vereinbarungen der Uruguay-Runde haben den Handlungsspielraum der EU eingeschränkt. Die Einfuhrbelastungen wurden auf einem niedrigeren Niveau gebunden. Die EU hat sich verpflichtet, die Einfuhrbelastungen nicht über das angegebene Niveau zu erhöhen. Außer der Änderung in der Höhe der Einfuhrbelastungen wurde in der Uruguay-Runde eine Tarifizierung vereinbart. Alle tarifären und die meisten nicht-tarifären Handelshemmnisse wurden in äquivalente Zölle umgewandelt und die Zollsätze der Periode 1986/88 wurden um vorgegebene Prozentsätze reduziert. Seit 1995 werden daher vornehmlich spezifische Zollsätze und Wertzölle bei der Einfuhr erhoben. Der spezifische Zoll wird auch Mengenzoll genannt, da er eine konstante Belastung je eingeführter Mengeneinheit unabhängig von der Höhe der Weltmarktpreise beinhaltet. Beim spezifischen Zoll ist daher die Differenz zwischen Einfuhr- und Weltmarktpreis konstant. Daneben gibt es aber auch Mischzölle. Der Mischzoll beinhaltet einen festen Zollsatz (Mengenzoll) und einen variablen Wertzoll, der es ermöglicht, die Variation der Einfuhrpreise kleiner zu halten als die Variation der Weltmarktpreise. Bei der Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen des Anhangs I zum EU- Vertrag (Grunderzeugnisse und Produkte der ersten Verarbeitungsstufe) aus Drittländern werden zum Schutz der festgelegten EU-Binnenmarktpreise spezielle Agrarzölle erhoben. Für die Einfuhr von Produkten, die in mehreren Verarbeitungsstufen aus vorstehenden Erzeugnissen hergestellt werden (Nicht-Anhang I-Waren), gelten ebenfalls spezielle Einfuhrregelungen. Tabelle 7.1 zeigt den Abbau des Zollschutzes für die EU, Japan und die USA. Neben dem Abbau der Zölle hat die EU sich mit den Handelspartnern darauf geeinigt, einen Mindestmarktzugang in Höhe von 5 % des Verbrauchs einer Basisperiode 1986/88 zu ermöglichen. Es wurde daher eine Einfuhrquote für einzelne Produktgruppen mit ermäßigten Zollsätzen festgelegt. Die Struktur der Einfuhrbelastung ist aus Schaubild 7.11 ersichtlich. Hier sind die prozentualen Abweichungen der Inlandspreise von den Weltmarktpreisen im Jahr 2000 abgetragen. Es wird deutlich, dass die nominalen Protektionsraten, d. h. die Relation von Inlandspreisen zu Weltmarktpreisen, für die einzelnen Produkte sehr unterschiedlich waren. Die Zuckerrübenproduktion hatte mit Abstand den höchsten 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 267 Tabelle 7.1: Durchschnittliche Reduzierung des landwirtschaftlichen Einfuhrschutzes der EU EU Japan USA Durchschnittliches Zollniveau in der Basisperiode 1986/88 in % 26,2 52,3 11,3 Durchschnittliches Zollniveau nach der Umsetzungsperiode im Jahr 2000 bei Weltmarktpreisen von 1986/88 in % 17,7 40,2 7,9 Durchschnittliche Reduzierung in % 37,7 36,8 38,8 Quelle: Tangermann, S., Implementation of the Uruguay-Round Agreement by Major Developed Countries. UNCTAD, Genf; UNCTAD/ITD/16, Oktober 1995. Europäische Durchschnittszölle für Agrarprodukte (30%) G et re id e G et re id ep ro du kt e F ut te rm it te l S tä rk e Ö ls aa te n Ö lk uc he n P fl an zl ic he Ö le F et te un d Ö le T ie re ,l eb en d F le is ch : so ns ti ge s (f ri sc h, ge fr or en ) F le is ch v. S ch w ei n, R in d, G ef lü ge l (f ri sc h) F le is ch v. S ch w ei n, R in d, G ef lü ge l( ge fr or en ) F le is ch , ve ra rb ei te t T ie rh äu te un d F el le M il ch un d M il ch pr od uk te E ie r Fr üc ht e, fr is ch Fr üc ht e, ge fr or en K ok us nu ss ,D at te ln ,F ei ge n( fr is ch ,g et ro ck ne t) R os in en (g et ro ck ne t) Fr üc ht e, ve ra rb ei te t Fr uc ht sa ft G em üs e, fr is ch G em üs e, ge fr or en G em üs e: so ns ti ge (g ef ro re n, zu be re it et ) G em üs e: W ur ze ln & K n ol le n (g et ro ck ne t, fr is ch ) G em üs e, ge tr oc kn et G em üs e, ve ra rb ei te t G em üs es af t: T om at e N üs se N üs se & F rü ch te (g et ro ck ne t, fr is ch ,v er ar be it et ) L eb en de P fl an ze n S ch ni tt bl um en ,B lä tt er Z uc ke rr üb en Z uc ke rr oh r S üß st of fe T ab ak :u n ve ra rb ei te t T ab ak pr od uk te F as er n N ah ru ng sm it te lz ub er ei tu ng en K af fe e K af fe e: so n st ig er T ee ,ex tr ak te K ak ao bo hn en ,pr od uk te G ew ür ze Ä th er is ch e Ö le Prozent Quelle: ERS, USDA, Washington, Nicht veröffentlicht. G et re id e G et re id ep ro du kt e F ut te rm it te l S tä rk e Ö ls aa te n Ö lk uc he n P fl an zl ic he Ö le F et te un d Ö le T ie re ,l eb en d F le is ch : so ns ti ge s (f ri sc h, ge fr or en ) F le is ch v. S ch w ei n, R in d, G ef lü ge l (f ri sc h) F le is ch v. S ch w ei n, R in d, G ef lü ge l( ge fr or en ) F le is ch , ve ra rb ei te t T ie rh äu te un d F el le M il ch un d M il ch pr od uk te E ie r Fr üc ht e, fr is ch Fr üc ht e, ge fr or en K ok us nu ss ,D at te ln ,F ei ge n( fr is ch ,g et ro ck ne t) R os in en (g et ro ck ne t) Fr üc ht e, ve ra rb ei te t Fr uc ht sa ft G em üs e, fr is ch G em üs e, ge fr or en G em üs e: so ns ti ge (g ef ro re n, zu be re it et ) G em üs e: W ur ze ln & K n ol le n (g et ro ck ne t, fr is ch ) G em üs e, ge tr oc kn et G em üs e, ve ra rb ei te t G em üs es af t: T om at e N üs se N üs se & F rü ch te (g et ro ck ne t, fr is ch ,v er ar be it et ) L eb en de P fl an ze n S ch ni tt bl um en ,B lä tt er Z uc ke rr üb en Z uc ke rr oh r S üß st of fe T ab ak :u n ve ra rb ei te t T ab ak pr od uk te F as er n N ah ru ng sm it te lz ub er ei tu ng en K af fe e K af fe e: so n st ig er T ee ,ex tr ak te K ak ao bo hn en ,pr od uk te G ew ür ze Ä th er is ch e Ö le Schaubild 7.11: Unterschiede in den Zolläquivalenten für Agrarprodukte bei der Einfuhr in die EU nach Abschluss der Uruguay-Runde (geschätzt) Außenschutz, gefolgt von der Milchproduktion. Hier hat es aber als Reakion auf die Vereinbarung in der Uruguay-Runde, die Abkommen mit den Entwicklungsländern und die EU-Erweiterung erhebliche Änderungen gegeben. Sowohl der Zuckerpreis als auch die Milchpreisstützung wurden erheblich gesenkt. Tabelle 7.2 zeigt, dass seit Beginn der Uruguay-Runde der Außenhandelsschutz, der mit dem Maßstab der nominalen Protektionsrate gemessen wird40, für alle betrachteten 40 Die nomiale Protektionsrate minus 1 gibt an, um wieviel Prozent die Inlandspreise von den Weltmarktpreisen abweichen. 268 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Tabelle 7.2: Produktgebundener Einkommenstransfer zugunsten der Produzenten in der EU-27 1986-88 2006-08 2006 2007 2008 Weizen PT1) 7 330 346 139 757 141 PT in %2) 49,3 1,6 1,0 3,4 0,5 NPT3) 2,14 1,01 1,00 1,03 1,00 Mais PT1) 2 697 992 564 2 170 240 PT in %2) 51,0 11,6 9,8 23,2 2,0 NPT3) 2,20 1,14 1,11 1,30 1,02 Reis PT1) 412 207 207 226 188 PT in %2) 58,9 17,3 19,4 19,8 12,8 NPT3) 2,62 1,04 1,03 1,06 1,02 Raps PT1) 1 267 5 3 2 11 PT in %2) 57,5 0,01 0,1 0,0 0,1 NPT3) 2,37 1,00 1,00 1,00 1,00 Sonnenblumen PT1) 972 1 1 1 1 PT in %2) 56,1 0,0 0,1 0,0 0,0 NPT3) 2,30 1,00 1,00 1,00 1,00 Sojabohnen PT1) 479 0,0 0 0 0 PT in %2) 60,9 0,0 0,0 0,0 0,0 NPT3) 2,63 1,00 1,00 1,00 1,00 Zucker PT1) 2 784 1 452 1 245 1 769 1 342 PT in %2) 59,3 39,5 28,8 47,0 42,8 NPT3) 3,32 1,72 1,57 1,87 1,73 Milch PT1) 21 040 2 855 8 142 130 295 PT in %2) 68,8 6,8 19,7 0,3 0,6 NPT3) 4,61 1,09 1,25 1,01 1,00 Rind- u. Kalbfleisch PT1) 10 987 11 101 12 496 10 197 10 611 PT in %2) 52,9 44,7 50,6 42,4 41,1 NPT3) 2,25 1,67 1,85 1,61 1,55 1) Produktgebundener Transfer 2) Produktgebundener Transfer in % der Erzeugererlöse 3) Nominale Protektionsrate (Relation von Produzentenpreis zu Weltmarktpreis) Quelle: OECD, 2009, S. 236 Agrarprodukte erheblich abgenommen hat. Bei Zucker, Rindfleisch und Milch war die Protektionsrate aber im Jahr vor dem Preisboom noch relativ hoch. Die Tabelle zeigt deutlich, dass der produktgebundene Einkommenstransfer zugunsten der Produzenten aber generell weniger gesunken ist als die nominale Protektionsrate, da zunehmend Direktzahlungen eingeführt wurden. Nach wie vor werden aber die Produzenten von Zuckerrüben, Milch sowie von Rind- und Kalbfleisch am meisten geschützt. Preis- und Mengeneffekte Unabhängig von der Form des gewählten Instrumentes (Abschöpfung, Wertzoll, Mengenzoll oder Mischzoll) hat die Belastung der Einfuhr eines bestimmten Produktes stets den Effekt, dass die Inlandspreise über den Weltmarktpreisen liegen. Es sinkt daher die Nachfrage auf den Inlandsmärkten – es sei denn, die Preiselastizität der Nachfrage ist Null –, und es steigt das Angebot aus inländischer Produk- 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 269 tion – es sei denn, die Preiselastizität des Angebots ist Null. Es werden daher mehr Faktoren in der Produktion des protektionierten Produktes eingesetzt. Somit wird die Produktionsstruktur verzerrt. Ob die Protektion eines bestimmten Produktes zu weniger oder stark steigender Produktion führt, hängt somit auch von den Protektionskoeffizienten für andere Produkte ab. Eine Protektion eines bestimmten Produktes kann somit auch vorliegen, wenn auf dem Markt dieses Gutes gar nicht eingegriffen wird. So ist der Protektionskoeffizient für Produkte negativ, die als Folge der Protektion für andere Produkte höhere Faktorpreise, z. B. Bodenpreise, und/oder für Vorleistungen höhere Preise zu zahlen haben. Ordnungspolitische Einordnung Generell bedeutet ein Außenhandelsschutz eine teilweise Abkehr von marktwirtschaftlichen Prinzipien. Die Koordination individueller Entscheidungen im Inland wird durch den Außenschutz verschlechtert. Oben wurde bereits gezeigt, dass eine optimale Koordination voraussetzt, dass die Produzenten entsprechend ihrer Marktleistung entlohnt werden. Die Marktleistung ergibt sich zum einen aus der Höhe der Produktion und zum anderen aus der Bewertung des Produktionsergebnisses. Eine optimale Koordination ist nur möglich, wenn die Marktpreise den gesamtwirtschaftlichen Schattenpreisen entsprechen; diese Schattenpreise sind im Fall eines kleinen Landes und wenn keine Divergenzen vorliegen gleich den Weltmarktpreisen. Im Fall eines relativ großen Landes sind in einer Ausfuhrsituation und ohne Divergenzen die Schattenpreise sogar niedriger als die Weltmarktpreise. Daraus folgt, dass unter EU-Bedingungen auf Überschussmärkten die landwirtschaftliche Produktionsleistung zu hoch bewertet wird. Die Produzenten erhalten falsche Signale. Tarifärer Außenschutz ist daher grundsätzlich mit den Prinzipien eines marktwirtschaftlichen Systems nicht vereinbar. Es tritt eine teilweise Abkopplung von der internationalen Arbeitsteilung ein. Der Wohlstand ist dadurch in der Regel geringer als bei Freihandel. Besondere Nachteile entstehen durch den Außenhandelsschutz, wenn die Protektionskoeffizienten zwischen den Sektoren oder den Produkten eines Sektors stark differieren. Ein höherer Außenschutz für bestimmte Aktivitäten führt implizit zu einer Besteuerung anderer Aktivitäten; die Produktionsstruktur wird verzerrt. Hinzu kommt, dass ungleiche nominale Protektionskoeffizienten zu einer Verzerrung der Konsumstruktur führen und damit zusätzliche Wohlstandsverluste verursachen. Ordnungspolitisch sind die einzelnen Instrumente der Einfuhrbelastung differenziert zu beurteilen. Am wenigsten nachteilig ist es, wenn die Protektionskoeffizienten für Produkte, die entweder in der Produktion oder im Verbrauch Substitute sind, gleich sind. In diesem Fall ist die Verzerrung der Produktions- und Verbrauchsstruktur geringer als bei ungleichen Protektionskoeffizienten. Das marktwirtschaftliche Druck- und Anreizsystem wird bei gleichen weniger als bei ungleichen Protektionskoeffizienten verändert. Aus dieser Überlegung folgt, dass Instrumente, die Änderungen der Inlandspreise im Zeitablauf vollkommenen von Änderungen der Weltmarktpreise abkoppeln, ordnungspolitisch negativer zu bewerten sind, als Instrumente die Änderungen der Weltmarktpreise auf Änderungen der Inlandspreise durchschlagen lassen. Beim Wertzoll gilt folgende Bedingung: i wp (1 t)p (7.4) 270 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik mit pi = Inlandspreis an der Grenze pw = Weltmarktpreis an der Grenze (fob-Preis) t = konstanter Zollsatz in Prozent. Aus (7.4) folgt: wi i w dpdp . p p (7.5) Die prozentuale Änderung der Inlandspreise ist daher immer gleich hoch wie die prozentuale Änderung der Weltmarktpreise. Änderungen der Knappheit auf dem Weltmarkt führen somit auch stets zu Änderungen der Knappheiten – gemessen an den Preisen – auf dem Inlandsmarkt. Beim spezifischen Zoll gilt dagegen: i wp a p (7.6) mit a = konstante Belastung je Mengeneinheit (spezifischer Zoll). Aus (7.6) folgt für die prozentualen Änderungen: w wi i i w p dpdp . p p p (7.7) Die prozentuale Änderung der Inlandspreise ist somit beim spezifischen Zoll geringer als die prozentualen Änderungen der Weltmarktpreise. Für das Abschöpfungssystem gilt: i wp b p (7.8) mit i wb p p (7.9) i b variable Belastung p fester Preis. Es ergibt sich daher bezüglich der inländischen Anreizsysteme folgende Rangordnung: Wertzoll > Mengenzoll > Abschöpfung. Die EU hat somit mit der Änderung des Systems der Einfuhrbelastung für Agrarprodukte als Ergebnis der Uruguay-Runde eine ordnungspolitische Verbesserung vorgenommen. Lediglich bei Getreide ist im Prinzip das Abschöpfungssystem beibehalten worden. Aus ordnungspolitischer Sicht ist weiterhin eine positive Änderung durch die neuen Instrumente eingetreten. Beim ehemaligen Abschöpfungssystem wurde die externe Protektionsrate, d. h. der Quotient aus Inlandspreisen minus Weltmarktpreisen und Weltmarktpreisen, bei den jährlichen Preisverhandlungen immer wieder neu in Form der politisch gewünschten Preise festgelegt; damit wurde jährlich eine 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 271 neue Entscheidung über die Protektionsrate getroffen. Daher bestand die Möglichkeit, dass Gruppeninteressen permanent auf eine Erhöhung des Außenschutzes hinwirkten. Diese Möglichkeit besteht heute nicht mehr, da die EU ebenso wie die anderen WTO-Mitglieder zur Einhaltung der WTO-Vereinbarungen verpflichtet ist und sich daher an den gebundenen Außenschutz halten muss. Wohlfahrtseffekte durch Belastungen der Einfuhr Die Methodik der Quantifizierung der Wohlfahrtseffekte einer Belastung der Einfuhr wurde bereits oben in einer komparativ-statischen Analyse mit Hilfe eines Partialmodells dargestellt. Es wurde dargelegt, dass die Höhe der Wohlfahrtseffekte sich zu einem bestimmten Zeitpunkt aus folgenden Bestimmungsfaktoren ergibt: der Höhe der Differenz von Inlandspreisen und Weltmarktpreisen, der Preiselastizität des Angebots und der Nachfrage sowie den Terms of Trade-Effekten. Daraus ergibt sich, dass die Wohlfahrtseffekte nicht grundsätzlich von den gewählten Instrumenten, sondern von der Höhe des Außenschutzes abhängen. Unterschiedliche Instrumente schlagen aber in unterschiedlichen Änderungen der Inlandspreise als Folge der Weltmarktpreisänderungen durch. Der Zusammenhang kann leicht algebraisch gezeigt werden. Aus den obigen Gleichungen für den Wertzoll, den spezifischen Zoll und das Abschöpfungssystem gilt für die Änderungen der Inlandspreise als Folge der Änderung der Weltmarktpreise: i wdp (1 t)dp ,für den Wertzoll (7.10) i wdp dp ,für den spezifischen Zoll (7.11) idp 0,für das Abschöpfungssystem. (7.12) Beim Wertzoll ändern sich die Inlandspreise absolut stärker als die Weltmarktpreise. Sinkende Weltmarktpreise führen daher zu überproportionalen Wohlfahrtsgewinnen. Beim spezifischen Zoll ist die Änderung der Inlandspreise gleich der Änderung der Weltmarktpreise, und beim Abschöpfungssystem ändern sich die Inlandspreise als Folge der Weltmarktpreise gar nicht, d. h. sinkende Weltmarktpreise führen zu zusätzlichen Wohlfahrtsverlusten im Inland. Der Sachverhalt soll nochmals grafisch mit Schaubild 7.12 für das Abschöpfungssystem dargestellt werden. Im Schaubild 7.12 wird gezeigt, dass die Wohlfahrtsverluste bei sinkenden Weltmarktpreisen um die vertikal gestrichelten Trapezflächen steigen. Das Inland verzichtet auf die Anpassung an die geänderten Knappheiten auf dem Weltmarkt. Umgekehrt wird bei steigenden Weltmarktpreisen der Wohlfahrtsverlust des Abschöpfungssystems geringer. Allerdings führt die unterlassene Anpassung an geänderte Knappheiten auf dem Weltmarkt insgesamt zu Wohlfahrtsverlusten. Schaubild 7.13 veranschaulicht den Sachverhalt. Es wird angenommen, dass der Inlandspreis auf mittlerem Niveau des Weltmarktpreises festgelegt wird und Schwankungen der Weltmarktpreise durch variierende Belastungen der Einfuhr (z. B. durch eine Abschöpfung) ausgeglichen werden. Sinken die Weltmarktpreise von pw0 auf pw1, so steigt die inländische Wohlfahrt um die vertikal schraffierte Fläche. Der Gewinn an Produzentenrente ist geringer als der Verzicht auf Konsu- 272 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik p p pw0 p i q w1 Schaubild 7.12: Wohlfahrtseffekte sinkender Weltmarktpreise beim Abschöpfungssystem mentenrente. Steigen die Weltmarktpreise, so genießen die Produzenten einen Zuwachs an Produzentenrente, und die Konsumenten verzichten auf eine höhere Konsumentenrente. Als Saldo ergibt sich die schräg gestrichelte Fläche. Es ist ersichtlich, dass die vertikal gestrichelte Fläche größer ist als die schräg gestrichelte Fläche. Eine unterlassene Anpassung führt daher im Durchschnitt zu Wohlfahrtsverlusten, selbst wenn in einzelnen Jahren die Weltmarktpreise über den Inlandspreisen liegen sollten. Diese Aussage gilt auch dann, wenn die Inlandspreise – wie beim Abschöpfungssystem – in der Regel immer über den Weltmarktpreisen liegen oder wenn die Anpassung der Inlandspreise an geänderte Weltmarktpreise – wie beim Wert- oder Mengenzoll – unvollkommen ist. Schaubild 7.13: Wohlfahrtsverluste durch unterlassene Anpassung an Weltmarktpreise 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 273 Wohlfahrtseffekte ungleicher Protektionsraten Wohlfahrtseffekte staatlicher Eingriffe werden umso größer sein, je ungleicher die Protektionsraten zwischen substitutiven Produkten sind. Bei gleichen Protektionsraten gilt: ij wjp (1 t)p (7.13) wobei j für die unterschiedlichen Produkte steht. Aus Gleichung (7.13) folgt für die Preisrelationen zweier Produkte w1i1 i2 w2 pp p p . (7.14) Die Preisrelationen werden in diesem Fall nicht verändert, und es entsteht damit zwischen den betrachteten Produkten keine Änderung der Wettbewerbsfähigkeit in der Produktion oder im Verbrauch. Werden dagegen die Preise von engen Substituten unterschiedlich angehoben, so führt die Partialanalyse wie oben ausgeführt zu höheren Wohlfahrtsverlusten. Aus diesen Überlegungen folgt eine Empfehlung für die praktische Agrarpolitik: Will man das Einkommen der Landwirte durch Protektion anheben, ist es günstiger, die Preise in der Produktion und/oder im Verbrauch substitutiver Produkte prozentual gleich anzuheben anstatt unterschiedlich. Daraus folgt: Die Wohlfahrtsverluste der Protektion werden größer sein, wenn ein Land einige Produkte aufgrund internationaler Abkommen nicht mit Einfuhrabgaben belasten kann oder wenn eine Subvention von Exporten wegen internationaler Abkommen nicht erlaubt ist. Die Agrarprotektion der EU ist daher durch die Vereinbarung im GATT/WTO, keine Abgaben auf importierte Futtermittel zu erheben (siehe unten zum Problem der Getreidesubstitute), aus wohlfahrtstheoretischer Sicht kostspieliger als bei Einfuhrabgaben auf Kraftfutterimporte. Die zu erwartende Einigung in der laufenden WTO-Runde, der Doha-Runde, auf Exporterstattungen zu verzichten, macht die Einfuhrabgaben aus wohlfahrtstheoretischer Sicht teurer. Durch den Verzicht auf Exporterstattungen werden bei gleicher Einkommenswirkung der Agrarprotektion durch Außenschutz die Preisrelationen im Inland notgedrungen stärker von den Weltmarktpreisrelationen abweichen müssen als bei Importabgaben und Exporterstattungen. Verteilungswirkungen der Einfuhrabgaben Die Verteilungswirkungen von Einfuhrabgaben sollen mit Hilfe von Schaubild 7.14 dargestellt werden. Zur Vereinfachung wird unterstellt, dass das Auslandsangebot vollkommen elastisch ist. Zunächst sollen die Wirkungen auf die Einkommen der Produzenten untersucht werden. Unter Freihandelsbedingungen sind die Erlöse der Produzenten gleich dem Weltmarktpreis multipliziert mit der im Inland angebotenen Menge Sw w(p q ) . Als Folge der Preisanhebung auf pi steigen die Erlöse auf S i i(p q ) . Die Erlössteigerung der Produzenten ergibt sich somit aus zwei Komponenten: 274 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Zum einen wird für die unter Weltmarktbedingungen produzierte Menge ein höherer Preis erzielt, und damit steigt für diese Menge der Erlös um die Fläche GDEF. Zum anderen wird aber auch die Produktion ausgedehnt, und die Erlöse steigen aus diesem Grund um die Fläche ABCE. Die gesamte Erlössteigerung ist aber nicht identisch mit der Einkommenssteigerung der Produzenten, da eine Erhöhung der Produktion mit einer Steigerung der Kosten einhergeht. F E C G D H I K J p q A B N Ai Aa pi pw DCFG = Änderung der Produzentenrente GKJF = Änderung der Konsumentenrente HIJC = Änderung der Staatseinnahmen S wq S iq D iq D wq Schaubild 7.14: Verteilungswirkungen eines Systems der Importbelastung Die Kostensteigerung ist identisch mit der Fläche unter der Angebotskurve, also mit der Fläche ABCD. Der Einkommenszuwachs ergibt sich aus der Erlössteigerung abzüglich der Kostensteigerung. Als Ergebnis erhält man die Fläche DCFG. Um diesen Betrag steigt die Produzentenrente als Folge der Preisanhebung. Berücksichtigt man, dass die kurzfristige Angebotskurve in der Regel weniger elastisch ist als die mittel- und langfristige, so könnte man auf der Grundlage von Schaubild 7.14 zu dem Ergebnis kommen, dass die einkommenserhöhende Wirkung einer Preisanhebung mittel- und langfristig größer als kurzfristig ist. Diese Folgerung ist jedoch fraglich. Wie bereits oben angesprochen, führt eine Preisanhebung zu einer unterschiedlichen Verlagerung der Angebotskurven im Zeitablauf. Insbesondere ist der Faktoreinsatz in der Landwirtschaft und hier wiederum der Einsatz der Arbeitskräfte von der Einkommenshöhe und der Einkommensdisparität abhängig. Verringert man die Einkommensdisparität, so führt das gleichzeitig zu einer Verringerung der Abwanderungsrate. Die Preisanhebung hemmt damit den marktwirtschaftlichen Mechanismus, der über die Abwanderung der Arbeitskräfte zu einer Anhebung der Einkommen im Agrarsektor führt. In der Tat gibt es eine Vielzahl von empirischen Belegen dafür, dass durch eine Preisanhebung, wie sie durch Einfuhrabgaben vorgenommen wird, das Problem der Einkommensdisparität nicht gelöst werden kann. So hat z. B. die Getreidepreissenkung zu Beginn der Europäischen Gemeinschaft in Deutschland nicht zu einer Erhöhung der Einkommensdisparität geführt, 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 275 sondern lediglich zu einer Erhöhung der Abwanderungsrate aus der Landwirtschaft. Ob somit die Preisanhebung langfristig die Pro-Kopf- Einkommen in der Landwirtschaft erhöht hat, kann ohne empirischen Test nicht gesagt werden. Auf jeden Fall kann aber festgestellt werden, dass Einfuhrabgaben in der Vergangenheit zu einem erhöhten Faktoreinsatz im Agrarsektor und zu einer erhöhten Produktionsmenge geführt haben. Die Verteilungswirkungen von Einfuhrabgaben sind asymmetrisch. Fraglich ist zwar, ob die durchschnittlichen Einkommen je Arbeitskraft im Agrarsektor erhöht werden; doch kann definitiv gesagt werden, dass die Einkommen der Konsumenten real vermindert werden. Während die Konsumenten für die nachgefragte Menge Di(q ) bei Einfuhrabgaben den Preis pi zu zahlen haben, hätten sie unter Weltmarktbedingungen für eine höhere Nachfragemenge Dw(q ) lediglich den Preis pw zu entrichten. Die zusätzliche Belastung (= Verlust an Konsumentenrente) ist damit identisch mit dem Trapez GKJF. Der Verbraucher wird zum einen zugunsten der Produzenten in Höhe der Fläche DCFG belastet, zum anderen zugunsten des Staates in Höhe der Fläche HIJC und zum dritten tritt eine Fehlallokation der Ressourcen in Höhe der Flächen DHC und IKJ ein. Der Verlust an Wohlfahrt ist damit identisch mit der Summe der Änderungen von Konsumentenrente, Produzentenrente sowie den Staatseinnahmen und somit gleich den Allokationsverlusten DHC und IKJ. Schaubild 7.14 kann auch verdeutlichen, dass Einfuhrabgaben als Mittel der Einkommensumverteilungspolitik sehr wenig effizient sind. Als effizient wäre ein Instrument dann zu bezeichnen, wenn ein Verlust von 1 € von Seiten der Konsumenten auch zu einem Gewinn von 1 € auf Seiten der Produzenten und des Staates führen würde. Die Preisanhebung aber führt zu Wohlfahrtsverlusten – für den Fall eines kleinen Landes – in Höhe der beiden beschriebenen Dreiecke. Diese Wohlfahrtsverluste zeigen an, dass die Gesellschaft durch den Einsatz dieses Verteilungsinstruments insgesamt schlechter gestellt ist. Einfuhrabgaben stellen also kein Nullsummenspiel dar, bei dem es lediglich Verlierer auf der einen und Gewinner auf der anderen Seite gibt. Die Gesellschaft verliert insgesamt, wobei ohnehin die gewünschten Effekte bezüglich der Einkommenswirkung bei den landwirtschaftlichen Produzenten zumindest langfristig sehr fraglich sind. Budgetwirkungen von Einfuhrabgaben Durch Einfuhrabgaben erzielt der Staat Einnahmen. Die Höhe der Einnahmen ist identisch mit der eingeführten Menge multipliziert mit der Einfuhrabgabe je Mengeneinheit. Im Schaubild 7.14 entsprechen die Einfuhreinnahmen der Fläche HIJC. Werden die Inlandspreise erhöht, so steigt automatisch die Einfuhrabgabe je Mengeneinheit (pi – pw). Die Änderung der Einfuhrabgabe je Mengeneinheit wird in der Regel größer sein als die Preisänderung, da die Weltmarktpreise tendenziell als Folge verringerter Importe im Fall eines relativ großen Landes sinken werden. Dennoch kann aber nicht gefolgert werden, dass eine Erhöhung der Inlandspreise stets zu einer Erhöhung der Einfuhreinnahmen führt. Die Preiserhöhung wirkt im Inland auf eine Produktionssteigerung und Nachfragesenkung hin und verringert somit die Importmenge. Ob das Produkt aus Preisdifferenz und Importmenge 276 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik D Si w i i(p p )(q q ) steigt oder fällt, hängt von der Größe der Preiselastizitäten des Angebots und der Nachfrage auf dem Inlands- und dem Weltmarkt ab sowie von der Preisdifferenz (pi – pw) und dem Selbstversorgungsgrad in der Ausgangssituation. Die abnehmenden Einfuhreinnahmen der EU im Zeitablauf waren zum einen die Folge des im Zeitablauf gestiegenen Selbstversorgungsgrades bei den wichtigsten Agrarprodukten, zum anderen aber auch die Folge der offenen Flanke in der EU- Agrarmarktpolitik. Die EU hatte aufgrund der GATT-Vereinbarungen Beschränkungen bei der Protektion einzelner Produkte zu berücksichtigen. So hatte die EU sich gegenüber den Handelspartnern im GATT verpflichtet, die so genannten Getreidesubstitute bei der Einfuhr nicht zu belasten. Als Getreidesubstitute bezeichnet man kohlenhydrat- und eiweißreiche Kraftfuttermittel, durch die Getreide in der Fütterung ersetzt werden kann. Das wichtigste Getreidesubstitut ist Tapioka, das Stärkemehl aus den Wurzeln des Maniokstrauches. Eine Mischung von Tapioka und eiweißreichen Futtermitteln, insbesondere Sojaschrot oder Sojakuchen, kann als vollkommenes Substitut in der Fütterung verwendet werden. Die EU hatte Anfang der sechziger Jahre einer belastungsfreien Einfuhr dieser Produkte zugestimmt. Dafür sprach die harte Forderung der Handelspartner, die bereits vor der Gründung der EWG diese Produkte ohne Belastungen in einzelne Mitgliedsländer der EWG einführen konnten. Zum anderen war die EWG aber auch bereit zuzustimmen, weil die Einfuhr dieser Produkte zu damaliger Zeit unbedeutend war und es der EWG durch das Zugeständnis in dieser Frage möglich war, den Handelspartnern die Zustimmung zur generellen Anwendung des Abschöpfungssystems abzuringen. Hohe EU-Preise für Getreide und relativ niedrige Preise für Getreidesubstitute führten zu starken Belastungen der EU-Haushalte und zu höheren Wohlfahrtsverlusten als bei gleichen Protektionsraten. Die privaten Nachfrage- und Angebotskurven verlagerten sich als Folge der unterschiedlichen Protektionsraten. Besonders gravierend waren die Auswirkungen auf dem Milchmarkt. Billig importierte Kraftfuttermittel senkten die Produktionskosten für Milch und das Komplementärprodukt Rindfleisch. Die Milchproduktion stieg daher. Gleichzeitig ging die Nachfrage nach Butter zurück, da Margarine durch abgabenfrei eingeführte pflanzliche Öle bedeutend billiger war als Butter. Eine ähnliche Wirkung ergab sich auf dem Getreidemarkt: Die Expansion der Fleischwirtschaft und der Eierproduktion erfolgte vornehmlich auf der Basis von Getreidesubstituten; es entstanden Überschüsse bei Getreide. Einfuhrabgaben für Milch und Getreide haben somit zwar für zusätzliche Einnahmen bei diesen Produkten geführt, haben aber gleichzeitig die Überschüsse auf anderen Märkten angeheizt und damit zusätzliche Ausgaben verursacht. Es wurde in der EU lange Zeit diskutiert, ob das Problem der Überschüsse und der Ausgaben für Exporterstattungen nicht durch eine andere inländische Preisstruktur zu verhindern wäre. Es wurde angeraten, die Preise für Überschussprodukte zu senken und für Einfuhrprodukte zu erhöhen. Unsere bisherigen Betrachtungen erlauben bereits eine Beurteilung dieses Vorschlags. Ob die Belastung des Budgets dadurch verringert werden könnte, ist eine Faktenfrage. Wie oben ausgeführt, können höhere Belastungen je Mengeneinheit bei der Einfuhr zu steigenden, fal- 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 277 lenden oder konstanten Einnahmen führen. Aus wohlfahrtstheoretischer Sicht wäre der Vorschlag positiv zu bewerten, wenn sich dadurch die inländischen Preisrelationen den Weltmarktpreisrelationen annähern würden. Ein solches Ergebnis wäre aber nur zufällig zu erwarten, da sich der Vorschlag lediglich an dem Kriterium ‚inländische Versorgungslage‘ orientiert. Effekte auf den internationalen Handel Die tarifären Handelshemmnisse der EU haben, wie auch nicht-tarifäre Instrumente, nicht nur binnenwirtschaftliche Wirkungen, sondern auch Wirkungen auf den internationalen Handel und damit auf die Handelspartner. Zunächst ist einleuchtend, dass immer dann, wenn durch die inländische Preisstützung als Folge der Einfuhrbelastungen im Inland mehr produziert und weniger nachgefragt wird, die Importmenge zurückgeht. Exportierende Länder können somit weniger in der EU absetzen. Es tritt demnach eine Änderung der Handelsströme auf dem Weltmarkt ein. Ob weitere Effekte auftreten, hängt davon ab, ob die EU auf dem betreffenden Markt als relativ kleines oder relativ großes Land zu betrachten ist. Bei einem relativ kleinen Land gehen von inländischen Maßnahmen keine Wirkungen auf die Weltmarktpreise aus, weil das betrachtete Land nur eine unbedeutende Rolle für den Welthandel spielt. Handelt es sich dagegen um ein relativ großes Land, führen Veränderungen der inländischen Produktions- und Verbrauchsmengen nicht nur zu einer Änderung der Importmengen, sondern auch zu Änderungen der Weltmarktpreise. Da die EU auf den meisten Agrarmärkten als relativ großes Land anzusehen ist, werden die Weltmarktpreise durch EU Einfuhrabgaben niedriger sein als sie es bei freiem Handel wären. Exportierende Länder werden daher durch das Einfuhrsystem der EU negativ betroffen und Importländer positiv. Allerdings können die einzelnen Handelspartner in der Regel nicht ohne detaillierte Berechnungen feststellen, ob sie aus der Vielzahl der agrarmarktpolitischen Eingriffe der EU auf den unterschiedlichen Agrarmärkten per Saldo positiv oder negativ betroffen werden, da die einzelnen Länder in der Regel in einer gegebenen Periode nicht auf allen Märkten gleichzeitig Importeur oder Exporteur sind. Hinzu kommt, dass einige Länder durch spezielle Handelsabkommen (z. B. AKP- Abkommen) Handelsvorteile bei bestimmten Produkten verbuchen können (siehe unten zu der Analyse der Wirkungen). Oben wurde bereits darauf hingewiesen, dass durch die tarifären Handelshemmnisse der EU die Inlandspreise stabilisiert werden. Gleichzeitig kann aber die Stabilisierung der Inlandspreise mit einer Destabilisierung der Weltmarktpreise einhergehen. Eine Destabilisierung der Weltmarktpreise kann eintreten, weil Weltmarktpreisänderungen nicht auch zu einer Änderung der inländischen Angebotsund Nachfragemenge führen. Würden z. B. bei steigenden Weltmarktpreisen inländische Produktionsmengen zu- und inländische Nachfragemengen abnehmen, so würden gleichzeitig der Importbedarf und damit die Nachfrage auf dem Weltmarkt zurückgehen. Als Folge würden die Weltmarktpreise weniger steigen. Die Instabilität der Weltmarktpreise kann weiterhin durch eine verringerte stabilisierende Wirkung der EU-Lagerhaltung eintreten. Weltmarktpreisinstabilitäten könnten verringert werden, wenn die Lagerhaltung in Zeiten niedriger Weltmarkt- 278 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik preise aufgebaut und in Zeiten hoher Weltmarktpreise abgebaut wird. Unter diesen Bedingungen kann Lagerhaltung auch gewinnbringend sein. Die EU-Lagerhalter jedoch können diese Aufgabe der Stabilisierung nicht übernehmen. Die Bewegungen der Inlandspreise sind auf den meisten Märkten – insbesondere auf dem Getreidemarkt, der für den Weltagrarhandel von größter Bedeutung ist – abgekoppelt. Die EU-Lagerhalter sind daher nicht voll in die Weltlagerhaltung integriert und haben daher nicht adäquate ökonomische Anreize, zu Zeiten niedriger Weltmarktpreise Lagerbestände aufzustocken und in Zeiten hoher Weltmarktpreise abzubauen. Einfuhrabgaben müssen aber nicht stets auch zu einer Destabilisierung der Weltmarktpreise führen, obwohl die soeben beschriebenen Wirkungen stets auftreten. Auf eine stabilisierende Wirkung der Weltmarktpreise wirken folgende Effekte hin: Einfuhrabgaben führen zu einer Erhöhung der Inlandsproduktion und zu einer Verringerung der Produktion in den anderen Ländern der Welt. Die Weltproduktionsstruktur wird sich also als Folge der EU-Einfuhrabgaben ändern. Somit verändert sich auch der Anteil der Produktion auf naturbedingt sicheren und unsicheren Standorten. So könnte es sein, dass der naturbedingte Schock, der auf dem Weltmarkt zu Ernteschwankungen führt, insgesamt bei einer protektionistischen EU- Politik geringer sein würde und die Weltmarktpreise weniger schwanken würden41. Allerdings dürfte dieser Effekt kaum groß genug sein, um die anderen negativen Effekte zu überlagern. Weiterhin muss bedacht werden, dass die Preisschwankungen auf dem Weltmarkt nicht nur aufgrund naturbedingter Ernteschwankungen auftreten, sondern auch auf preisinduzierte Angebotsschwankungen zurückzuführen sind. Häufig kann eine Änderung der Weltmarktpreise primär auf naturbedingte Angebotsschwankungen zurückgehen. Aufgrund der Preisänderung können sich dann aber in den folgenden Perioden häufig eine Änderung der Anbauflächen und damit eine Änderung der geplanten Produktion einstellen. Diese preisinduzierten Angebotsschwankungen können in den folgenden Perioden wiederum die Ursache für Preisänderungen auf dem Weltmarkt sein. Bedingt durch das Abschöpfungssystem der EU werden die Inlandsproduzenten der EU solche preisinduzierten Angebotsschwankungen nicht verstärken, da ja im Inland die Preise stabilisiert sind. Diese Komponente der Instabilität der Weltmärkte wird daher durch das System der EU-Einfuhrabgaben geschwächt42. Doch dürfte dieser Effekt nur bei wenigen Produkten – wie z. B. Zucker – eine Rolle spielen und nicht bei dem wichtigsten Agrarhandelsprodukt, dem Getreide. 41 Vgl. hierzu: Koester, U., Policy Options for the EU Grain Economy of the European Community: Implications for Developing Countries (Research Report Nr. 35). International Food Policy Research Institute, Washington, D.C. 1982. 42 Vgl. hierzu Koester, U. und P. M. Schmitz, The Sugar Market Policy of the European Community and the Stability of World Market Prices for Sugar. In: Sarris, A. H., A. Schmitz und G. G. Storey (Hrsg.), International Agricultural Trade – Advanced Reading in Price Formation, Market Structure and Price Instability. Boulder/Colorado 1984, S. 235–259. 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 279 Probleme der administrativen Durchführbarkeit tarifärer Handelshemmnisse Zunächst scheint es einfach, tarifäre Handelshemmnisse zu administrieren. Man kann die Produkte an den Grenzen erfassen und mit den amtlichen Abgaben belegen. In der Realität gibt es aber erhebliche Probleme. Administrative Probleme bei Wertzöllen In der Tat wäre die Aufgabe noch relativ einfach, wenn es nur Wertzölle geben würde und sich die Zollbehörden auf die in den Dokumenten angegebenen Werte auch verlassen könnten. In der Realität bestehen aber Anreize, Zollzahlungen zu verringern. Dies kann durch zwei Strategien geschehen: Zum einen können die Werte in den Zolldokumenten zu niedrig angegeben werden. Der Verkäufer im Ausland stellt eine Rechnung aus, die unter dem tatsächlichen Wert liegt. Der Verkäufer hat insbesondere in Ländern mit Devisenbewirtschaftung ein gleich gerichtetes Interesse. Er lässt sich einen Teil des Verkaufswertes auf ein anderes Konto oder auch bar zahlen. Der Käufer bzw. der Importeur hat ein Interesse an einem niedrigen offiziell deklarierten Preis, da dadurch geringe Einfuhrabgaben anfallen. Wie bedeutend das Problem des zu geringen Rechnungswertes ist, kann aus dem Vergleich der im Exportland und im Importland deklarierten Werte ersehen werden. Diese Vergleiche haben gelegentlich große Unterschiede gezeigt. Zum anderen kann eine Falschdeklaration der Importware aber auch auf einem anderen Weg erfolgen. Da die Qualität der Produkte nicht immer sichtbar ist, wird gelegentlich eine geringerwertige Qualität angegeben, statt Fleisch hoher Qualität Fleisch niedriger Qualität. Handelt es sich um gefrorenes Fleisch, so haben die Zöllner große Schwierigkeiten, die Qualität zu überprüfen. Bei Getreide kann z. B. deklariert werden, dass es sich um Saatgut handelt, für das häufig niedrigere Zollsätzen gelten und nicht um Getreide für menschliche Ernährung, für das höhere Zollsätze erhoben werden. Es ist nahe liegend, dass bei solchen Produkten die Versuchung zur Bestechung der Zollbeamten besonders groß ist. Dem Zollbeamten kann kaum nachgewiesen werden, dass er bei der Überprüfung der Qualität etwas großzügig war. Wie bedeutend das Problem der Falschdeklaration der Produkte sein kann, wird ersichtlich, wenn man sich die unterschiedlichen Zolltarife für im Verbrauch weitgehend substitutive Produkte anschaut. Der EU-Zolltarif zeigt z. B. für Weizen sehr unterschiedliche Produkte (siehe Tabelle 7.2). Es ist leicht vorstellbar, vor welche Probleme die Zollbeamten bei der Überprüfung der Waren gestellt sind, wenn der „richtige“ Warenwert festgestellt werden soll. Administrative Probleme bei spezifischen Zöllen für Agrarrohprodukte Bei spezifischen Zöllen muss lediglich die Produktqualität festgestellt werden. Da es aber in den einzelnen Produktgruppen sehr große Unterschiede in der Qualität gibt und unterschiedliche Zollsätze angewendet werden, ergibt sich das gleiche Problem, wie es oben für den Wertzoll beschrieben wurde. An der Grenze muss die Produktqualität eindeutig erkannt werden. Administrative Probleme bei spezifischen Zöllen für verarbeitete Agrarprodukte Bei der Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen des Anhangs I zum EU- Vertrag (Grunderzeugnisse und Produkte der ersten Verarbeitungsstufe) aus Dritt- 280 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik ländern werden zum Schutz der festgelegten EU-Binnenmarktpreise spezifische Agrarzölle erhoben. Für die Einfuhr von Produkten, die in mehreren Verarbeitungsstufen aus vorstehenden Erzeugnissen hergestellt werden (Nicht-Anhang I- Waren), gelten ebenfalls spezielle Einfuhrregelungen. Tabelle 7.2: Klassifizierung von Weizenprodukten in den Zolltarifen der EU - GETREIDE TARIC-Code Warenbezeichnung 1001 Weizen und Mengkorn - 1001 10 - Hartweizen - 1001 90 - andere - - 1001 90 10 - - Spelz zur Aussaat - - 1001 90 91 - - anderer Spelz, Weichweizen und Mengkorn - - - 1001 90 91 - - - Weichweizen und Mengkorn, zur Aussaat - - - 1001 90 99 - - - andere - - - - 1001 90 99 12 - - - - Weichweizen und Spelz hoher Qualität - - - - 1001 90 99 20 - - - - Weichweizen und Spelz mittlerer Qualität - - - - 1001 90 99 30 - - - - Weichweizen und Spelz niederer Qualität - - - - 1001 90 99 90 - - - - andere Quelle: EU Zolltarif 2004. Ein besonderes Problem stellt die Ermittlung der Rohstoffinzidenz dar. Will man im Inland den Preis für das Agrarrohprodukt durch Einfuhrabgaben über den Weltmarktpreis anheben, dann genügt es nicht, nur Abgaben für Agrarrohprodukte bei der Einfuhr zu erheben, sondern man muss dieses auch für alle verarbeiteten Produkte tun, in denen Agrarprodukte enthalten sind. Aus diesem Grund müssen für alle verarbeiteten Produkte die Rohstoffinhalte je Mengeneinheit bekannt sein. Doch der Rohstoffgehalt eines verarbeiteten Produkts stellt nicht nur eine technische Relation dar, sondern hängt auch von den Preisrelationen ab. Relativ einfach zu lösen sind die Probleme bei Anhang I Produkten, doch auch hier gibt es erhebliche Probleme. Bei Anhang I-Waren ergibt sich die Belastung der Importe vornehmlich aus einem einzigen Agrarrohprodukt im verarbeiteten Produkt. Die Zollbehörde muss somit Informationen darüber haben, wie viel des Rohstoffes in den verarbeiteten Produkten enthalten ist. Wird z. B. die Einfuhrbelastung für Mehl festgelegt – einem Anhang I Produkt –, so wird unterstellt, dass eine bestimmte Menge Getreide im Mehl enthalten ist. Wie viel Getreide aber tatsächlich benötigt wird, hängt u. a. von der Qualität des Getreides, der Mahltechnik und der Qualität des Mehls ab. Es ist der Zollbehörde wohl kaum möglich, für jede Charge des importierten Mehls annähernd exakt den Getreidegehalt zu ermitteln. Es ist daher nahe liegend, dass die staatlichen Stellen die benötigten Informationen von den Mühlen erhalten. Ob diese Informationen aber die Realität exakt widerspiegeln, kann bezweifelt werden. Warum sollten wohl die Mühlen daran interessiert sein mitzuteilen, dass technische und biologische Fortschritte zu einem geringeren Rohstoffgehalt im Mehl geführt haben? Tatsächlich gibt es einige Hinweise, dass die unterstellte Rohstoffinzidenz gelegentlich erheblich von der tatsächlichen Inzidenz abweicht. 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 281 So hat die EU in einzelnen Jahren einen Exportanteil für Weizenmehl bis zu über 60 % erzielen können. Natürlich war der Mehlexport nur möglich, weil Exporterstattungen gezahlt wurden. Subventionen wurden zwar auch für den Export von Weizen gezahlt, doch hatte die EU bei diesem Produkt lediglich einen Exportanteil von unter 20 %. Die Mehlexporteure waren offensichtlich international wettbewerbsfähiger als die Weizenexporteure. Der Grund hierfür lag vornehmlich daran, dass die Rohstoffinzidenz zu großzügig festgelegt war. Die Mehlexporteure hatten im Mehl weniger Weizen exportiert, als von den Zollbehörden angenommen wurde. Dieses Beispiel veranschaulicht, welche administrativen Probleme bei der Festlegung der Einfuhrbelastungen für verarbeitete Agrarprodukte bestehen. Besondere Probleme entstehen bei der Ermittlung der Einfuhrbelastung für Nicht- Anhang I-Waren. In diesen Waren sind häufig mehrere Agrarrohstoffe enthalten. Als Beispiel kann das Produkt Teigwaren angeführt werden. Teigwaren können sowohl mit Hartweizen als auch – zumindest teilweise – unter Zumischung von Eigelb mit Weichweizen hergestellt werden. Je nach den Preisrelationen werden die Hersteller mehr den einen oder den anderen Rohstoff bevorzugen. Der Administration ist es unmöglich, im Einzelfall zu ermitteln, welche Rohstoffgehalte im verarbeiteten Produkt enthalten sind. Notgedrungen ist somit mit fest vorgegebenen Rohstoffkoeffizienten zu arbeiten. Hierdurch kann aber eine Bevorzugung oder Benachteiligung der inländischen Verarbeitungsindustrie eintreten. Eine Verzerrung der Handelsströme wird die Folge sein. Selbstverständlich erfordert die Durchführung der Einfuhrabgaben für Agrarprodukte die Kontrolle des internationalen Warenverkehrs. Hierbei gilt, dass die Kontrollmaßnahmen umso kostspieliger sein werden, je größer die Differenz zwischen dem Inlandspreis und dem Weltmarktpreis ist. In einem solchen Fall besteht für den Händler ein besonders großer Anreiz, die Waren vom Weltmarkt ohne Belastung mit Abschöpfungen zu importieren. Die administrativen Probleme bei verarbeiteten Produkten wären natürlich geringer, wenn es nur Wertzölle geben würde und diese für alle Produkte gleich hoch wären. Diese Ausführungen sollten deutlich gemacht haben, dass der Außenschutz für Agrarrohprodukte erhebliche Wirkungen auf den Handel mit verarbeiteten Produkten hat. Diese Produkte sind aber in den letzten Jahren auf dem Weltmarkt bedeutender geworden als Agrarrohprodukte. Verarbeitete Agrarprodukte spielen insbesondere eine Bedeutung in entwickelten Volkswirtschaften wie der EU, da diese verstärkt Kapital und Innovationen in neuen verarbeiteten Agrarprodukten einsetzen. 7.3.2.2 Nicht-tarifäre Handelshemmnisse Nicht-tarifäre Handelshemmnisse (NTH) sind alle Maßnahmen, die den internationalen Warenaustausch beschränken und keine Zölle sind. Es ist somit für die Klassifizierung eines Instruments als ‚nicht-tarifäres Handelshemmnis‘ nicht konstitutiv, dass die Absicht besteht, den internationalen Handel zu beschränken. So hatte die EU vor 1993 z. B. die inländischen Produzenten von Ölsaaten durch produktgebundene Beihilfen gefördert. Diese Maßnahme wurde vom GATT als handelsbeschränkend interpretiert. Die Folge war, dass die EU die Ölsaatenmarktordnung als Ergebnis des so genannten Blair House Kompromisses geändert hat. 282 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik NTH haben weltweit im letzten Quartal des vorigen Jahrhunderts zugenommen. Ein Grund hierfür mag sein, dass die Handelsrunden im GATT zu einer erheblichen Senkung der Zölle führten und die Länder die politisch gewünschten Effekte über den verstärkten Einsatz von nicht-tarifären Handelshemmnissen zu erreichen versuchten. Der Agrarhandel wurde darüber hinaus aber auch aus anderen Gründen durch nicht-tarifäre Handelshemmnisse eingeschränkt. Agrarprodukte sind zunehmend heterogener geworden. Einzelne Länder legen verstärkte Bedeutung auf die Produktionsherstellung, z. B. Nichtverwendung von gentechnisch veränderten Organismen (GVO), Nichtverwendung von bestimmten chemischen Wirkstoffen in der Pflanzenproduktion (Pflanzenschutzmittel und Wachstumsregler) oder auch bezüglich der Nichtverwendung von Hormonen in der Tierfütterung. Auch hat aus Sicht einiger Länder die Multifunktionalität der Landwirtschaft und die Umweltwirkung der landwirtschaftlichen Produktion eine größere Bedeutung erlangt und damit den Einsatz von NTH verstärkt. Die Rechtsgrundlagen zu den NTH finden sich in den einschlägigen Artikeln der WTO. Die Artikel sind für Deutschland bindend über seine eigene Mitgliedschaft in der WTO sowie seine Mitgliedschaft in der Europäischen Union, die ihrerseits ebenfalls Mitglied der WTO ist. Das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) 1947, das einschließlich der nachträglichen Erweiterungen und Präzisierungen in die WTO-Vorschriften übernommen wurde, erklärte in Art. XI (1) lapidar: „Außer Zöllen… darf eine Vertragspartei bei der Einfuhr einer Ware oder der Ausfuhr einer Ware Verbote oder Beschränkungen… weder erlassen noch beibehalten“. Demnach waren NTH verboten. Die WTO lässt in dem Abkommen über Landwirtschaft explizit NTH unter bestimmten Bedingungen zu. 1. Auf dem Getreidemarkt wurden der EU variable Zölle zugestanden, die in ihrer Funktion gleichbedeutend den früheren variablen Abschöpfungen sind und daher als NTH eingestuft werden können. 2. Es wurden generell Importquoten zur Sicherung eines Mindestmarktzugangs beschlossen. 3. Es wurden unterschiedliche Präferenzabkommen zugelassen. 4. Nach Artikel 13 sind Ausnahmen für den Gebrauch von inländischen Schutzmaßnahmen erlaubt, wenn diese keine oder minimale handelsverzerrende Wirkungen haben – so genannte ‚Grüne Box‘-Maßnahmen. Das Abkommen über technische Handelshemmnisse erlaubt in Artikel 2 ebenfalls NTH, wenn diese nicht übermäßig den Handel beschränken. Gründe für die NTH können z. B. sein: Schutz von menschlicher Gesundheit und Sicherheit, Schutz von Pflanzen und Tieren und Schutz der Umwelt. Für den Agrarhandel ist neben dem Abkommen über technische Handelshemmnisse auch das Abkommen über ‚sanitäre und phytosanitäre Handelshemmnisse‘ von Bedeutung. 5. Exporterstattungen sind im vorgegebenen Rahmen möglich. Die ersten drei Formen von NTH lassen sich relativ leicht mit dem oben dargestellten Rahmen bewerten. Schwieriger fällt die Bewertung der vierten Form von NTH, die allerdings eine zunehmende Bedeutung für den internationalen Handel 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 283 einnimmt. Im Folgenden soll eine Wirkungsanalyse der genannten Gruppen von NTH vorgenommen werden. Zu 1: Variable Zölle Nicht-tarifäre Handelshemmnisse sollten eigentlich in der Uruguay-Runde in Zolltarife umgewandelt werden, d. h. tarifiziert werden. Dieses Vorhaben konnte tatsächlich für das bis dahin wichtigste nicht-tarifäre Handelshemmnis der EU, das Abschöpfungssystem, verwirklicht werden. Lediglich bei Getreide konnte die EU ein System der Importbelastung beibehalten, das in seiner Ausgestaltung und Wirkung identisch mit dem Abschöpfungssystem ist. Allerdings spricht man nun nicht mehr von variablen Abschöpfungen, sondern von variablen Zöllen. Die EU hat aber bei der Gestaltung des Systems der variablen Zölle im Vergleich zum Abschöpfungssystem Freiheitsgrade verloren. Beim Letzteren konnte sie die politisch gewünschten Preise in Form der Schwellenpreise als Mindesteinfuhrpreis frei festlegen. Beim neuen System wurde in der WTO festgeschrieben, dass die Einfuhrschwelle nicht mehr als 150 % der Interventionspreise betragen darf. Die Differenz zwischen dem Einfuhrpreis für die einzelnen Getreidearten und dem Weltmarktpreis wird als Zoll (früher Abschöpfung) erhoben. Der repräsentative Weltmarktpreis wird dabei nicht direkt an der EU-Grenze (wie beim früheren Abschöpfungssystem) ermittelt, sondern aus den beobachteten Preisen an den Börsen in den USA zuzüglich der Kosten für die Bewegung der Ware in den USA und für die Seefracht mit Versicherung abgeleitet. Preis-Mengeneffekte variabler Zölle Die Preis-Mengeneffekte der variablen Zölle (Abschöpfungen) sind identisch mit den Effekten, die oben für die Einfuhrbelastungen durch Zölle dargestellt wurden. Ordnungspolitische Einordnung variabler Zölle Ordnungspolitisch sind variable Abschöpfungen in der Form wie sie bis 1995 angewandt wurden, negativer zu beurteilen als gebundene Zölle. Zum einen kann dieses Instrument zu einer vollkommenen Abkopplung der Inlandspreise von den Weltmarktpreisen führen und damit verhindern, dass die weltwirtschaftlichen Knappheiten sich als Signale bei Produzenten und Konsumenten bemerkbar machen. Zum anderen eröffnet dieses Instrument Ansatzpunkte für Lobbyismus. Da die Schwellenpreise vor 1995 jährlich neu festgelegt wurden, konnten Interessenvertreter jedes Jahr auf die Festlegung der Schwellenpreise und damit auf die Höhe der Protektionsraten Einfluss nehmen. Die neue Form der variablen Zölle ist ordnungspolitisch günstiger als das alte System zu beurteilen, da die Einfuhrpreise in Höhe von 150 % der Interventionspreise festgeschrieben sind und die EU sich verpflichtet hat, die Interventionspreise nicht zu erhöhen. Lobbyisten sind somit entmachtet worden. Allerdings verbleibt der zweite negative Effekt der variablen Abschöpfungen. Im Vergleich zu spezifischen Zöllen und Wertzöllen ist das Instrument der variablen Zölle aus ordnungspolitischer und wohlfahrtstheoretischer Sicht negativer zu beurteilen, da eine vollkommene Abkopplung der Inlandspreise von den Weltmarktpreisen erfolgt. 284 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Die Effekte der variablen Zölle auf Wohlfahrt, Einkommensverteilung, Budget und internationalen Handel sind implizit bereits oben bei der Darstellung der Effekte von spezifischen Zöllen und Wertzöllen dargestellt worden. Es sind daher lediglich einige Anmerkungen zu den administrativen Problemen zu ergänzen. Administrative Probleme variabler Zölle Das Instrument der variablen Zölle gibt es zurzeit (2005) nur bei der Einfuhr von Getreide. Die Verwaltung hat die Aufgabe, den Weltmarktpreis für die einzelnen Getreidearten täglich zu ermitteln und alle 14 Tage die Höhe der Importbelastung festzulegen. Man kann sich leicht vorstellen, welche Probleme für eine Administration bei der Ermittlung der Weltmarktpreise bestehen. Man hat sich daher auf ein einfaches Verfahren für die Ermittlung der Importpreise geeinigt. Die Notierungen auf den ausgewählten Börsen in den USA können zwar als repräsentative Preise in den entsprechenden Regionen angesehen werden, doch kann die administrative Ableitung der möglichen Importpreise im Hafen Rotterdam für die Händler ein Problem darstellen. Die Preise sind in US$ notiert und müssen von der Administration in € umgerechnet werden. Natürlich ist die Umrechnung kein Problem, doch kann für den Importeur ein Problem entstehen, wenn der Wechselkurs sich während der Gültigkeit der fixierten variablen Zölle ändert. Noch problematischer ist es, die Kosten der Bewegung der Waren von den US-amerikanischen Börsen zum Einfuhrhafen der EU, Rotterdam, zu ermitteln. Transportpreise ändern sich schnell im Zeitablauf und variieren stark zwischen den Transportunternehmern und Reedern. Es ist daher nicht unwahrscheinlich, dass gelegentlich die tatsächlichen Bewegungskosten der Ware höher oder niedriger liegen als von der EU-Kommission unterstellt. Somit ergibt sich für die Importeure neben den Marktunsicherheiten eine zusätzliche Unsicherheit durch die Administrierung des Importregimes für Getreide. Bei Zöllen gibt es diese Unsicherheit nicht. Zu 2: Importquoten Importquoten sind nach Abschluss der Uruguay-Welthandelsrunde von größerer Bedeutung für den Agrarhandel geworden. Alle Mitgliedsländer der WTO mussten sich verpflichten, unabhängig von der inländischen Versorgungslage eine Mindesteinfuhr in Höhe von 5 % des Verbrauchs der Basisperiode von 1986/88 zu gewährleisten. Einfuhren müssen demnach auch zugelassen werden, wenn auf einem bestimmten Markt bereits ein hoher Exportüberschuss besteht, der mit Exporterstattungen auf dem Weltmarkt abgesetzt werden muss. Dieser so genannte Mindestmarktzugang musste für einzelne relativ eng definierte Produktgruppen quantifiziert werden. So wurden z. B. für Milchprodukte vier Produktgruppen spezifiziert. Diese enge Definition der Produkte hat erhebliche Implikationen für die praktische Agrarpolitik, insbesondere auch, weil es gleichzeitig auch für jede Produktgruppe eine Begrenzung der subventionierten Exportmengen gibt. Hierauf wird unten bei der Darstellung der Außenhandelsregelungen detaillierter eingegangen. Die Implementierung erfolgt in der EU durch Vergabe von Einfuhrlizenzen für die als Mindestmarktzugang festgelegte Menge. Für Mengen, die als Teil des Mindestmarktzugangs (qq) eingeführt werden, wird ein ermäßigter Zoll erhoben. Die 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 285 Preis- und Mengenwirkung wird im Schaubild 7.15 jeweils für eine Produktgruppe mit Einfuhrbedarf (SVG < 100 %), mit 100%igem Selbstversorgungsgrad und mit Exportüberschüssen (SVG > 100 %) dargestellt. Dabei ist der gebundene Zoll tb und der Präferenzzoll tp. Bei einem SVG < 100 % (vgl. Schaubild 7.15 a) muss die EU auf Zolleinahmen in Höhe der vertikal schraffierten Fläche verzichten. Es hängt von der Implementierung des Systems ab, wem die entgangenen Zolleinnahmen zufließen. Würden keine Transaktionskosten entstehen, so würde dieser Betrag voll den Importeuren zufließen. Die Exportländer hätten daher in einer Welt ohne Transaktionskosten keine Vorteile durch den Mindestmarktzugang. In der Realität können aber erhebliche Transaktionskosten entstehen. Da die Importeure eine Lizenz beantragen müssen, bei der Antragstellung aber zum einen nicht wissen, wie viel der beantragten Menge ihnen zugeteilt wird und sie zum anderen mit der Beantragung der Lizenz eine Kaution hinterlegen müssen, entsteht Unsicherheit, die neben den direkten Kosten der Kaution auch indirekte Kosten verursachen. Die tatsächliche Zuteilung erfolgt in der EU gemäß dem Quotienten aus beantragter Menge zu gesamter zu verteilender Menge. Es ist daher möglich, dass die dem einzelnen Anq q q p p p pw pw pw pi pi pi qq qq qq a) Einfuhrbedarf SVG < 100 % b) Selbstversorgung SVG = 100 % c) Überschuss SVG > 100 % tb tp tb b tp tp t ' ip D iq S iq Schaubild 7.15: Wirkung des Mindestmarktzugangs bei unterschiedlicher inländischer Versorgungslage 286 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik tragsteller zugeteilte Menge sehr klein ist und unterhalb der Menge liegt, die im normalen Handel als Mindestladung bei der Einfuhr gilt. Der Antragsteller wird daher versuchen, über Tochterunternehmen zahlreiche Lizenzen zu beantragen und später die zugeteilten Mengen bündeln. Es entstehen demnach Kosten für die Kaution und für die Organisation des Imports. Größere Unternehmen mit Tochterunternehmen sind im Vergleich zu kleineren Unternehmen bevorteilt. Ein Teil der maximal möglichen Rente wird demnach zum Ausgleich der Transaktionskosten benötigt. Den ausländischen Exporteuren dürfte von der Rente gar nichts oder wenig zukommen. Sie könnten etwas von der Rente erhalten, wenn die EU-Lizenzen für den Import bestimmter Qualitäten vergeben werden und daher in den Exportländern die Preise für diese Waren steigen oder wenn Lizenzen für den Import aus bestimmten Ländern vergeben werden und dort tatsächlich die Preise steigen. In der Situation b) führen die Importe zu einer Senkung der Inlandspreise und damit zu einer sinkenden Protektionsrate. Die Folge ist eine Erhöhung der inländischen Wohlfahrt. In der Situation c) steigt der Exportüberschuss mit der Folge, dass bei unveränderten Inlandspreisen die budgetäre Belastung des Landes steigt. Gleichzeitig sinkt die Wohlfahrt. Das Land hat aufgrund der WTO-Regel den Importeuren Zugang zu den Inlandsmärkten zu eröffnen und diese erhalten höhere Preise als auf dem Weltmarkt gezahlt werden. Es entstehen demnach – wie oben bereits ausgeführt – zum Teil eine Rente und zum Teil höhere Transaktionskosten. Selbst wenn die Rente vollkommen den inländischen Importeuren zufällt, entsteht für die Gesellschaft insgesamt wegen der erhöhten Transaktionskosten ein Wohlfahrtsverlust. Zu prüfen bleibt, wie der Mindestmarktzugang mit der Zielsetzung, den Welthandel zu liberalisieren, zu vereinbaren ist. Die obige Analyse hat gezeigt, dass sich zwar die Handelsströme verändern, aber sich nicht auch denjenigen annähern, die sich bei Freihandel ergeben würden. Somit ergeben sich aus dieser Sicht keine direkten positiven Effekte. Allerdings können indirekte positive Effekte auftreten. Zum einen erhöht der Mindestmarktzugang die budgetären Kosten und die Wohlstandsverluste für das protektionierende Land. Die Folge könnte daher eine Reduzierung der Protektion sein. Zum anderen hat die Uruguay-Runde auch zu einer Begrenzung der subventionierten Exportmengen geführt (siehe die Analyse der Wirkungen unten). Da der Mindestmarktzugang bei unveränderten inländischen Angebots- und Nachfragemengen den Exportüberschuss erhöhen würde, sind die Länder mit Exportüberschüssen gezwungen, die Überschüsse zu reduzieren. Zu 3: Präferenzabkommen Präferenzabkommen können unterschiedliche Inhalte haben, aber sie zielen alle darauf ab, bestimmte Handelspartner zu bevorzugen. Daraus folgt bereits, dass solche Abkommen nur dann abgeschlossen werden, wenn nationale Märkte durch tarifäre oder nicht tarifäre Handelshemmnisse geschützt werden. Gleichzeitig folgt aus der Intention der Abkommen, dass andere Handelspartner, die nicht die Vorteile von Präferenzabkommen erhalten, benachteiligt werden. Die EU als hoch protektionierter Wirtschaftsraum stand von Beginn der Agrarmarktordnungen an unter politischem Druck, präferentiellen Zugang zu den EU- Agrarmärkten zu gewähren. Zum einen forderten dies die Entwicklungsländer, die 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 287 Nachfolgestaaten der ehemaligen Kolonien geworden waren. Diese Länder hatten zunächst enge Handelskontakte mit ihren ehemaligen Kolonialstaaten, verloren aber durch deren Mitgliedschaft in der EU traditionelle Absatzmärkte. Es wurden daher 1975 einigen Ländern Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (AKP-Abkommen) Präferenzen gewährt. Zum anderen wünschten auch andere Entwicklungsländer präferenziellen Zugang zu den EU-Märkten, weil sie sich durch den EU- Agrarprotektionismus besonders benachteiligt sahen. So wurde 2001 mit den ärmsten Entwicklungsländern das so genannte ‚Everything but Arms‘ (EBA) Abkommen unterzeichnet. Zum dritten verlangten aber auch Industrieländer Präferenzabkommen, weil sie durch die Erweiterung der EU traditionelle Absatzmärkte verloren. So erhielt Neuseeland nach dem Beitritt Großbritanniens zur EU (1973) präferenziellen Zugang für Milchprodukte. Die Transformation in Mittel- und Osteuropa gab in den neunziger Jahren Anlass für eine Reihe weiterer Präferenzabkommen. Diese Abkommen hatten in der Regel nur eine begrenzte Laufzeit, wurden aber immer wieder erneuert. Die Abkommen beinhalten entweder einen abgabenfreien Zugang zu den EU- Märkten für eine bestimmte Menge (Quote) spezieller Produkte oder aber auch den unbegrenzten Zugang zu den EU-Märkten für einzelne oder auch für nahezu alle Produkte agrarischen und industriellen Ursprungs. Die Wirkung von Präferenzabkommen mit Quoten ist identisch mit den oben dargestellten Wirkungen für den Mindestmarktzugang. Die Wirkung von Präferenzabkommen mit unbegrenztem Zugang zu den EU-Märkten für bestimmte oder nahezu alle Produkte ist grundsätzlich identisch, lediglich das Ausmaß der Wirkungen ist unterschiedlich. Die EU hat sich z. B. mit dem EBA-Abkommen verpflichtet, für die 49 ärmsten Länder ab März 2001 den EU-Markt für alle Agrarprodukte, außer frischen Bananen, Reis und Zucker, vollkommen zu öffnen. Für die genannten drei Produkte galt eine Übergangszeit mit gleitender Liberalisierung, die 2009 endete. Für die präferierten Länder wird ein großer Anreiz bestehen, ihre eigene Produktion in der EU zu verkaufen, wenn der EU-Zuckerpreis weiterhin auf dem dreifachen Niveau der Weltmarktpreise (wie 2004/05) gehalten wird. Es ist aus Sicht dieser Länder ökonomisch rational, ihre Inlandsproduktion an den fob-Preisen für Exporte in die EU auszurichten und die inländische Versorgung durch Importe vom Weltmarkt zu sichern. Es ist daher verständlich, dass die EU-Kommission 2004 Vorschläge zur grundlegenden Reform der EU-Zuckermarktordnung vorlegte. Es ist aber auch nachvollziehbar, dass nicht nur die EU-Rübenanbauer und EU-Zuckerrübenverarbeiter die Vorschläge ablehnen, sondern auch die Entwicklungsländer, die bereits bisher durch das AKP-Abkommen von den Exporten in die EU profitierten und die Entwicklungsländer, die zukünftig aufgrund des EBA-Abkommens zu gewinnen hoffen. Erstaunlich ist dabei, dass die Entwicklungsländer vehement gegen die Reform opponieren, selbst wenn der größte Teil der Kontingentsrente wahrscheinlich den EU-Importeuren zufiel. Es scheint aber genügend einflussreiche Gruppen in den Entwicklungsländern zu geben, die von den gegenwärtigen Präferenzabkommen der EU Vorteile haben. Zusammenfassend kann zu den Wirkungen der Präferenzabkommen gesagt werden, dass diese Abkommen zwar für einzelne Länder vorteilhaft sein können. Die Weltwohlfahrt wird aber durch diese Abkommen verringert, da die präferierten 288 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Länder sich nicht an den Weltmarktpreisen orientieren, sondern an den politisch festgelegten höheren EU-Preisen. Nicht präferierte Exportländer werden durch die Abkommen benachteiligt, da bei Produktionsausweitung in den präferierten Ländern die Weltmarktpreise gedrückt werden. Allerdings verursachen die Präferenzabkommen der EU budgetäre und volkswirtschaftliche Kosten, die höher sind als die potentiellen Vorteile der präferierten Länder. Es ist daher wahrscheinlich, dass die EU aufgrund der Präferenzabkommen zu einer weiteren Liberalisierung des Agraraußenhandels bereit ist. Zu 4: Sanitäre und phytosanitäre Handelshemmnisse Durch sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen kann erheblich in den Handel eingegriffen werden. So kann z. B. die Einfuhr bestimmter Produkte verboten werden; die EU hat z. B. die Einfuhr von Hormonfleisch und von nicht gekennzeichneten GVO-Produkten verboten. Weiterhin können erhebliche Auflagen für Produktionsmethoden, z. B. bei Schlachthöfen, im Ausland gefordert werden, bevor eine Einfuhrerlaubnis erteilt wird. Die WTO-Vereinbarungen erlauben grundsätzlich Einfuhrverbote oder erhebliche Auflagen. Hierdurch ist es möglich, dass einzelne Länder nationale Standards im Inland durchsetzen können und ausländische Produkte auch diese Standards einzuhalten haben. Offensichtlich hat man bei den WTO-Verhandlungen erkannt, dass es erhebliche Unterschiede in den gewünschten Standards der einzelnen Länder gibt. Es kann daher der Erhöhung der nationalen Wohlfahrt dienen, wenn einzelne Länder die Möglichkeit haben, aus sanitären und phytosanitären Gründen in den Außenhandel einzugreifen. Am Rande sei vermerkt, dass es in der EU keine so weit reichenden Zugeständnisse an die Mitgliedsländer gibt, in den Handel aus sanitären oder phytosanitären Gründen einzugreifen. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat bereits 1979 in einem grundlegenden Urteil, dem so genannten Cassis de Dijon-Urteil, ein allgemeines Prinzip formuliert. Das Prinzip besagt, dass Waren, die in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union rechtmäßig hergestellt worden sind, auch in allen andern EU-Staaten verkauft werden dürfen. Dem deutschen Lebensmittelkonzern REWE war von der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein die Einfuhr des französischen Likörs Cassis de Dijon (20 % Alkoholgehalt) verboten worden, weil die deutschen Gesetze einen Mindestgehalt von 32 % vorgeschrieben haben. Der Konzern klagte daraufhin beim EuGH. Der Gerichtshof sah im Einfuhrverbot der Bundesmonopolverwaltung einen Verstoß gegen Artikel 30 des EU-Vertrages und hieß die Klage gut. Nach Artikel 30 müssen Hemmnisse für den Warenverkehr, die sich aus einer unterschiedlichen Regelung der Herstellung und Vermarktung von Weingeist ergeben, nur dann hingenommen werden, wenn sie notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden. Solche Erfordernisse sind: Wirksame steuerliche Kontrolle, Schutz der öffentlichen Gesundheit, Lauterkeit des Handelsverkehrs, Verbraucherschutz. Den Erfordernissen der Lauterkeit des Handelsverkehrs und des Verbraucherschutzes lässt sich durch das weniger weitgehende Mittel einer Kennzeichnungspflicht hinreichend gerecht werden. Ein völliges Verkehrsverbot ist daher nicht notwendig. Das Urteil des EuGH erwies sich als grundlegend für die Verwirklichung des freien Warenverkehrs im Europäischen Binnenmarkt. 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 289 Natürlich dürfen die einzelnen EU-Länder auch weiterhin durch gezielte Maßnahmen unter bestimmten Bedingungen – wie z. B. Ausbruch einer gefährlichen Tierkrankheit in einem Land – den Binnenhandel beschränken. Diese Maßnahmen müssen aber explizit begründet und von der EU-Kommission akzeptiert werden. Im internationalen Handel hat man auf das Beispiel der EU nicht zurückgreifen können, da man keine Übereinkunft zwischen den Ländern hat, um Standards auf supranationaler Ebene festzulegen und Verstöße zu sanktionieren. Einerseits ist das Zugeständnis, Handelshemmnisse aus sanitären und/oder phytosanitären Gründen zuzulassen, ein Widerspruch zu der Freihandelsidee, die GATT und WTO leitet, andererseits drückt die Regelung eine Erkenntnis aus, dass Lebensmittel zunehmend nicht mehr reine Suchgüter sind und dass die Präferenzen der Bewohner bezüglich gesundheitlicher Standards unterschiedlicher Länder sehr unterschiedlich sein können. Diese Maßnahmen sind daher grundsätzlich geeignet, die Wohlfahrt in einzelnen Ländern zu erhöhen. Allerdings kann nicht erwartet werden, dass dadurch auch – wie im Außenhandel mit reinen Suchgütern – die Weltwohlfahrt erhöht wird. Dennoch können diese Maßnahmen zu erheblichen Problemen führen: (a) Es ist notwendig, dass man sich in der WTO auf Kriterien für erlaubte Eingriffe einigt. Bei der Überprüfung der Berechtigung zur Errichtung von Handelshemmnissen aus sanitären oder phytosanitären Gründen hat man sich geeinigt, wissenschaftliche Beurteilungen zu akzeptieren. Leider gibt es aber nicht stets eindeutige wissenschaftliche Beurteilungen, die sich auch im Zeitablauf nicht ändern. Länder dürfen daher, z. B. dann, wenn neue wissenschaftliche Untersuchungen Zweifel an der bisherigen Beurteilung aufkommen lassen, Handelshemmnisse bis zu einer erneuten Klärung errichten. (b) Es besteht die Gefahr, dass diese Maßnahmen zwar offiziell aus sanitären und phytosanitären Gründen eingesetzt werden, in der Realität aber die inländischen Produzenten geschützt werden sollen. Es kann eine neue Form des Protektionismus entstehen. (c) Der Hormonstreit zwischen der EU und den USA hat sogar gezeigt, dass die EU gegen den Schiedsspruch der WTO entschied und den Import von Fleisch, das von mit Hormonen behandelten Tieren stammte, verboten hat. Die EU war bereit, eine monetäre Kompensation zu zahlen. Es lässt sich aus wohlfahrtstheoretischer Sicht nicht eindeutig sagen, ob diese Maßnahme für die EU zu einem Wohlfahrtsgewinn oder -verlust führt. Offensichtlich sind die Präferenzen der Europäer anders als die der US-Amerikaner. Es könnte sein, dass die Zahlungsbereitschaft der EU-Bürger so hoch ist, dass das Verbot des Imports von dem betreffenden Fleisch – trotz wissenschaftlicher Unbedenklichkeit, aber dennoch möglicherweise mit einem geringen Gesundheitsrisiko behafteten Lebensmittels – wohlfahrtserhöhend ist. Der Mangel einer eindeutigen wissenschaftlichen Beurteilung öffnet natürlich das Tor für versteckten Protektionismus. (d) Sanitäre und phytosanitäre Handelshemmnisse können zu erheblichen Transaktionskosten für internationale Händler führen. Dies ist offensichtlich, wenn einzelne Länder wie die EU eine Kennzeichnung einzelner Inhaltsstoffe verlangen – wie z. B. Bestandteile an genetisch veränderten Organismen – und die Überprüfung 290 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik des Gehalts dieser Inhaltsstoffe für den Handel sehr kostenaufwendig ist. Kosten für den Handel entstehen insbesondere auch durch die erhöhte Unsicherheit. So kann z. B. die Feststellung der Überschreitung des Grenzwertes eines bestimmten Inhaltsstoffes in Teilen der Ladung an der Grenze zur Ablehnung der gesamten Charge führen. Ebenso kann an der Grenze der Import völlig unerwartet untersagt werden, weil im Exportland z. B. in einer bestimmten Region, die nicht mit der Exportregion identisch zu sein braucht, eine bestimmte Pflanzenkrankheit oder Tierkrankheit aufgetreten ist oder weil es inzwischen neuere wissenschaftliche Untersuchungen gibt, die Zweifel an der bisherigen Unbedenklichkeit einzelner Inhaltsstoffe oder Produktionsverfahren aufkommen lassen. Diese Beispiele zeigen wiederum, dass es einerseits unvermeidbare zunehmende Unsicherheiten für den Handel gibt, aber andererseits auch Unsicherheiten, die dadurch entstehen, dass die Länder aus protektionistischen Gründen in den Handel kurzfristig und unvorhersehbar eingreifen. Zu 5: Exporterstattungen Exporterstattungen (Ausfuhrsubventionen) waren nach GATT, Artikel XVI, für primäre Produkte, zu denen auch Agrarprodukte gehören, erlaubt. Allerdings durfte durch Zahlung von Exporterstattungen nicht ein mehr als angemessener Anteil an den Weltexporten erreicht werden. Da der Begriff ‚angemessen‘ nicht eindeutig definiert wurde, konnte die Zunahme von Exporterstattungen, insbesondere der EU, nicht verhindert werden. Es war daher nahe liegend, dass in der Uruguay- Runde eine Lösung gesucht wurde. Man hatte sich zunächst auf eine prozentuale Reduktion der Exportzahlungen und der subventionierten Exportmengen geeinigt. Die Menge der subventionierten Exporte musste um 21 % reduziert werden und die Ausgaben für Exporterstattungen um 36 %. In der laufenden Doha-Runde (Beginn 2001) wird man aber wahrscheinlich ein vollständiges Verbot von Exportsubventionen vereinbaren. Exporterstattungen sind das Spiegelbild der Einfuhrbelastungen. Die Wirkungen sind daher analog. Die Wirkungsanalyse kann daher kurz gehalten werden; es werden lediglich Besonderheiten im Unterschied zur Einfuhrbelastung dargestellt. Preis- und Mengeneffekte von Exporterstattungen Exporterstattungen müssen gezahlt werden, wenn Produkte, deren Preis im Iland über dem Weltmarktpreis liegt, auf dem Weltmarkt verkauft werden. Somit sind Exporterstattungen nur dann zu zahlen, wenn der Selbstversorgungsgrad im Inland über 100 % ist. im Inland produzierte Menge Selbstversorgungsgrad = 100 im Inland verbrauchte Menge Exporterstattungen können, selbst wenn die Zahlungen für ein Produkt insgesamt nur relativ gering sind, einen großen Effekt auf die Höhe der Inlandspreise haben. Diese Aussage wird mit Schaubild 7.16 verdeutlicht. Der Weltmarktpreis liegt bei pw und der inländische Interventionspreis, zu dem der Staat sich verpflichtet hat, die gesamte den Interventionsstellen angediente Menge aufzukaufen, liegt bei pi. Natürlich setzt das Interventionssystem voraus, dass Einfuhren durch einen hohen 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 291 Außenschutz, der größer als pi – pw sein muss, abgesichert werden. Ohne Exporterstattungen würde sich demnach im Inland der Preis pi ergeben. Ohne Interventionsaufkäufe und ohne Exporterstattungen aber mit Importbelastungen, die höher sein müssten als paut – pw, würde sich im Inland der Autarkiepreis paut einstellen. Es würde Autarkie im Inland bestehen; der Selbstversorgungsgrad wäre 100 %. Exporterstattungen können demnach dazu führen, dass die Inlandspreise über dem Autarkiepreis und auch über dem Interventionspreis liegen. Tatsächlich ist diese Situation auf den meisten Märkten mit Interventionspreisen häufig anzutreffen. Die EU-Kommission will vermeiden, dass die Interventionsstellen Produkte aufkaufen müssen, die dann ohnehin später exportiert werden. Daher hat die Kommission sich in den letzten Jahren zunehmend entschieden, direkt aus dem Markt zu exportieren. Eine von der Administration gewünschte Exportmenge wird ausgeschrieben und die potentiellen Exporteure machen Angebote über die von ihnen gewünschte Exportsubvention. Die Kommission entscheidet dann, wer von den Bietern die gewünschte Exporterstattung und eine Lizenz zum Export erhält. Wird die Exporterstattung höher als pi – pw festgelegt, ergibt sich im Inland ein Preis oberhalb von pi. Die Exporterstattung je Mengeneinheit führt demnach dazu, dass die Weltnachfragekurve, die in Höhe pw als vollkommen elastisch angesehen wurde, parallel nach oben um den Erstattungssatz verlagert wird. Der potentielle Exporteur tritt auf dem Inlandsmarkt als Grenznachfrager auf. Seine marginale Zahlungsbereitschaft ergibt sich aus dem erzielten Preis auf dem Weltmarkt und dem Erstattungssatz. Diese Analyse zeigt, dass die Inlandspreise nur dann über den Interventionspreisen oder Autarkiepreisen liegen können, wenn der Exporterstattungssatz über pi – pw bzw. über paut – pw liegt. Verknappungen auf dem Inlandsmarkt, z. B. durch schlechte Ernten, Flächenstilllegungen oder Produktionskontingentierungen, können keine direkten Wirkungen auf die Inlandspreise haben, wenn auch mit diesen Maßnahmen noch ein Exportüberschuss besteht. Entscheidend für die Höhe der Inlandspreise in einer Exportsituation ist grundsätzlich die Höhe des Exporterstattungssatzes. Dabei ist völlig unbedeutend, wie hoch die Exportmengen sind. Schaubild 7.16 zeigt z. B., dass die Überschussmenge relativ gering ist, aber denpi Exporterstattung je Produkteinheit p Höhe der Zahlungen für Exporterstattungen pM pw q paut Schaubild 7.16: Bedeutung der Exporterstattungen für die Höhe der Inlandspreise 292 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik noch liegt der Inlandspreis erheblich über dem Weltmarktpreis und auch über dem Autarkiepreis. Wohlfahrtseffekte von Exporterstattungen Ermittelt man die Wohlfahrtseffekte mit Hilfe eines Partialmodells für den Fall eines relativ kleinen Landes, so lässt sich leicht zeigen, dass die reinen wohlfahrtsökonomischen Wirkungen (ohne Berücksichtigung der administrativen Kosten) identisch sind mit den oben für eine Importsituation dargestellten; dies scheint nicht ohne weiteres einsichtig. Dieser Sachverhalt soll daher mit Schaubild 7.17 veranschaulicht werden. Im Schaubild 7.17 wird angenommen, dass zunächst beim Inlandspreis von pi die im Inland nachgefragte Menge Diq größer ist als die im Inland angebotene Menge 0 S iq . Der Selbstversorgungsgrad des betrachteten Produkts liegt also unter 100 %. In diesem Fall fallen Abschöpfungseinnahmen in Höhe von BDFC an. Die negativen Wohlfahrtseffekte der Preisstützungspolitik sind, entsprechend der obigen Darstellung, identisch mit den Flächen ABC und DEF. Nun wird im Schaubild 7.17 angenommen, dass sich eine Verschiebung der Angebotskurve von A0 auf A1 durch exogene Einflüsse (z. B. Änderung der Technologie) einstellt. Es verändert sich daher die Situation für das betrachtete Produkt, und zwar entsteht ein Selbstversorgungsgrad von über 100 %. Der Staat hat also Exporterstattungen in Höhe von DHGF zu zahlen. Durch die Änderung des Selbstversorgungsgrades haben sich aber nicht auch unbedingt die volkswirtschaftlichen Kosten verändert. Auf der Nachfrageseite sind sie auf jeden Fall unverändert in Höhe der Fläche DEF geblieben. Auf der Angebotsseite werden sie unverändert sein, wenn die Verschiebung der Angebotskurve parallel verläuft; dann entspricht die Fläche DHG der Fläche ABC. Die Nettoposition für Produzenten wie Konsumenten ist also unabhängig vom Selbstversorgungsgrad, nicht jedoch diejenige des Staates. Die Berücksichtigung Schaubild 7.17: Wohlfahrtseffekte der Preisstützung in Abhängigkeit von der Versorgungslage im Fall eines relativ kleinen Landes 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 293 des Selbstversorgungsgrades bei der Bewertung der Preisstützungspolitik ist also nur dann notwendig, wenn ein relativ kleines Land vorliegt und/oder falls die Wirkung auf Budget und Einkommensverteilung von Interesse ist; sie ist nicht notwendig, wenn nur die Änderung der Wohlfahrt der Gesellschaft insgesamt (ohne Berücksichtigung der Kosten der Administration) interessiert. Die Wohlfahrtseffekte des Erstattungssystems sind allerdings stärker negativ als die der Einfuhrbelastung, wenn ein relativ großes Land vorliegt. Protektion eines relativ großen Landes führt – wie oben bereits gezeigt – zu sinkenden Weltmarktpreisen. Liegt eine Einfuhrsituation vor, so stellt sich ein positiver Terms of Trade- Effekt ein. Liegt ein Exportüberschuss vor, so ist der Terms of Trade-Effekt negativ. Im ersten Fall werden somit die volkswirtschaftlichen Kosten geringer ausfallen als für ein relativ kleines Land und im zweiten Fall werden sie höher ausfallen. Weniger eindeutig fällt die Beurteilung der Wohlfahrtseffekte des Exporterstattungssystems aus, wenn Interdependenzen zwischen den Märkten berücksichtigt werden und andere Märkte ebenfalls protektioniert sind. Dieser Sachverhalt soll mit Hilfe von Schaubild 7.18 dargestellt werden. Ohne Protektion würde auf beiden Märkten zu Weltmarktpreisen produziert werden. Auf beiden Märkten würde ein Importbedarf bestehen. Es wird angenommen, dass nur der Markt a) protektioniert wird. Aus einer Einfuhrsituation entsteht eine Überschusssituation wie z. B. auf dem Getreidemarkt. Die Protektion auf diesem Markt hat aber Konsequenzen für benachbarte Märkte, z. B. den Markt für Soja. Wird dieser Markt nicht protektioniert, so verlagert sich die Angebotskurve nach links (die Opportunitätskosten steigen, weil es rentabler ist, das protektionierte Produkt zu produzieren). Gleichzeitig verlagert sich auf dem nicht protektionierten Markt die Nachfragekurve nach rechts, weil die Nachfrager – d. h. im Fall von Soja die Futtermittelindustrie – auf das billigere Produkt ausweichen. Der Importbedarf auf dem nicht protektionierten Markt steigt. Auf dem protektionierten Markt steigt durch die Verlagerung der Nachfragekurve nach links (wegen des Substitutionseffektes) der Exportübera) Protektionierter Markt b) Nicht-protektionierter Markt p q p q pw pw pi Schaubild 7.18: Wohlfahrtseffekte des Exporterstattungssystems auf interdependenten Märkten 294 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik schuss. Es wäre offensichtlich irreführend würde man die Wohlfahrtseffekte auf dem protektionierten Markt nur mit Hilfe eines partiellen Marktmodells ermitteln. Eine exakte Ermittlung ist in diesen Fällen nur mit Hilfe interdependenter Modelle möglich. Für die Politikanalyse ist es aber häufig ausreichend zu wissen, in welche Richtung sich Politikänderungen auswirken. So ist leicht einsehbar, dass der Abbau der Protektion auf dem protektionierten Markt zu höheren Wohlfahrtsgewinnen führt als mit Hilfe eines partiellen Marktmodells quantifiziert. Es kann sogar gezeigt werden, dass die Einführung von Protektion auf dem nicht protektionierten Markt zu positiven Wohlfahrtseffekten führen würde, wenn es nicht möglich ist, die Protektion auf dem anderen Markt zu senken. Die Produktionsstruktur könnte sich derjenigen, die unter Weltmarktbedingungen bestehen würde, annähern. Allerdings dürfte die neue Protektionsrate nicht so hoch sein wie auf dem bisher protektionierten Markt. Es sind zwei Effekte zu bedenken: Neue Protektion führt zu einer Entzerrung der Produktionsstruktur (das ist ein positiver Effekt), aber auch zur Erhöhung der durchschnittlichen Protektionsrate (das ist ein negativer Effekt). Es sind hier also die gleichen Überlegungen anzustellen, wie sie oben bereits bei der Darstellung der Bedeutung der Terms of Trade-Effekte präsentiert wurden. Budgetwirkungen von Exporterstattungen Da die Exporterstattungen für Agrarprodukte im Kreuzfeuer der öffentlichen Kritik stehen, soll im Folgenden beispielhaft aufgezeigt werden, welches die Bestimmungsgründe für die Höhe der Exporterstattungen sind. Grundsätzlich gilt für die Exporterstattungen folgende Definitionsgleichung: S DSt i wA (p p )(q q ). Die Höhe der Exporterstattungen kann also aus dem Erstattungssatz (= Differenz zwischen Inlands- und Weltmarktpreis) und der Höhe der zu exportierenden Menge (= Differenz zwischen der im Inland produzierten und nachgefragten Menge) berechnet werden. Das gegenwärtige System der Agrarmarktordnungen bedeutet, dass neben den Marktpartnern, also den Produzenten auf der Angebotsseite und den Verbrauchern auf der Nachfrageseite, der Staat als zusätzlicher Nachfrager zu berücksichtigen ist. Der Staat garantiert, dass die Produzenten ihre gesamte Menge zu vorgegebenen Preisen verkaufen können. Um diese Garantie aufrechtzuerhalten, muss der Staat finanzielle Mittel bereitstellen. Mit diesen Mitteln kauft er die Differenz zwischen der im Inland angebotenen und der im Inland von den Privaten nachgefragten Menge auf. Da der Staat aber für diese Mengen selbst keine Verwendung hat, versucht er sie wiederum zu verkaufen. Dies kann durch Subventionierung des Verbrauchs im Inland geschehen oder auch durch Zuführung der Überschüsse in eine inferiore Verwendung. Zum Beispiel kann eine zweite Buttersorte zu bestimmten Zeiten verbilligt (Weihnachtsbutter) auf den Markt gebracht werden, um hierdurch die Vorratsbestände zu reduzieren. Doch haben solche Maßnahmen den Nachteil, dass die Nachfrage nach den qualitativ höherwertigen Produkten zu Garantiepreisen zurückgeht. Es kann daher der Fall eintreten, dass der Staat zu Garantiepreisen erhöhte Mengen aufkaufen muss. Um diesen Effekt zu vermeiden, 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 295 wird die überschüssige Menge häufig auf dem Weltmarkt abgesetzt43. In der Regel ist diese Alternative aus budgetpolitischer Sicht der günstigste Absatzkanal. Im folgenden schematischen Beispiel soll unterstellt werden, dass vom Staat lediglich diese Absatzmöglichkeit gewählt wird. Die Situation 1 (Übersicht 7.2) sei gekennzeichnet durch eine inländische Produktionsmenge von 100, eine Nachfragemenge von 90 und somit einen Selbstversorgungsgrad von 111 %. Der Inlandspreis sei 9 und der Weltmarktpreis 3. Diese Marktdaten entsprechen bezüglich Selbstversorgungsgrad und Relation zwischen Inlands- und Weltmarktpreis etwa der Situation, wie sie auf dem Milchmarkt der EU in den siebziger und frühen achtziger Jahren vorlag. Bei diesen Marktdaten erhalten die inländischen Produzenten Erlöse in Höhe von 900. Gleichzeitig haben die Verbraucher Ausgaben in Höhe von 810 auf der Erzeugerstufe zu leisten. Bei dem gegebenen Preis pi von 9 fragen die Verbraucher allerdings nur 90 Mengeneinheiten nach, die Produzenten bieten jedoch 100 an, so dass die Differenz in Höhe von 10 von den staatlichen Stellen aufgekauft werden muss. Hierfür müsste ein Betrag von 10 · 9 = 90 Geldeinheiten aufgewandt werden. Situation 1 2 3 qS 100 102 110 qD 90 90 90 Selbstversorgungsgrad (%) 111 113,3 122,2 pi 9 9 9,90 pw 3 3 3 Erlöse der Produzenten 900 918 1089 Ausgaben der Verbraucher 810 810 891 Erlöse auf demWeltmarkt 30 36 60 Netto-Ausgaben des Staates 60 72 138 Übersicht 7.2: Beziehung zwischen Erlösen der Produzenten, Ausgaben der Verbraucher, Staatsausgaben und Erlösen auf demWeltmarkt Für diese Mengen kann auf dem Weltmarkt ein Erlös von 30 erzielt werden, so dass die Netto-Staatsausgaben 60 betragen. Diese Daten machen deutlich, dass bei Überschüssen und Preisstützung folgende Gleichung gelten muss: Erlöse der Produzenten = Ausgaben der Verbraucher auf der Erzeugerstufe + Erlöse auf dem Weltmarkt + Netto-Ausgaben des Staates. In der Übersicht 7.2 ist nun dargestellt, wie sich durch eine Änderung der Situation die Ausgaben des Staates verändern können. Zunächst ist in Situation 2 un- 43 Technisch kann der Absatz auf dem Weltmarkt auch ohne vorherigen Aufkauf durch die staatlichen Interventionsstellen (in der Bundesrepublik ist dies die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE)) erfolgen, indem privaten Exporteuren direkt Exporterstattungen gezahlt werden. 296 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik terstellt, dass das Angebot mit 2 % steigt, aber die Nachfrage konstant bleibt. Auch diese Konstellation war für den Milchmarkt der EU vor 1984 kennzeichnend. Hier lagen Produktionssteigerungsraten von 2 % pro Jahr vor. Als Folge dieser Angebotssteigerung steigt im Beispiel der Selbstversorgungsgrad auf 113,3 %. Zu beachten ist, dass die Überschussmenge von 10 auf 12 Einheiten und somit um 20 % steigt, obwohl sich die Angebotsmenge selbst nur um 2 % erhöht. Als Folge dieser Steigerung der Überschüsse erhöhen sich die Ausgaben des Staates von 60 auf 72 Geldeinheiten und somit um 20 %. Die prozentuale Steigerung der Ausgaben des Staates ist bei konstanten Erstattungssätzen identisch mit der prozentualen Änderung der Überschüsse. Relativ kleine prozentuale Steigerungen der Produktion können bei unveränderten Inlands- und Weltmarktpreisen somit zu einer relativ großen prozentualen Steigerung der Staatsausgaben führen. In Situation 3 wurde unterstellt, dass der Inlandspreis um 10 % von 9 auf 9,90 Geldeinheiten angehoben wird. Gleichzeitig wird angenommen, dass das Inlandsangebot mit einer Elastizität von Eins reagiert. Sicher gilt dieses nur bei mittel- bis langfristiger Betrachtung. Kurzfristig wäre die Reaktion wesentlich geringer. Als Folge der Preisänderung steigt daher das Angebot von 100 auf 110 im Vergleich zur Situation 1. Bei unveränderter Nachfrage (vollkommen preisunelastische Nachfrage nach Milch und Milchprodukten unterstellt) erhöht sich somit der Selbstversorgungsgrad auf 122,2 %. Gleichzeitig erhöhen sich die Ausgaben des Staates im Vergleich zur Situation 1 von 60 auf 138, demnach um 130 %. Diese Ausgabensteigerung geht zum einen auf die Erhöhung der Erstattungssätze von 6 auf 6,90 Geldeinheiten zurück und zum anderen auf die Zunahme der Überschüsse. Dabei ist zu bemerken, dass die prozentuale Änderung der Ausgaben stets bedeutend stärker ausfällt als die prozentuale Preisänderung und auch als die prozentuale Änderung der Erlöse der Produzenten. So sind z. B. die Erlöse der Produzenten in Situation 3 im Vergleich zur Situation 1 um 189 Geldeinheiten oder um 21 % gestiegen. Die Ausgaben der Verbraucher haben sich um 81 Geldeinheiten oder 10 % erhöht, während die Ausgaben des Staates um 78 Geldeinheiten bzw. um 130 % gestiegen sind. Von der Erlössteigerung, die die Produzenten in Höhe von 189 Geldeinheiten erhalten, haben die Verbraucher 81 Geldeinheiten zu tragen. Das Ausland finanziert 30 Geldeinheiten, und der Staat hat 78 Geldeinheiten aufzubringen. Diese kurze schematische Darstellung macht deutlich, wie relativ kleine Veränderungen von Angebot und Nachfrage zu relativ großen Änderungen der Staatsausgaben führen können. Sie erklärt auch, warum Ende der 70er Jahre die Ausgaben auf dem Milchmarkt in der EU durchschnittlich um 30 % pro Jahr gestiegen sind. Dieses Beispiel veranschaulicht, welche Probleme der Politik entstehen können, wenn politisch Preise gesetzt werden und diese Preise nicht auf Änderung der Marktdaten reagieren. Exporterstattungen und internationaler Handel Exporterstattungen haben grundsätzlich die gleichen Wirkungen wie Importbelastungen. Die Protektion erhöht das Angebot auf dem Weltmarkt und trägt zu niedrigeren Weltmarktpreisen bei. Einfuhrbelastungen verringern die Nachfrage auf dem Weltmarkt mit der Wirkung niedriger Weltmarktpreise. Handelspartner wer- 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 297 den daher durch Exporterstattungen ähnlich beeinflusst wie durch Einfuhrbelastungen. Exportländer verlieren an Wohlfahrt und Importländer gewinnen. Dennoch wird aber von den Handelspartnern und der WTO das Instrument der Exporterstattungen stärker angeprangert als das der Importbelastung. Dafür können die folgenden Gründe sprechen: (1) Exporterstattungen machen deutlich, dass sich ein Land durch staatliche Unterstützung höhere Marktanteile auf einzelnen Importmärkten verschafft. Andere exportierende Länder sehen direkt die negativen Wirkungen und üben politischen Druck auf ihre nationalen Regierungen aus. Da es bei einer Reihe von Produkten nur wenige Länder mit hohen Exportanteilen gibt, ist es leichter, den Protest der sichtbar negativ betroffenen Länder zu organisieren. (2) Es ist verständlich, dass einem Land aus politischen Gründen zugestanden wird, durch Importbelastungen seinen Selbstversorgungsgrad an Nahrungsmitteln zu erhöhen. Das Versorgungsargument ist bei Exporterstattungen nicht haltbar. (3) Die Quantifizierung von Exporterstattungen ist schwieriger als die Festlegung der Einfuhrbelastung (siehe unten). Exporterstattungen enthalten daher ein grö- ßeres diskretionäres Element der Administration. Es ist für die konkurrierenden Länder nicht immer nachvollziehbar, warum die Höhe der Exporterstattungssätze geändert oder (trotz geänderter Weltmarktpreise) nicht geändert wurde. Trotz dieser besonderen Einwände gegen Exporterstattungen muss aber bedacht werden, dass ein Verzicht auf Exporterstattungen und Beibehaltung von Einfuhrbelastungen zu stärkeren Verzerrungen der Weltmarktpreise führen können. Die einzelnen Länder können sich dann bei der Gestaltung der Preisrelation im Inland weniger an den Weltmarktpreisrelationen orientieren; sie müssen verstärkt die inländische Versorgungslage als Kriterium der Beeinflussung der Inlandspreise verwenden. Die Folge kann dann sein, dass die Inlandspreisrelationen zu einem erhöhten Selbstversorgungsgrad auf den einzelnen Märkten führen. Dieser Sachverhalt soll mit Schaubild 7.19 verdeutlicht werden. Es wird davon ausgegangen, dass auf den beiden betrachteten Märkten die Inlandspreisrelationen gleich den Weltmarktpreisrelationen sind. Die Protektionsrate für beide Produkte ist zwar gleich, aber für das Produkt im linken Teil des Schaubildes liegt ein Einfuhrbedarf vor und für das andere Produkt eine Exportsituation. Wird es dem Land untersagt, pw pi a) Importsituation b) Exportsituation oder Autarkie p p q q pw pi paut Schaubild 7.19: Autarkietendenz durch Verzicht auf Exporterstattungen 298 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Exporterstattungen zu zahlen, so muss der Preis für das Überschussprodukt so weit gesenkt werden, dass im Inland zumindest eine Autarkie besteht. Besteht zwischen den Produkten sowohl in der Produktion als auch im Verbrauch eine Interdependenz, so ist die Folge, dass sich die Angebots- und Nachfragekurven auf dem Markt für das Importprodukt verlagern und sich die Marktsituation ebenfalls dem Autarkiepunkt annähert. Es entsteht eine Verzerrung der inländischen Produktionsstruktur und auch eine zusätzliche Verzerrung der Weltmarktpreise. Der Verzicht auf Exporterstattungen – wie wahrscheinlich in der Doha-Runde vereinbart – wird erhebliche Effekte auf die Verarbeiter von Agrarrohprodukten haben. Bekanntlich steigt der internationale Handel bei verarbeiteten Produkten sehr viel stärker als bei Rohstoffen. Liegt zukünftig eine Situation vor – wie z. B. auf dem Milch- oder Zuckermarkt – mit einer relativ hohen Protektion für Agrarprodukte, so sind die Verarbeiter dieser Produkte auf dem Weltmarkt ohne Exporterstattungen zum Ausgleich der höheren Rohstoffkosten nicht wettbewerbsfähig. Es kann daher ein politischer und ökonomischer Druck entstehen, auch die Protektion für Einfuhrprodukte zu senken. Probleme der administrativen Durchführung des Exporterstattungssystems Das Exporterstattungssystem erfordert einen höheren administrativen Aufwand als das Abschöpfungssystem, bietet ein höheres Betrugspotential und stößt auf größere Widerstände bei den Handelspartnern. Sowohl beim Abschöpfungs- als auch Exporterstattungssystem benötigt die Administration Informationen über die Höhe der Weltmarktpreise an der Grenze der EU (im Allgemeinen werden die Weltmarktpreise nur für den größten Einfuhrund Ausfuhrhafen Rotterdam ermittelt). Für den Fall der Einfuhr müssen die cif- Preise bekannt sein, für den Fall der Ausfuhr die fob-Preise. Eine Erfassung der fob-Preise bereitet erheblich höhere Kosten und ist mit größerer Unsicherheit behaftet als eine Erfassung der cif-Preise. Die fob-Preise müssen von den Importpreisen anderer Länder durch Subtraktion der Kosten für den Transport abgeleitet werden. Die Administration hat häufig unzureichende Informationen sowohl über die Importpreise anderer Länder als auch über die Transportkosten. Weiterhin kann sie nicht stets sicherstellen, dass die Exporte auch tatsächlich in die Länder gehen, für die Exporterstattungen gezahlt werden. Tatsächlich haben einzelne Exporteure in der Vergangenheit Exporterstattungen erhalten, ohne auch Waren zu exportieren. Sie legten zum Beweis des Exports lediglich abgestempelte Einfuhrdokumente vor, die aber von ihnen selbst abgestempelt waren. 7.3.2.3 Wirkung der Vereinbarungen der Uruguay-Runde auf die Gestaltung der EU-Agrarpolitik Die ökonomische Analyse der Außenhandelsinstrumente dürfte deutlich gemacht haben, dass die EU-Agrarpolitiker Freiheitsgrade bei der Gestaltung der Agrarpolitik verloren haben. Die Zeiten, in denen sich die Agrarminister jährlich trafen, um die Agrarpreise in Form von Interventions-, Schwellen-, Richt-, Einschleusungspreisen usw. festlegen konnten, sind vorbei. Alle Maßnahmen, die negative Handelswirkungen für die Handelspartner haben, sind grundsätzlich untersagt. Ei- 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 299 ne Ausnahme verbleibt lediglich für Maßnahmen, die eine sanitäre oder phytosanitäre Begründung haben. Die laufende Doha-Runde wird weitere Beschränkungen für die Gestaltung der Inlandspolitiken haben. Im Folgenden soll kurz gezeigt werden, welche Beschränkungen die Uruguay-Runde der Inlandspolitik auferlegte. Da die EU – wie andere Mitglieder der WTO – unabhängig von der inländischen Versorgungslage auch eine bestimmte Menge einer jeden Produktgruppe einführen muss und nur eine bestimmte Menge mit Unterstützung von Exportsubventionen exportieren darf, muss auf jedem einzelnen Markt, der eine Produktgruppe umfasst, für den die Restriktionen definiert sind, folgende Gleichung gelten: S D MIN SEXq q q q (7.15) mit qS= Inlandsproduktion qD = Inlandsverbrauch qMIN = Mindestmarktzugang qSEX = maximal erlaubte subventionierte Exportmenge. Aus Gleichung (7.15) folgt wegen der Konstanz des Mindestmarktzugangs und der maximal subventionierten Exportmenge für die prozentuale Änderung der Inlandsproduktion S D D S S D dq q dq q q q . (7.16) Da der Quotient qD/qS < 1 ist, folgt, dass die prozentuale Änderung der inländischen Produktionsmenge von Jahr zu Jahr geringer sein muss als die prozentuale Änderung der Inlandsnachfrage. Die EU-Agrarpolitiker stehen somit unter dem Zwang, das bisherige Wachstum der Inlandsproduktion erheblich einzuschränken, wenn die Inlandspreise zukünftig weiterhin oberhalb der Weltmarktpreise bleiben sollen. Besondere Probleme bereitet die Differenzierung der Exportregeln für Agrarrohprodukte und verarbeitete Produkte. Bei verarbeiteten Produkten wurde in der Uruguay-Runde vereinbart, die Ausgaben für Exporterstattungen um 36 % zu reduzieren. Es kann daher sein, dass das Budget ausgeschöpft ist und Exporteure von verarbeiteten Produkten nicht mehr mit Unterstützung von Exporterstattungen exportieren können. Tatsächlich ist eine solche Situation in einzelnen Jahren bereits eingetreten. Es ist daher verständlich, dass die verarbeitende Ernährungswirtschaft sich bereits für eine Liberalisierung der Agrarmärkte einsetzt. Diese Erfahrung zeigt, welche Kräfte auf dem politischen Markt aktiv werden, wenn zukünftig Exporterstattungen gar nicht mehr erlaubt sein werden. Es wird ein starker politischer Druck in Richtung weiterer Liberalisierung des Außenhandels auftreten. 7.3.3 Wirkungsanalyse ausgewählter Instrumente binnenwirtschaftlicher Regelungen In der Agrarmarktpolitik beschränken sich die meisten Länder nicht lediglich auf außenwirtschaftliche Regelungen, sondern intervenieren auch mehr oder weniger 300 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik intensiv direkt auf den Inlandsmärkten. Hierdurch wird zum einen versucht, zusätzlich die Inlandspreise zu stabilisieren und die Einkommen der Landwirte zu stützen. Insbesondere werden inländische Stabilisierungsmaßnahmen bei gegebenem Außenhandelsschutz durchgeführt, um funktionslose Preisschwankungen zu vermeiden. Als funktionslos werden Preisschwankungen bezeichnet, die sich lediglich durch zufallsbedingte Mengenschwankungen ergeben und nicht eine Änderung des Ressourceneinsatzes anregen sollen. Zum anderen wird aber auch zunehmend in der EU und im Besonderen in Deutschland angestrebt, umweltpolitische und gesundheitliche Zielsetzungen zu verwirklichen und bestimmte Produktionsweisen und Tierhaltungsformen durchzusetzen. Die erste Gruppe von Maßnahmen sind vergleichbar mit tarifären Handelshemmnissen im internationalen Handel, weil direkt in den Markt- und Preismechanismus eingegriffen wird; die zweite Gruppe von Maßnahmen ist vergleichbar mit nicht-tarifären Handelshemmnissen, da das Marktergebnis durch indirekt wirkende Maßnahmen beeinflusst wird. Im Folgenden soll zunächst die erste Gruppe von Maßnahmen in ihren Wirkungen analysiert werden. Zu dieser Gruppe gehören Instrumente der Stabilisierung der Märkte und Preise; daran anschließend werden Instrumente der Kontingentierung und der Subventionierung dargestellt. 7.3.3.1 Instrumente der Stabilisierung Auf den EU-Märkten werden unterschiedliche binnenwirtschaftliche Maßnahmen zur Stabilisierung der Marktpreise eingesetzt. Ein wichtiges Instrument sind Interventionspreise. Die EU-Interventionsstellen – in der Bundesrepublik werden diese Stellen von der Bundesanstalt für Ernährung und Landwirtschaft (BLE) verwaltet – sind verpflichtet, exakt definierte Qualitäten einzelner Produkte unter bestimmten Bedingungen zu garantierten Preisen aufzukaufen. Der Aufkauf kann obligatorisch sein, wie auf den Märkten für Getreide, Zucker, Butter und Magermilchpulver; für diese Märkte werden Interventionspreise festgelegt. Der Aufkauf kann aber auch fakultativ, in diesen Fällen (Rindfleisch-, Schweine-, Obst- und Gemüsemarkt) kann unter bestimmten Bedingungen entweder Ware aufgekauft werden oder auch eine Beilhilfe für private Lagerhaltung gezahlt werden. Auf dem Getreidemarkt gibt es einen einzigen Interventionspreis für Weizen, Gerste und Mais. Dieser Preis ist für alle Interventionsstellen in der EU gleich; die Interventionsverpflichtung gilt bei Getreide von November bis Mai. Die monatlichen Interventionspreise unterscheiden sich durch so genannte Reports, d. h. Preisunterschiede zur Berücksichtigung der Lagerkosten. Interventionspreise bestimmen weitgehend den Marktpreis auf der Großhandelstufe, wenn in der EU der Interventionspreis über dem Weltmarktpreis (fob-Preis) liegt und eine Überschusssituation vorliegt. In diesem Fall übernehmen die Interventionspreise nicht nur die Funktion der Stabilisierung, sondern auch der Preisstützung. Beim Interventionspreis wird die Nachfrage vollkommen elastisch. Dieser Preis ist daher in einer Ausfuhrsituation entscheidend für die Höhe der Inlandspreise auf der Großhandelsstufe. Die Bedeutung der Interventionspreise hat sich somit im Zeitablauf gewandelt. Als die EU noch einen Einfuhrbedarf für Getreide hatte (bis Ende der siebziger Jahre) wirkten die Interventionspreise vor- 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 301 nehmlich stabilisierend. Nach Erreichen der Überschusssituation wirken sie dagegen Marktpreis bestimmend. Allerdings können die aktuellen Marktpreise für die Erzeuger in einer Überschusssituation aus folgenden Gründen von den Interventionspreisen abweichen: Erstens können die gehandelten Qualitäten von den interventionsfähigen Qualitäten abweichen. Zweitens gelten die Interventionspreise nur auf der Großhandelsstufe. Drittens kann der Staat über die Subventionierung der Exporte zu einer Steigerung der Nachfrage auf dem Inlandsmarkt beitragen und damit zu einem Anstieg der Marktpreise über das Niveau der Interventionspreise. Auch wenn die Intervention auf dem Getreidemarkt zeitlich auf die Monate November bis Mai eingeschränkt ist, wirken diese Preise auch in den anderen Monaten stabilisierend. Die Marktteilnehmer erhalten auch in den interventionsfreien Monaten weitgehende Planungssicherheit. Sie kennen zu jedem Zeitpunkt den aktuellen Marktpreis und den zukünftigen Interventionspreis. Diese beiden Preise bestimmen mit den Lagerkosten die Entscheidung auf dem Markt, Getreide anzubieten oder auf Lager zu nehmen. Somit wird der aktuelle Preis auch vom zukünftigen Interventionspreis bestimmt. Auf dem Milchmarkt gibt es Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver und in Italien für bestimmte Käsesorten. Der Butterpreis bestimmt die Bezahlung des Fettgehaltes in der Milch durch die Molkereien und der Preis für Magermilchpulver bestimmt die Bezahlung des Proteingehaltes der Milch. Der Milchauszahlungspreis der Landwirte wird damit durch den Butter- und Magermilchpreis weitgehend bestimmt. Im Zeitablauf wurde die Intervention bei Milchprodukten stark abgebaut. Es gilt zwar noch ein Interventionspreis, aber es wird erst bei Marktpreisen, die darunter liegen, eine nach oben begrenzte Menge aufgekauft. Die Marktnachfragekurve wird somit nicht beim Interventionspreis vollkommen elastisch, sondern nur vollkommen elastisch im Ausmaß der Interventionsmenge (siehe Schaubild 7.20). Der Marktpreis wird daher noch unter dem Aufkaufpreis liegen. Die fakultative Intervention führt noch zu einer geringeren Stabilisierung der Marktpreise als die obligatorische Intervention auf dem Milchmarkt, da ein Aufkauf von Produkten oder eine Förderung von privater Lagerhaltung nur bei bereits stark gesunkenen Marktpreisen vorgesehen ist, aber nicht zwingend ist. Mit Instrumenten der Stabilisierung soll die Verstetigung der zeitlichen Entwicklung bestimmter Variablen erreicht und damit die Instabilität verringert werden. Da dieser Zweck nicht stets erreicht werden kann, soll durch die Instrumente der Stabilisierung zumindest die mögliche negative Wirkung der Instabilität abgebaut werden. Eine Begründung für den Instrumenteneinsatz wurde oben bereits bei der Diskussion des Ziels der Stabilität gegeben. Zunächst ist aufzuzeigen, unter welchen Bedingungen aus gesamtwirtschaftlicher Sicht eine Stabilisierung wünschenswert ist. Hierbei knüpfen wir direkt an die Ausführungen über Agrarpreisschwankungen in Kapitel 4.5 an. Anschließend ist zu zeigen, wovon die Wirkung der Stabilisierungsmaßnahmen abhängt. Sollen durch die Stabilisierung intertemporale Marktungleichgewichte abgebaut werden, so muss zunächst geklärt werden, ob eine Instabilität einzelner Marktgrö- 302 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik q p pA pM pI pw pI = Interventionspreis pA = Aufkaufpreis pM= Marktpreis pw = Weltmarktpreis Schaubild 7.20: Bedeutung quantitativ begrenzter Intervention für die Höhe der Marktpreise ßen im Zeitablauf stets intertemporale Marktungleichgewichte andeutet. Von einem intertemporalen Marktgleichgewicht soll dann gesprochen werden, wenn die erwarteten Marktgrößen mit den tatsächlichen Marktgrößen übereinstimmen. Eine solche Situation kann demnach bei vollständiger Konkurrenz nur vorliegen, wenn die Grenzkosten der Anbieter in jeder Periode gleich den Marktpreisen sind. Die Grenzkosten der Anbieter ergeben sich dabei aus den Grenzkosten der Produktion einerseits und den Grenzkosten der Lagerhaltung andererseits. Liegen z. B. preisinduzierte Angebotsschwankungen vor (z. B. auf dem Schweinemarkt), so weicht in den einzelnen Perioden der Marktpreis von den Grenzkosten der Produzenten ab. Lediglich im Marktgleichgewicht entspricht der erwartete Preis dem tatsächlichen Preis und damit den Grenzkosten. Würde man in einem solchen Fall durch administrative Eingriffe zu einer Verstetigung der Preiserwartungen beitragen, so könnte man gleichzeitig die Ursache der Instabilität und damit die Instabilität selbst sowie deren Wirkungen abbauen. Eine absolute Stabilisierung einzelner Marktgrößen, wie z. B. der Preise, ist in diesem Fall aber dennoch problematisch. Da die Schwankungen durch eine exogene Störung eines ursprünglichen Gleichgewichts entstehen und der Staat selbst keine exakten Informationen über den neuen Gleichgewichtspreis hat, ist es nicht möglich, genau den neuen Gleichgewichtspreis zu stabilisieren. Die Wahrscheinlichkeit ist sehr groß, dass der stabilisierte Preis nicht dem Gleichgewichtspreis entspricht. Die Folge sind dann Ungleichgewichte in den folgenden Perioden. Dieser Nachteil eines nicht im Gleichgewicht stabilisierten Preises ist umso größer, je elastischer Angebot und Nachfrage reagieren. In diesem Fall bedeutet bereits eine geringfügige Abweichung von dem Marktgleichgewichtspreis eine erhebliche Differenz zwi- 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 303 schen angebotener und nachgefragter Menge. Es ist daher verständlich, dass z. B. auf dem Schweinemarkt in der EU mit einem relativ elastischen Angebot nicht versucht wird, durch direkte Markteingriffe einen bestimmten Marktpreis zu stabilisieren. Weniger problematisch hingegen ist es, wenn durch das staatliche Stabilisierungsinstrumentarium angestrebt wird, auf den Märkten mit preisinduzierten Angebotsschwankungen lediglich Preisausschläge nach oben oder unten zu begrenzen. Werden z. B. in der EU bei einem relativ starken Preisverfall Produkte aus dem Markt genommen und bei relativ starkem Preisanstieg Einfuhren aus Drittländern zugelassen, so verringert man die Amplituden der Preisaufschläge und trägt damit zu einer Verstetigung der Marktdaten bei. Wie oben gezeigt, spielen auf den Agrarmärkten insbesondere naturbedingte Ernteschwankungen eine relativ große Rolle. Auch bei solchen Ursachen der Schwankungen ist eine Verstetigung der Marktpreise nicht stets identisch mit einem Abbau intertemporaler Preisungleichgewichte (vgl. Kapitel 4). Intertemporale Ungleichgewichte, die auf exogene Störungen wie Witterungseinflüsse zurückgehen, können bei unserem heutigen Stand der Erkenntnis nicht vermieden werden. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht kann jedoch nur nachteilig sein, dass der einzelne Betriebsinhaber das Risiko der naturbedingten Angebots- und Preisschwankungen anders bewertet als es gesamtwirtschaftlich wünschenswert wäre. Das kann daran liegen, dass ein Anbieter grundsätzlich durch das Produktionsrisiko stärker berührt wird als die Gesellschaft insgesamt. Für den einzelnen Anbieter spielt die Produktion eines einzelnen Agrarprodukts eine bedeutend größere Rolle als für die Gesellschaft insgesamt. Für die Gesellschaft können sich deshalb Risiko und Gewinnchancen bei verschiedenen Produkten eher ausgleichen als für einen Betriebsinhaber, der nur eine sehr begrenzte Zahl von Produkten herstellt. Da der Betriebsinhaber bei der Kalkulation seiner Kosten das Risiko mitberücksichtigen muss, kann vermutet werden, dass er das Risiko stärker beachtet als es aus gesamtwirtschaftlicher Sicht optimal wäre. Daraus kann gefolgert werden, dass die soziale Grenzkostenkurve bei Produkten mit naturbedingten Ernteschwankungen unterhalb der privaten Grenzkostenkurve liegt. Das Angebot von Produkten mit naturbedingten Ernteschwankungen wird daher bei freiem Wirken der Marktkräfte geringer sein als es dem sozialökonomischen Optimum entspricht. Eine Risikoreduzierung für den einzelnen Betriebsinhaber wird tendenziell die private Grenzkostenkurve an die soziale Grenzkostenkurve annähern und damit die Divergenz verringern oder beseitigen. Es wäre jedoch in einem solchen Fall nicht sinnvoll, wenn der Staat durch Aufkauf und Verkauf von Produkten den mittel- oder langfristigen Gleichgewichtspreis stabilisieren wollte. Unterschiedliche Erntemengen in einzelnen Perioden bedeuten unterschiedliche Grenzkosten des Angebots in einzelnen Perioden und erfordern daher im Optimum auch intertemporale Preisunterschiede. Oben wurde gezeigt, dass bei intertemporalem Marktgleichgewicht die Preisunterschiede zwischen einzelnen Perioden den Lagerkosten entsprechen müssen. Sollte sich z. B. herausstellen, dass die Lagerkosten von dem Jahr einer guten Ernte bis zu Jahren mit mittlerer oder unterdurchschnittlicher Ernte größer sind als die Preisdifferenz, so ist die intertemporale Preisabstufung ungleichgewichtig. Diese Ausführungen machen 304 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik deutlich, dass bei unterschiedlichem Ernteergebnis Preisunterschiede zwischen einzelnen Perioden im Marktgleichgewicht vorhanden sein müssen, wenn die Lagerkosten nicht Null sind. Wird also in einem solchen Fall eine Stabilisierung eines bestimmten Preises vorgenommen (absolute Stabilisierung), so bedeutet dieses die Herbeiführung intertemporaler Marktungleichgewichte. Grundsätzlich wäre es denkbar, dass sich durch das Wirken der Marktkräfte ein gleichgewichtiger intertemporaler Preiszusammenhang einstellt. Private Lagerhaltung könnte zu einer solchen zeitlichen Preisentwicklung beitragen. Doch muss bedacht werden, dass für die privaten Lagerhalter das Risiko relativ hoch ist. Wenn z. B. in einem Jahr eine überdurchschnittliche Ernte anfällt, so ist durchaus nicht sicher, ob nicht auch in den nächsten Jahren überdurchschnittliche Ernten realisiert werden können. Zur Zeit des Aufkaufs der Produkte wissen daher die privaten Lagerhalter nicht mit Gewissheit, wann sie die Lagerbestände gewinnbringend abbauen können. Das Risiko der privaten Lagerhalter wird daher bei unvorhersehbaren Angebotsmengen aus laufender Produktion relativ hoch sein. Auch hier gilt das gleiche Argument wie oben bei der Diskussion des Risikos der Produzenten: Es ist zu erwarten, dass das Risiko aus gesamtwirtschaftlicher Sicht eine geringere Bedeutung als aus privatwirtschaftlicher Sicht hat. Es kann daher sinnvoll sein, durch staatliche Eingriffe die Lagerhaltung in ihrem Umfang zu beeinflussen. Bei der Analyse der Möglichkeit der Stabilisierung naturbedingter Ernteschwankungen ist zu bedenken, dass der Staat in der Regel keine Information über die exakten Gleichgewichtspreise hat. Bereits aus diesem Grund ist eine absolute Stabilisierung kaum zu empfehlen. In der Realität zeigt sich, dass aus einer Preisstabilisierung in der Regel eine Preisstützung wird. Empfehlenswert ist auch in einem solchen Fall deshalb lediglich eine relative Stabilisierung, bei der die Preisausschläge nach oben und unten durch staatliche Eingriffe begrenzt werden. Solche Möglichkeiten sind z. B. auf den Agrarmärkten grundsätzlich geschaffen worden: Nach oben werden die Preisausschläge durch die Einfuhrbelastungen begrenzt. Nach unten tritt der Staat in Höhe der Interventionspreise durch direkten Aufkauf, z. B. auf dem Getreidemarkt durch die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, als Nachfrager auf. Für den Fall von Einfuhrprodukten kann daher das Interventionsinstrumentarium der EU als ein adäquates Stabilisierungsinstrument bezeichnet werden. Indessen bleibt festzuhalten, dass für den Fall naturbedingter Ernteschwankungen die Ursache der Instabilität nicht abgebaut, allenfalls deren Wirkung kompensiert werden kann. Ob aber tatsächlich durch staatliche Lagerhaltungspolitik das Risiko der Produzenten verringert werden kann, hängt von der Marktkonstellation ab. Dieser Frage soll im Folgenden nachgegangen werden. Das Risiko für den einzelnen Produzenten ergibt sich nicht lediglich durch Preisschwankungen, sondern durch Erlösschwankungen. Es ist daher zu prüfen, ob eine Stabilisierung der Preise bei gegebenen Ernteschwankungen auch zu einer Stabilisierung der Erzeugererlöse führt. 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 305 Wirkung naturbedingter Angebotsschwankungen auf die Schwankungen der Erlöse bei absoluter Preisstabilisierung Für die Erlöse gilt laut Definition: SE p q . (7.17) Werden die Preise absolut stabilisiert, so gilt: p p. (7.18) Setzt man diese Gleichung in die Definitionsgleichung für die Erlöse ein, so erhält man: SE p q . (7.19) Nach totaler Differenzierung ergibt sich: SdE p dq . (7.20) Die prozentuale Erlösschwankung ist somit: S S dE dq . E q (7.21) Bei garantierten Preisen ist nach Gleichung (7.21) die prozentuale Änderung der Erlöse gleich der prozentualen Änderung der Mengen. Eine Stabilisierung der Preise führt somit nicht auch zu einer Stabilisierung der Erlöse. Allenfalls kann die Instabilität der Erlöse reduziert werden. Der Sachverhalt soll durch Übersicht 7.3 mit einem schematischen Beispiel veranschaulicht werden: In Übersicht 7.3 haben wir angenommen, dass in der Periode 1 eine normale Erntesituation vorliegt mit einer Angebotsmenge von 100 und garantierten Preisen von 10; daraus ergibt sich ein Erlös von 1 000. In Periode 2 soll dagegen die Ernte überdurchschnittlich groß und in Periode 3 überdurchschnittlich klein sein. Es wurde jeweils angenommen, dass die Erntemenge 10 % ober- oder unterhalb der normalen Ernte liegt. Wie die Übersicht 7.3 zeigt, führt diese 10%ige Abweichung der Erntemenge vom Normaljahr jeweils auch zu einer 10%igen Abweichung der Erlöse. Periode qS p E dE E im Vergleich zu Periode 1 S S dq q im Vergleich zu Periode 1 1 2 3 100 110 90 10 10 10 1 000 1 100 900 + 10 % – 10 % + 10 % – 10 % Übersicht 7.3: Beziehung zwischen Angebotsschwankungen und Erlösschwankungen bei stabilisierten Preisen 306 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Bei freier Marktpreisbildung würde sich eine solche Situation nur im Ausnahmefall ergeben. Um diesen Sachverhalt darzustellen, gehen wir wieder von obiger Definitionsgleichung aus: SE p q . (7.22) In diesem Fall erhält man als totales Differential: S SdE dp q p dq . (7.23) Dividiert man Gleichung (7.23) durch Gleichung (7.22), so erhält man die relative Erlösänderung bei freier Preisbildung: S S dE dp dq . E p q (7.24) Nach Gleichung (7.24) ergibt sich die prozentuale Änderung der Erlöse aus der prozentualen Änderung des Preises und der prozentualen Änderung der Angebotsmenge. Dabei gilt bei einer normalen Nachfragekurve, dass als Folge einer Angebotsverknappung stets eine Preiserhöhung auftreten wird, dass also die beiden Komponenten in Gleichung (7.24) entgegengerichtet sind. Wollen wir demnach ermitteln, wie sich als Folge einer Angebotsänderung die Erlöse verändern, so brauchen wir Informationen über die Wirkung einer Angebots- änderung auf den Preis. Offensichtlich hängt die prozentuale Preisänderung sowohl von der Änderung der Angebotsmenge als auch von der Preiselastizität der Nachfrage ab44. Für die Preiselastizität der Nachfrage gilt: D D D dq q . dp p (7.25) Da bei dem Übergang von der einen zur anderen Situation stets die prozentuale Änderung der nachgefragten Menge gleich der prozentualen Änderung der angebotenen Menge sein muss, gilt: S D S D dq dq . q q (7.26) Wir können daher für die prozentuale Änderung der Preise auch schreiben: S D S dp 1 dq . p q (7.27) Setzt man Gleichung (7.26) und Gleichung (7.27) in Gleichung (7.24) ein, so erhält man: S S D S S dE 1 dq dq E q q (7.28) 44 Es wird unterstellt, dass das Angebot kurzfristig vollkommen preisunelastisch reagiert. 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 307 und durch Ausklammern: S S D dE dq 1 1 . E q (7.29) Gleichung (7.29) gibt die Beziehung zwischen der prozentualen Angebotsänderung und der prozentualen Erlösänderung an. Offensichtlich hängt diese Beziehung von der Preiselastizität der Nachfrage ab. Ist der Klammerausdruck in Gleichung (7.29) absolut größer als Eins, so ist die prozentuale Änderung der Erlöse absolut größer als die prozentuale Änderung der Angebotsmenge. Ist der Klammerausdruck absolut kleiner als Eins, so ist die prozentuale Änderung der Erlöse absolut kleiner als die prozentuale Änderung der Angebotsmenge. Es kann leicht abgeleitet werden, unter welchen Bedingungen der Klammerausdruck absolut grö- ßer oder kleiner als Eins ist. Es gilt: S D D S dE dq , falls 0,5 bzw. 0,5 E q (7.30) und S D D S dE dq , falls 0,5 bzw. 0,5. E q (7.31) Nach Gleichung (7.30) werden die Erlöse weniger schwanken als die Angebotsmenge, wenn die Preiselastizität der Mengennachfrage absolut größer als 0,5 ist45. Wäre z. B. die Preiselastizität der Mengennachfrage gleich minus Eins, so würde die Mengenschwankung zu keiner Erlösschwankung führen. In diesem Fall wäre der Klammerausdruck in Gleichung (7.29) gleich Null. Für einen Wert von εD = –2 würden wir z. B. einen Klammerausdruck von 0,5 erhalten. In diesem Fall würde z. B. eine 10%ige Angebotsänderung zu einer 5%igen Erlösänderung führen. Nach Gleichung (7.31) wird die Erlösschwankung größer sein als die Angebotsschwankung, wenn die Preiselastizität absolut kleiner ist als 0,5. Bei einer Preiselastizität der Mengennachfrage von –0,25 würde sich z. B. ein Klammerausdruck von –3 ergeben. Somit würde eine 10%ige Angebotsänderung zu einer 30%igen Erlös- änderung führen, wobei Angebots- und Erlösänderung entgegengerichtet sind. Diese Darstellungen zeigen, dass offensichtlich eine Preisstabilisierung nur dann zu einer Verringerung der Schwankungen der Erlöse führen kann, wenn die Preiselastizität der Nachfrage größer ist als –0,5 (absolut kleiner ist als 0,5). Zwar ist es richtig, dass die Höhe der Preiselastizität nur auf der Grundlage von Fakten ermittelt werden kann, doch sind bereits Aussagen aufgrund theoretischer Überlegungen möglich. Wird z. B. eine offene Volkswirtschaft betrachtet, so ist 45 εD > –0,5 ist eine notwendige Bedingung. Nur bei vollkommen preisunelastischem Angebot ist es zugleich auch eine ausreichende Bedingung. Vgl. Koester, U., National and International Aspects of Commodity Stabilization Schemes. „European Review of Agricultural Economics“, Bd. 6, 1979, S. 239. 308 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik die Preiselastizität der Nachfrage im Fall eines relativ kleinen Landes unendlich und im Fall eines relativ großen Landes auch mit größter Wahrscheinlichkeit absolut größer als 0,5. Selbst in einer geschlossenen Volkswirtschaft kann nicht angenommen werden, dass die Preiselastizität der Nachfrage für alle Produkte absolut kleiner als 0,5 ist. Als Nachfrager treten nicht nur Konsumenten auf, die die Produkte in der laufenden Periode konsumieren wollen und deren Nachfrage relativ preisunelastisch sein kann, sondern auch Lagerhalter. Durch private Lagerhalter könnte die Nachfrage bei Preissenkungen – selbst bei preisunelastischer Nachfrage der Konsumenten – preiselastisch werden. Dies wird bei leicht lagerfähigen Produkten, wie z. B. Getreide, eher der Fall sein als bei schlecht lagerfähigen Produkten, wie z. B. Frischgemüse und Obst. Es ist daher nicht eindeutig, dass preisstabilisierende Maßnahmen auf den EU-Agrarmärkten auch zu einer Stabilisierung der Erlöse der Produzenten beitragen. Wirkung einer Preisstabilisierung auf die Einkommen der Landwirte Die Wirkung einer Preisstabilisierung auf die Erzeugereinkommen kann ermittelt werden, wenn gezeigt wird, wie sich eine Preisstabilisierung auf die Erlöse (E) und Kosten (K) der Produzenten auswirkt. Laut Definition gilt für das Einkommen (Y): Y E K. (7.32) Im Fall einer naturbedingten Angebotsschwankung hat die Preisstabilisierung keinen Einfluss auf die Kosten. Lediglich die Erlöse werden verändert. Ob die Erlöse mit einer Stabilisierung mehr oder weniger als ohne Stabilisierung schwanken, hängt – wie oben gezeigt – von den Elastizitäten der Nachfrage und des Angebots ab. Die Wirkung von schwankenden Erlösen auf das Einkommen kann durch folgendes Vorgehen gezeigt werden. Aus Gleichung (7.32) erhält man durch totales Differenzieren: dY dE dK. (7.33) Dividiert man diese Gleichung durch die Ursprungsgleichung, so ergibt sich: dY E dE K dK Y Y E Y K . (7.34) Beeinflusst die Erlösstabilisierung die Kosten nicht, so ist dK/K gleich Null; somit gilt Gleichung: dY E dE . Y Y E (7.35) Die Relation E/Y hängt offensichtlich davon ab, welchen Anteil der Erlöse Landwirte für Kosten aufzuwenden haben und welcher Anteil der Erlöse einkommenswirksam ist. Interpretiert man K als Vorleistungen, d. h. als Zahlungen an andere Wirtschaftssektoren, so ist E/Y für die Bundesrepublik etwa Zwei. Daraus folgt, dass eine 1%ige Erlösschwankung im Durchschnitt des Sektors Landwirtschaft zu einer 2%igen Einkommensschwankung führt. Eine Verringerung der Erlösinstabilität bedeutet damit eine Verringerung der Einkommensinstabilität. 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 309 Ob sich allerdings bei einer Stabilisierung naturbedingter Angebotsschwankungen die Durchschnittseinkommen des Sektors erhöhen, hängt davon ab, ob die Durchschnittserlöse über mehrere Jahre hinweg als Folge der Stabilisierung ansteigen. Dies wiederum ist eine Frage der Elastizitäten der Nachfrage. Wenn die Preiselastizität der Nachfrage mit steigenden Mengen und fallenden Preisen absolut abnimmt und das Angebot vollkommen unelastisch ist, dann führt eine Stabilisierung der Preise gleichzeitig zu einer Erhöhung der Durchschnittserlöse. Dies soll mit Schaubild 7.21 gezeigt werden. Es wird davon ausgegangen, dass bei nicht schwankenden Angebotsmengen und -preisen die Anbieter in allen Perioden das Angebot q0 erstellen und den Preis p0 und die Erlöse E0 erhalten. Nehmen wir nun an, dass die Angebotsmenge einmal auf q1 zurückgeht und das andere Mal auf q2 steigt, so erhalten die Produzenten einmal den Erlös E1 und das andere Mal den Erlös E2. Aus Schaubild 7.21 wird deutlich, dass der Durchschnittserlös (E1+E2)/2 kleiner ist als der Erlös, der sich bei unveränderten Mengen ergeben würde. Eine Stabilisierung der Mengen und Preise führt somit dazu, dass die Erlöse der Produzenten höher sind als sie es im Durchschnitt bei schwankenden Mengen und Preisen sein würden. E1 E E0 E2 p1 p0 p2 p, E q1 q0 q2 q Schaubild 7.21: Wirkung schwankender Preise auf die Durchschnittserlöse des Sektors bei naturbedingten Angebotsschwankungen Prüft man die Wirkung der Stabilisierung von preisinduzierten Angebotsschwankungen auf die Erzeugereinkommen, so ist grundsätzlich die gleiche Vorgehensweise zu wählen. Auch hier gilt, dass die Durchschnittserlöse wahrscheinlich als Folge der Stabilisierung steigen werden. Die Wirkung auf die Kosten kann bereits durch einfache Überlegungen abgeleitet werden: Bei konstanter Produktionsmenge wird die Auslastung der Kapazitäten im Zeitablauf gleich bleiben, und somit werden die Durchschnittskosten der Produktion geringer sein als für den Fall, in dem man teils unausgelastete, teils überlastete Kapazitäten in einzelnen Perioden hat. 310 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Wenn die totale Durchschnittskostenkurve gegen den Ursprung konvex verläuft (was als realistisch unterstellt werden kann), dann gilt, dass bei einer im Zeitablauf konstanten Produktionsmenge die Durchschnittskosten geringer sein werden als bei schwankenden Produktionsmengen (vgl. Schaubild 7.22). Somit folgt, dass die Erzeugereinkommen bei stabilisierten Preisen und Mengen aus zwei Gründen höher sein werden als bei schwankenden Preisen und Mengen: Einmal, weil die Erzeugererlöse höher sind, und zum anderen, weil die Durchschnittskosten niedriger ausfallen. qq0q1 q2 GK-Kurve TDK, GK TDK TDK0 TDK1 TDK2 TDK-Kurve Schaubild 7.22: Wirkung schwankender Produktionsmengen auf die Durchschnittskosten 7.3.3.2 Kontingentierungsmaßnahmen Die Quotierung (Kontingentierung) der Produktion ist auf dem EU-Zuckermarkt (seit Beginn der gemeinsamen Marktordnung mit gemeinsamen Preisen 1967/68) und dem EU-Milchmarkt (seit 1984) von erheblicher Bedeutung für die Landwirtschaft. Das Beispiel der EU-Zuckermarktordnung Da die Bundesrepublik Deutschland bereits vor Gründung der EU die Zuckerproduktion quotierte, wurde ein solches System auch für die sechs Gründungsmitglieder der EU eingeführt und auch trotz geänderter Rahmenbedingungen weiter geführt. So ist die Zuckermarktordnung bis 2006 nahezu unverändert geblieben, obwohl andere Marktordnungen grundlegend reformiert wurden. Die Lobby der Zuckerrübenproduzenten, der Verarbeiter und auch einiger Entwicklungsländer, die Rohrzucker zunächst quotiert und mit dem EBA Abkommen auch unbegrenzt ohne Grenzbelastungen in die EU exportieren konnten, war besonders durchsetzungsfähig. 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 311 Die Quoten werden von der EU den Mitgliedsländern zugewiesen, diese verteilen sie an die Zuckerrübenfabriken und diese vergeben die Produktionsrechte an die Landwirte. Für die an die Fabriken gelieferten Zuckerrüben galt bis 2006 ein Drei-Preissystem. Es wurde ein relativ hoher Preis für Mengen innerhalb der A-Quote gezahlt (fette Rüben), ein etwas geringerer Preis für Lieferungen innerhalb der B- Quote (halbfette Rüben) und für Lieferungen oberhalb der B-Quote, d. h. für C- Rüben galt ein Preis, der sich am Weltmarktpreis orientierte. Es galt demnach für den einzelnen Landwirt eine Preis-Absatzfunktion wie sie in Schaubild 7.23 dargestellt ist. Die Preis-Absatzfunktion ist identisch mit der Grenzerlöskurve. Ist der Landwirt Gewinnmaximierer und sind seine Grenzkosten steigend, so wird der Landwirt die Rübenmenge anbieten, bei der die Grenzkosten gleich oder niedriger als der Grenzerlös sind. Bei dem im Schaubild 7.23 unterstellten Verlauf der Grenzkosten würde der Betrieb die B-Quote voll ausschöpfen. Würde er mehr produzieren, so wären die Grenzkosten höher als der für die zusätzlichen Mengen erzielte Preis. Schaubild 7.23: Preisbildung auf dem Markt für Zuckerrüben Die neue EU-Zuckermarktordnung gilt von 1.7.2006 bis 30.09.2015. Die EU sah sich wegen der Präferenzregelungen für Importzucker, der WTO Verpflichtungen und wegen der bereits zuvor reformierten Marktordnung für andere Agrarprodukte zur Reform der Zuckermarktordnung veranlasst. Von besonderer Bedeutung für die Entscheidung zur Reform war, dass die EU aufgrund eines WTO Ausschusses keinen C-Zucker mehr exportieren durfte. Die Begründung für die Entscheidung des Ausschusses kann durch Schaubild 7.24 veranschaulicht werden. Wie bereits in Schaubild 7.23 dargestellt, lag auf dem Zuckermarkt ein Drei- Preissystem vor. Im Unterschied zu Schaublid 7.23 wird in Schaubild 7.24 angeq p p A p B p c = p w A-Rüben B-Rüben C-Rüben Preis -Absatz- Funktion Angebotskurve - - 312 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik p, K DK GK K=K(q) pw Grenzkostenkurve Preis-Absatzfunktion q A-Quote B-Quote C-Quote Durchschnittskostenkurve Schaubild 7.24: Rentabilität von C-Zuckerexporten bei linearer Kostenfunktion nommen, dass die Kosten in der Zuckerproduktion bestehen aus den Kosten der Zuckerrübenproduktion und den Verarbeitungskosten einen linearen Verlauf aufweisen. Für einen solchen Verlauf sprechen auch empirische Belege. Bei linearem Verlauf der Kostenkurve verlaufen die Grenzkostenkurve linear zur Abszisse und die Durchschnittskostenkurve degressive fallend. Bei den im Schaubild 7.24 unterstellten Kostenverläufen und beim Drei-Preissystem rentiert es sich für die Zuckerproduzenten in der EU auch Zucker zu Weltmarktpreisen zu produzieren. Produktionsmengen über die B-Quote hinaus können rentabel produziert werden, weil die Grenzkosten niedriger als die Weltmarktpreise sind. Zucker würde aber ohne das Drei-Preissystem gar nicht produziert werden, da die Durchschnittskosten beim Weltmarktpreis nicht gedeckt werden. Somit zeigt sich, dass die Produktion insgesamt und natürlich auch die Produktion von C-Zucker nur durch das Drei-Preissystem möglich sein konnten. Es wurde daher die EU untersagt C- Zucker zu exportieren. Hinzu kam, dass die für die EU zulässigen Exportmengen nicht wie von der EU gewünscht um die Präferenzzuckerimportmengen erhöht wurden. Das Beispiel der Quotierung der Milchproduktion Zunehmende Staatsausgaben für Exportsubventionen von Milchprodukten und steigende Ausgaben für die Förderung des Verbrauchs von Milch auf dem Inlandsmarkt veranlassten die EU mit der so genannten Garantiemengenregelung am 2.4. 1984 eine Kontingentierung der Produktion eingeführt worden. Für eine bestimmte Produktionsmenge, die Garantiemenge bzw. Quote, wird ein festgelegter Preis garantiert. Lieferungen, die oberhalb dieser Menge liegen, werden mit einer Superabgabe belegt. Die Höhe dieser Abgabe variierte im Zeitablauf; sie kann zu einem negativen Grenzerlös für zusätzlich angelieferte Milch führen. Landwirte sind daher bemüht, die Quote strikt einzuhalten. 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 313 Eine Kontingentierung (Quotierung) der Inlandsproduktion wird aus Sicht der Politiker nur dann erwogen, wenn entweder durch diese Maßnahme der Inlandspreis angehoben oder ein bereits über dem Weltmarktpreis liegender Preis mit geringeren Staatsausgaben verwirklicht werden kann. Da Inlandspreise bei handelsfähigen Produkten nur über dem Niveau der Weltmarktpreise liegen können, wenn Bedingt durch die WTO Vereinbarungen in der Uruguay-Runde und zu erwartende Probleme durch Vereinbarungen in der laufenden Doha-Runde hat der Ministerrat 2003 beschlossen die Quotierung der Produktion zu beenden. Das Ende der Garantiemengeregelung wurde auf das Jahr 2015 festgelegt. Preis- und Mengeneffekte Eine Kontingentierung zielt darauf ab, die im Inland produzierte Menge zu verringern. Dies ist aus Sicht der Politiker notwendig, weil bei politisch gesetzten Preisen mehr produziert als im Inland nachgefragt wird und eine Preissenkung den Produzenten nicht zugemutet wird. Da eine Einschränkung der Produktionsmenge mit Einkommenseinbußen für die Landwirte einhergeht, wird der politisch gesetzte Preis zum Ausgleich der Einkommensverluste in der Regel auf quotierten Märkten höher liegen als auf nicht quotierten Märkten. Ordnungspolitische Einordnung Maßnahmen der Kontingentierung der Produktion verstoßen gegen die Prinzipien eines marktwirtschaftlichen Systems. Hier wird in die individuelle Entscheidungsfreiheit der Produzenten stark eingegriffen. Besonders nachteilig ist, dass mit dieser Maßnahme gleichzeitig Barrieren für neue Produzenten aufgebaut werden, der Marktzugang also erschwert wird. Sind die Kontingente, die Produktionsrechte darstellen, nicht handelbar, so hängt der Marktzugang von Entscheidungen der Administration ab. Die Administration hat zu entscheiden, ob ein gegenwärtiger Produzent die Produktion erhöhen und ob ein potentieller Produzent die Produktion aufnehmen darf. Offensichtlich kann bei diesen Entscheidungen nicht auf Effizienzkriterien zurückgegriffen werden, da man damit ja marktwirtschaftliche Kriterien anwenden würde, die durch die Kontingentierung und das Verbot der Handelsfähigkeit ausgeschaltet wurden. Bei Verzicht auf wirtschaftliche Kriterien für die Neuzuteilung von Quoten oder die Erhöhung der Quote verbleibt der Administration ein hoher Ermessensspielraum. Hierdurch fühlen sich die Betroffenen zunehmend abhängiger von administrativen Entscheidungen. Diese Abhängigkeit kann geringer gehalten werden, wenn die Quoten handelbar sind. Ein besonderer Nachteil der Quotierung ist, dass von dem partiellen Einsatz auf einem Markt Rückwirkungen auf andere Märkte eintreten. Hierdurch kann der Staat zu weiteren Eingriffen verleitet werden; der ‚Weg zur Knechtschaft‘ (nach F. A. Hayek) wird damit konsequent beschritten. Quotierungen sind ordnungspolitisch auch problematisch, weil es in der Regel schwierig ist, Quotierungsmaßnahmen zurückzunehmen. Da durch solche Maßnahmen für einen genau bestimmbaren Kreis von Personen durch höhere Einkommen neue Vermögenswerte in Form der Kontingente geschaffen werden, werden die Begünstigten sich organisieren und auf einen Fortbestand einmal geschaffener Quotierungssysteme hinwirken. Die Kontingentierung der Zuckerpro- 314 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik duktion in der EU belegt diese Erfahrung. Die Zuckermarktordnung wurde immer wieder verlängert, obwohl sie ebenso wie die Milchmarktordnung gegen die Grundprinzipien eines einheitlichen Marktes in der EU verstößt und eine mögliche soziale Rechtfertigung nicht mehr vorliegt. Während die Zuckerrübenproduktion zu Beginn der gemeinsamen Marktordnung noch relativ arbeitsintensiv war und sich auf bäuerliche Familienbetriebe konzentrierte, ist sie inzwischen kapitalintensiv und auf landwirtschaftliche Großbetriebe verlagert. Die Einkommensunterschiede innerhalb der Landwirtschaft werden daher durch diese Quotierung noch vergrößert. Wohlfahrtseffekte Die Wirkung auf die Wohlfahrt soll zunächst mit Hilfe einer komparativ-statischen Analyse dargestellt werden. Hierbei gehen wir von Schaubild 7.24 aus. Vor der Einführung der Quotierung ist die Produktionsmenge beim Inlandspreis Si 0p q . Die Kontingentsmenge ist qK. Die Verringerung der Produktionsmenge wird aber bei einem System der Kontingentierung nicht dadurch erreicht, dass die Grenzanbieter, d. h. die ineffizientesten Anbieter, aus der Produktion ausscheiden. Stattdessen wird in der Regel von allen Produzenten eine Einschränkung der Produktion verlangt; häufig wird – wie bei der Einführung der Milchquotierung – von den größeren und in der Regel effizientesten Produzenten eine stärkere Einschränkung der Erzeugung erzwungen. Die Aggregation der individuellen Angebotskurven führt daher nach Einführung der Quotierung zu einem anderen Verlauf der Marktangebotskurve. Die Kontingentsmenge qK wird als Folge der Maßnahme mit höheren Kosten erstellt als bei einer Preissenkung auf ip . Die schraffierte Fläche zwischen den beiden Angebotskurven stellt demnach zusätzliche Kosten und damit Wohlfahrtsverluste dar. Gleichzeitig werden aber auch die Verluste durch Ver- A B C D E F G H p qK q " ip ' ip D 1q D 0q S 0q ip wp 1A 0A Schaubild 7.24: Wirkung einer Kontingentierung der Produktion 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 315 zicht auf Spezialisierungsgewinn verringert (die Fläche ABCD) und damit die Wohlfahrtsverluste des Preisstützungssystems. Wird der Preis zum Ausgleich der Einkommensverluste auf ip angehoben, so treten zusätzliche Wohlfahrtsverluste auf der Nachfrageseite in Höhe der Fläche EFGH auf. Als Ergebnis dieser einzelnen Effekte könnte sich bei kurzfristiger Betrachtung ein positiver Wohlfahrtseffekt im Vergleich zu einem unveränderten Preisstützungssystem ergeben. Bei langfristiger Betrachtung treten aber verstärkt negative Effekte auf. Der Strukturwandel wird gehemmt (bei handelbaren Quoten weniger als bei nicht handelbaren) und die Rückwirkungen auf andere Märkte treten verstärkt auf. Verteilungseffekte Die Kontingentierungsmaßnahmen zielen darauf ab, das Einkommen der Landwirte zu erhöhen. Dies ist kurzfristig auch möglich, wenn als Alternative eine erhebliche Preissenkung angesehen wird. Doch langfristig, nach erfolgter Anpassung, werden die Arbeitsentgelte kaum höher sein als ohne Kontingente und bei einer Preissenkung, die zu gleicher Reduzierung der Produktion geführt hätte. Bei langfristig elastischem Angebot von Arbeit und Kapital führt die Einführung eines zusätzlichen Produktionsrechtes, wie es die Quotierung darstellt, lediglich zu Preisen für Quoten, die voll zu Lasten des Faktors Boden gehen. Zu Beginn einer Maßnahme der Quotierung wird auch häufig übersehen, dass die Maßnahme zu erheblichen Umverteilungseffekten innerhalb der Landwirtschaft führen kann. Bodeneigentümer, denen keine oder nur begrenzt Quoten zugeteilt werden, verlieren. So haben z. B. die Verpächter von Grünland nach der Quoteneinführung nur geringere Pachtpreise erzielen können. Sie haben also Verluste realisieren müssen. Besonders offensichtlich wurden die Umverteilungseffekte durch Auf- und Abstockung der Milchviehhaltung einzelner Betriebe. Aufstockende Betriebe hatte zusätzlichen Quoten (Berechtigung mehr zu produzieren und die produzierten Mengen zu Garantiepreisen abzusetzen) zu kaufen, zu pachten oder zu leasen46. Die expandierenden Milchviehbetriebe – und das waren wegen der steigenden Milchleistung pro Kuh alle Betriebe, die weiterhin ihre Milchkuhställe voll auslasten wollten – hatten Teile ihres erwirtschafteten Einkommens aus der Milchproduktion an ehemalige Michproduzenten – die Sofamelker zu transferieren. Dieser nicht zu vermeidende Sachverhalt führte in Deutschland dazu, dass Pacht und Leasing von Milchquoten gesetzlich untersagt wurde. Damit hatte man aber die wirtschaftliche Lage der aufstockenden Betriebe nicht tatsächlich wohl kaum verbessert. Für die Aufstockung war nun mehr Kapital notwendig mit entsprechenden Zinskosten und die Unsicherheit über Preise der Quote und über die Fortführung des Quotensystems erhöhte sich. Da eine Quotierung aber in der Regel zu Verbraucherpreisen führt, die höher als ohne Quotierung sind, werden die Verbraucher zugunsten der ursprünglichen Inhaber von Quoten belastet. Budgetäre Effekte 46 Ein Leasingvertrag enthält im Unterschied zu einem Pachtvertrag auch eine Kaufoption. 316 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Quoten werden in der Regel eingeführt, um die Höhe der Staatsausgaben zu reduzieren. Tatsächlich kann auch die Exportmenge eingeschränkt werden. Wenn dennoch die Staatsausgaben weniger sinken als erwartet oder gar steigen, liegt es an der mangelnden politischen Durchsetzbarkeit von Quotenkürzungen. Nimmt der Staat die Reduzierung der Produktionsmenge nicht durch Verordnung, sondern durch Aufkauf von Produktionsrechten vor, können zumindest in der Einführungsphase die Staatsausgaben noch höher sein als bei einer unveränderten Preisstützung. Diese Erfahrung musste bei der Einführung der Milchquotierung gemacht werden. Zusätzliche Staatsausgaben kann das Quotensystem auch durch die steigende Verwaltungsarbeit erfordern. Effekte auf den internationalen Handel Mit der Quotierung wird eine stärkere Abkopplung der inländischen Sektoren von den Weltmärkten vorgenommen als mit einem reinen Preisstützungssystem. Die zukünftige Integration der kontingentierten Sektoren in die Weltwirtschaft wird politisch weniger wahrscheinlich als bei einem reinen Preisstützungssystem. Dennoch wird von Handelspartnern die Einführung eines solchen Systems in der Regel wenig kritisiert. Kurzfristig erwachsen den konkurrierenden Exportländern Vorteile. Eine Reduzierung der Exportmenge des kontingentierenden Landes führt zu einer tendenziellen Anhebung der Weltmarktpreise und verbessert damit die wirtschaftliche Situation in den übrigen Exportländern. Administrative Durchführbarkeit Politiker bevorzugen häufig Kontingentierungsmaßnahmen vor Preissenkungen, weil damit relativ schnell sichtbare Effekte erreicht werden können und weil gehofft wird, das Einkommen der Landwirte ohne zusätzliche Staatsausgaben erhöhen zu können. Zusätzliche Wohlfahrtsverluste wirken dagegen weniger abschreckend, da diese für den normalen Staatsbürger nicht erkennbar sind. Wenn dennoch diese Maßnahme bisher lediglich auf dem Zucker- und Milchmarkt eingeführt wurde, liegt es vornehmlich an den erwarteten Kosten der Administration von Quotensystemen. Die Kosten der Administration können begrenzt sein, wenn ein Flaschenhals beim Absatz des kontingentierten Produktes vorliegt. Dies ist auf dem Zucker- und Milchmarkt gegeben. Da die Landwirte Zuckerrüben und Milch nur in begrenzten Mengen auf den Betrieben verarbeiten und stattdessen an die Verarbeitungsunternehmen liefern, kann sich die Kontrolle der Produktionsmengen auf die Verarbeitungsunternehmen beschränken. Verwaltungskosten entstehen aber nicht nur durch die Kontrolle der Produktionsmengen, sondern auch durch Entscheidungen über Zuweisungen von neuen oder erweiterten Produktionsrechten. Dieses Problem tritt insbesondere auf dem Milchmarkt auf. Will man das Recht, Milch zu produzieren, nicht lediglich auf die Personen beschränken, die entweder zu Beginn des Systems die Quoten zugeteilt erhielten oder erbten, will man aber keine Handelbarkeit zulassen, so muss die Administration über Anträge auf Zuteilung von neuen oder erweiterten Produktionsrechten entscheiden. Diese Entscheidungen verursachen hohe administrative Kosten, wenn der Eindruck von Willkür bei den Entscheidungen vermieden werden soll. Diese Zuteilungsprobleme sind zunächst nur in den ersten Jahren nach 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 317 der Einführung der Quote entstanden. Inzwischen hat man die Übertragung der Quote erlaubt, d. h. man hat sie handelbar gemacht. Allerdings hat man in der Bundesrepublik die Handelbarkeit nur auf Kauf und Verkauf über Börsen begrenzt und die zwischenzeitliche Möglichkeit der Übertragung durch Pacht untersagt. 7.3.3.3 Das Instrument der Subventionen Subventionen sind Zahlungen der öffentlichen Hand an Unternehmen ohne marktmäßige Gegenleistung. Die Zahlung wird an solche Unternehmen geleistet, die bestimmte festgelegte Merkmale aufweisen. Solche Zahlungen spielen im Bereich der landwirtschaftlichen Markt- und Preispolitik eine zunehmende Rolle. Diese Zahlungen werden in den offiziellen Veröffentlichungen nicht immer als Subventionen bezeichnet. Es wird stattdessen z. B. von Flächenprämien, Tierprämien, Preisausgleichszahlungen, Anpassungsbeihilfen, Investitionsbeihilfen, sozioökonomischem Einkommensausgleich, direkten Einkommensübertragungen oder Dieselölverbilligung gesprochen. Doch alle diese Zahlungen sind Subventionen, wenn auch besonderer Art. Je nach ihrem Ansatzpunkt kann man zwischen produkt-, faktor-, betriebs- und personengebundenen Subventionen differenzieren. Die wichtigste produktgebundene Subvention in der EU-Markt- und Preispolitik war bis zum Jahr 1991 eine Zahlung, die an die Produktionsmenge von Ölsaaten gebunden war. Grundsätzlich galt der Weltmarktpreis für Ölsaaten in der EU, doch den Landwirten wurde die Differenz zwischen einem politisch festgelegten Zielpreis und dem Weltmarktpreis als Subvention gezahlt. Zahlungsempfänger waren die Ölmühlen, die den Landwirten aufgrund dieser Zahlungen höhere Preise gewähren konnten. Faktorgebundene Subventionen werden seit langem (1975) im Rahmen der Förderung benachteiligter Regionen in Form von Tierprämien und Zahlungen je Flächeneinheit gezahlt. Ebenfalls gibt es bereits seit 1971 im Rahmen des einzelbetrieblichen Förderungsprogramms Investitionszuschüsse oder Kreditverbilligungen für Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe. Seit 1993 spielen Zahlungen als Kompensation für die Senkung administrierter Preise (Interventionspreise) eine zunehmende Rolle. Diese Zahlungen waren zunächst an die Bodennutzung oder Viehzahl gebunden, werden aber zukünftig in der EU grundsätzlich an die Betriebe gebunden oder aber wie in der Bundesrepublik Deutschland an die Fläche, aber unabhängig von der Flächennutzung. Ausgleichszahlungen für Preissenkung für Milch werden in der Bundesrepublik zunächst an die Quote und ab 2005 auch an die Fläche gebunden. Weiterhin werden Subventionen für Flächenstilllegungen sowie für Investitionen geleistet. In der Bundesrepublik spielen seit 2002 Subventionen für eine bestimmte Produktionsweise, und zwar die des ökologischen Landbaus, oder für umweltfreundliche Produktion, eine große Rolle. Die EU hat mit der Reduzierung der externen Protektion die so genannte zweite Säule der Agrarpolitik mit diversen Subventionen für die Förderung ländlicher Räume, insbesondere der landwirtschaftlichen Betriebe ausgebaut. Personengebundene Subventionen spielen dagegen eine geringere Rolle; sie werden vornehmlich im Rahmen nationaler Programme geleistet, z. B. im Rahmen der Vorruhestandsregelung oder Landabgaberente. 318 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Im Folgenden ist es nicht möglich, jeden einzelnen Typ von Subventionszahlungen detailliert zu analysieren. Stattdessen soll der oben aufgezeigte Bewertungsrahmen lediglich für die wichtigsten Subventionen in der EU-Agrarmarktpolitik angewendet werden. Preis- und Mengeneffekte von Subventionen Die Preis- und Mengeneffekte der einzelnen Subventionen sind natürlich von der Ausgestaltung der Subvention abhängig. Im Folgenden soll daher der Preis- und Mengeneffekt für alternative Ausgestaltungen der Subvention aufgezeigt werden. Die Wirkung einer Produktsubventionierung auf das Marktgleichgewicht kann mit Hilfe von Schaubild 7.25 dargestellt werden. Ni Ai S p S p1 dE dV q ' iA p0 q0 q1 Schaubild 7.25: Wirkung einer Produktsubvention Im Schaubild 7.25 wird unterstellt, dass ohne Subvention im Inland die Angebotskurve Ai gilt und die Nachfragekurve Ni. Als Folge der Subventionierung verschiebt sich die Angebotskurve um den Subventionsbetrag S je Mengeneinheit vertikal nach unten. Für den einzelnen Anbieter gilt im Gewinnmaximum nicht mehr die Bedingung Grenzkosten = Marktpreis, sondern Grenzkosten = Marktpreis + Stücksubvention. Für den einzelnen Anbieter ist es unerheblich, ob er den Erlös für sein Produkt über den Markt oder direkt durch die öffentliche Hand bekommt. Er wird sich dabei rational verhalten, wenn die Summe der Zahlungen pro Produkteinheit identisch mit den Grenzkosten ist. Zu der neuen Angebotskurve gelangt man somit, indem man von der ursprünglichen Angebotskurve Ai die Stücksubvention vertikal subtrahiert. 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 319 Als Folge der Verlagerung der Angebotskurve nach rechts wird sich ein neues Marktgleichgewicht einstellen; im Schaubild 7.25 ist das der Preis p1 und die Menge q1. Das macht deutlich, dass als Folge der Subventionszahlungen bei normalem Verlauf von Angebots- und Nachfragekurve der Marktpreis sinkt und die angebotene Menge steigt. Die Aufteilung der Subvention auf Anbieter und Nachfrager kann wie folgt gezeigt werden: Es verändert sich der Marktpreis von p0 zu p1und die Gleichgewichtsmenge von q0 zu q1; die Anbieter erhalten demnach von der Subvention den Betrag dE und die Nachfrager dV. Dabei gilt: S dE dV (7.36) mit S = Subvention pro Mengeneinheit dE = Teil der Subvention zugunsten des Anbieters dV = Teil der Subvention zugunsten des Nachfragers. Für die Änderung der Marktgleichgewichtsmenge gilt unter Berücksichtigung der Definition für die Preiselastizität des Angebots und der Nachfrage: S 0 0 dE q dq p (7.37) und auch D 0 0 dV q dq p . (7.38) Durch Gleichsetzen von (7.37) und (7.38) erhält man D S dE . dV (7.39) Von einer gegebenen Höhe einer Subvention pro Mengeneinheit erhält der Anbieter umso mehr, je unelastischer sein Angebot ist und umso elastischer die Preiselastizität der Nachfrage ist. Wird z. B. der Marktpreis vollkommen durch das ausländische Angebot oder die ausländische Nachfrage bestimmt, so kommt die Subvention voll den inländischen Anbietern zugute. Die Aufteilung einer Verbrauchersubvention auf Anbieter und Nachfrager ergibt sich analog. Hier verlagert sich die Nachfragekurve horizontal um den Betrag der Subvention je Mengeneinheit. Die Aufteilung hängt aber wiederum von den Preiselastizitäten des Angebots und der Nachfrage ab. Wird z. B. der Verbrauch eines Gutes – wie z. B. früher bei Butter oder Magermilchpulver – , bei dem die Marktpreise durch die Interventionspreise determiniert sind, subventioniert, so kommt die Subvention voll den Nachfragern zugute. Die gleichen Überlegungen gelten bezüglich der Aufteilung einer Produktsteuer oder einer anderen Belastung der Produzenten. Da die Marktpreise in den einzel- 320 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik nen EU-Ländern eng an die Preise in den anderen Ländern gebunden sind (die Märkte sind integriert), wirkt sich eine nationale Produktsteuer voll zulasten der inländischen Produzenten aus. Besondere Bedeutung haben in der EU-Agrarmarktpolitik Subventionen oder Abgaben, die an Produktionsfaktoren oder an Betriebsmittel gebunden sind. Die Preis- und Mengeneffekte einiger solcher Maßnahmen sollen daher kurz dargestellt werden. 1. Beispiel: Dieselsteuerermäßigung: Wenn Landwirte geringere Steuern für den Verbrauch von Dieselkraftstoff zu zahlen haben, verschiebt sich ihre Nachfragekurve nach oben. Die Wirkung ist daher analog zur Zahlung einer Subvention. Da der Marktpreis für Dieselkraftstoff sich aber wohl aufgrund der Änderung der Nachfrage der Landwirte kaum verändern dürfte, kommt die Steuerermäßigung voll den Landwirten zugute. 2. Beispiel: Flächenprämien als Instrument des sozioökonomischen Ausgleichs: Da die Prämie an die Fläche gebunden ist, steigt die Nachfrage nach landwirtschaftlich genutzter Fläche. Streben die Landwirte Gewinnmaximierung an, so verlagert sich die Nachfragekurve vertikal um den Betrag der Flächenprämie. Da die Flächen insgesamt in den benachteiligten Regionen, für die die Prämie gezahlt wird, vollkommen unelastisch angeboten werden, schlägt sich die Flächenprämie voll in höheren Pachtpreisen und entsprechend höheren Bodenpreisen nieder. Es entstehen unter diesen Bedingungen keine Produktionswirkungen. Auch wird die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft durch diese Maßnahme nicht verändert. Allerdings wird der Strukturwandel negativ beeinflusst, da landwirtschaftliche Betriebe mit Eigentumsflächen ein höheres Einkommen erzielen und daher ein geringerer Druck zur Aufgabe der Bewirtschaftung des Betriebes besteht. Der Anreiz aus der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit auszuscheiden wird allerdings durch die Flächenprämien verstärkt. Ein Anreiz besteht offensichtlich, wenn die Alternativeinkommen einer Tätigkeit außerhalb der Landwirtschaft höher sind als die Einkommen der Tätigkeit in der Landwirtschaft. Das Alternativeinkommen der Tätigkeit außerhalb der Landwirtschaft ist gleich dem Arbeitseinkommen plus dem Einkommen aus der Verwertung des bisher in der Landwirtschaft eingesetzten Eigenkapitals und der landwirtschaftlichen Eigentumsflächen. Da die Verwertung der Eigentumsflächen als Folge der Flächenprämie steigt, erhöht sich auch das Alternativeinkommen und damit der Anreiz, aus der Landwirtschaft abzuwandern. Da der verringerte Abwanderungsdruck eher die kurzfristigen Wirkungen zeigt und der Anreiz die langfristigen Wirkungen, kann die Flächenprämie in den benachteiligten Regionen kurzfristig zwar die Entleerung ländlicher Regionen hemmen, aber sie langfristig sogar verstärken. 3. Beispiel: Preisausgleichszahlungen für Preissenkungen im Rahmen der Mac- Sharry-Reform: Die MacSharry-Reform, wie auch die weitere Reform des Getreidemarktes mit der Agenda 2000, sah vor, dass die Einkommensverluste der Landwirte voll (MacSharry-Reform) oder weitgehend (Agenda 2000) durch Direktzahlungen (Preisausgleichszahlungen), die an die Nutzung der Flächen gebunden waren, kompensiert wurden. Es wurde also eine Senkung der Interventionspreise für Getreide beschlossen und die Einkommensverluste durch Zahlungen an die z. B. mit Getreide genutzte Fläche kompensiert. Die Wirkung soll zunächst auf 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 321 Angebotskurve ohne Preisausgleichszahlungen Angebotskurve mit Preisausgleichszahlungen p0 q p p1 q0q1 q2 Schaubild 7.26: Wirkung von Preissenkungen und Preisausgleichszahlungen auf dem Getreidemarkt dem Produktmarkt und dann auf dem Bodenmarkt aufgezeigt werden. Die Preissenkung hätte ohne Preisausgleichszahlungen zu einem Rückgang der Getreideproduktion von q0 auf q1 geführt (vgl. Schaubild 7.26). Da die Landwirte aber für die Nutzung der Flächen im Getreidebau eine Direktzahlung erhielten, wurde diese Zahlung in den Deckungsbeitrag der Getreideproduktion voll eingerechnet. Die Getreideproduktion sank als Folge der Preissenkung und Direktzahlung nur auf q2. In der Realität stieg die Getreideproduktion sogar nach der MacSharry-Reform, da zum einen bei einigen Betrieben und in einigen Regionen der durch die Preissenkung verursachte Einkommensverlust durch die Direktzahlungen überkompensiert wurde und zum anderen technische Fortschritte zu einer Verlagerung der Angebotskurve nach rechts beitrugen. Die Preis-Mengeneffekte der Preissenkung und Preisausgleichszahlung führten zu folgenden Änderungen auf den Faktormärkten: Die Faktornachfragekurven verlagerten sich als Folge der Preissenkung nach unten. Der vertikale Abstand zwischen der alten und der neuen Faktornachfragekurve war ohne Anpassung für alle Faktoren gleich und entsprach der prozentualen Preissenkung (siehe Schaubild 7.27). Auf dem Markt für variable Inputs ging daher die Nachfrage zurück; der Preis sank aber nicht, da ein vollkommen elastisches Angebot angenommen wird. Die Einsatzmenge des Faktors sank daher von x0 auf x1. Anders war dagegen die Situation auf dem Pachtmarkt. Im Schaubild 7.27 wird angenommen, dass das Angebot an Pachtflächen vollkommen unelastisch ist. Als Folge der Produktpreissenkung sank daher der Pachtpreis auf r1. Die Preisausgleichszahlung verlagerte aber die Nachfrage nach Pachtflächen nach oben. Es hätte sich ohne Anpassung der Pachtpreise r2 eingestellt. Dieser Pachtpreis musste höher sein als vor der Agrarreform, da die Einkommensverluste, die durch den Einsatz aller Faktoren entstehen, als Preisausgleichszahlungen voll an die Bodennutzung gebunden waren. Der verringerte Einsatz der variablen Faktoren führte als Folge von Anpassungen zu einer weiteren Verlagerung der Nachfragekurve nach Pachtflächen nach unten. Als Ergebnis ergab sich der Pachtpreis r3. 322 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik x r r2 WGP, r r3 r0 r1 B0 Bodenx0x1 r0 WGP3 WGP2 WGP1 WGP0 Schaubild 7.27: Wirkung von Preissenkung und Preisausgleichszahlungen auf den Faktormärkten Preissenkung und Preisausgleichszahlungen führen damit zu einer Änderung der funktionalen Einkommensverteilung. Im Schaubild 7.28 wird gezeigt, wie sich die funktionale Einkommensverteilung veränderte. Die Preissenkung führte zu einer Verringerung aller Faktoreinkommen, und zwar wie oben gezeigt um den gleichen Prozentsatz ohne Anpassung. Die Direktzahlung erhöhte aber lediglich das Bodeneinkommen (BE). Folglich veränderte sich die funktionale Einkommensverteilung zugunsten des Faktors Boden. Schaubild 7.28: Wirkung von Preissenkungen und Preisausgleichszahlungen Die Bundesregierung hat vorgesehen, alle Preisausgleichszahlungen in Direktzahlungen, die an die bewirtschaftete Fläche gebunden sind, umzuwandeln. Der Beschluss des Agrarministerrats lässt den Mitgliedsländern einen Wenn dieses Vorhaben wirklich ohne regionale Differenzierung vorgenommen wird, werden sich erhebliche Änderungen für die Landwirte ergeben. Da die Transfers unabhängig von der Produktionsstruktur und Produktionsmenge geleistet werden sollen, wird sich die Produktion zukünftig an den dann geltenden abgesenkten Marktpreisen orientieren. Kurzfristig werden sich wahrscheinlich wenige Änderungen ergeben, +BE AE KE BE AE KE BE +BE -AE–KE–BE AE = Arbeitseinkommen; KE = Kapitaleinkommen; BE = Bodeneinkommen 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 323 da der Anpassungsdruck durch die Flächenprämien gemindert wird. Die Änderung wirkt sich aber sofort für Neuinvestitionen und für Entscheidungen von Betriebs- übernahmen durch Hofnachfolger aus. Langfristig ist zu erwarten, dass sich die Agrarstruktur regional und auch bezüglich der Betriebsgrößenstruktur grundlegend ändern wird. Ertragsschwache Standorte in der Getreideproduktion werden wahrscheinlich die Intensität der Bodenutzung durch extensive Viehhaltung ändern oder aber prämierte Flächenstilllegung bevorzugen. 4. Beispiel: Prämien für Flächenstilllegung: Flächenstilllegungsprogramme gibt es in der EU bereits seit 1988, aber zunächst nur auf freiwilliger Basis. Mit der Mac- Sharry-Reform wurde die Flächenstilllegung ein festes Element der Getreide- und Ölsaatenmarktordnung. Landwirte erhalten nur dann die Preisausgleichszahlungen oder zukünftig die Flächenprämien, wenn sie einen bestimmten Prozentsatz der Ackerfläche still gelegt haben. Die Prämie für die Stilllegung soll den entgangenen Deckungsbeitrag ausgleichen. Hierdurch erhofft man sich einen Rückgang der Produktion, insbesondere von Getreide. Der Produktionseffekt soll mit Hilfe von Schaubild 7.29 dargestellt werden. Im Schaubild 7.29 wird eine nichtlineare Beziehung zwischen der Produktionsmenge und dem Flächeneinsatz unterstellt. Damit wird impliziert, dass Boden kein homogener Produktionsfaktor ist und abnehmende Grenzerträge erzielt. Je mehr Boden in der Produktion ist, umso geringer ist der Grenzertrag einer zusätzlichen Flächeneinheit. Ein solcher Verlauf der Beziehung zwischen Produktionsmenge und Fläche ist insbesondere realistisch, wenn ein fakultatives Flächenstilllegungsprogramm angeboten wird; hier kann der einzelne Landwirt entscheiden, ob er aufgrund der Anreize bereit ist, Flächen stillzulegen. Es kann angenommen werden, dass vornehmlich Flächen mit unterdurchschnittlicher wirtschaftlicher Ertragsfähigkeit stillgelegt werden. Dies sind natürlich nicht immer Flächen mit geringer natürlicher Ertragsfähigkeit, sondern auch solche Flächen, deren Bewirtschaftung aufgrund gegebener innerbetrieblicher Verkehrslage nur zu unterdurchschnittlichen Deckungsbeiträgen führt. Schaubild 7.29 macht deutlich, dass eine 1%ige Einschränkung der Anbaufläche zu einer weniger als 1%igen Reduktion der Produktionsmenge führt. Unterstellt man dagegen, dass die durchschnittlichen Erträge gleich bleiben, so würde der Rückgang der Produktionsmenge als Folge der Flächenstilllegung von F0 auf F1, um die Produktionsmenge AB überschätzt. Gleichzeitig kann man dem Schaubild 7.29 entnehmen, dass die Durchschnittserträge mit der Flächenstilllegung steigen. Der Tangens des Winkels α1 ist größer als der Tangens des Winkels α0. Die Steigung der Durchschnittserträge ergibt sich nicht nur aufgrund der Stilllegung unterdurchschnittlich ertragsfähiger Flächen, sondern auch durch die tendenziell steigende Intensität auf den verbleibenden Flächen. Mit der Flächenstilllegung werden gleichzeitig auch andere betriebliche Produktionsfaktoren freigesetzt, die auf den verbleibenden Restflächen genutzt werden können. Diese Effekte mögen dazu beigetragen haben, dass seit Beginn der Flächenstilllegung 1988/89 die Getreideerträge in der EU überdurchschnittlich ausgefallen sind. Flächenstilllegungsprogramme können natürlich auch einen Effekt auf die Bodenpreisbildung und die Faktoreinkommen im Agrarsektor haben, selbst wenn der Einkommensverlust als Folge der Stilllegung voll durch die Prämien ausgeglichen 324 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik α0 Δq ΔFα1 B F Fläche, FF A Produktionsmenge q q q1 1 0 0 Schaubild 7.29: Wirkung von Flächenstilllegung auf die Produktionsmenge werden sollte. Zunächst könnte erwartet werden, dass die verordnete Verknappung der landwirtschaftlichen Nutzfläche zu einer Erhöhung der Boden- und Pachtpreise führt. Dieser Effekt wird sich aber nur kurzfristig einstellen. Die langfristigen Wirkungen können wir mit Hilfe von Schaubild 7.30 darstellen. In der Ausgangs- B0B1 Boden Andere Faktoren F0 F1 I0 I1 I2 IK3 IK0 IK1 I = Isoquante IK = Isokostenlinie Schaubild 7.30: Wirkung der Flächenstilllegung auf den Faktoreinsatz in der Landwirtschaft 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 325 situation wird die Bodenmenge B0 eingesetzt und von den anderen Faktoren die Menge F0. Es wird unterstellt, dass ein Gleichgewicht besteht und daher das Einkommen dieser anderen Faktoren identisch ist mit den Alternativeinkommen. Wird der Bodeneinsatz aufgrund der Flächenstilllegungsprogramme auf B1 verringert, würde sich die Produktion bei unverändertem Einsatz der anderen Faktoren verringern. Es würde von der äußersten Isoquante I0 auf die mittlere Isoquante I1 übergegangen werden. Doch bei verringertem Bodeneinsatz würden die anderen Faktoren nicht mehr das gleiche Einkommen wie zuvor erzielen. Ihre Wertgrenzproduktivität wäre reduziert. Wenn die anderen Faktoren das gleiche Einkommen wie zuvor erhalten wollen, muss ihre Einsatzmenge verringert werden. Um welchen Prozentsatz die Faktoreinsatzmenge verringert werden müsste, hängt vom Typ der zugrunde liegenden Produktionsfunktion ab. Wenn eine so genannte Cobb-Douglas-Produktionsfunktion gelten würde, müsste der Einsatz der anderen Faktoren prozentual genauso verringert werden wie der Bodeneinsatz, so dass im neuen Optimum die Faktormenge F1 eingesetzt werden würde. Diese Überlegungen zeigen, dass die Flächenstilllegungsprogramme den Abwanderungsdruck aus der Landwirtschaft erhöhen. 5. Beispiel: Investitionsbeihilfen: Wie bereits oben ausgeführt, werden im Rahmen des einzelbetrieblichen Förderungsprogramms und auch als Teil der so genannten zweiten Säule der EU-Agrarpolitik Investitionshilfen an landwirtschaftliche Unternehmen gewährt. Ziel der Programme ist es, durch Förderung der Investitionen die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und auch deren Einkommenslage zu verbessern. Investitionsbeihilfen werden bei nicht unvollkommen zinsunelastischer Kreditnachfrage der landwirtschaftlichen Betriebe zu erhöhten Investitionen führen. Der Kapitalstock der Landwirtschaft steigt also. Nicht eindeutig ist zunächst die Wirkung auf die Beschäftigung in der Landwirtschaft und auf das Einkommen der Landwirte. Der Arbeitseinsatz würde in der Landwirtschaft steigen, wenn eine Ausweitung des Kapitalstocks auch mit einer Ausweitung der Beschäftigung einhergehen würde. Es müssten demnach vornehmlich Erweiterungsinvestitionen mit erhöhter Produktion und weniger Rationalisierungsinvestitionen vorgenommen werden. Im ersten Fall müsste als Folge der Investition mehr produziert werden, im zweiten Fall würde vornehmlich Arbeit durch Kapital ersetzt. Gesamtwirtschaftlich geht man allgemein davon aus, dass erhöhte Investitionen auch zu erhöhter Beschäftigung und damit Wachstum des Sozialproduktes führen. Diese Überlegung kann man aber auf die Wirkung landwirtschaftlicher Investitionen nicht unbedingt übertragen. Investitionsbeihilfen wurden vornehmlich für den Bau von Kuhställen verwendet. Da aber die gesamte Milchproduktion durch die Quotierung nicht ausgeweitet werden kann, müssen die Investitionen zu einer verringerten Beschäftigung in der Milchproduktion geführt haben. Die Abwanderung aus der Landwirtschaft wurde also durch die Investitionsbeihilfen verstärkt. Nicht eindeutig ist die Wirkung auf die Einkommenslage der Betriebe, die investiert haben. Empirische Untersuchungen von landwirtschaftlichen Betrieben in Schleswig-Holstein zeigten, dass trotz der Kreditverbilligung von der Hälfte der Betriebe nur eine negative Kapitalverzinsung erwirtschaftet wurde. 326 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Ordnungspolitische Einordnung von Subventionen Die ordnungspolitische Einordnung von Subventionen hängt zum einen von der Zielsetzung der speziellen Subvention und zum anderen von der Ausgestaltung dieses Instrumentes ab. Grundsätzlich sind Subventionen mit dem System der sozialen Marktwirtschaft vereinbar, und zwar, wenn die Zielsetzung entweder darin besteht, Marktversagen zu beseitigen oder die primäre Einkommensverteilung aufgrund sozialpolitischer Erwägungen zu korrigieren. Marktversagen liegt vor – wie oben gezeigt –, wenn z. B. die sozialen Grenzkosten der Produktion von den privaten Grenzkosten abweichen. Liegen die sozialen Grenzkosten unter den privaten, kann eine Subvention zu einer Annäherung der beiden führen und damit die Wohlfahrt erhöhen. Es ist daher im Einzelfall zu prüfen, ob ein Marktversagen vorliegt. Wenn Subventionen aus sozialpolitischen Gründen geleistet werden, sind sie mit dem System der sozialen Marktwirtschaft nur vereinbar, wenn sie an der sozialen Lage der Begünstigten ansetzen und ein Transfer von Personen mit höheren Einkommen zu sozial Bedürftigen bewirkt wird. Je nach Ausgestaltung können Subventionen erstens zu einer Erhaltung bzw. Konservierung bestehender wirtschaftlicher Strukturen führen oder zweitens auch die Anpassung von Sektoren und Betrieben an geänderte ökonomische Rahmenbedingungen unterstützen. Im zweiten Fall könnten Subventionszahlungen zu einer Steigerung der wirtschaftlichen Effizienz in der Volkswirtschaft beitragen. Im ersten Fall dagegen würden sie die Effizienz mindern. Im Rahmen der landwirtschaftlichen Markt- und Preispolitik spielt eine entscheidende Rolle, ob Subventionen produktionsneutral oder produktionsstimulierend wirken. Nur wenn sie produktionsneutral sind, sollen sie z. B. nach den Vereinbarungen der WTO erlaubt sein. Prüft man die vielfältigen Subventionszahlungen in der EU im Hinblick auf Erhaltungs- und Anpassungscharakter bzw. Produktionsneutralität oder Produktionsstimulierung, so kommt man zu dem Ergebnis, dass die Subventionen weitgehend Erhaltungscharakter haben und produktionsstimulierend wirken. Die Subventionszahlungen an die Landwirtschaft haben vor allen Dingen deswegen einen Erhaltungscharakter, weil sie nicht nur befristet gezahlt werden. Anpassungssubventionen werden in der Regel so ausgestaltet, dass sie im Zeitablauf reduziert werden und schließlich auslaufen. Bei den Subventionszahlungen an die Landwirtschaft ist das aber nicht der Fall. Ordnungspolitische Einordnung ausgewählter Subventionen Da einige Subventionsarten, wie insbesondere die Preisausgleichszahlungen, Flächen-, Tier- und Stilllegungsprämien, erst im letzten Jahrzehnt eingeführt oder generell an Bedeutung gewonnen haben, kann man die ordnungspolitische Einordnung zum einen im Vergleich zu einer Situation ohne Subvention oder zum anderen auch im Vergleich zu der Situation zuvor vornehmen. Da ein Teil der Subventionen die bisherige Preisstützung ersetzen, kann man sie mit deren Wirkungen vergleichen. Hier fällt der Vergleich grundsätzlich positiv aus. Die Transfers zugunsten der Landwirtschaft wurden durch den Übergang zu Direktzahlungen sichtbar; erhöhte Transparenz wird in einem demokratischen System als positiv betrachtet. Darüber hinaus ist aus ordnungspolitischer Sicht auch eine Ver- 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 327 besserung durch die geänderte Finanzierung eingetreten. Beim Preisstützungssystem wurden die Konsumenten von Lebensmitteln zugunsten der Landwirte belastet. Da ärmere Haushalte einen höheren Anteil ihres Einkommens für Lebensmittel ausgeben als wohlhabendere Haushalte, sind bei dem Instrument der Preisstützung die ärmeren Haushalte relativ stärker belastet als bei durch Steuern finanzierten Subventionen in unterschiedlicher Form. Vergleicht man die Subventionen mit einem System ohne Subventionen, so ist die ordnungspolitische Bewertung eindeutig, wenn die Subventionen lediglich darauf abzielen, die Einkommen der Landwirte zu erhöhen. Dieses Instrument setzt nicht am sozialen Status der Empfänger an und kann daher nicht den gewünschten Transfer zielsicher und zu geringsten Kosten vornehmen. Flächenprämien sind aus ordnungspolitischer Sicht allenfalls vertretbar, wenn dadurch Anpassungsprozesse an abrupte Änderungen der Agrarpolitik erleichtert werden. Wollte man diesen Zweck erreichen, hätte man aber sofort eine zeitliche Degression der Zahlungen einführen müssen. Politisch wird zugunsten von Flächenprämien z. B. angeführt, dass die Landwirte für die Produktion von positiven Umweltleistungen honoriert werden sollen. In der Tat ist es ordnungspolitisch vertretbar, Landwirte für bereits bisher unentgeltlich bereit gestellte positive Umweltleistungen zu entgelten. Dies setzt aber voraus, dass diese Umweltleistungen zunächst definiert und quantifiziert werden und geklärt wird, ob diese Umweltleistungen nicht ohnehin in ausreichender Menge anfallen würden. Koppelprodukte erzielen in marktwirtschaftlichen Systemen nur dann einen Preis, wenn die angebotene Menge geringer als die Sättigungsmenge ist. Gegen diese Rechtfertigung der Flächenprämien spricht auch, dass die Höhe sich insgesamt und auf regionaler Ebene an den bisherigen Transferzahlungen in Form der Preisstützungspolitik orientiert. Der auf regionaler Ebene produzierte Wert der Umweltleistung ist aber nicht mit der bisherigen Transferzahlung korreliert. Ein weiteres politisches Argument für Flächenprämien ist, dass man mit diesem Instrument umweltfreundliche Produktionsweisen fördern und damit zusätzliche Umweltleistungen erhalten kann. Landwirte, die definierte Standards nicht einhalten, verlieren den Anspruch auf Flächenprämien. Hier ist aber zu bedenken, dass mit dieser Argumentation gegen ein wichtiges Prinzip marktwirtschaftlicher und demokratischer Ordnungen verstoßen wird. Grundsätzlich kann der Verursacher eines Schadens mit Strafe belegt werden; mit obiger Argumentation will man denjenigen, der keinen Schaden verursacht, belohnen. Eine solche Vorgehensweise ließe sich wohl kaum in andere Bereiche der Wirtschaft und Gesellschaft übertragen. Flächenprämien als Instrument des sozioökonomischen Ausgleichs sind ordnungspolitisch ebenfalls bedenklich. Die Intention ist, naturbedingte Nachteile in einzelnen Regionen auszugleichen. Marktwirtschaftliche Systeme sollen es aber gerade erlauben, dass eine regionale Spezialisierung entsprechend komparativer Kostenvorteile erfolgt. Wenn im Zuge der Anpassung soziale Härten entstehen, kann im Rahmen der Sozialstaatlichkeit erwogen werden, Anpassungshilfen zu geben. Flächenprämien sind aber weder geeignet, die Anpassung zu erleichtern, noch führen sie zu einem sozialpolitisch begründbaren Einkommensausgleich. Der Umfang des 328 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Landeigentums sagt nichts über die soziale Lage der Eigentümer aus, schon gar nicht kann eine negative Korrelation angenommen werden. Besonders bedenklich sind Subventionen, die eindeutig zu einer Verschlechterung der Ressourcennutzung führen. Dies trifft z. B. für die Prämien für die Flächenstilllegung zu. Hier wird ein knapper Produktionsfaktor durch Verordnung nicht genutzt. Dass dieser Faktor knapp ist, zeigt sich an den hohen Marktpreisen. Die Maßnahme wurde 1988 eingeführt, um die EU-Getreideüberschüsse zu reduzieren. Flächenstilllegungen sollten somit dazu beitragen, weiterhin die Inlandspreise über den Weltmarktpreisen halten zu können. Flächenstilllegungen sind natürlich ein Fremdfaktor in einem marktwirtschaftlichen System. Das Instrument verschlechtert die Allokation und hat keine Einkommensverteilungseffekte, die aus sozialpolitischer Sicht akzeptabel sein könnten. Wohlfahrtseffekte von Subventionen Subventionszahlungen können sowohl positive als auch negative gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtseffekte bewirken. Positive Effekte können auftreten, wenn die Subvention darauf abzielt, eine Divergenz zwischen privaten und sozialen Grenzkosten oder privaten und sozialen Grenznutzen abzubauen und wenn die Ausgestaltung der Subvention zu einer Angleichung von privaten und sozialen Grenzkosten bzw. Grenznutzen führt. Da aber die Subventionen in der EU-Agrarmarktpolitik vornehmlich Erhaltungscharakter haben, führen sie überwiegend zu negativen Wohlfahrtseffekten. Dies soll im Folgenden für einzelne Spezialfälle grafisch aufgezeigt werden. Wohlfahrtseffekte produktgebundener Subventionen Im Schaubild 7.31 sei die Angebotskurve ohne Subvention A0 und die mit Subvention A1. Die Angebotskurve mit Subvention liegt im Fall einer konstanten Stücksubvention parallel unterhalb der Angebotskurve ohne Subvention, weil der An- S S = Subvention pro produzierte Einheit ABC = Wohlstandsverlust p qq0 q1 A B C pw Schaubild 7.31: Wirkung einer produktgebundenen Subvention auf den Wohlstand 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 329 bieter zu den alternativen Marktpreisen stets die Stücksubvention addiert, um den von ihm relevanten Erlös je Mengeneinheit zu ermitteln. Die Subventionszahlung pro angebotener Menge beträgt im Schaubild 7.31 BC . Wenn unterstellt werden kann, dass die private und soziale Grenzkostenkurve identisch sind, müsste im Optimum die Menge q0 produziert werden. Bei dieser Menge sind die sozialen Grenzkosten gleich den Weltmarktpreisen und damit gleich den gesamtwirtschaftlichen Schattenpreisen. Der Wohlstandsverlust für die Gesellschaft ist identisch mit der Fläche ABC. Wohlfahrtseffekte einer faktorgebundenen Subvention Wohlfahrtseffekte einer faktorgebundenen Subvention können mit Hilfe von Schaubild 7.32 veranschaulicht werden. Würden auf den Produktmärkten Weltmarktpreise gelten, so würde sich der landwirtschaftliche Produzent an der Faktornachfragekurve ∂q/∂x pw bei der Planung seines Faktoreinsatzes orientieren. Er würde dann bei dem Faktorpreis r0 die Faktormenge x0 einsetzen. Durch die Zahlung der Subvention verringert sich der Faktorpreis auf r1; der Betrieb wird daher unter Weltmarktbedingungen die Faktormenge x1 einsetzen. Da aber bei dieser Faktoreinsatzmenge die Wertgrenzproduktivität unter dem Faktorpreis r0 liegt, entsteht ein Wohlfahrtsverlust in Höhe der Fläche ABC. Die Faktorsubvention wird zu höheren Wohlstandverlusten führen, wenn gleichzeitig auf den Produktmärkten die Produktpreise über dem Niveau der Weltmarktpreise liegen. Dies wird im Schaubild 7.32 veranschaulicht durch den Verlauf der Wertgrenzproduktivitätskurve i q p x . Bei dieser Wertgrenzproduktivitätskurve wird ohne Faktorsubvention die Faktormenge x2 eingesetzt. Die Faktorsubvention führt zu einer Erhöhung des Faktoreinsatzes auf x3. Es entsteht damit ein zusätzlicher Wohlfahrtsverlust in Höhe von GDEF. Es wird deutlich, dass Eingriffe auf den Faktormärkten zu erhöhten Wohlstandsverlusten führen können, wenn gleichzeitig auch auf den Produktmärkten interveniert wird. Kreditverbilligungen im Rahmen des einzelbetrieblichen Förderungsprogramms sind eine besondere Form der Faktorsubvention. Die negativen Wohlfahrtseffekte sind umso höher, je höher die Produktmärkte protektioniert sind. So sind Kredite in die Milchviehhaltung oder in den Bodenkauf besonders negativ. Bei Kreditverbilligungen ist darüber hinaus zu bedenken, dass es der Administration kaum möglich ist, selbst die privatwirtschaftliche Rendite von geplanten einzelbetrieblichen Investitionen zu überprüfen47. 47 Vgl. hierzu Striewe, L., J.-P. Loy, und U. Koester, Analyse und Beurteilung der einzelbetrieblichen Investitionsförderung in Schleswig-Holstein. „Agrarwirtschaft“, Jg. 45, 1996, Heft 12, S. 423–434. 330 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik F A B D Subvention ABC = Wohlfahrtsverlust durch Produktpreis p DEC = Wohlfahrtsverlust durch Faktorsubvention r r x x x x C E G Faktorsubvention beim w GFC = Wohlfahrtsverlust durch Preisstützung Preisstützung und 0 1 0 1 2 3 x w i q q p , p x x w q p x i q p x Schaubild 7.32 : Wohlfahrtseffekte einer faktorgebundenen Subvention Wohlfahrtseffekte personengebundener Subventionen Subventionen führen nur dann zu Wohlfahrtseffekten, wenn sie Produktions- oder Konsumeffekte bewirken. Personengebundene Subventionen, auch personengebundene Einkommensübertragungen genannt, würden demnach keine Wohlfahrtseffekte aufweisen, wenn sie nicht gleichzeitig den Faktoreinsatz und den Verbrauch von Gütern veränderten. Dies wird aber nur in Ausnahmefällen eintreten. Erhalten Personen eine Zahlung allein deswegen, weil sie im Sektor tätig sind, so werden sie dadurch veranlasst, im Sektor weiterhin tätig zu bleiben. Damit wird von der Zahlung der Subvention gleichzeitig auch ein Produktionseffekt ausgehen. Anders sieht es dagegen aus, wenn man die Zahlung zwar an den gegenwärtigen Kreis der Personen im Sektor knüpft, aber die Zahlungen unabhängig von ihrer weiteren Tätigkeit leistet. In diesem Fall würden die Erwerbstätigen, wenn sie sich nur an ökonomischen Erwägungen orientierten, durch die Zahlung keinen Anreiz erhalten, im Sektor zu bleiben. Produktionseffekte würden dann nicht auftreten. Kurzfristig würden allerdings auch in diesem Fall negative Wohlfahrtseffekte auftreten, da der Druck zur Abwanderung durch die Transferzahlungen verringert werden würde. Personengebundene Einkommensübertragungen werden von wissenschaftlicher Seite seit Jahren vorgeschlagen, allerdings nicht in Ergänzung zur gegenwärtigen Preisstützungspolitik, sondern als Ersatz dafür. Wählt man daher bei der Quantifizierung der Wohlfahrtseffekte das gegenwärtige Preisstützungssystem als Refe- 7.3 Ökonomische Analyse ausgewählter Instrumente 331 renz, so würde der Übergang zu personengebundenen Einkommensübertragungen zu positiven Wohlfahrtseffekten führen. Die Effekte sind umso größer, je größer die Möglichkeit der Kapitalisierung zukünftiger Übertragungen besteht, je weniger die Zahlung an die Erwerbstätigkeit im Sektor gebunden wird und je mehr die Zahlungen zeitlich auf eine Anpassungsphase beschränkt bleiben. Wohlfahrtseffekte konstanter Betriebsprämien Die EU-Agrarreform von 2003 sieht vor, dass zukünftig grundsätzlich die bisherigen Einkommensübertragungen in einer Betriebsprämie zusammengefasst werden und zukünftige Zahlungen gleich der Höhe der Zahlung in einer Basisperiode sein sollten. Darüber hinaus ist vorgesehen, dass der Anspruch auf Betriebsprämie auch ohne Transfer von Boden handelbar ist. Diese Form der Subvention würde langfristig, wenn sich die Landwirte tatsächlich als Gewinnmaximierer verhalten, keine Produktionswirkungen zeigen. Die Wohlfahrtseffekte wären daher im Vergleich zu der bisherigen Form der Subventionen positiv48. Verteilungseffekte von Subventionen Subventionen führen, da sie staatliche Zahlungen darstellen, zu einer Belastung der Steuerzahler. Doch Begünstigter ist nicht stets auch der Empfänger der Subvention. Oben bei der Darstellung der Effekte auf die Marktpreisbildung wurde gezeigt, dass z. B. eine produktgebundene Subvention zu einer Verlagerung der Angebotskurve nach rechts führt; damit kann sie zu sinkenden Marktpreisen beitragen. Je nach den Preiselastizitäten von Angebot und Nachfrage wird die Subvention mehr zu einer Begünstigung der Konsumenten oder Produzenten führen. Ohnehin muss bedacht werden, dass eine Subventionierung – selbst wenn sie zu keinen Preis- und Mengeneffekten führt – nicht einfach eine durch den Staat induzierte Umverteilung der Einkommen darstellt. In der Regel wird die Finanzierung mit Kosten verbunden sein. Diese Kosten entstehen zum einen bei der Erhebung der Steuern oder bei der Finanzierung des notwendigen Staatsbudgetdefizits und zum anderen, weil Subventionsempfänger ihre Verhaltensweise aufgrund der nicht leistungsgebundenen Einkommen verändern können. Insgesamt kann daher die Gesellschaft durch diese Umverteilung an Wohlstand verlieren. Die Kosten der Umverteilung mit Hilfe des Instruments der Subventionierung sind insbesondere auf den Agrarmärkten ausgeprägt. Sind die Systeme so ausgestaltet, dass sie ein Betrugspotential beinhalten, so kann in der Regel auch erwartet werden, dass es zu Betrugsfällen kommt. Diese Betrügereien führen nicht einfach nur zu einer geänderten Einkommensverteilung in der Gesellschaft, sondern auch zu einem verringerten Wohlstand für die Gesellschaft insgesamt. Es werden einige wirtschaftliche Aktivitäten unternommen, die vornehmlich darauf abzielen, ohne Leistung zusätzliche Einkommen zu erhalten. 48 Vgl. hierzu Koester, U., Auswirkungen vorgeschlagener Änderungen in der EU-Agrarpolitik auf die Märkte für tierische Produkte. Vorträge zur Hochschultagung 2003 der Agrar- und Ernährungswissenschaftlichen Fakultät der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Schriftenreihe der Agrar- und Ernährungswissenschaftlichen Fakultät der Universität Kiel, Heft 98, 2003, S. 125–133. 332 Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Budgetäre Wirkungen von Subventionen Zunächst scheint es einleuchtend, dass Subventionen stets eine Belastung des Staatsbudgets bedeuten. In der Tat ist es auch so, dass zusätzliche Subventionen zusätzliche Zahlungen des Staates bewirken. Doch je nach Ausgestaltung der Subvention und der Zielsetzung können in Einzelfällen die durch die Subventionierung entstehenden zusätzlichen Staatseinnahmen größer sein als die zusätzlichen Staatsausgaben. So könnte z. B. bei hohen Inlandspreisen für Getreide und niedrigen Weltmarktpreisen eine Subvention für Flächenstilllegungen die Kasse entlasten, weil die Exporterstattungen verringert werden würden49. Auf den EU-Agrarmärkten ist aber bei der gegenwärtigen Ausgestaltung der Subventionen nicht mit einem solchen Effekt zu rechnen. Effekte auf den internationalen Handel Effekte auf den internationalen Handel werden von Subventionszahlungen immer dann ausgehen, wenn inländische Verbrauchs- oder Produktionsmengen durch die Zahlungen verändert werden. Produkt- und faktorgebundene Subventionen werden dabei stärkere Effekte auf den internationalen Handel ausüben als personengebundene oder betriebsgebundene Einkommensübertragungen. Es ist daher selbstverständlich, dass man in der Uruguay-Runde besonderen Wert auf die Klassifizierung der Subventionen legte. Lediglich solche, die keine Produktions- und Verbrauchseffekte ausüben, sollen zulässig sein. Administrative Durchführbarkeit Die obige Wohlfahrtsanalyse führte zu dem Ergebnis, dass Divergenzen in der Produktion oder im Verbrauch durch Subventionszahlungen oder Steuern auszugleichen sind und nicht durch das Instrument der Preisstützung. Schwierigkeiten bei der administrativen Durchführbarkeit können aber dafür sprechen, dass man auf eine spezielle Ausgestaltung von Subventionen verzichtet. Hierauf wurde oben bei der Diskussion der Effekte eines Systems produktgebundener Beihilfen bereits hingewiesen. Der administrative Aufwand ist besonders groß, wenn die Subventionszahlungen an eine Vielzahl von Merkmalen der Subventionsempfänger geknüpft sind. So sah z. B. die EU-Agrarreform von 1992 vor, dass flächengebundene Subventionen auf der Grundlage der Flächennutzung einzelner Betriebe gezahlt wurden. Dies implizierte, dass man von einer Kontrolle der Produktmärkte, wie sie beim Preisstützungssystem notwendig war, zu einer Kontrolle der Betriebe übergehen musste. Ein drastisch steigender Verwaltungsaufwand und ein zunehmendes Betrugspotential war die Folge. 49 Vgl. hierzu Koester, U., Financial Implications of the EC Set-aside Programme. „Journal of Agricultural Economics“, Bd. 40, 1989, Nr. 2, S. 240–248. 49 Vgl. hierzu Koester, U., Financial Implications of the EC Set-aside Programme. „Journal of Agricultural Economics“, Bd. 40, 1989, Nr. 2, S. 240–248. Kapitel 8: Zur politischen Ökonomie der EU-Agrarmarktpolitik: Warum ist die Politik wie sie ist? Bisher wurde untersucht, wie sich die Agrarpreise bei Verwirklichung einer gesamtwirtschaftlichen Zielfunktion bilden sollten und welche gesamtwirtschaftlichen Wirkungen durch einzelne staatliche Eingriffe eintreten. Die Analyse war somit normativ. Die Realität zeigt, dass die Agrarpreise in fast allen Ländern stark durch staatliche Eingriffe bestimmt werden. Damit werden offensichtlich die von Ökonomen aufgezeigten negativen Wohlfahrtswirkungen in Kauf genommen. Es mag sein, dass die Gesellschaft oder Politiker etwas anderes unter Wohlfahrt verstehen. Es kann aber auch sein, dass diejenigen, die Entscheidungen über Agrarpreise zu fällen haben, sich nicht an gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtswirkungen orientieren. Die letzte Hypothese ist von der Neuen Politischen Ökonomie aufgegriffen worden. Es wird versucht, politische Entscheidungen mit dem Instrumentarium der Wirtschaftstheorie zu erklären. Ein solcher Ansatz bietet sich auch für die Erklärung der Agrarpreisbildung an. Ausgangspunkt der Erklärung ist die Grundhypothese, dass alle an politischen Entscheidungen Mitwirkenden versuchen, ihre persönlichen Ziele im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu verwirklichen. Das Treffen politischer Entscheidungen kann mit einem Spiel verglichen werden. Verlauf und Ergebnis eines Spieles hängen zum einen von den Spielern ab und zum anderen von den Spielregeln. Die Spieler sind die Akteure in der Politik. Das können Träger der Politik gemäß der traditionellen Definition sein, aber auch Organisationen und Personen, die auf Verlauf und Ergebnis der Politik Einfluss nehmen. Die Spielregeln schränken das Verhalten der Akteure ein. Zu diesen Regeln gehören z. B., wer worüber offiziell entscheiden darf, wie die Entscheidenden legitimiert sind, wie die Kompetenzen verteilt sind, nach welchen Regeln abgestimmt wird, wie gemeinsam beschlossene Maßnahmen finanziert und kontrolliert werden. Diese Regeln (Institutionen) werden teilweise durch Gesetze festgelegt, teilweise ergeben sie sich aber auch als ungeschriebener Verhaltenskodex. So ist es z. B. in kleineren Gruppen üblich, dass einzelne Mitglieder der Gruppe sich der Stimme enthalten, wenn sie persönlich stark von dem Entscheidungsergebnis betroffen werden. Nach dem Ansatz der Neuen Politischen Ökonomie verhält sich demnach der einzelne Akteur völlig analog zu einem Unternehmer, der seinen Gewinn unter Zielbeschränkungen maximiert oder auch einem Haushalt, der seinen Nutzen bei gegebenen Zielbeschränkungen maximiert. Diese Analogie im Verhalten der Akteure scheint auch berechtigt. Es gibt jedoch sicher auch Unternehmer, die auf Gewinn zugunsten von sozialen Wirkungen verzichten. Dennoch kann aber als brauchbare Arbeitshypothese angenommen werden, dass Politiker ihren Eigennutzen maximieren wollen.

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References

Zusammenfassung

Die landwirtschaftliche Marktlehre.

Dieses Buch baut auf den Grundlagen der Volkswirtschaftslehre auf und vermittelt grundlegende Kenntnisse zum Verständnis sektoraler Wirtschaftspolitik am Beispiel der Agrarmarktpolitik. Im Teil I legt es die theoretischen Grundlagen für das Verständnis der Preisbildung auf Produkt? und Faktormärkten. Besondere Bedeutung hat dabei neben der neoklassischen Theorie auch die Institutionenökonomie. Teil II stellt die Agrarmarktpolitik mit besonderem Bezug zur EU dar und bewertet diese, wobei der Bewertungsrahmen über die übliche wohlfahrtstheoretische Analyse hinausgeht. Das Buch ist insbesondere wegen seiner detaillierten Bewertung einzelner agrarmarktpolitischer Instrumente auch Studierenden des Fachs Wirtschaftspolitik eine wertvolle Hilfe. Es wendet sich an Studierende der Agrarwissenschaft, Agrarökonomie und der Wirtschaftswissenschaften an Universitäten und Fachhochschulen sowie Politiker, die an einer rationalen EU Agrarpolitik interessiert sind.

Der Autor

Prof. Dr. Dr. h. c. Ulrich Koester forscht und lehrt am Institut für Agrarökonomie der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Er war über 20 Jahre Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten.