Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik in:

Ulrich Koester

Grundzüge der landwirtschaftlichen Marktlehre, page 227 - 246

4. Edition 2010, ISBN print: 978-3-8006-3764-5, ISBN online: 978-3-8006-4470-4, https://doi.org/10.15358/9783800644704_227

Series: Lernbücher für Wirtschaft und Recht

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218 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik Im vorigen Kapitel wurden einige Gründe diskutiert, warum die Agrarmärkte nicht stets zu Ergebnissen führen, die von der Gesellschaft als akzeptabel angesehen werden. Es ist nahe liegend, dass es aufgrund der in Kapitel 5 aufgezeigten Probleme eine spezielle sektorale Wirtschaftspolitik, die Agrarpolitik, gibt. Ein wichtiges Element der staatlichen Agrarpolitiken ist die Agrarmarktpolitik. Im Folgenden wollen wir uns daher zunächst näher mit den Zielen der Agrarmarktpolitik beschäftigen. In diesem Fall kann sogar das Wort Agrarmarktpolitik durch das Wort Agrarpolitik ersetzt werden; Ziele der Agrarmarktpolitik sind auch gleichzeitig Ziele der Agrarpolitik. 6.1 Möglicher Beitrag der Wissenschaft bei der Aufstellung agrarpolitischer Ziele Die Ziele geben an, wie etwas sein soll; sie sagen nichts darüber aus, wie etwas ist. Ziele sind damit normative Vorstellungen. Somit kann der Wissenschaftler nach der hier vertretenen Auffassung nicht angeben, welche Ziele von der Wirtschaftsund Agrarpolitik angestrebt werden sollen. Er kann nicht für sich beanspruchen, die Wertvorstellungen der Gesellschaft repräsentativ zu vertreten. Dennoch kann er bei der Zielfindung einen Beitrag leisten. (1) Zunächst einmal kann untersucht werden, ob die offiziell deklarierten Ziele wirklich repräsentativ die Wertvorstellungen aller Mitglieder der Gesellschaft ausdrücken. Der Wissenschaftler kann weiterhin versuchen, Methoden aufzuzeigen, mit denen eine Zielfindung auf repräsentativer Grundlage ermöglicht wird. Ein solcher Zielfindungsprozess könnte z. B. auf der Grundlage demokratischer Wahlen beruhen. Die gewählten Volksvertreter würden in diesem Fall offizielle agrarpolitische Ziele festlegen. Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass die offiziell deklarierten Ziele nicht zu jedem Zeitpunkt auch repräsentativ die Wertvorstellungen der Mitglieder der Gesellschaft widerspiegeln müssen. Wertvorstellungen haben einen subjektiven Charakter und sind nicht nur personen-, sondern auch raum- und zeitbezogen. Es kann also sehr wohl sein, dass sich aufgrund äußerer Einflüsse, z. B. gestiegener Wohlstand, oder erhöhte Wahrnehmung von negativen Umwelteffekten oder auch nur aufgrund subjektiver Gründe die individuellen Wertvorstellungen im Zeitablauf ändern. Somit kann nicht sichergestellt werden, dass ein einmal gefundener, sicherlich Zeit beanspruchender Zielkonsens, auch zukünftig die Wertvorstellung der Gesellschaft repräsentativ darstellt. (2) Da sich die wissenschaftliche Arbeit in erster Linie durch die Methode des systematischen Suchens nach Erkenntnissen ausdrückt, kann der Wissenschaftler im Bereich der Zielanalyse über das in Absatz (1) Gesagte hinaus weitere Beiträge 6.2 Aussagefähigkeit der Entwicklung der Zielvariablen 219 leisten. So kann untersucht werden, in welcher Beziehung die Ziele zueinander stehen. Ziele können zunächst im Hinblick auf die logische Beziehung zueinander untersucht werden. Es kann sich herausstellen, dass Ziele trotz unterschiedlicher Formulierung identisch (Identität der Ziele), miteinander vereinbar (Kompatibilität der Ziele) oder auch unvereinbar (Konflikt der Ziele) sind. Eine solche Beziehung kann jeweils zwischen Zielen auf gleicher Ebene, z. B. agrarmarktpolitischen Zielen, bestehen (horizontale Zielbeziehung) oder auch zwischen agrarmarktpolitischen Zielen und übergeordneten gesellschafts- und wirtschaftspolitischen Zielen (vertikale Zielbeziehung). Neben dieser logischen Zielbeziehung kann auch geprüft werden, welche Zielbeziehung sich bei einem speziellen Mitteleinsatz ergibt. Da ein bestimmter Mitteleinsatz in der Regel nicht nur ein Ziel beeinflusst, sondern darüber hinaus zumindest auch Opportunitätskosten und damit Verluste bei der Verwirklichung anderer Ziele verursacht, ergibt sich die Notwendigkeit der Analyse der technologischen Beziehung der Ziele zueinander. Hier sind u. a. folgende Beziehungen möglich: (a) Der Mitteleinsatz kann die betrachteten Ziele gleichermaßen beeinflussen. Es liegt demnach bei dem gegebenen Mitteleinsatz Komplementparität zwischen den Zielen vor. Zwischen den Zielen besteht Harmonie. (b) Der Mitteleinsatz berührt lediglich ein Ziel und ist bezüglich anderer Ziele neutral. Die Ziele sind in diesem Fall unabhängig. (c) Der Mitteleinsatz beeinflusst ein Ziel positiv und andere Ziele negativ. Es besteht Konkurrenz zwischen den Zielen. Ein mittelbedingter Zielkonflikt tritt auf. Die technologischen Zielbeziehungen sind raum- und zeitbezogen. Je nach ökonomischer und politischer Situation sowie institutionellem Rahmen kann ein bestimmtes Instrument zu einem Zielkonflikt beitragen oder nicht. (3) Ziele werden häufig nur verbal formuliert. Der Wissenschaftler kann daher einen Beitrag bei der Zielpräzisierung und der Angabe von Indikatoren leisten, die den Grad der Zielverwirklichung messen. Wenn z. B. von der offiziellen Agrarmarktpolitik das Ziel angegeben wird, eine paritätische Einkommensentwicklung zu verwirklichen, so kann der Wissenschaftler aufzeigen, mit welchen Indikatoren eine paritätische Einkommensentwicklung gemessen werden kann. 6.2 Aussagefähigkeit der Entwicklung der Zielvariablen für die Beurteilung der praktischen Agrarmarktpolitik Bevor in die Diskussion der offiziell deklarierten Ziele eingetreten wird, soll kurz die Frage erörtert werden, ob man aus der Entwicklung der Zielvariablen die Qualität der praktischen Politik ablesen kann. In der offiziellen Diskussion zur Agrarmarktpolitik wird häufig versucht, die gegenwärtige Durchführung der praktischen Agrarmarktpolitik dadurch zu rechtfer- 220 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik tigen, dass auf die Entwicklung ausgewählter Zielvariablen hingewiesen wird. Unter anderem wird betont, dass die Produktivität in der Landwirtschaft stärker als in anderen Bereichen der Volkswirtschaft gestiegen ist. Es stellt sich daher die Frage, ob man die Qualität einer Politik am Erreichungsgrad ausgewählter Ziele ablesen kann. Dies scheint wenig sinnvoll. Niemand käme auf den Gedanken, die Qualität der medizinischen Ausbildung daran ablesen zu wollen, ob die Bevölkerung in einem Land gesund oder krank ist. Die Qualität der medizinischen Ausbildung kann sich nur darin zeigen, ob es den Medizinern gelingt, Kranke mit minimalen Kosten wieder gesund zu machen. Hier, wie auch im Bereich der Agrarmarktpolitik, ist also stets zu fragen, was wäre, wenn die Mediziner oder die Politiker nicht aktiv wären. Es kann z. B. sein, dass sich die Zielvariablen auch ohne oder trotz agrarmarktpolitischer Aktivität so entwickelt hätten. Die Wirksamkeit einer Politik lässt sich daher nicht allein an der Entwicklung der Zielvariablen ablesen. Es ist notwendig, dass man die Entwicklung der Variablen, die sich ergeben hätte, wenn die Politik nicht aktiv gewesen wäre (hypothetische Entwicklung), mit der tatsächlichen Entwicklung vergleicht. Weiterhin ist dann zu prüfen, mit welchen Kosten man diese Änderung in der Entwicklung der Zielvariablen erreicht hat und durch welchen alternativen Mitteleinsatz man möglicherweise die gleiche Entwicklung mit geringeren Kosten hätte erreichen können (siehe Schaubild 6.1). Die Beurteilung einer Politik setzt also stets voraus: tatsächliche Entwicklung hypothetische Entwicklung Nutzen der Maßnahme tatsächliche Entwicklung hypothetische Entwicklung Kosten der Maßnahme Nutzen = Verwirklichung von Ziel A Kosten = Verzicht auf Zielverwirklichung Zeit Zeit Schaubild 6.1: Entwicklung von Nutzen und Kosten bei alternativen Politikmaßnahmen 6.2 Aussagefähigkeit der Entwicklung der Zielvariablen 221 (a) Die Festlegung eines Referenzsystems. Hierunter versteht man die Situation oder die Entwicklung, die sich ergeben hätte, wenn die zu untersuchende Politik nicht durchgeführt worden wäre. (b) Identifizierung und Quantifizierung der Kosten, d. h. des Verzichts auf Verwirklichung von anderen Zielen. Bei der Beurteilung der praktischen Agrarmarktpolitik spielt die Wahl des Referenzsystems eine grundlegende Rolle. Wählt man z. B. als Vergleich eine Situation ohne jeglichen staatlichen Eingriff, so kann möglicherweise die gegenwärtige Politik als günstiger eingestuft werden als eine völlig liberale Politik. Wählt man dagegen als Vergleich eine Situation, die sich bei einem anderen agrarpolitischen Mitteleinsatz ergeben würde, so kann sich die gegenwärtige Politik möglicherweise als nicht effizient erweisen. Die Wahl des Referenzsystems hat somit einen direkten Einfluss auf die Beurteilung des Nutzens und der Kosten einer Maßnahme. Da es für die Wahl des Referenzsystems aber keine eindeutigen objektiven Kriterien gibt, ist die Bewertung stets normativ. In wissenschaftlichen Analysen, von denen gefordert wird, dass sie intersubjektiv nachvollziehbar sind, muss daher immer das Referenzsystem und auch dessen Alternativen deutlich gemacht werden. Das Problem der adäquaten Wahl des Referenzsystems soll durch ein einfaches Beispiel veranschaulicht werden: Ausgangspunkt soll die Aussage sein, dass die Produktivität in der Landwirtschaft als Folge der bisherigen Agrarpolitik stark gestiegen sei. Die Produktivität ist definiert als Relation von Output zu Input. Im Schaubild 6.2 wird davon ausgegangen, dass es eine funktionale Beziehung zwischen Faktoreinsatz und Outputmenge gibt. In der Ausgangssituation soll die Funktion 1 gelten und in der neuen Situation die Funktion 2. Der Faktoreinsatz in den Perioden ist F1 und F2, der Output O1und O2. Die entsprechenden Produktivitä- α1 α2 α3 Faktoreinsatz Output F1F2F3 O1 O2 O3 I1 I2 I3 Schaubild 6.2: Entwicklung der Produktivität in der Landwirtschaft und Einfluss der Agrarpolitik 222 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik ten sind ablesbar am Tangens des Winkels des Fahrstrahls durch den Ursprung. Die Produktivität in der Ausgangsperiode ist demnach tg α1 und die in der neuen Situation tg α2. Es ist deutlich, dass die Produktivität in der neuen Periode größer ist als in der Ausgangsperiode. An dieser unbestreitbaren Tatsache knüpft die Aussage der Politiker an, die behaupten, dass die Agrarpolitik erfolgreich war; die Produktivität ist gestiegen, vielleicht sogar stärker als in anderen Bereichen. Aus der Beobachtung der Realität allein kann man aber nicht auf die Effekte von Politiken schließen. Es wäre durchaus möglich, dass bei einer anderen Politik, die weniger Preisstützung beinhaltet hätte, die Verschiebung der Funktion noch größer gewesen wäre und der Faktoreinsatz noch stärker zurückgegangen wäre. Für das Erste spricht, dass die Verschiebung der Funktion sich als das Ergebnis der Einführung technischer Fortschritte und des Strukturwandels einstellt. Der Zwang, technische Forschritte einzuführen, wird bei einem stärkeren Preisdruck höher sein als bei einem geringeren Druck. Allerdings werden die Anreize technische Fortschritte einzuführen, bei niedrigeren Preisen geringer sein. So kann aufgrund theoretischer Überlegungen nicht eindeutig vorhergesagt werden, ob technische Fortschritte bei niedrigeren Preisen zu einer stärkeren oder geringeren Verschiebung der Funktion geführt hätten als bei gegebenen höheren Preisen. Eindeutig ist dagegen die Wirkung des Strukturwandels. Geringere Preisstützung führt zu intensiverem Strukturwandel. Eine vermehrte Zahl von Grenzbetrieben wird vornehmlich im Generationswechsel zur Betriebsaufgabe gezwungen. Das Land wird von effizienteren Betrieben übernommen und die Produktivität steigt. Als Ergebnis hätte sich demnach eine Situation einstellen können, wie sie durch I3 und tg α3 gekennzeichnet ist. Verglichen mit diesem Szenario wäre die Produktivitätssteigerung als Folge der bisherigen Agrarpolitik geringer gewesen als bei einer liberalen Politik. Diese Überlegungen zeigen, dass die Bedeutung des Referenzsystems für die Beurteilung einer Politik von entscheidender Bedeutung ist und man nicht einfach aus der Entwicklung von Zielvariablen auf die Qualität der Politik schließen kann. 6.3 Offiziell deklarierte Ziele der Agrarpolitik in der BR Deutschland und der EU Will man die Durchführung der praktischen Agrarmarktpolitik einer Effizienzanalyse unterziehen, so ist es u. a. notwendig, Informationen über die von der praktischen Agrarpolitik angestrebten Ziele zu haben. Sicherlich mag es im Einzelfall schwierig sein, festzustellen, welche Ziele in Wirklichkeit verfolgt werden. Doch hat der Gesetzgeber sich an einigen Stellen zu agrarpolitischen Zielen geäußert. Darüber hinaus hat das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft niedergelegt, welche Ziele durch die Agrarpolitik angestrebt werden. Aussagen über agrarpolitische Ziele finden sich zunächst im Landwirtschaftsgesetz (1955). Ziele im Landwirtschaftsgesetz In § 1 des Landwirtschaftsgesetzes heißt es: „Um der Landwirtschaft die Teilnahme an der fortschreitenden Entwicklung der deutschen Volkswirtschaft und um der Bevölkerung die bestmögliche Versorgung 6.3 Offiziell deklarierte Ziele der Agrarpolitik 223 mit Ernährungsgütern zu sichern, ist die Landwirtschaft mit den Mitteln der allgemeinen Wirtschafts- und Agrarpolitik – insbesondere der Handels-, Steuer-, Kredit- und Preispolitik – in den Stand zu setzen, die für sie bestehenden naturbedingten und wirtschaftlichen Nachteile gegenüber anderen Wirtschaftsbereichen auszugleichen und ihre Produktivität zu steigern. Damit soll gleichzeitig die soziale Lage der in der Landwirtschaft tätigen Menschen an die vergleichbarer Berufsgruppen angeglichen werden“. Dieser Formulierung lassen sich folgende Ziele mit entsprechendem Verweis auf die oben angegebenen Probleme der Landwirtschaft entnehmen: (a) Versorgungssicherung mit Nahrungsmitteln (Problem Sicherung der Versorgung, Sicherheitsziel), (b) Produktivitätssteigerung in der Landwirtschaft (Problem Effizienzsteigerung der Landwirtschaft, Wachstumsziel), (c) Annäherung der sozialen Lage der Landwirte an diejenigen außerhalb der Landwirtschaft Beschäftigten (Agrareinkommensproblem, Verteilungsziel). Alle diese Ziele sind mit den für die Bundesrepublik geltenden wirtschaftspolitischen Oberzielsetzungen vereinbar. Allerdings hat der Gesetzgeber eine exakte Definition der Ziele unterlassen. Damit wird es nicht stets möglich sein festzustellen, ob die Realsituation eindeutig von der gewünschten (Ziel-) Situation abweicht und ob man durch agrarmarktpolitischen Mitteleinsatz zu einer effizienten Politik beigetragen hat. Darüber hinaus ist der Entscheidungsspielraum der Politiker durch diese Zielvorgabe wenig eingeengt, da die einzelnen Ziele in Konkurrenz stehen und durch das Gesetz verständlicherweise keine Gewichtung der Ziele vorgegeben wurde. Die Bedeutung der Konkurrenz der Ziele soll durch ein Beispiel veranschaulicht werden: Eine Erhöhung der Produktivität kann, wie oben im Schaubild 6.2 gezeigt, sowohl durch eine Erhöhung der Produktion als auch durch eine Verringerung des Faktoreinsatzes sowie eine Kombination beider Effekte eintreten. In der Realität gehen Produktivitätssteigerungen im Agrarsektor mit einer Verringerung des Faktoreinsatzes und insbesondere mit einer Änderung der Faktorintensitäten einher. Arbeit wird durch Kapital substituiert, weil der technische Fortschritt mehr an den Faktor Kapital als an den Faktor Arbeit gebunden ist und weil Kapital bei wirtschaftlichem Wachstum relativ billiger wird als Arbeit. Die Verwirklichung des Produktivitätszieles erfordert daher eine Abwanderung von Arbeitskräften aus der Landwirtschaft. Da aber die Abwanderung nur dann eintreten wird, wenn das in der Landwirtschaft erzielte Einkommen unterhalb des Einkommens bei alternativer Beschäftigung außerhalb der Landwirtschaft liegt, kann die Verwirklichung des Produktivitätszieles mit der Verwirklichung der gesamtwirtschaftlichen Zielsetzung „gerechte Einkommensverteilung“ und „Erhöhung der Einkommen der Landwirte“ konkurrieren. Die Ziele im Landwirtschaftsgesetz sprechen nicht alle oben genannten Probleme auf den Agrarmärkten an. Dies ist auch verständlich: Ziele drücken jeweils aus, wo ein Handlungsbedarf für Politiker gesehen wird. Das wird nur dort sein, wo eine Diskrepanz zwischen den Wunschvorstellungen der Gesellschaft und der Reali- 224 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik tät zu beobachten ist. Die in den Jahresberichten der Bundesregierung genannten Ziele sind daher umfangreicher. Allerdings sind die hier genannten Ziele nicht gesetzlich verankert. Sie drücken aber die agrarpolitischen Ziele der jeweiligen Bundesregierung aus. In den letzten Jahren werden verstärkt die Ziele „Sicherheit der Ernährung“, „Umwelterhaltung“ und „Multifunktionalität“ genannt. Diese zusätzlichen Ziele drücken zum Teil das geänderte Bewusstsein und auch die erhöhte Zahlungsbereitschaft der Bevölkerung aus. Sie bedeuten aber nicht auch stets, dass sich die reale Situation bezüglich der angesprochenen Ziele ver- ändert hat. So wird dem Ziel „Sicherheit der Ernährung“ heute eine sehr viel grö- ßere Bedeutung beigemessen als vor einigen Jahren. Dies ist verständlich, weil ein großer Teil der Bevölkerung Lebensmittel heute als weniger sicher ansieht als vor Jahrzehnten. Diese weit verbreitete Meinung wird aber nicht durch wissenschaftliche Untersuchungen bestätigt. Im Gegenteil: Heutige Lebensmittel sind aufgrund neuer Technologien, insbesondere auch bei der Verarbeitung und Lagerung, sicherer denn je. Die Politik reagiert offensichtlich nicht nur auf Fakten und wissenschaftliche Erkenntnisse, sondern auch auf Meinungen in der Bevölkerung (siehe hierzu auch unten die Ausführungen zur politischen Ökonomie in Kapitel 8). Die Hervorhebung der „Multifunktionalität“ der Landwirtschaft als Ziel scheint von der Politik als Chance angesehen zu werden, die durch die Welthandelsorganisation WTO vereinbarte Reduzierung der Subventionierung und Preisstützung der Landwirtschaft kompensieren zu können. Für diese Interpretation spricht, dass in der Politik das Ziel „Multifunktionalität“ erst propagiert wird, seitdem im GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) ein Abbau der Agrarsubventionen vereinbart wurde. Weiterhin ist es erstaunlich, dass man den monetären Bedarf für die Verwirklichung der multifunktionalen Zielsetzung exakt in der Höhe beziffert, in der Agrarsubventionen abgebaut werden. Ziele im Vertrag von Rom bzw. im Vertrag von Nizza Gegenwärtig sind die Ziele des Landwirtschaftsgesetzes für die Durchführung der praktischen Agrarpolitik weniger von Bedeutung als die Ziele, die im EWG- Vertrag von 1957 (Vertrag von Rom) und unverändert im EU-Vertrag von 2001 (Vertrag von Nizza) angegeben sind. Die agrarpolitischen Ziele der EU haben sich trotz der vielfältigen Neufassung der Verträge im Zeitablauf nicht geändert. Das liegt vor allen Dingen daran, dass die Gestaltung der praktischen Agrarpolitik – wie in Kapitel 6.4 aufgezeigt – heute weitgehend von der supranationalen Institution der EU ausgeht. Die für die Landwirtschaft wichtigen Ziele sind in Art. 33 (früher 39) des EU- Vertrages festgelegt. Sie lauten: (a) Die Produktivität der Landwirtschaft ist zu fördern (Wachstumsziel). (b) Auf diese Weise ist der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewähren (Verteilungsziel). (c) Die Märkte sind zu stabilisieren (Sicherheitsziel, Stabilitäts- und Wachstumsziel). (d) Die Versorgung ist sicherzustellen (Sicherheitsziel). (e) Die Belieferung der Verbraucher mit Nahrungsmitteln hat zu angemessenen Preisen zu erfolgen (Verteilungsziel). 6.3 Offiziell deklarierte Ziele der Agrarpolitik 225 Ergänzt werden diese agrarpolitischen Ziele durch die Ziele der Handelspolitik. Art. 131 des EU-Vertrages lautet: „Durch die Schaffung einer Zollunion beabsichtigen die Mitgliedstaaten, im gemeinsamen Interesse zur harmonischen Entwicklung des Welthandels, zur schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr und zum Abbau der Zollschranken beizutragen“. Artikel 131 legt somit der Auswahl des agrarmarktpolitischen Instrumenteneinsatzes eine Beschränkung auf. Es sind demnach nur solche Instrumente erlaubt, die nicht den internationalen Handel stören und die nicht zu einer Erhöhung der Zollschranken beitragen. Die Ziele des EU-Vertrages weichen in einigen wichtigen Aspekten von den Zielen des Landwirtschaftsgesetzes ab. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass zwar auch laut EU-Vertrag die Produktivität der Landwirtschaft zu fördern ist, dass aber die Produktivitätssteigerung gleichzeitig als Instrument zur Gewährung einer angemessenen Lebenshaltung angesehen wird. Das Verteilungsziel bezüglich der Landwirte nimmt also im EU-Vertrag nicht eindeutig eine gleichrangige Stellung ein35. Selbst wenn man die Eigenständigkeit des Verteilungszieles bejaht, deutet der Vertragstext darauf hin, dass nur solche Maßnahmen eingesetzt werden dürfen, die auch gleichzeitig die Produktivität in der Landwirtschaft erhöhen. Zu beachten ist auch hier, dass im Gesetz lediglich eine angemessene Lebenshaltung gefordert wird. Das Einkommen allein ist sicherlich kein ausreichender Indikator der Zielvariablen „angemessene Lebenshaltung“. Explizit wird im EU-Vertrag auch darauf hingewiesen, dass es die Zielsetzung der Agrarpolitik sein soll, die Märkte zu stabilisieren. Die Forderung „Stabilisierung der Märkte“ resultiert aus den oben aufgezeigten Instabilitätstendenzen einzelner Agrarmärkte. Diese Zielsetzung kann grundsätzlich sowohl mit der Wachstumszielsetzung (Wohlstand) als auch mit dem Sicherheitsziel vereinbar sein. Dem ersten Ziel kann durch Stabilisierung der Agrarmärkte verstärkt entsprochen werden, wenn funktionslose Preisschwankungen ausgeschaltet werden und damit die Signalfunktion der Preise verbessert wird. Dem Sicherheitsziel kann durch Stabilisierung der Agrarmärkte Rechnung getragen werden, weil die Unsicherheit der Individuen über die zukünftige Entwicklung dadurch verringert wird. Da der Gesetzgeber das Stabilisierungsziel weder qualitativ noch quantitativ definiert hat, ist für die Gestaltung der Agrarmarktpolitik eine Interpretation des Zieles notwendig: Es wäre wenig sinnvoll, eine absolute Stabilität, bei der keine Preisunterschiede im Zeitablauf auftreten, anzustreben. Oben konnte gezeigt werden, dass in einer funktionsfähigen Wettbewerbswirtschaft zeitliche Preisunterschiede mit Gleichgewichtssituationen und somit einer optimalen Faktorallokation vereinbar sein können. Eine absolute Stabilität wäre somit mit Wohlstandsverlusten verbunden, würde aber dem Sicherheitsbedürfnis voll entsprechen. Unter Berücksichtigung der beiden Oberziele „Wohlstand“ und „Sicherheit“ dürfte es zweckmäßig sein, nur eine relative Stabilität zu verwirklichen. Im EU-Vertrag wird stärker als im Landwirtschaftsgesetz auf die Interessen der Verbraucher eingegangen. Zum einen wird das Sicherheitsziel in Form der Ernäh- 35 Nebenbei sei vermerkt, dass in offiziellen Diskussionen häufig die ersten vier Worte: „Auf diese Weise ist ...“ von Punkt b) vernachlässigt werden. 226 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik rungssicherung herausgestellt, wobei, wie in Kapitel 5.1 erläutert, „Ernährungssicherung“ nicht am gegenwärtigen Grad der Selbstversorgung bei einzelnen Agrarprodukten abgelesen werden kann. Zum anderen wird auch gefordert, dass die Belieferung der Verbraucher zu „angemessenen“ Preisen zu erfolgen hat. Was unter „angemessenen“ Preisen zu verstehen ist, kann ohne subjektive Wertung nicht gesagt werden. Denkbar wäre folgende Interpretation: Die Verbraucherpreise sind dann nicht angemessen, wenn sie über dem Weltmarktniveau liegen und die Preisdifferenz nicht notwendig ist, um das Ziel „Sicherung der Ernährung“ zu realisieren. 6.4 Träger der Agrarmarktpolitik 6.4.1 Definition und Aktionsbereich Als Träger der Agrarmarktpolitik bezeichnen wir Organisationen, Personen oder Gruppen von Personen, die sich (a) zum Ziel setzen, Agrarmarktpolitik zu betreiben und (b) über Einwirkungsmöglichkeiten verfügen, um die Ziele zu verwirklichen. Agrarmarktpolitik wird dabei (siehe Kapitel 1) als die Gesamtheit aller Bestrebungen, Handlungen und Maßnahmen verstanden, die darauf abzielen, den Ablauf des agrarmarktpolitischen Geschehens in einem Gebiet oder in einem Bereich zu ordnen, zu beeinflussen oder unmittelbar festzulegen. Mit der Definition des Begriffs „Agrarmarktpolitik“ ist gleichzeitig festgelegt, dass die Zielsetzung entscheidend dafür ist, ob es sich um einen agrarmarktpolitischen Träger handelt. Alle diejenigen z. B., die im Agrarbereich tätig sind, um durch Produktion Einkommen zu erzielen, mögen zwar direkt oder indirekt Einfluss auf das agrarmarktpolitische Geschehen ausüben, doch ihre Zielsetzung ist nicht darauf gerichtet, Aufstellung und Vollzug der Wirtschaftspläne anderer so zu beeinflussen, dass sich das Ergebnis der volkswirtschaftlichen Aktivitäten ihren Zielsetzungen annähert. Es erscheint zweckmäßig, die Abgrenzung agrarmarktpolitischer Träger nicht nur an der Zielsetzung zu orientieren, sondern auch die Einwirkungsmöglichkeit als konstitutiv anzusehen. Durch dieses Element der Definition sind zu den Trägern der Agrarmarktpolitik die Organisationen, Personen oder Gruppen von Personen zu zählen, die tatsächlich agrarmarktpolitische Entscheidungen fällen und in der Lage sind, solche Entscheidungen durchzusetzen. Die hier vorgetragene Definition agrarmarktpolitischer Träger ist bewusst weit gewählt worden. Würde man sich an die Definitionen anlehnen, die in Lehrbüchern der Wirtschaftspolitik zum Begriff „Träger der Wirtschaftspolitik“ zu finden sind, so hätte man eine engere Definition zugrunde zu legen. Unter Trägern der Wirtschaftspolitik werden häufig nur staatliche Instanzen einschließlich der an ihre Weisungen gebundenen Einrichtungen verstanden, die über wirtschaftliche Kompetenz, d. h. über wirtschaftspolitischen Instrumenteneinsatz verfügen (z. B. M. Streit, Th. Pütz). Bei einer solch engen Definition agrarmarktpolitischer Träger könnte man das agrarmarktpolitische Geschehen als Folge der Aktivitäten der agrarmarktpolitischen Träger nicht ausreichend erklären. Diejenigen, die formal kompetent sind, können möglicherweise nur eine geringe Einwirkungsmöglichkeit 6.4 Träger der Agrarmarktpolitik 227 haben. Agrarmarktpolitische Kompetenz bedeutet nicht gleichzeitig auch agrarmarktpolitische Macht, d. h. die Fähigkeit, eigene Ziele auch gegen den Willen anderer durchzusetzen. Da aber die agrarmarktpolitische Macht, die auch ohne formale Kompetenz ausgeübt werden kann, für das agrarmarktpolitische Geschehen von Bedeutung ist, wird hier ein weiter Begriff „Träger der Agrarmarktpolitik“ gewählt. Dieser Begriff schließt somit die engere Definition ein. Im Folgenden sollen einige Träger der nationalen und der EU-Politik kurz genannt werden. Auf nationaler Ebene sind dies: (1) Legislative von Bund und Ländern36, (2) Exekutive von Bund und Ländern36, (3) Ministerien von Bund und Ländern36, (4) politische Parteien37, (5) Verbände, insbesondere der Deutsche Bauernverband und der Verbraucherverband37, (6) Landwirtschaftskammern37, Landgesellschaften37, u. a. sowie (7) einzelne Wissenschaftler37. Auf EU-Ebene sind zu nennen: (1) die Kommission36, (2) der Ministerrat36, (3) das Europäische Parlament36, (4) der Wirtschafts- und Sozialausschuss36, (5) der Europäische Gerichtshof37, (6) einzelne Verbände, wie z. B. der Europäische Verbraucherverband37 und der Europäische Bauernverband37 sowie (7) einzelne Wissenschaftler37. Die Bedeutung der einzelnen Träger der Agrarmarktpolitik kann veranschaulicht werden, wenn gezeigt wird, wie die einzelnen Träger versuchen, auf das agrarmarktpolitische Geschehen Einfluss zu nehmen. Generell kann das agrarmarktpolitische Geschehen dadurch beeinflusst werden, dass Gesetze und Verordnungen erlassen werden, die Ge- und Verbote sowie wirtschaftliche Anreize und Druckmechanismen enthalten. Die Möglichkeit einzelner agrarmarktpolitischer Träger, durch die genannten Hebel Einfluss zu nehmen, ist selbstverständlich unterschiedlich. So obliegt es generell der Legislative, Gesetze zu erlassen. Doch kann festgestellt werden, dass die Legislative bei der Ausarbeitung der Gesetzesvorlagen in der Regel auf die Mitarbeit und Vorarbeit der Exekutive und der Ministerien angewiesen ist. Es zeigt sich z. B., dass Sachkenntnis und die Information des Parlaments in der Regel nicht ausreichend sind, um zum einen die Probleme zu erkennen und zum anderen durch gezielte Maßnahmen eine Lö- 36 Träger nach der engen und weiten Definition des Begriffs „Träger der Agrarmarktpolitik“. 37 Lediglich Träger nach der weiten Definition. 228 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik sung der Probleme zu verwirklichen. Gesetzesvorlagen werden daher in der Regel von den Bürokratien erarbeitet und von der Exekutive eingebracht. Als Folge der begrenzten Sachkenntnis und Information der Legislative ist es möglich, dass andere agrarmarktpolitische Träger durch Streuung selektiver Informationen versuchen, die öffentliche Meinungsbildung sowie den Informationsstand von Ministerien und Parlamenten zu beeinflussen, um hierdurch Einfluss auf Gesetzesvorlagen und auf Verordnungen zu nehmen. Gerade in diesem Bereich liegt daher die Hauptaktivität der Mehrzahl der agrarmarktpolitischen Träger, die also nicht direkt, sondern indirekt über Exekutive und Legislative eine Beeinflussung des agrarmarktpolitischen Geschehens anstreben. Schöpft ein einzelner Wissenschaftler diese Möglichkeiten aus, so übt auch er eine agrarmarktpolitische Trägerfunktion aus. Wird z. B. von wissenschaftlicher Seite zu Zeiten der Meinungsbildung und vor der aktuellen Entscheidungsfindung gezielt ein Beitrag veröffentlicht, so kann damit die öffentliche Meinung und auch die der Politiker beeinflusst werden und damit auch der politische Entscheidungsprozess. Hat ein Wissenschaftler durch die Wahl seiner Forschungsschwerpunkte und die zeitliche Steuerung seiner Veröffentlichung die Zielsetzung der Beeinflussung der politischen Willensbildung, so ist er demnach in seiner Aktivität und Zielsetzung mit anderen agrarmarktpolitischen Trägern vergleichbar. Die Ausprägung der Agrarpolitik wird natürlich unterschiedlich stark von den einzelnen Trägern der Agrarpolitik beeinflusst. Laut EU-Vertrag liegt die Kompetenz in der Agrarpolitik weitgehend auf EU-Ebene. Im Folgenden sollen daher die wichtigsten agrarpolitisch relevanten Institutionen auf EU- Ebene dargestellt und das Zusammenspiel zwischen diesen Institutionen aufgezeigt werden. 6.4.2 Agrarpolitisch relevante Entscheidungsträger auf EU-Ebene Die Kommission Die Kommission ist teilweise vergleichbar mit der Ministerialbürokratie in den einzelnen Ländern. Sie hat aber auch weitergehende Aufgaben – wie in Kapitel 8.5 gezeigt wird. Sie wird von 25 Kommissaren (einschließlich des Präsidenten, Stand 2005) geleitet. Die Kommissare werden im gegenseitigen Einvernehmen der Regierungen für eine Zeitdauer von fünf Jahren ernannt. Sie sind bei ihrer Tätigkeit aber unabhängig von nationalen Weisungen. Für die Landwirtschaft sind zuständig die Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, die sich vornehmlich mit landwirtschaftlichen Angelegenheiten beschäftigt und die Generaldirektion Regionalpolitik. Die Kommission ist Hüterin der Verträge, Exekutivorgan der Gemeinschaft und Moderator ihrer Politik. Sie vertritt das Gemeinschaftsinteresse und übt ihre Tätigkeit als Kollegium aus. Die Aufgaben der Kommission sind in Artikel 155 des EWG-Vertrages niedergelegt. Dieser Artikel lautet: „Um das ordnungsgemäße Funktionieren und die Entwicklung des gemeinsamen Marktes zu gewährleisten, erfüllt die Kommission folgende Aufgaben: Für die Anwendung dieses Vertrages sowie der von den Organen aufgrund dieses Vertrages getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen; 6.4 Träger der Agrarmarktpolitik 229 Empfehlungen oder Stellungnahmen zu den in diesem Vertrag bezeichneten Gebieten abzugeben, soweit der Vertrag dies ausdrücklich vorsieht und soweit sie es für notwendig erachtet; nach Maßgabe dieses Vertrages in eigener Zuständigkeit Entscheidungen zu treffen und am Zustandekommen des Rates und der Versammlung mitzuwirken; die Befugnisse auszuüben, die ihr der Rat zur Durchführung der ihm erlassenen Vorschriften überträgt“. Im Bereich der Agrarpolitik ist insbesondere die dritte Aufgabe von Bedeutung. Die Kommission ist die einzige Organisation, die Vorschläge für die Gesetzgebung unterbreiten darf. Damit ist die Kommission der Motor, der die EU im politischen Bereich vorantreibt. Sie ist also sehr viel mehr als eine nationale Bürokratie. Allerdings berücksichtigt die Kommission bei ihren Vorschlägen bereits die divergierenden nationalen Interessen. Es besteht ein ständiger Kontakt zwischen der Kommission und den nationalen Vertretungen in Brüssel, der ständigen Vertretung der Länder. Die ständige Vertretung ist vergleichbar mit der Botschaft eines Landes. Sie vertritt – durch ihre Mitarbeiter – die Bundesregierung in den ca. 140 Ausschüssen und Arbeitsgruppen des Rates der Europäischen Union. Diese Gremien bereiten die Sitzungen des Ministerrats vor, der für die Bundesrepublik Deutschland von Mitgliedern der Bundesregierung wahrgenommen wird. Der von der Kommission vorgelegte Vorschlag ist daher bereits ein Kompromiss zwischen dem Interesse der EU als Gesamtheit und den partiellen nationalen Interessen. Der Agrarministerrat Nach dem EU-Vertrag hat der Rat zwei Aufgaben. Zum einen hat er für die Abstimmung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten zu sorgen und zum zweiten besitzt er Entscheidungsbefugnis. Der Rat besteht aus Vertretern der Mitgliedstaaten, jede Regierung entsendet eines ihrer Mitglieder. Die Präsidentschaft im Ministerrat wechselt alle sechs Monate, die Reihenfolge ergibt sich aus der alphabetischen Ordnung der Ländernamen in nationaler Sprache. Der Ministerrat trifft sich, wenn dieses vom Präsidenten oder auch von einem anderen Mitglied im Ministerrat oder von der Kommission gewünscht wird. Die Abstimmungsregeln sind im EU-Vertrag festgelegt „soweit in diesem Vertrag nichts anderes bestimmt ist, beschließt der Rat mit der Mehrheit seiner Mitglieder“. In speziellen Fragen sieht der EU-Vertrag vor, dass mit qualifizierter Mehrheit abgestimmt wird. Die Stimmenzahl für die einzelnen Länder und die Festlegung von Abstimmungsmehrheiten hat sich nach der EU-Erweiterung am 1. Mai 2004 gemäß dem Vertrag von Nizza ge- ändert. Große Länder haben zwar mehr Stimmen als kleine Länder, doch entsprechen die Stimmenanteile nicht den Bevölkerungsanteilen. So hat z. B. die Bundesrepublik ebenso wie Frankreich, Großbritannien und Italien mit 29 die höchste Stimmenzahl, ist aber mit Abstand bevölkerungsreicher als die anderen ‚großen‘ Länder. Noch gravierender ist der Unterschied zwischen den genannten großen Ländern und den sehr kleinen Ländern. So hat z. B. Luxemburg 3 Stimmen. Für die qualifizierte Mehrheit gilt, dass nicht nur 70 % der Stimmen notwendig sind, sondern auch, dass die Zustimmung der Mehrheit der Mitgliedsländer notwendig ist. Diese Regelung soll verhindern, dass eine Gesamtheit von kleinen Ländern – bedingt durch ihre geringe Stimmenzahl – überstimmt werden können. Weiterhin 230 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik kann ein Mitglied des Rates eine Prüfung beantragen, ob die Mitgliedsländer, die diese qualifizierte Mehrheit bilden, mindestens 62 % der Gesamtbevölkerung der Union repräsentieren. Ist diese Bedingung nicht erfüllt, so kommt der Beschluss nicht zustande. Durch diese Regelung soll vermieden werden, dass einige wenige bevölkerungsreiche Länder als Gruppe überstimmt werden können. Beide ergänzende Abstimmungsregeln versuchen demnach die Nachteile der Festlegung der Stimmenzahl, die weitgehend losgelöst von den Bevölkerungsanteilen ist, zu mindern, aber andererseits auch zu berücksichtigen, dass in gewisser Hinsicht alle Mitgliedsländer als Nation gleichberechtigt sind. In internationalen Organisation, wie z. B. in der UNO oder der WTO, hat jedes Land eine Stimme unabhängig von der Größe (gemessen in Bevölkerung) und unabhängig vom Beitrag der Finanzierung. Von diesem beschriebenen Abstimmungsmodus ist aber in der Vergangenheit wenig Gebrauch gemacht worden. Bereits 1965, also vor Beginn der gemeinsamen Agrarmarktordnungen, versagte Frankreich seine Mitarbeit im Ministerrat. Frankreich befürchtete, dass nationale Interessen nicht genügend berücksichtigt werden würden, wenn die im Vertrag vorgesehenen Abstimmungsregeln angewandt würden. Daher einigte man sich im Januar 1966 auf den so genannten „Luxemburger Kompromiss“. Dieser sieht vor, dass immer dann Einstimmigkeit gefordert werden kann, wenn ein Land behauptet, dass nationale Interessen gefährdet sind. Bis 1982 konnten daher Beschlüsse lediglich aufgrund einer Einstimmigkeit gefällt werden. 1982/83 wurde erstmalig eine Preisrunde nach der Mehrheitsregel beendet. Doch auch danach hat man stets versucht, Entscheidungspakete zu schnüren, die allen Mitgliedsländern eine Zustimmung ermöglichten. Ohnehin sieht der EU-Vertrag in bestimmten Fällen eine Einstimmigkeit vor, und zwar immer dann, wenn der Ministerrat, der ja ausschließlich über die von der EU-Kommission erhaltenen Vorschläge entscheidet, einen Vorschlag der EU-Kommission modifiziert. Da die Vorschläge der EU-Kommission aus Sicht einzelner Mitgliedsländer zu modifizieren sind, wird in der Realität auch die Einstimmigkeit zur Regel. Es ist verständlich, dass diese Entscheidungsregel dazu beiträgt, dass die Verhandlungen im Ministerrat sehr langwierig sind und häufig zu Ergebnissen führen, die nicht im Interesse der EU-Gesamtheit liegen. Andererseits muss aber auch bedacht werden, dass bei der Konstruktion der Kompetenzverteilung davon ausgegangen wird, dass die Kommission als Hüterin der Verträge das Gesamtinteresse der Gemeinschaft vertreten sollte, während im Ministerrat die individuellen nationalen Interessen zur Geltung kommen sollen. Es ist verständlich, dass sich einzelne Länder nicht permanent im Ministerrat überstimmen lassen wollen. Würde man dieses akzeptieren, so liefe man Gefahr, dass einzelne Mitgliedsländer zu hohe wahrscheinliche externe Kosten in Kauf nehmen müssten und daher möglicherweise an einer weiteren Mitgliedschaft nicht mehr interessiert wären. Der Ministerrat kann als die wichtigste agrarpolitische Institution auf EU-Ebene angesehen werden. Er wirkt auf die Agrarpolitik in den einzelnen Ländern allein oder in Zusammenarbeit mit dem Parlament oder durch Erlass verschiedener Rechtsakte ein. Diese Rechtsakte können Verordnungen, Entscheidungen oder Richtlinien sein. Die Verordnung ist in allen Teilen verbindlich; sie gilt unmittelbar in jedem Mitgliedsland; sie hat Gesetzeskraft. Verordnungen sind demnach 6.4 Träger der Agrarmarktpolitik 231 EU-Gesetze, die nationalen Gesetzen übergeordnet sind. Verordnungen konnte der Ministerrat in den ersten Jahrzehnten ohne Mitwirkung des Parlaments beschlie- ßen. Ein anderer Rechtsakt ist die Entscheidung. Sie kann sich an Mitgliedstaaten, an Unternehmen oder an Einzelpersonen richten. Sie hat den Charakter eines Verwaltungsaktes, ist also für den Empfänger verbindlich. Die Richtlinie schließlich richtet sich an einen oder mehrere Mitgliedstaaten. Sie ist eine Art Rahmengesetz, in dem ein Ziel festgelegt wird, ohne dass dem Mitgliedstaat vorgeschrieben würde, mit welchen Mitteln er dieses Ziel zu erreichen hat; er ist jedoch verpflichtet, die erforderlichen innerstaatlichen Rechtsakte zu erlassen. In der gemeinsamen Agrarpolitik gibt es vor allem Verordnungen für den Bereich der Markt- und Preispolitik und Richtlinien für den Bereich der Strukturpolitik38. Die nationalen Staaten haben damit ihre Kompetenz im Bereich der Markt- und Preispolitik weitgehend in supranationale Zuständigkeit übergeben. Im Bereich der Strukturpolitik haben sie dagegen einen größeren Gestaltungsrahmen. Das Europäische Parlament Die Mitglieder des Parlaments werden von den Bürgern in freien Wahlen gewählt. Jedes Land hat eine bestimmte Zahl von Abgeordneten. Im Parlament bilden aber die nationalen Abgeordneten länderübergreifende Fraktionen. Die Bedeutung des Parlaments ist im Zeitablauf erheblich gestiegen. Inzwischen entscheidet das Parlament bei einem großen Teil (über 80 %) der Beschlussfassung über EU-Gesetze mit. Allerdings galt dies nicht für Gesetze, die die Agrarpolitik betrafen. Hier wirkte das Parlament nur mit. Der Ministerrat hatte vor der Beschlussfassung die Stellungnahme des Parlaments einzuholen. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (1.12.2009) ist das Parlament auch gleichberechtigt auf dem Gebiet der Agrarpolitik beteiligt. Das Parlament hat einen direkten Einfluss auf die Agrarpolitik, weil es über das Budget der Kommission beschließen muss. Da die Ausgaben für die Agrarpolitik etwa 40 % des EU-Haushalts ausmachen (2004), ist die Gestaltung der Politik entscheidend von der Höhe des gesamten Budgets abhängig. Darüber hinaus hat das Parlament einen nicht unbedeutenden indirekten Einfluss auf die EU-Agrarpolitik. Das Parlament hat das Recht, sich in Resolutionen zu äu- ßern und damit die politische Willensbildung und Entscheidung in der Kommission und im Ministerrat zu beeinflussen. Der Europäische Gerichtshof Der Europäische Gerichtshof hat die Aufgabe, sicherzustellen, dass die EU- Gesetze auch angewendet werden. Weiterhin hat er die Aufgabe, die Implikationen des EU-Vertrages zu interpretieren. Dies hat im Bereich der Agrarpolitik eine besonders große Bedeutung. So hat z. B. der Europäische Gerichtshof entschieden, dass denjenigen Landwirten, die eine Nichtvermarktungsprämie für Milch vor 1984 akzeptiert hatten und sich damit bereit erklärten, für eine Fünfjahresfrist kei- 38 0. V., Die gemeinsame Agrarpolitik und ihre Reform. Europäische Dokumentation, Zeitschrift 1187, S. 65. 232 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik ne Milch abzuliefern, nach Anwendung der Garantiemengenregelung für Milch im Jahr 1984 eine Quote zugeteilt wurde. Weiterhin hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass in der Bundesrepublik Deutschland das so genannte Imitatverbot für Milchprodukte – nach dem auf dem Markt der Bundesrepublik Deutschland keine Produkte, die Milchimitate darstellten, angeboten werden durften – nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar war. Beide Beschlüsse hatten sowohl für die Landwirte als auch für die nationale Agrarpolitik erhebliche Konsequenzen. Wenn auch über die wesentlichen Elemente der Markt- und Preispolitik auf EU- Ebene beschlossen wird, so darf daraus nicht gefolgert werden, dass die einzelnen Mitgliedsländer keinen Einfluss auf die gemeinsame Agrarpolitik haben. Zum einen haben sie ohnehin die Möglichkeit, Richtlinien, die auf EU-Ebene beschlossen wurden, in gewissen Grenzen unterschiedlich auszugestalten. Zum anderen können sie aber auch auf die Verabschiedung von Verordnungen direkt Einfluss nehmen. Dies geschieht bereits in der ersten Phase, wenn die EU-Kommission dem Agrarministerrat einen Vorschlag unterbreitet. Diese Vorschläge werden in der Regel nicht lediglich auf EU-Ebene erarbeitet, sondern in Zusammenarbeit mit Vertretern der nationalen Regierungen. Darüber hinaus haben die nationalen Agrarminister immer dann, wenn die Einstimmigkeitsregel akzeptiert wird, erheblichen Einfluss auf die Entscheidungen auf EU-Ebene. Die Einstimmigkeitsregel kann sogar dazu führen, dass einzelne Bundesländer oder Interessengruppen der EU-Mitgliedsländer einen erheblichen Einfluss auf das Entscheidungsergebnis haben. Dies wird dann eintreten, wenn sie die Möglichkeit haben, einen entsprechenden Druck auf den nationalen Minister auszuüben. 6.4.3 Probleme einer Vielzahl agrarmarktpolitischer Träger Zunächst stellt sich die Frage, ob es sinnvoll ist, unterschiedliche Träger der Agrarmarktpolitik zu haben. Hier soll aufgezeigt werden, welche Probleme durch die gegenwärtige Vielfalt der Träger entstehen können. Es könnte argumentiert werden, dass das Vorhandensein einer Vielzahl agrarmarktpolitischer Träger den Grundsätzen einer pluralistischen Gesellschaft entspricht. Da die Interessenlage einzelner Gruppen in unserer Gesellschaft unterschiedlich ist, kann man hoffen, dass durch Artikulation dieser Interessen durch unterschiedliche Träger der Agrarpolitik, wie z. B. die Verbände, agrarmarktpolitische Entscheidungen gefunden werden, die echte Kompromisse für alle davon Betroffenen darstellen. Von dieser idealistischen Vorstellung ausgehend, kann durchaus die Tätigkeit der Verbände in einem demokratischen System befürwortet werden. Die Verbände haben die Aufgabe, die Interessen ihrer Mitglieder anderen Mitgliedern der Gesellschaft darzustellen; unter anderem können sie dieses durch eine Versorgung der Gesellschaft mit sonst nur schwer zugänglichen Informationen erreichen. Es darf aber nicht verkannt werden, dass die einzelnen Gruppen einer Gesellschaft unterschiedliche Möglichkeiten haben, sich zu organisieren und ihre Interessen zu vertreten. Daher kann der idealistischen Vorstellung, dass in der Tat durch die Aktivität der Verbände stets auch ein fairer Kompromiss gefunden wird, nicht zugestimmt werden. Es ist durchaus denkbar und für die Bundesrepublik Deutschland 6.4 Träger der Agrarmarktpolitik 233 auch nachweisbar, dass einzelne Gruppen einen besonders starken Einfluss auf politische Entscheidungen ausüben können und damit das Entscheidungsergebnis zu ihren Gunsten beeinflussen oder sich Änderungen der Politik widersetzen und dieses auch erfolgreich tun. Einerseits ist es zwar notwendig, dass man Informationen über die Präferenzen der einzelnen Mitglieder der Gesellschaft erhält, bevor man politische Entscheidungen fällt. Andererseits birgt aber die Vielzahl der agrarmarktpolitischen Träger die Gefahr in sich, dass ein nicht ausgewogener Instrumenteneinsatz verwirklicht wird. Das Problem kann mit Hilfe von Schaubild 6.3 veranschaulicht werden: Indifferenzkurve der Gruppe A Indifferenzkurve der Gruppe B Möglichkeitskurve A0 Ziel 2 Z20 Z21 Ziel 1Z11Z10 A1 x A2 Schaubild 6.3: Optimaler Zielverwirklichungsgrad in Abhängigkeit von den Präferenzen Im Schaubild 6.3 zeigt die Möglichkeitskurve an, welche Zielkombinationen von der Gesellschaft maximal verwirklicht werden können. Die Indifferenzkurven geben an, welche Zielkombinationen in der Einschätzung der Entscheidungsträger den gleichen Nutzen stiften. Es wird angenommen, dass Entscheidungsträger A eine andere Präferenzstruktur aufweist als Entscheidungsträger B. Entscheidungsträger A möchte daher den Optimalpunkt A0 und Entscheidungsträger B A1 verwirklichen. Können beide Entscheidungsträger ohne vorherige Absprache den aus ihrer Sicht optimalen Instrumenteneinsatz wählen, so wird Gruppe A darauf hinwirken, dass der Zielverwirklichungsgrad von Ziel 1 relativ gering und von Ziel 2 relativ hoch ist. Gruppe B hingegen wird gegenläufige Entscheidungen treffen. Es ist einleuchtend, dass der Instrumenteneinsatz von A teilweise durch den von B kompensiert wird. Als Folge wird man nicht einen Punkt auf der Möglichkeitskurve verwirklichen, sondern z. B. A2. Es zeigt sich somit, dass durch eine Mehrzahl von Entscheidungsträgern Effizienzverluste im Instrumenteneinsatz auftreten können. In der Realität treten solche Verluste aufgrund mangelnder Koordination nicht nur wegen unterschiedlicher Präferenzstrukturen auf, sondern auch wegen unterschiedlicher Einschätzung der Situation und der Möglichkeiten eines Instrumenteneinsatzes. Auch die Möglichkeitenkurve einzelner Entscheidungsträger werden somit unterschiedliche Verläufe aufweisen. Auch aus diesem Grund können also die angestrebten Instrumenteneinsätze differieren. 234 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik Besondere Probleme ergeben sich im Bereich der EU-Agrarpolitik durch das Zusammenspiel von EU- und nationaler Politikbeeinflussung. Diese Probleme treten verstärkt durch die gemeinsame Finanzierung der Agrarpolitik auf. Die begrenzte nationale Autonomie in der Agrarpolitik ermöglicht es einzelnen Ländern, Entscheidungen zu fällen, die auf EU-Ebene Kosten verursachen. Die Kosten sind von der Gesamtheit der EU-Mitgliedsländer zu tragen, während die Vorteile den einzelnen Mitgliedsländern selbst zugute kommen. So ist es z. B. in einzelnen Ländern aufgrund der begrenzten Autonomie in der Agrarstrukturpolitik möglich, produktionssteigernde Maßnahmen zu ergreifen, z. B. durch das einzelbetriebliche Förderungsprogramm der Bundesrepublik Deutschland. Produktionssteigerungen führen aber auf EU-Ebene zu erhöhten Überschüssen, die dann auf EU-Ebene Ausgaben verursachen und damit andere Mitgliedsländer belasten. Die Möglichkeit der Externalisierung nationaler Kosten hat sich auch durch das 1988 eingeführte Flächenstilllegungsprogramm ergeben. Prämien, die für die Flächenstilllegung bezahlt werden müssen, werden teilweise aus der EU-Kasse und zum Teil aus nationalen Haushalten finanziert. Die Verringerung der Produktion, die zu einer Verringerung der EU-Ausgaben führen soll, kommt aber allen Ländern entsprechend ihrem Finanzierungsanteil an den EU-Ausgaben zugute. Aus Sicht eines einzelnen Landes ist es daher nicht sinnvoll, die auf der EU-Ebene beschlossene Richtlinie so auszugestalten, dass sie auch von den einzelnen Landwirten akzeptiert wird. Die Realität hat gezeigt, dass in den ersten Jahren des Programms lediglich die Bundesrepublik Deutschland verstärkt Flächen stilllegte. Die Bundesrepublik nahm damit in Kauf, dass zusätzliche nationale Ausgaben entstanden und andere EU-Länder durch die bundesdeutsche Politik entlastet wurden. Wie wenig rational das Entscheidungsergebnis auf europäischer Ebene sein kann, soll nachfolgend veranschaulicht werden. Erhält der Ministerrat einen Vorschlag der Kommission zur Beratung, so verläuft die Verhandlung – vereinfacht – häufig nach folgendem Muster ab: Nach einigen allgemeinen Erörterungen wird ein einzelnes Land zu dem Kommissionsvorschlag Stellung nehmen und herausstellen, dass insgesamt der Vorschlag von diesem Land nicht akzeptiert werden kann und zumindest einige Modifikationen berücksichtigt werden müssen. Zu den Vorschlägen der Kommission, die bereits auf einer Abtastung der nationalen Interessenlage und auf der Suche nach Kompromissen beruhen, werden nun die einzelnen nationalen Wunschvorstellungen hinzugefügt. Dies tut nicht nur das erste Land, sondern der Reihe nach alle übrigen 26 Länder der EU (Stand 2010). Nach der ersten Runde liegen also der Kommissionsvorschlag und zusätzlich die einzelnen nationalen Forderungen vor. Im Weiteren wird versucht, diese einzelnen Forderungen möglicherweise etwas zurückzuschrauben, indem man Zugeständnisse an anderen Stellen anbietet. Im Prinzip wird das Ergebnis aber sein, dass das einzelne Land nur dann dem modifizierten Kommissionsvorschlag zustimmt, wenn seine Vorstellungen besser berücksichtigt werden als bei dem ursprünglichen Vorschlag. Da dieses für jedes einzelne Land gilt, werden im Entscheidungsergebnis lediglich die unterschiedlichen nationalen Interessen aufaddiert, aber tatsächlich wird kein fairer Kompromiss gefunden. 6.4 Träger der Agrarmarktpolitik 235 Besonders nachteilig bei diesem Verfahren ist, dass zwar für den Kommissionsvorschlag von der Kommission ermittelt wird, welche Konsequenzen sich bei der Verwirklichung des Vorschlags für die einzelnen Mitgliedsländer in finanzieller Hinsicht ergeben würden. Beschließt der Agrarministerrat jedoch über die modifizierten Kommissionsvorschläge, so liegen Berechnungen über die Konsequenzen nicht stets in allen Komponenten vor39. Es kann sehr wohl sein, dass jedes einzelne Land glaubt, durch die Verwirklichung seiner eigenen Vorstellungen einen Vorteil zu genießen, aber möglicherweise nicht bedenkt, dass durch die Zugeständnisse bei den Forderungen der Partner Nachteile in Kauf genommen werden müssen, die die Vorteile überkompensieren. Insgesamt ist nicht zu erwarten, dass das Entscheidungsergebnis mit den Vorstellungen einer wohl durchdachten Agrarmarktpolitik im Einklang stehen wird. Die Entscheidungen des EU-Ministerrats müssen insbesondere aus Sicht der Bundesrepublik bedenklich sein. In der Bundesrepublik gibt es seit 1969 ein Haushaltsgrundsätzegesetz, das besagt, dass bei allen größeren Projekten im Staatssektor, die von größerer finanzieller Bedeutung sind, eine Kosten-Nutzen-Analyse durchzuführen ist. Eine Kosten-Nutzen-Analyse darf sich dabei nicht nur auf die finanziellen Wirkungen beschränken, sondern hat – wie in Kapitel 7.1 noch gezeigt wird – den gesamtwirtschaftlichen Nutzen der einzelnen Maßnahmen zu erfassen. Auf EU-Ebene wird allerdings über Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung beschlossen, ohne dass eine solche Berechnung vorgelegt wird. Vorschläge zur Lösung grundsätzlicher Probleme, die durch das Bestehen einer Vielzahl agrarmarktpolitischer Träger hervorgerufen werden An diesem Punkt der Erörterung mag sich die Frage stellen, wie man dieses grundsätzliche Problem in der Agrarmarktpolitik lösen kann. Hier sollen einige Anmerkungen präsentiert werden, wie man möglicherweise das gegenwärtige Dilemma etwas reduzieren könnte: (a) Zunächst einmal erscheint es notwendig, die einzelnen Entscheidungsberechtigten im Ministerrat über die Konsequenzen ihrer Entscheidungen genauestens zu informieren. Um dieses zu erreichen, ist es notwendig, dass jeder modifizierte Vorschlag, bevor er zur endgültigen Abstimmung gestellt wird, an die Kommission zurückgeleitet wird. Aufgabe der Kommission wäre es dann, die Konsequenzen des modifizierten Vorschlags mit alternativen Vorschlägen durchzurechnen und dem Ministerrat zurückzureichen. Die Berechnungen sollten sich dabei nicht allein auf die finanziellen Wirkungen beschränken, sondern auch eine gesamtwirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse einschließen. 39 Zum Beispiel errechnet die Kommission seit einigen Jahren, welche zusätzliche Ausgabenbelastung sich durch die Verwirklichung der Kommissionsvorschläge ergeben würde. Vor dieser Zeit wurden solche Berechnungen dem Agrarministerrat nicht mitgeliefert, so dass der Ministerrat sich von vornherein über die Konsequenzen seiner Entscheidungen nicht im Klaren sein konnte. Wenn man aber für rationale Entscheidungen fordert, dass eine Abwägung zwischen den Alternativen – und zwar dem Für und Wider einer Politik – vorgenommen wird, so kann gesagt werden, dass es bis zur Vorlage dieser Berechnungen demAgrarministerrat nicht möglich war – selbst wenn er es gewollt hätte –, rationale Entscheidungen zu fällen. 236 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik (b) Ein besonderes Problem der Entscheidungsfindung im Agrarministerrat besteht u. a. auch darin, dass die Agrarminister selbst von den finanziellen Auswirkungen und den volkswirtschaftlichen Kosten ihrer Entscheidungen nicht berührt werden. Würde man z. B. auch die Finanzminister an den Entscheidungen teilnehmen lassen, so würde man zumindest erreichen, dass den budgetwirksamen Entscheidungen eine verstärkte Bedeutung beigemessen wird. (c) Ein weiteres Problem der gegenwärtigen Entscheidungsfindung liegt darin, dass sich jeder einzelne Agrarminister stets vor seinem nationalen Parlament mit einem guten Argument entschuldigen kann: Er kann behaupten, dass ohne seine Zustimmung zu dem gefundenen Ergebnis keine Entscheidung zustande gekommen wäre, aber eine gemeinsame Entscheidung bei der gegenwärtigen Konstruktion der gemeinsamen EU-Agrarpolitik unbedingt notwendig sei. Hätte er nicht zugestimmt, so wäre damit möglicherweise die gesamte EU auseinander gebrochen. Hieraus ergibt sich, dass er, selbst wenn er das Entscheidungsergebnis nicht für richtig hält, im Interesse der Mitglieder seines Landes der Entscheidung zustimmen musste. Diese Entschuldigung ist allerdings durch den Vertrag von Lissabon nicht mehr möglich: Sitzungen des Rates, bei denen über Gesetze entschieden wird, sind nun öffentlich. Einem solchen Verhalten der Agrarminister, insbesondere einer Ablehnung der Verantwortung für das gemeinsame Entscheidungsergebnis, kann durch Aufklärung der Öffentlichkeit über das Verhalten der einzelnen Entscheidungsträger entgegengewirkt werden. Es erscheint daher notwendig, dass z. B. auf europäischer Ebene eine unabhängige Sachverständigenkommission geschaffen wird, die permanent die Entscheidungen der europäischen Institutionen untersucht und die Öffentlichkeit darüber informiert, inwieweit die einzelnen Mitglieder sich rein nationalistisch oder auch rein landwirtschaftlich orientiert verhalten, und inwieweit z. B. die Interessen anderer Gruppen, wie die der Verbraucher, bei den Entscheidungen bedacht werden. (d) Selbstverständlich sollte versucht werden, institutionelle Regelungen zu schaffen, die es den einzelnen Mitgliedsländern und den einzelnen agrarmarktpolitischen Entscheidungsträgern nicht ermöglichen, Kosten nationaler agrarpolitischer Strategien zu externalisieren. Kapitel 7: Instrumente der EU-Agrarmarktpolitik Prinzipiell gibt es keinen Unterschied zwischen den Instrumenten der allgemeinen Wirtschaftspolitik und denen der Agrarmarktpolitik. Instrumente der Agrarmarktpolitik zielen darauf ab, agrarmarktpolitische Ziele zu verwirklichen. Es ist nicht möglich, alle agrarmarktpolitischen Instrumente, die in der Vergangenheit eingesetzt wurden bzw. gegenwärtig oder zukünftig eingesetzt werden, in ihren Wirkungen zu analysieren. Im Folgenden wird daher lediglich exemplarisch für die Hauptinstrumente der gegenwärtigen Agrarmarktpolitik der EU aufgezeigt, welche Wirkungen sie haben. Hier empfiehlt sich eine detaillierte Diskussion, da der Einsatz einzelner Instrumente in der Regel nicht nur ein Ziel berührt, sondern – abgesehen von der gewünschten Wirkung – eine Reihe von teils erwünschten, teils unerwünschten Nebenwirkungen aufweist. Häufig wird sogar in der politischen Praxis der Einsatz einzelner Instrumente wegen der unerwünschten Nebenwirkungen abgelehnt. Die folgende Darstellung beginnt mit einer rein ökonomischen Analyse. Es wird deutlich, dass einzelne Instrumente bei rein ökonomischer Betrachtung nicht eingesetzt werden würden. Es gibt somit offensichtlich auch nicht- ökonomische Argumente, die für die Wahl einzelner Instrumente sprechen. Diese Aspekte werden in Kapitel 8 erörtert. 7.1 Ein ökonomischer Bewertungsrahmen Der Bewertungsrahmen soll Hinweise darauf geben, wie man bei der Bewertung von geplanten Politikänderungen systematisch vorgehen kann. Eine solche Vorgehensweise ist zweckmäßig, da Politikänderungen in der Regel nicht nur vornehmlich aufgrund gesamtwirtschaftlicher Überlegungen erfolgen, sondern auch durch Aktivität von Interessengruppen. Es ist nahe liegend, dass Interessengruppen eine eingeschränkte Sichtweise haben. Sie neigen dazu, vornehmlich ihr Eigeninteresse zu sehen und vernachlässigen negative Effekte auf andere Mitglieder der Gesellschaft. So wird z. B. ein Zollschutz für bestimmte Produkte gefordert, aber nicht bedacht, dass eine Protektion einzelner Sektoren eine implizite Besteuerung anderer Sektoren beinhaltet. Diese indirekten Effekte sind allerdings nicht immer sichtbar; sie werden daher häufig vernachlässigt. Spezielle neue Maßnahmen oder die Beibehaltung bisheriger Instrumente werden häufig auch von Interessengruppen gefordert, um negative Entwicklungen auf einzelne Wirtschaftsektoren zu vermeiden. Doch selbst wenn es gute Argumente für die Förderung einzelner Sektoren geben mag, ist dennoch zu prüfen, ob die von den Sektoren gewünschte Politik auch aus gesamtwirtschaftlicher Sicht die beste Politik wäre. Es empfiehlt sich daher in einer ersten Phase, wenn über Politikänderungen beraten wird, nach den Gründen für Politikänderungen zu fragen.

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References

Zusammenfassung

Die landwirtschaftliche Marktlehre.

Dieses Buch baut auf den Grundlagen der Volkswirtschaftslehre auf und vermittelt grundlegende Kenntnisse zum Verständnis sektoraler Wirtschaftspolitik am Beispiel der Agrarmarktpolitik. Im Teil I legt es die theoretischen Grundlagen für das Verständnis der Preisbildung auf Produkt? und Faktormärkten. Besondere Bedeutung hat dabei neben der neoklassischen Theorie auch die Institutionenökonomie. Teil II stellt die Agrarmarktpolitik mit besonderem Bezug zur EU dar und bewertet diese, wobei der Bewertungsrahmen über die übliche wohlfahrtstheoretische Analyse hinausgeht. Das Buch ist insbesondere wegen seiner detaillierten Bewertung einzelner agrarmarktpolitischer Instrumente auch Studierenden des Fachs Wirtschaftspolitik eine wertvolle Hilfe. Es wendet sich an Studierende der Agrarwissenschaft, Agrarökonomie und der Wirtschaftswissenschaften an Universitäten und Fachhochschulen sowie Politiker, die an einer rationalen EU Agrarpolitik interessiert sind.

Der Autor

Prof. Dr. Dr. h. c. Ulrich Koester forscht und lehrt am Institut für Agrarökonomie der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Er war über 20 Jahre Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten.