Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik in:

Ulrich Koester

Grundzüge der landwirtschaftlichen Marktlehre, page 197 - 227

4. Edition 2010, ISBN print: 978-3-8006-3764-5, ISBN online: 978-3-8006-4470-4, https://doi.org/10.15358/9783800644704_197

Series: Lernbücher für Wirtschaft und Recht

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Teil II: Markt- und Preispolitik Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik Fast alle Länder – Neuseeland ist wahrscheinlich die einzige Ausnahme – regeln den Agrarsektor durch starke staatliche Eingriffe. In diesem Kapitel sollen einige Gründe für staatliche Eingriffe auf den Agrarmärkten analysiert werden. 5.1 Sicherung der Versorgung mit Nahrungsmitteln Es ist verständlich, dass gesunde und ausreichende Ernährung in Gesellschaft und Politik einen hohen Stellenwert haben. Die politische Bedeutung wird umso höher sein, je schlechter die augenblickliche Versorgungslage ist und je mehr Versorgungsmängel in der Zukunft befürchtet werden. Das Problem der Versorgungssicherheit hat daher für die Gestaltung der deutschen Agrarmarktpolitik nach dem Zweiten Weltkrieg und auch für die anfängliche Konzeption der EU-Agrarpolitik eine große Rolle gespielt. Generell kann festgestellt werden, dass Länder mit Einfuhrbedarf an Nahrungsmitteln und/oder in einer weniger am Außenhandel orientierten Gesellschaft mehr auf eine Vorsorge für Versorgungssicherheit bedacht sind als offene Volkswirtschaften. Politiker tendieren dazu, eine erhöhte Versorgungssicherheit mit einem höheren Selbstversorgungsgrad gleichsetzen zu wollen. Die Höhe des Selbstversorgungsgrades gibt zwar Auskunft darüber, welcher Anteil der im Inland verbrauchten Nahrungsmittel aus Inlandsproduktion stammt, er informiert aber nicht über zwei grundlegende Fragen: Erstens verfügen alle Menschen in der Gesellschaft über ausreichende Nahrungsmittel, um ein gesundes und aktives Leben führen zu können? Es gibt einige Länder, die zwar einen hohen Selbstversorgungsgrad bei Agrarprodukten aufweisen, aber dennoch leiden einige Menschen unter großer Armut und Hunger. Will man den Haushalten Nahrungsmittelsicherheit garantieren, so muss man auf Haushaltsebene für ausreichende Einkommen und Verfügbarkeit der Nahrungsmittel auf den Märkten sorgen. Ein hoher Selbstversorgungsgrad könnte diesem Ziel sogar zuwiderlaufen. Wird z. B. der hohe Selbstversorgungsgrad für Agrarprodukte durch Protektion (d. h. Inlandspreise > Weltmarktpreise) erreicht, sind die Einkommen insgesamt im Inland niedriger als bei niedrigeren Agrarpreisen. Man verzichtet dann zumindest zum Teil auf die Vorteile der internationalen Arbeitsteilung und damit auf Wohlstand. Die Folge ist größere Armut im Inland und möglicherweise auch unzureichende Ernährung für einige Menschen. Zweitens kann aus der Höhe des Selbstversorgungsgrades zu einem bestimmten Zeitpunkt gefolgert werden, dass die Versorgung auch in zukünftig möglichen Krisensituationen sichergestellt ist? Um eine Antwort auf diese Frage zu erhalten, muss zunächst geklärt werden, welche Krisensituationen zukünftig möglicherweise auftreten könnten. Hier ist zu unterscheiden zwischen absoluten und relativen 190 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik Mangelsituationen. Im ersten Fall wären die Nahrungsmittel im Inland und auch auf dem Weltmarkt nicht in ausreichender Menge verfügbar, um alle Inländer ausreichend zu versorgen. Bei einer relativen Mangelsituation könnte zwar die Versorgung ermöglicht werden, doch nur bei sehr hohen Preisen. In diesem zweiten Fall könnte die Versorgung über Einfuhren bei ausreichender Zahlungsfähigkeit stets sichergestellt werden. Eine Ausrichtung der gegenwärtigen inländischen Produktion und Lagerhaltung an den gegenwärtigen Weltmarktpreisen kann aber mit zukünftigen relativ hohen Wohlfahrtskosten verbunden sein. Es kann daher empfehlenswert sein, sich in Form einer Versicherungsprämie durch Erhöhung der inländischen Produktion und/oder Lagerhaltung gegen zukünftige relative Mangelsituationen teilweise abzusichern. Zu bedenken ist dabei, dass eine Erhöhung der inländischen Produktion über das Niveau, das sich bei einer Orientierung an Weltmarktpreisen einstellen würde, gegenwärtig mit einem verringerten Sozialprodukt verbunden sein wird. Es liegt somit eine Konkurrenzbeziehung zwischen der Höhe der in der Volkswirtschaft zur Verfügung stehenden Gütermenge in der Gegenwart und der Gütermenge in der Zukunft bei einer relativen Mangelsituation vor. Bei der Festlegung des zu sichernden Versorgungsniveaus sollte man sich bei einer rationalen Entscheidung sowohl an der Wahrscheinlichkeit des Eintretens relativer zukünftiger Mangelsituationen, d. h. an zukünftig erwarteten Weltmarktpreisen, als auch an den gegenwärtigen Weltmarktpreisen orientieren. Es wäre mit dem Ziel „Wohlstand“ nicht vereinbar, würde man für den Fall erwarteter relativer Mangelsituationen quantitativ das Versorgungsziel ohne Berücksichtigung gegenwärtiger Weltmarktpreise vorgeben. Vorsorge für eine relative Mangelsituation kann man aus gesamtwirtschaftlicher Sicht effizienter verwirklichen, wenn man nicht einfach die Inlandspreise in Normalsituationen erhöht, sondern wenn man die Inlandsproduktion durch Subvention der Produktion fördert. Allerdings scheint es fraglich, ob der Staat tatsächlich durch Eingriffe auf den Märkten für eine relative Mangelsituation Vorsorge treffen sollte. Zum einen ist der Anteil der Ausgaben für Nahrungsmittel an den Einkommen relativ klein; er nähert sich in der Bundesrepublik 10 %. Haushalte könnten es daher verkraften, selbst mit möglichen relativen Mangelsituationen fertig zu werden. Zum anderen kann man durch eine Umstellung der Ernährungsweise von tierischen Produkten zu pflanzlichen Nahrungsmitteln bei gleicher Erzeugungsmenge an landwirtschaftlichen Rohprodukten eine erhöhte Menge an Verzehrskalorien erhalten; die Erzeugungsmenge kann z. B. in Form von Primärkalorien oder auch in Form von Getreideeinheiten31 gemessen werden, während die verbrauchten Nahrungsmittel in Verzehrsoder Sekundärkalorien angegeben werden. In der Geschichte gibt es genügend Beispiele, die zeigen, dass in Zeiten relativen Nahrungsmittelmangels häufig pflanzliche Produkte, insbesondere Getreide und Kartoffeln, direkt dem menschlichen Verzehr zugeführt und nicht wie zuvor über den Tiermagen veredelt wurden. Eine solche Umstellung der Ernährung braucht selbstverständlich nicht mit akutem Hunger und auch nicht mit einer schlechteren Nährstoffversorgung verbunden zu sein. 31 Der Getreideeinheitenschlüssel dient der Umrechnung einzelner landwirtschaftlicher Produkte in eine einheitliche Maßeinheit (Getreideeinheit, GE) und erlaubt eine Aggregation unterschiedlicher Produkte zu einer Mengengröße. 5.2 Agrareinkommensprobleme 191 Anders ist die Situation für den Fall erwarteter absoluter Mangelsituationen. In diesem Fall könnte ein Land nicht eine gewünschte Menge von Nahrungsmitteln auf dem Weltmarkt einkaufen. So wäre z. B. denkbar, dass durch Naturkatastrophen oder auch Atomreaktorunfälle, in einigen Fällen aber auch durch ein Embargo der Zugang zum Weltmarkt für ein Land begrenzt wäre. In diesen Fällen würde das Land aber nicht nur weniger Nahrungsmittel auf dem Weltmarkt einkaufen können, es könnten auch weniger Vorleistungen, die für die Agrarproduktion in normalen Zeiten eingesetzt werden, importiert werden. Ein Land kann daher gut beraten sein, für solche Fälle Vorsorge zu treffen. Hier kann eine Strategie des Überlebens erfordern, dass man quantitativ und unabhängig von der gegenwärtigen Höhe der Weltmarktpreise einen bestimmten Selbstversorgungsgrad für einzelne Produkte oder auch insgesamt anstrebt. Es ist aber logisch nicht haltbar, von der gegenwärtigen Höhe des Selbstversorgungsgrades bei gegenwärtiger Produktionsweise zu folgern, dass damit auch zukünftig in absoluten Mangelsituationen genügend produziert werden könnte. Die gegenwärtige Produktion ist nur auf der Grundlage eingeführter Futtermittel, Rohöl und anderer landwirtschaftlicher Vorleistungen möglich. Sollte zukünftig wirklich eine Krise mit absolutem Nahrungsmittelmangel in der Bundesrepublik, der EU oder weltweit eintreten, so ist unwahrscheinlich, dass Importe von landwirtschaftlichen Vorleistungen wie bisher zur Verfügung stehen. Will man sich daher tatsächlich gegen zukünftige absolute Mangelsituationen absichern, so müsste man sicherstellen, dass man im Krisenfall mit inländischen Ressourcen auch genügend produzieren könnte. Man müsste dann z. B. in der Lage sein, auf tierische Zugkraft zurückgreifen zu können. Es ist daher fraglich, ob man z. B. durch Anhebung der Inlandspreise über das Niveau der Weltmarktpreise in normalen Situationen wirklich erreichen kann, dass die Gesellschaft in absoluten Mangelsituationen besser versorgt ist. Maßnahmen, die zu einer internationalen Stabilisierung der Märkte beitragen, z. B. durch internationale Vereinbarungen in der Welthandelsorganisation, und gegebenenfalls eine Subventionierung des inländischen Faktoreinsatzes vorsehen, sind aus gesamtwirtschaftlicher Sicht sinnvollere Strategien als eine Politik der Produktpreisstützung. 5.2 Agrareinkommensprobleme Es ist eine weit verbreitete Meinung, dass die Agrareinkommen in einer wachsenden Volkswirtschaft weniger steigen als in den anderen Sektoren der Volkswirtschaft und der Staat daher Maßnahmen ergreifen sollte, um eine zu hohe Einkommensdisparität zu vermeiden. Von einer absoluten Einkommensdisparität wird gesprochen, wenn die Einkommen eines Sektors pro Erwerbstätigen niedriger sind als in anderen Sektoren. Von einer disparitätischen Einkommensentwicklung spricht man, wenn die Entwicklung der sektoralen Erwerbseinkommen prozentual geringer ist als in anderen Sektoren. 5.2.1 Probleme der Ermittlung der Einkommensdisparität – Die Methode des Ernährungs- und agrarpolitischen Berichts der Bundesregierung Es mag einfach sein zu definieren, was unter Einkommensdisparität zu verstehen ist. Will man aber agrarpolitische Instrumente einsetzen, um die Disparität zu ver- 192 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik ringern, so braucht man zunächst Informationen über das Ausmaß der Disparität. Im Folgenden soll gezeigt werden, welche Probleme bei der Ermittlung auftreten. Informationen über die Einkommenslage der deutschen Landwirte soll nach dem Auftrag des Landwirtschaftsgesetzes von 1955 der Ernährungs- und agrarpolitische Bericht der Bundesregierung – bis 2001 Agrarbericht – geben. Das Landwirtschaftsgesetz verpflichtet die Bundesregierung alljährlich bis zum 15. Februar einen Bericht über die Lage der Landwirtschaft vorzulegen. In § 2 Abs. 1 des Gesetzes heißt es, dass „der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten jährlich für das abgelaufene landwirtschaftliche Wirtschaftsjahr den Ertrag und Aufwand landwirtschaftlicher Betriebe, gegliedert nach Betriebsgrößen, -typen, -systemen und Wirtschaftsgebieten festzustellen hat“. Als Folge der Gesetzänderung vom 20.12.2007 ist nur alle vier Jahre ein „Agrarpolitischer Bericht“ vorzulegen. Der nächste Bericht erscheint daher 2011. Für den Bericht werden die Daten von etwa 10 000 Betrieben für die Ermittlung der Disparität und anderer Einkommensvergleiche ausgewertet. Bevor wir uns im Folgenden der Methodik der Berechnung der einzelnen Einkommensarten zuwenden, soll noch geklärt werden (1) welche Betriebe erfasst werden, (2) welche Einkommen ermittelt werden sollen und (3) wie die Informationen beschafft werden. Zur Auswahl der Testbetriebe Seit 1971 geht man von einem Mindeststandardbetriebseinkommen aus, das jährlich in Anlehnung an die durchschnittliche Wachstumsrate des Volkseinkommens je Erwerbstätigen angehoben wird. Zu den Betrieben, die in den Agrarberichten ausgewertet werden, gehören nur solche Betriebe, die ein Mindeststandardbetriebseinkommen erzielen. Für die Definition des Mindestbetriebseinkommens gibt es natürlich keine objektive Grundlage. Würde man diese Größe hoch genug festlegen, so hätte man eine Auswahl von Betrieben, die möglicherweise für die Landwirtschaft insgesamt nicht repräsentativ sind. Das Standardbetriebseinkommen ist nicht identisch mit dem Betriebseinkommen, das tatsächlich erwirtschaftet wird. Es stellt lediglich eine Normgröße dar: Es ist ein Betriebseinkommen, das ein Betrieb bei durchschnittlicher Qualifikation des Betriebsleiters und bei durchschnittlichen Ertrags- und Kostenbedingungen der jeweiligen Region in normalen Jahren erwirtschaften sollte. Wenn im Zeitablauf die Entwicklung des Standardbetriebseinkommens eines einzelnen Betriebes geringer ist als die prozentuale Steigerung des Mindeststandardbetriebseinkommens, werden die betrieblichen Daten nicht mehr für die Auswertung im Agrarbericht herangezogen. Daraus folgt, dass sich die Gesamtheit der Betriebe, deren Ergebnisse alljährlich ausgewertet werden, im Zeitablauf laufend ändert. Dieses Vorgehen ist sehr bedenklich. Wenn man Auskunft über die Einkommensentwicklung der Landwirte erlangen möchte, dann ist man an der Einkommensentwicklung einer repräsentativen Gruppe von Betrieben interessiert. Es erscheint daher nicht sinnvoll, dass man von Jahr zu Jahr einige Betriebe, die dem 5.2 Agrareinkommensprobleme 193 Normeinkommen nicht mehr entsprechen, von den Berechungen ausschließt. Durch dieses Vorgehen wird ein höheres Durchschnittseinkommen für den Agrarsektor errechnet, das nicht mehr als repräsentativ für den Durchschnitt der Betriebe angesehen werden kann. Zur Auswahl der Einkommen Laut Landwirtschaftsgesetz soll der Ernährungs- und agrarpolitische Bericht Auskunft über die Einkommenslage der landwirtschaftlichen Betriebe geben. Es wird damit nicht gefordert, dass die Gesamteinkommen der Landwirte mit denen anderer Bevölkerungsgruppen zu vergleichen sind. Daher ist schon von der Aufgabenstellung nicht zu erwarten, dass der Bericht Auskunft über die Einkommenslage der Landwirte geben kann. Das Einkommen eines Betriebes ist nicht stets identisch mit dem Einkommen der Landwirte. Bekanntlich erzielen einige Landwirte auch Einkommen aus nicht landwirtschaftlicher Tätigkeit, aus Vermietung und Verpachtung und aus Vermögen. Bei der Vergleichsrechnung hat man sich entschieden, als Ausgangsgröße für den Vergleich den Gewinn der Betriebe zu verwenden. Der Gewinn ist das Entgelt für die Entlohnung der Unternehmertätigkeit, der nicht entlohnten Familienangehörigen und für das betriebsnotwendige Eigenkapital des Unternehmers. Zur Informationsgrundlage Oben wurde bereits darauf hingewiesen, dass die Information von Testbetrieben erhoben wird. Die Betriebe sollen zwar repräsentativ ausgewählt werden, die Betriebsleiter können aber nicht zur Aufzeichnung der benötigten Informationen gezwungen werden. Sie führen die Bücher freiwillig, aber mit der Zusicherung, dass die Daten nur anonym verwendet werden dürfen. Es wäre erstaunlich, wenn diese Informationen unverzerrt sind. Die Landwirte der Testbetriebe wissen natürlich, dass die gelieferten Informationen politisch eine Bedeutung haben. Je größer die Disparität ist, umso mehr kann vom Bauernverband oder anderen Interessenvertretungen politischer Druck ausgeübt werden. Da es aber bei der Buchführung gelegentlich Ermessensspielräume geben kann und auch einige Landwirte vermutlich der Versuchung nicht widerstehen können, verzerrte Informationen zu liefern, kann wohl angenommen werden, dass die tatsächliche Einkommenslage besser ist, als die in den Testbetrieben ermittelte. Besondere Probleme gibt es bei der Abgrenzung privater und betrieblicher Aufwendungen und bei der Ermittlung des Arbeitsbesatzes. Als Beispiel für die Abgrenzungsprobleme mag die Aufwendung für Dieselkraftstoff dienen. Es kann nur schwer überprüft werden, ob der Kraftstoff für die private Nutzung des PKWs benötigt wurde oder für den Traktor bei betrieblicher Arbeit. Bezüglich der Ermittlung der Familienarbeitskräfte ist man auf die Angaben der Betriebsleiter angewiesen. Dabei ist auffallend, dass nach den Berichten fast alle Betriebe unabhängig von ihrer Flächenausstattung und Größe des Viehbesatzes über 1,5 bis 1,7 Vollarbeitskräfte beschäftigen. Hier wird offensichtlich die Tätigkeit der Ehefrauen im landwirtschaftlichen Betrieb auf nahezu allen Betrieben mit der gleichen Stundenzahl angegeben. Die Richtigkeit der Angabe wird nicht überprüft, da ein hoher Verwaltungsaufwand notwendig wäre. 194 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik Zur Methodik des Einkommensvergleichs nach dem Landwirtschaftsgesetz Jeder Einkommensvergleich ist normativ, d. h. es werden tatsächliche Einkommen mit hypothetischen Einkommen (Vergleichseinkommen) verglichen. Die letzteren geben an, wie hoch das Einkommen sein sollte. Das Vergleichseinkommen ist daher eine normative Größe. Natürlich hängt von der Auswahl des Vergleichseinkommens weitgehend das Ergebnis ab. In § 4 des Landwirtschaftsgesetzes heißt es, dass der Bericht der Bundesregierung eine Stellungnahme dazu enthalten soll, inwieweit (a) ein den Löhnen vergleichbarer Berufs- und Tarifgruppen entsprechender Lohn für die fremden und familieneigenen Arbeitskräfte – umgerechnet auf notwendige Vollarbeitskräfte, (b) ein angemessenes Entgelt für die Tätigkeit des Betriebsleiters (Betriebsleiterzuschlag) und (c) eine angemessene Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals erzielt wird. Dabei ist im Wesentlichen von Betrieben mit durchschnittlichen Produktionsbedingungen auszugehen, die bei ordnungsgemäßer Führung die wirtschaftliche Existenz einer bäuerlichen Familie nachhaltig gewährleisten. Diese Formulierung führt eigentlich den Vergleich ad absurdum. Die wirtschaftliche Existenz einer bäuerlichen Familie ist langfristig nur gesichert, wenn die Einkommen der Familie tendenziell prozentual genauso steigen wie bei einer alternativen Tätigkeit. Demnach müsste man nur solche Betriebe auswählen, die ein ausreichend hohes Einkommen haben und von denen erwartet werden kann, dass sie auch zukünftig ein ausreichend hohes Einkommen erwirtschaften. Orientiert man aber die Auswahl an diesen Kriterien, dürfte es das Problem der Einkommensdisparität nicht geben. Das Landwirtschaftsgesetz gibt keine exakten Anweisungen für die Methode des Einkommensvergleichs. Es zeichnet sich – wie viele andere Gesetze auch – durch eine nicht sehr klare Formulierung aus: (1) Es ist nicht geklärt, mit welchen Einkommen die Einkommen der Landwirte verglichen werden sollen. Was kann man als vergleichbare Berufs- und Tarifgruppen bezeichnen? Für Selbständige gibt es keine Tarifgruppen; daher ist grundsätzlich ein Vergleich zwischen Einkommen der Selbständigen und der Unselbständigen (Arbeitnehmer) problematisch. In den Berichten wird als Vergleichsbasis das durchschnittliche Bruttoeinkommen der Versicherten in der Arbeiterrentenversicherung gewählt. 2002/03 lag der gewerbliche Vergleichslohn bei 26 580 € pro Jahr. Diese Größe ist natürlich normativ. Das Durchschnittseinkommen der Sozialversicherungspflichtigen ergibt sich als Durchschnitt von sehr unterschiedlichen Einzeleinkommen. Es sind hierin die Einkommen der Auszubildenden ebenso enthalten wie die Einkommen der wissenschaftlichen Angestellten mit Promotion. Durchschnitte besagen bekanntlich wenig, wenn die Streuung der Einzelgrößen sehr groß ist und keine Normalverteilung vorliegt. (2) Es ist nicht geklärt, was als ein angemessenes Entgelt für die Tätigkeit des Betriebsleiters angesehen werden kann. Was angemessen ist, kann objektiv nicht festgelegt werden; hier liegt also auch ein Ermessensspielraum vor. In den Agrarberichten wurde über eine lange Zeitperiode für den Betriebsleiterzuschlag pauschal 70 DM/ha angesetzt. Im Ernährungs- und agrarpolitischen Bericht 2004 5.2 Agrareinkommensprobleme 195 wurde für den Betriebsleiterzuschlag ein Betrag von 7 € je 1 000 € Umsatz gewählt. Man hätte natürlich auch einen anderen Wert wählen können. Es gibt keine objektive Grundlage für einen angemessenen Wert. (3) Besonders problematisch ist es, einen Ansatz für eine angemessene Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals zu finden. Zum einen ist nicht festgelegt, was unter einer angemessenen Verzinsung zu verstehen ist. In den gegenwärtigen Berichten wird z. B. ein Zinssatz von 3,5 % zugrunde gelegt. Es wird aber an keiner Stelle erklärt, warum gerade ein solch niedriger Zinssatz, der sogar unter dem langfristigen Zinssatz des Kapitalmarktes liegt, gewählt wird. Durch die Festlegung des Zinssatzes nimmt man aber großen Einfluss auf die Höhe der Disparität. Zum anderen aber ist es sehr schwierig, das betriebsnotwendige Kapital zu ermitteln. Als betriebsnotwendig bezeichnet man das Kapital, das zur Produktion der landwirtschaftlichen Güter notwendig ist. Wenn zum Beispiel ein Kuhstall vor einer Reihe von Jahren erbaut wurde, aber heute nicht mehr im landwirtschaftlichen Betrieb verwendet wird, weil die Milchproduktion eingestellt wurde, so steht dieser Kuhstall zwar noch mit einem Buchwert in der Bilanz, er gehört aber nicht zum betriebsnotwendigen Kapital. Es erscheint unmöglich, im Einzelfall festzustellen, wie viel vom Buchwert des Kapitals tatsächlich als betriebsnotwendiges Kapital zu betrachten ist. Aus diesem Grund wird das vorhandene Vermögen als betiebsnotwendiges Vermögen angesetzt. Somit ergibt sich ein zu hoher Betrag für die hypothetische Größe „Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals“. Bei der Vergleichsrechnung wird der Gewinn landwirtschaftlicher Betriebe mit der Summe der Vergleichsansätze verglichen (siehe Übersicht 5.1). Tatsächliche durch Buchführung ermittelte Größe Hypothetische Größen Summe der Vergleichsansätze = Vergleichslohn für Betriebsleiter und nicht entlohnte Familienmitglieder + Betriebsleiterzuschlag Gewinn + Verzinsung des betriebsnotwendigen Eigenkapitals Gewinn minus Summe der Vergleichsansätze = Abstand (absolute Disparität) Abstand in % von Vergleichsansätzen = relative Disparität Übersicht 5.1: Methodik der Vergleichsrechnung Über die einzelnen Positionen der Summe der Vergleichsansätze wurden oben bereits Hinweise gegeben. Um den Vergleich voll würdigen zu können, soll im Folgenden noch der Gewinn als gewählte Einkommensgröße kritisch dargestellt werden. Zum Gewinn (früher: Reineinkommen) gelangt man, indem man vom Betriebseinkommen die Fremdlöhne sowie die Aufwendungen für zugepachtete Flächen und Gebäude sowie die Zinsen für Fremdkapital des Unternehmens abzieht und die vom Verpächter getragenen Aufwendungen, die Einnahmen aus verpachteten Flächen und Gebäuden des Unternehmens sowie die Zinsen und Dividenden des Unternehmens addiert. 196 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik Der Gewinn kann zeigen, welcher Betrag des erwirtschafteten Betriebseinkommens im landwirtschaftlichen Unternehmen verbleibt. Für persönliche Einkommensvergleiche ist dieser Begriff jedoch nicht verwendbar, da die außerbetrieblichen Einkünfte nicht berücksichtigt werden. Aus diesem Grund wird in den Berichten auch das Gesamteinkommen ermittelt. Bevor auf den Aussagewert der Berechnungen eingegangen wird, soll zunächst das Ergebnis der Berechnungen in den Agrarberichten und den Ernährungs- und agrarpolitischen Berichten kurz kommentiert werden. Dabei ist auffallend, dass die Einkommenslage in den Agrarberichten sehr viel differenzierter dargestellt wurde als in den neueren Berichten. Hierzu mag auch beigetragen haben, dass die deutsche Landwirtschaft als Folge der Wiedervereinigung noch heterogener geworden ist. (1) Die Berichte machen deutlich, dass es „die“ Landwirtschaft und „den“ landwirtschaftlichen Betrieb nicht gibt. Die Einkommenslage in den einzelnen Jahren zeigt, dass bis zu knapp 30 % der Haupterwerbsbetriebe32 selbst nach der Methode der Vergleichsrechnung einen positiven Abstand aufweisen. Die persönliche Einkommenslage der Leiter dieser Betriebe ist somit auf jeden Fall besser als die des Durchschnitts der Sozialversicherten. (2) Die Einkommenslage der konventionell wirtschaftenden Betriebe ist umso besser, je höher die Erträge pro Fläche und pro Tier sind. Die Betriebsleiterqualität ist demnach ein entscheidender Faktor für den Betriebserfolg. (3) Das beste Viertel der kleinen Betriebe erwirtschaftet eine höhere Kapitalrendite und ein höheres Arbeitseinkommen als das unterste Viertel der großen Betriebe. Allerdings gilt für den Durchschnitt der Betriebe, dass bei den Haupterwerbsbetrieben die Disparität umso geringer ist, je größer der Betrieb in ha oder Standardbetriebseinkommen ist. (4) Die Ergebnisse zeigen, dass die Disparität in den einzelnen Jahren sehr stark differiert. Man sollte daher in der agrarpolitischen Diskussion nicht lediglich die Ergebnisse eines einzelnen Jahres zu Rate ziehen, sondern sich eher am Durchschnitt mehrerer Jahre orientieren. (5) Ältere Berichte zeigen – in den neueren Berichten sind diese Informationen nicht mehr enthalten –, dass das untere Viertel der landwirtschaftlichen Betriebe häufig weniger als 1/3 des Durchschnittseinkommens erzielt hat. Beim oberen Viertel dagegen liegen die Einkommen häufig um mehr als das Anderthalbfache über dem Durchschnitt. Diese Information macht deutlich, dass es sehr schwierig 32 Haupterwerbsbetriebe sind Einzelunternehmen oder Personengesellschaften mit mindestens einer Voll-Arbeitskraft (AK) je Betrieb und mit einem Einkommen von mindestens 16 EGE (Europäische Größeneinheiten; 1 EGE = 1 200 € Gesamtstandarddeckungsbeitrag). Diese neuere Definition weicht von der bisherigen ab. Zuvor galt: Haupterwerbsbetriebe sind Einzelunternehmen oder Personengesellschaften mit 1,5 und mehr Arbeitskräften je Betrieb und mit einem Anteil des betrieblichen Einkommens am Gesamteinkommen von mindestens 50 %. Es können nun auch Betriebe mit weniger AK als Haupterwerbsbetriebe eingestuft werden und es ist nicht mehr von Bedeutung, ob diese Betriebe auch ein außerlandwirtschaftliches Einkommen erzielen. In den Ernährungs- und agrarpolitischen Berichten wird für Juristische Personen und damit für einen großen Teil der Landwirtschaft in den neuen Bundesländern keine Vergleichsrechnung vorgenommen. 5.2 Agrareinkommensprobleme 197 ist, die Einkommen in der Landwirtschaft mit einem global wirkenden Instrument – wie der Preispolitik – auf ein gewünschtes Maß anzuheben. (6) Seit einigen Jahren geben die Ernährungs- und agrarpolitische Berichte auch Auskunft über das Einkommen der Nebenerwerbsbetriebe33 und stellen einen Vergleich zu den Haupterwerbsbetrieben dar. Informationen hierüber sind sicherlich wichtig, da zu erwarten ist, dass die von Nebenerwerbsbetrieben bewirtschafteten Flächen in Zukunft wahrscheinlich noch zunehmen werden und es daher von Interesse ist, wie das Einkommen der Nebenerwerbsbetriebe durch global wirkende agrarpolitische Maßnahmen – wie die Preispolitik – beeinflusst werden kann. Die Auswertung der Ergebnisse zeigt, dass die Nebenerwerbsbetriebe ein Gesamteinkommen pro Familie erzielen, das erheblich über dem Gesamteinkommen pro Familie der Vollerwerbsbetriebe liegt. Wenn man der Meinung ist, dass den Landwirten vornehmlich aus sozialen Erwägungen heraus einkommenspolitisch geholfen werden soll, so scheint es zweifelhaft, ob dieses Kriterium auch für die Nebenerwerbsbetriebe anwendbar ist. Ihr Einkommen liegt über dem Einkommen, das durchschnittliche Arbeitnehmer in unserer Volkswirtschaft verdienen. Im Folgenden wollen wir nun den Aussagewert der Berechnungen etwas näher untersuchen. Zum Aussagewert der Einkommensvergleiche nach dem Ernährungsund agrarpolitischen Bericht (1) Die politische Verwirklichung eines paritätischen sektoralen Einkommens widerspricht marktwirtschaftlichen Prinzipien. Sektorale Einkommensunterschiede sind notwendig, um den Strukturwandel in der Volkswirtschaft zu steuern. Der Strukturwandel wird allerdings wenig gehemmt, wenn trotz paritätischer sektoraler Einkommen große Einkommensunterschiede innerhalb des Sektors vorliegen. In diesem Fall können genügend Druck- und Anreizmechanismen gegeben sein, um eine Verlagerung der Produktionsfaktoren von Sektor zu Sektor zu gewährleisten. (2) In einem marktwirtschaftlichen System orientiert sich das Entgelt an der Leistung. Sektorale Einkommensunterschiede werden stets zu erwarten sein, wenn die Qualifikation der Erwerbstätigen unterschiedlich ist. (3) Durchschnittswerte besagen wenig, wenn die Streuung der Einzelwerte sehr groß ist; dies ist z. B. für die Berechnungen der Gewinne je Familien-Arbeitskraft (AK) nach Betriebsform, Betriebsgröße und Region festzustellen. Es gibt nicht „die“ Landwirtschaft; innerhalb der Landwirtschaft ist die Situation sehr unterschiedlich. (4) Ein Problem kann darin gesehen werden, dass die Einkommen von Selbständigen und Unselbständigen verglichen werden. Für die Ausübung einer Erwerbstätigkeit ist nicht nur der Lohnwert (Höhe des Einkommens) entscheidend, sondern auch die Sicherheit des Arbeitsplatzes, der Berufswert, d. h. die Zufriedenheit der Berufsausübung, der Wohnwert, das Sozialprestige, der Freizeitwert und vieles 33 Nebenerwerbsbetriebe sind Betriebe, in denen die betriebliche Arbeitszeit des Betriebsinhabers weniger als 1 Voll-AK beträgt und die ein Einkommen von 8–16 EGE haben. 198 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik andere mehr. Da die Präferenzen für einzelne Berufe oder einzelne Tätigkeiten unterschiedlich sind, folgt daraus auch, dass es eine unterschiedliche Entlohnung für einzelne Tätigkeiten geben muss. (5) Oben wurde bereits angedeutet, dass die Vergleichsrechnung keine Aussage über die persönliche Einkommenslage der Landwirte gestattet. Es wird lediglich die Summe normativer Ansätze (Entlohnung für Unternehmertätigkeit, Familienangehörige, Betriebsleiterzuschlag und Eigenkapital) mit dem Gewinn verglichen. Da die Landwirte neben dem reinen Arbeitseinkommen auch Kapitaleinkommen und Einkommen für Unternehmertätigkeit (Betriebsleiterzuschlag) erhalten sowie häufig auch außerlandwirtschaftliches Einkommen beziehen, können sie trotz einer hohen Disparität über ein relativ hohes Gesamteinkommen verfügen. Nehmen wir an, es soll für einen Playboy, der Eigentümer eines Unternehmens mit einem Betriebsvermögen von 10 000 000 € ist, eine Vergleichsrechnung nach der Methode des Ernährungs- und agrarpolitischen Berichts durchgeführt werden. Nehmen wir weiter an, das Unternehmen hat in dem betreffenden Jahr einen Gewinn von 280 000 € erzielt. Die Summe der Vergleichsansätze ergibt sich nach der Methode der Vergleichsrechnung aus hypothetischen Ansätzen für die Komponenten a) Arbeitseinsatz im Unternehmen, b) Betriebsleiterzuschlag, c) Verzinsung des Eigenkapitals. Wenn der Playboy im Unternehmen nicht arbeitet, hätten wir in der Summe der Vergleichsansätze lediglich die Komponente (c) zu berücksichtigen. Nach dem Vorgehen der Vergleichsrechnung würden wir für (c) eine Größe von 350 000 € erhalten (3,5 % von 10 000 000 €). Da der tatsächliche Gewinn mit 280 000 € unter der Normgröße (= Zielgröße) von 350 000 € liegt, läge eine Disparität vor. Sicherlich kann aus dieser Tatsache nicht gefolgert werden, dass der Playboy sozial hilfsbedürftig ist. Bei der Vorgehensweise der Vergleichsrechnung wird dem Playboy demnach immer eine Hilfsbedürftigkeit bescheinigt, wenn die erwirtschaftete Kapitalrendite unter der normativ vorgegebenen Kapitalverzinsung von 3,5 % liegt. (6) Die Vergleichsrechnung stellt lediglich auf den Vergleich von Bruttogrößen und nicht auf den Vergleich von Nettogrößen ab. Die Abgabenbelastung durch Steuern und Versicherungsbeiträge liegt bei den Landwirten unterhalb der durchschnittlichen Belastung der Nicht-Landwirte. Eine exakte Berechnung hätte daher von den Nettoeinkommen auszugehen. Leider werden in den neueren Berichten keine Angaben mehr über die Steuerbelastungen der Landwirte veröffentlicht. Nach dem Agrarbericht 1991 zahlten 1989/90 71,9 % der Inhaber von Vollerwerbsbetrieben keine Einkommenssteuer. Das durchschnittliche Gesamteinkommen der Inhaberehepaare dieser Betriebe lag im gleichen Jahr bei 54 020 DM. Nicht- Landwirte zahlen bei einer solchen Einkommenshöhe nicht nur erhebliche Steuern, sondern auch sehr viel höhere Sozialabgaben als Landwirte. (7) Zu prüfen bleibt, ob die Vergleichsrechnung Auskunft über die Allokationseffizienz geben kann. Unter Allokationseffizienz versteht man die optimale Verteilung der Produktionsfaktoren oder Ressourcen auf die einzelnen Wirtschaftssektoren einer Volkswirtschaft. In Kapitel 4 wurde bereits gezeigt, dass die Produktionsfaktoren dann auf die einzelnen Wirtschaftssektoren einer Volkswirtschaft optimal aufgeteilt sind, wenn die Wertgrenzproduktivität der Faktoren in allen Verwendungen gleich ist. 5.2 Agrareinkommensprobleme 199 Die Vergleichsrechnungen könnten daher nur dann über die Allokationseffizienz Informationen vermitteln, wenn sie über die Höhe der Wertgrenzproduktivitäten der Faktoren informieren würden. Dies ist aber auf der Grundlage statistischer Analysen, wie sie in den Agrarberichten enthalten sind, nicht möglich. Es wird in der Vergleichsrechung nur von durchschnittlichen Größen ausgegangen und nicht von einer Grenzbetrachtung. Es kann sehr wohl sein, dass z. B. die durchschnittliche Kapitalrendite unter 3,5% liegt, sich aber dennoch für Neuinvestitionen, die neuere Technologien betreffen, eine ausreichend hohe Kapitalrendite ergibt. (8) Wenn auch die Vergleichsrechnung ebenso wie die anderen oben dargestellten Einkommensvergleiche keine Auskunft über die soziale Lage der Landwirte oder auch über die Allokationseffizienz geben kann, so vermitteln die Einkommensvergleiche doch Informationen darüber, wie stark der Anpassungsdruck, unter dem der Sektor steht, ist und wie die Ertragslage verschiedener Betriebsgruppen aussieht. Generell gilt, dass die Ergebnisse umso mehr für agrarpolitische Entscheidungen hilfreich sein können, je detaillierter sie ausgewiesen werden. In der Agrarpolitik wurden die Probleme der Vergleichsrechnung zunehmend anerkannt. Im Zeitablauf ist man zunächst von der Betonung der absoluten Disparitätsberechnung zur Betonung der disparitätischen Entwicklung übergegangen. Die disparitätische Entwicklung (zur Definition siehe oben) zeigt an, ob die Landwirtschaft insgesamt im Zeitablauf unter höherem oder geringerem Anpassungsdruck steht. Die Aussagefähigkeit ist somit höher als bei der Berechnung der absoluten Disparität. In den Berichten der Bundesregierung wird seit 2002 sogar auf eine ausführliche Darstellung der Ergebnisse im Tabellenanhang wie in den Berichten zuvor verzichtet und auch darauf hingewiesen, dass die Berechnungen wenig aussagefähig sind. Da das Gesetz aber unverändert gilt, ist die Regierung verpflichtet, eine Vergleichsrechnung vorzulegen. 5.2.2 Einkommensvergleiche mit Informationen aus der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung Informationen über die sektorale Einkommenslage kann man auch aus Daten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung erhalten. Aus der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung wird insbesondere für internationale Vergleiche häufig die Relation L L1 V V BIP Er y : BIP Er (5.1) verwendet; mit y1 = Einkommensmaßstab 1 BIPL = Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen des Sektors Landwirtschaft BIPV = Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen der Volkswirtschaft ErL = Erwerbstätige in der Landwirtschaft ErV = Erwerbstätige in der Volkswirtschaft. 200 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik y1 < 1 zeigt demnach an, dass der Anteil des sektoralen Bruttoinlandsprodukts am Bruttoinlandsprodukt der Volkswirtschaft kleiner ist als der Anteil der Erwerbstätigen im Sektor an der Gesamtzahl der Erwerbstätigen in der Volkswirtschaft. Um die Aussagefähigkeit der Relation y1 aufzuzeigen, wird zunächst eine Einordnung des Begriffs „Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen“ in das Berechnungsschema der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung vorgenommen. Aus Übersicht 5.2 ist ersichtlich, dass das Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen aus dem Produktionswert abgeleitet wird. Statt Produktionswert wird in den EU- Statistiken der Begriff Endproduktion verwendet, in anderen Statistiken auch der Begriff Bruttoproduktionswert. Der Produktionswert gibt den Wert der Sachgüter und Dienstleistungen an, die während einer Zeitperiode im Inland erzeugt werden34. Die Sachgüter und Dienstleistungen werden zu Marktpreisen bewertet. Dies gilt auch für den Eigenverbrauch; selbst erstellte Anlagen und Bestandsänderungen an eigenen Erzeugnissen werden zu Herstellungskosten bewertet. Produktionswert aller inländischen Wirtschaftseinheiten – Vorleistungen (einschließlich importierter Vorleistungen) Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen + Saldo der Erwerbs- und Vermögenseinkommen zwischen Inländern und der übrigen Welt = Bruttosozialprodukt zu Marktpreisen Übersicht 5.2: Das Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen im Berechnungsschema der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung Das Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen, in EU-Statistiken auch Bruttowertschöpfung genannt, liegt um den Wert der Vorleistungen unter dem Produktionswert. Vorleistungen umfassen den Wert, der von Unternehmen, öffentlichen Haushalten und der übrigen Welt an Unternehmen und öffentliche Haushalte während einer Zeitperiode verkauften, nicht dauerhaften Produktionsgüter, die im gleichen Zeitraum im Produktionsprozess eingesetzt werden und dabei verbraucht werden. Die Berechnung des Bruttoinlandsprodukts zu Marktpreisen basiert auf dem so genannten Inlandskonzept. Es werden alle im Inland produzierten Güter wertmäßig ermittelt. Beim Inländerkonzept wird dagegen das den Inländern zufließende Einkommen berechnet. Indem man den Saldo der Erwerbs- und Vermögenseinkommen zwischen Inländern und der übrigen Welt zum Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen addiert, erhält man das Bruttosozialprodukt zu Marktpreisen. Das Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen kann sowohl für die Volkswirtschaft insgesamt als auch für einzelne Sektoren berechnet werden. lm letzten Fall findet man auch den Begriff „Beitrag des Sektors zum Bruttoinlandsprodukt“. Der Einkommensmaßstab y1 hat eine Reihe von Vor- und Nachteilen. Als Vorteile können gelten: (1) Der Maßstab kann leicht aus den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen ermittelt werden. 34 Vgl. zu den Begriffen insbesondere Stobbe, A., Volkswirtschaftliches Rechnungswesen. 7. Aufl., Berlin, Heidelberg, NewYork 1994. 5.2 Agrareinkommensprobleme 201 (2) Da auch weniger entwickelte Volkswirtschaften eine volkswirtschaftliche Gesamtrechnung haben, kann man internationale Vergleiche auf breiter Basis mit Hilfe dieses Maßstabs vornehmen. (3) Es entfällt das Problem der Deflationierung, wenn eine Zeitreihe analysiert wird. Der Vergleich absoluter Größen des Bruttoinlandsprodukts zu Marktpreisen im Zeitablauf kann wenig aussagefähig sein, weil die Änderung sowohl auf einer Änderung der Produktionsmengen als auch auf einer Änderung der Marktpreise beruhen kann. Will man lediglich Auskunft über die Mengenentwicklung erhalten, so ist eine Deflationierung des Bruttoinlandsprodukts zu Marktpreisen oder eine direkte Berechnung des Volumens notwendig. Ein solches Vorgehen erübrigt sich, wenn der obige Maßstab y1 gewählt wird. Da dieser Maßstab die Relation zweier Wertgrößen enthält (BIPL/BIPV), gibt der Quotient immer dann auch die Relation der Produktionsentwicklung im Zeitablauf an, wenn die Marktpreisentwicklung für die sektorale Produktion mit der Marktpreisentwicklung der volkswirtschaftlichen Produktion identisch ist. Ist die Preisentwicklung nicht gleich, so kann BIPL/BIPV zumindest als reales Austauschverhältnis interpretiert werden. Die Nachteile des Einkommensmaßstabs y1 sind darin zu sehen, dass (1) das sektorale Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen nur in Ausnahmefällen dem Einkommen der Erwerbstätigen des Sektors entspricht: (a) Die Erwerbstätigen des Sektors müssen Eigentümer der in der sektoralen Produktion eingesetzten Produktionsfaktoren Kapital und Boden sein. Andernfalls müsste ein Teil des sektoralen Produktionswertes Erwerbstätigen anderer Sektoren zur Verfügung gestellt werden. (b) Außerdem muss gelten, dass die Erwerbstätigen des Sektors kein Einkommen aus Arbeitsleistung und/oder Vermögen von anderen Sektoren erhalten. Da im Regelfall diese Bedingungen nicht gegeben sind, ist BIPL ein unzureichender Indikator der sektoralen Einkommenslage. (2) Ein weiterer Nachteil ergibt sich aus der Vernachlässigung der staatlichen Aktivität für die Marktpreis- und Einkommensbildung. Die Effekte von indirekten Steuern und Subventionen werden bei y1 nicht berücksichtigt. Für die Einkommensbildung im Agrarsektor sind diese Effekte aber bedeutend. Dieser Tatsache trägt der folgende Maßstab Rechnung. In den Einkommensanalysen der EU-Kommission werden aus der Gesamtrechnung die Begriffe Bruttowertschöpfung zu Faktorkosten je Beschäftigter und Nettowertschöpfung zu Faktorkosten je Beschäftigter (jeweils in der Landwirtschaft) verwendet. Es gilt: 2 3 BWS y B NWS y B mit y2 = Einkommensmaßstab 2 y3= Einkommensmaßstab 3 BWS = Bruttowertschöpfung zu Faktorkosten der Landwirtschaft 202 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik NWS = Nettowertschöpfung zu Faktorkosten der Landwirtschaft B = Beschäftigte in der Landwirtschaft. Zunächst soll wiederum eine Einordnung der Begriffe in das Schema der Gesamtrechnung vorgenommen werden (vgl. Übersicht 5.3). Bruttowertschöpfung zu Marktpreisen (= Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen) – indirekte Steuern + Subventionen = Bruttowertschöpfung zu Faktorkosten – Abschreibungen = Nettowertschöpfung zu Faktorkosten (= Nettoinlandsprodukt zu Faktorkosten) + Saldo der Erwerbs- und Vermögenseinkommen zwischen Inländern und der übrigen Welt = Nettosozialprodukt zu Faktorkosten (= Volkseinkommen) Übersicht 5.3: Brutto- und Nettowertschöpfung zu Faktorkosten im Berechnungsschema der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung Von der Bruttowertschöpfung zu Marktpreisen gelangt man zu den Größen zu Faktorkosten, indem man indirekte Steuern subtrahiert und Subventionen addiert. Da indirekte Steuern, z. B. die Mehrwertsteuer, zu einer Erhöhung der Marktpreise führen und Subventionen demgegenüber die Marktpreise senken, entsprechen Brutto- und Nettowertschöpfung zu Faktorkosten mehr den sektoralen Einkommensgrößen, die sich ohne Marktbeeinflussung durch den Staat ergeben würden. Die Bruttowertschöpfung zu Faktorkosten liegt um die Höhe der Abschreibungen über der entsprechenden Nettowertschöpfung. Die Abschreibungen geben die Wertminderung dauerhafter Produktionsmittel infolge des Verschleißes an, der durch ihren Einsatz im Produktionsprozess eintritt. Die Bruttowertschöpfung ist daher kein exakter Indikator des in einer Periode erwirtschafteten Einkommens. Ein Konsum in Höhe der Bruttowertschöpfung würde zu Lasten der Substanz gehen. Man würde damit das Produktionspotential für die Erzielung einer zumindest gleichen Einkommenshöhe in den Folgeperioden aufzehren. Wenn dennoch bei internationalen Vergleichen häufig auf die Bruttowertschöpfung bzw. auf das Bruttoinlandsprodukt zurückgegriffen wird, so liegt dies an der schlechten Information über die Höhe der Abschreibungen. Hinsichtlich der Vor- und Nachteile der Brutto- und Nettowertschöpfung kann auf die Ausführungen zum Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen hingewiesen werden. Die Einkommensmaßstäbe y2 und y3 beinhalten weitere Probleme, die in der Erfassung der Zahl der Beschäftigten liegen. In der Landwirtschaft der Länder der EU ist ein unterschiedlicher Anteil mit einer unterdurchschnittlichen oder überdurchschnittlichen Arbeitszeit pro Jahr beschäftigt. So weist z. B. der Agrarbericht 1992 aus, dass 1990 in der Bundesrepublik 79 700 Personen in landwirtschaftlichen Betrieben bis unter 1 ha beschäftigt waren. Dies entspricht 33 400 AK-Einheiten. Ei- 5.2 Agrareinkommensprobleme 203 ne AK-Einheit entspricht der Arbeitsleistung einer mit betrieblichen Arbeiten voll beschäftigten Arbeitskraft im Alter von 16 bis unter 65 Jahren. Für vollbeschäftigte Arbeitskräfte im Alter von 15 Jahren oder über 65 Jahren werden 0,5 AK angesetzt. Teilbeschäftigungen im Betrieb werden mit entsprechenden Bruchwerten berücksichtigt. Es kann nicht angenommen werden, dass diese Arbeitskräfte auch während des ganzen Jahres effizient beschäftigt waren. Die Wertschöpfung pro Beschäftigten ist daher für Vergleiche zwischen Sektoren und zwischen Ländern nur begrenzt aussagefähig. Dies gilt insbesondere, wenn nicht stets eine Umrechnung in AK möglich ist. Bei internationalen Einkommensvergleichen wie z. B. zwischen den EU-Ländern werden die Maßstäbe y2 und y3 nicht nur in Form nominaler, sondern auch realer Größen verwendet. Die zusätzliche Verwendung realer Größen von Brutto- und Nettowertschöpfung ist sinnvoll, weil die Inflationsrate in den einzelnen Ländern unterschiedlich ist. Vergleiche der Entwicklung von Nominaleinkommen zwischen den Ländern sind daher wenig aussagefähig. Ungelöst ist allerdings das Problem einer adäquaten Deflationierung der nominalen Wertschöpfung. Die EU- Kommission verwendet den Preisindex des Bruttoinlandsprodukts zu Marktpreisen als Deflator. Dieser Deflator weist in der Regel die Inflationsrate für die im Sektor Beschäftigten zu hoch aus. 5.2.3 Einkommensvergleiche in der EU auf der Grundlage einzelbetrieblicher Daten Das Informationsnetz Landwirtschaftlicher Buchführungen (INLB) ist ein Instrument, mit dessen Hilfe das Einkommen landwirtschaftlicher Betriebe und die Auswirkungen der Gemeinsamen Agrarpolitik bewertet werden können. Es besteht aus einer Erhebung, die von den Mitgliedstaaten der Europäischen Union durchgeführt wird. Das INLB repräsentiert landwirtschaftliche Haupterwerbsbetriebe der Union. Die Betriebe werden auf der Grundlage eines Stichprobenplans, der für jedes Gebiet in der Union erstellt wird, für die Teilnahme an der Erhebung ausgewählt. Die Erhebung erfasst jedoch nicht alle landwirtschaftlichen Betriebe in der Union, d. h. es wird die Gesamtheit jener landwirtschaftlichen Betriebe abgedeckt, die aufgrund ihrer Größe als landwirtschaftliche Haupterwerbsbetriebe betrachtet werden können. In den EU-Einkommensanalysen werden das Nettobetriebseinkommen und das Arbeitseinkommen ausgewiesen. Das Nettobetriebseinkommen stellt die Nettowertschöpfung zu Marktpreisen der landwirtschaftlichen Betriebe dar. Es zeigt damit im Zeitablauf zwar die Entwicklung der betrieblichen Einkommenskapazität bzw. des gesamten Faktoreinkommens an, aber nicht das Einkommen, das den Landwirten verbleibt. Das Arbeitseinkommen wird aus dem Produktionswert ermittelt, von dem alle Aufwandsposten ausschließlich der Arbeitskosten subtrahiert werden. Für das Eigenkapital und den sich im Eigentum des Betriebsinhabers befindenden Boden werden kalkulatorische Ansätze nach Normvorstellungen gewählt (z. B. Verzinsung des Eigenkapitals). Das Arbeitseinkommen soll demnach der Entlohnung des Faktors Arbeit entsprechen. Zusätzlich wird das Arbeitseinkommen pro Jahresar- 204 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik beitseinheit (JAE) ausgewiesen. Eine JAE entspricht der Tätigkeit einer Arbeitskraft, die im landwirtschaftlichen Betrieb mindestens 280 Tage oder 2 380 Stunden im Jahr arbeitet. Eine Person zählt höchstens eine JAE. Sowohl die Höhe des Nettobetriebseinkommens als auch die Höhe des Arbeitseinkommens je JAE geben keine Auskunft über das den Landwirten zur Verfügung stehende Einkommen. Bezüglich des Nettobetriebseinkommens gelten die gleichen Einwände, die oben gegen den Maßstab des Bruttoinlandsprodukts vorgebracht wurden. Das Arbeitseinkommen je JAE ist niedriger als das gesamte Einkommen des Betriebsinhabers, da Kapital-, Pacht- und außerlandwirtschaftliches Einkommen nicht berücksichtigt werden. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass auf EU-Ebene keine ausreichenden Informationen über die Einkommenslage der Landwirte vorliegen. Diese Tatsache erstaunt umso mehr, da die EU-Agrarpolitik über Jahrzehnte vornehmlich an der Einkommenszielsetzung ausgerichtet war (siehe Kapitel 6.3). Informationen über die Einkommenslage der Landwirte sind ohnehin nur dann notwendig, wenn man der Meinung ist, dass es in einem marktwirtschaftlichen System systemimmanent zu landwirtschaftlichen Einkommensproblemen kommen kann und dass der Staat die Aufgabe hat, diese Probleme zu lösen oder zumindest zu verringern. Im Folgenden soll mit Hilfe eines einfachen Modells gezeigt werden, dass es in einer geschlossenen Volkswirtschaft unter bestimmten Bedingungen zu einem Einkommensproblem kommen kann. 5.2.4 Gründe für eine Einkommensdisparität: Ein marktwirtschaftlicher Erklärungsansatz Mit einem marktwirtschaftlichen Erklärungsansatz können die Gründe für eine mögliche Einkommensdisparität in einer geschlossenen Volkswirtschaft aufgezeigt werden. Dabei gehen wir von folgender Überlegung aus: Zu einem Einkommensdruck kann es nur kommen, wenn im Zeitablauf die Preise für Agrarprodukte absolut oder im Verhältnis zu anderen Preisen sinken. Somit haben wir die Bestimmungsgründe sektoraler Preise in einer geschlossenen Volkswirtschaft zu ermitteln. Dabei gehen wir von einem einfachen Marktmodell aus. Die Nachfrage nach Agrarprodukten sei durch folgende Funktion gekennzeichnet: D Dq q (Y,p,B) (5.2) mit qD = nachgefragte Menge Y = Einkommen p = Preis des Agrarproduktes B = Größe der Bevölkerung. Für die Angebotsfunktion soll gelten: S Sq aq (p) (5.3) 5.2 Agrareinkommensprobleme 205 mit qS = angebotene Menge a = Variable für die Verschiebung der Angebotsfunktion als Folge des technischen Fortschritts. Im Marktgleichgewicht muss gelten: D Sq q (5.4) und somit auch D S D S dq dq q q . (5.5) Aus den Gleichungen (5.2) und (5.3) erhält man für die Änderungsraten: D D q,pD dq dY dp dB Y p Bq (5.6) S S q,pS dq dp da p aq (5.7) mit Dq,p = Preiselastizität der Nachfrage Sq,p = Preiselastizität des Angebots. Die Lösung der Gleichungen (5.5) bis (5.7) führt zu: D Sq,p q,p dp 1 da dY dB ( ) p a Y B . (5.8) Gleichung (5.8) informiert über die Bestimmungsgründe der Preise. Die Preise werden im Zeitablauf fallen, wenn der Klammerausdruck positiv ist, da der Koeffizient 1/εD – εS bei normalem Verlauf von Nachfrage- und Angebotskurven stets negativ ist. Die technische Fortschrittsrate da/a gibt die Verschiebung der Angebotskurve bei konstanten Preisen an. Die Terme η, dY/Y und dB/B bestimmen das Ausmaß der Verschiebung der Nachfragekurve bei konstanten Preisen. Ist die Verlagerung der Angebotskurve größer als die Verlagerung der Nachfragekurve „kann“ es zu Preissenkungen kommen. Es wird nicht zu einer Preissenkung kommen, wenn der Koeffizient vor der Klammer unendlich ist. Er wird Null sein, wenn entweder die Preiselastizität des Angebots oder der Nachfrage unendlich ist. Hohe Fortschrittsraten im Agrarsektor sind zwar eine notwendige Bedingung für sinkende Agrarpreise und sinkende Agrareinkommen bei volkswirtschaftlichem Wachstum, aber nicht auch eine ausreichende Bedingung. Wäre die Fortschrittsrate Null und würden sich Gesamteinkommen und Bevölkerung im Zeitablauf positiv ändern, so kann aus Gleichung (5.8) abgelesen werden, dass sich Malthus Befürchtungen bestätigen würden. In diesem Fall würde gelten: D Sq,p q,p dp 1 dY dB ( ) p Y B . (5.9) 206 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik Könnte das landwirtschaftliche Angebot aus technologischen Gründen nicht ausgeweitet werden, so wäre εS = 0. Es würde demnach gelten: Dq,p dp 1 dY dB ( ) p Y B . (5.10) Da wegen der begrenzten Substitutionsmöglichkeiten zwischen Nahrungsmitteln und anderen Produkten die Preiselastizität für Nahrungsmittel etwa genauso hoch ist wie die Einkommenselastizität – die Kreuzpreiselastizität ist somit nahezu Null – , würde gelten: dp dY dB p Y B . (5.11) Die prozentuale Änderung der Agrarpreise würde also bei vollkommen unelastischem Agrarangebot und Gültigkeit des Engelschen Gesetzes gleich der prozentualen Änderung der Durchschnittseinkommen in der Volkswirtschaft und der Änderungsrate der Bevölkerung sein. Somit würden sich auch die Erlöse der Landwirte (p · q) prozentual etwa genauso erhöhen wie die Durchschnittseinkommen pro Kopf in der Volkswirtschaft. Oben hatten wir bereits festgestellt, dass bei einer 1%igen Änderung der Erlöse die Einkommen der Landwirte prozentual stärker steigen würden als die Erlöse. Das kann durch folgende schematische Rechnung noch einmal veranschaulicht werden: Einkommen der Landwirte = Verkaufserlöse – Vorleistungswert 500 = 1000 – 500. Steigen nun die Verkaufserlöse um 10 % von 1000 auf 1100 und bleibt der Wert der Vorleistungen konstant (wenn die Landwirte nicht mehr produzieren, brauchen sie auch nicht mehr Vorleistungen einzusetzen), so würde sich das Einkommen der Landwirte von 500 auf 600 erhöhen, d. h. also um 20 % steigen. Diese Darstellung verdeutlicht die zentrale Bedeutung technischer Fortschritte für die Entwicklung der Agrarpreise. Dennoch gilt aber, dass selbst bei hohen Fortschrittsraten die Agrarpreise nicht sinken würden, wenn die Nachfrage oder das Angebot vollkommen elastisch reagieren würden. Das unelastische Angebot und die unelastische Nachfrage sind daher weitere wichtige Bestimmungsfaktoren der sektoralen Preisentwicklung bei wirtschaftlichem Wachstum. In einer geschlossenen Volkswirtschaft oder für die Welt insgesamt kann von einer preisunelastischen Nachfrage nach Nahrungsmitteln ausgegangen werden. Doch Landwirte produzieren nicht nur Nahrungsmittel, sondern auch Nicht-Nahrungsmittel. Bei einigen dieser Produkte kann die Preiselastizität auch absolut größer als Eins sein. Weiterhin muss die oben dargestellte Bestimmungsgleichung für die sektorale Entwicklung der Preise nicht für alle Länder gleich bindend sein. Lässt ein Land z. B. uneingeschränkt Außenhandel mit Agrarprodukten zu und ist dieses Land im Sinne der Außenhandelstheorie relativ klein, so werden die Inlandspreise von den Weltmarktpreisen bestimmt. Zwar gilt auch dann, dass für die Welt insgesamt obige Gleichung gilt, d. h. je größer die Fortschrittsrate, umso höher der 5.2 Agrareinkommensprobleme 207 Druck auf die Preise, aber für dieses einzelne kleine Land gilt dann, je größer die Fortschrittsrate umso weniger werden die sektoralen Einkommen sinken. Das im Agrarhandel liberale Land Neuseeland hat z. B. gezeigt, dass hohe sektorale Fortschrittsraten zum Vorteil für die Landwirte sein können. Eine geringe Einkommenselastizität der Nachfrage nach Nahrungsmitteln wirkt sich nach Gleichung (5.8) bei positiven Fortschrittsraten negativ auf die Entwicklung der Agrarpreise aus. Die Landwirtschaft produziert aber auch Nicht- Nahrungsmittel, z. B. nachwachsende Rohstoffe, die unter anderem als Energieträger eingesetzt werden können. Es kann daher sein, dass zukünftig, wenn die Entwicklung der Energiepreise und weitere technologische Fortschritte bei der Erzeugung und Verarbeitung dieser Agrarprodukte dieses begünstigen, die Einkommenselastizität der Nachfrage für Agrarprodukte sogar größer als Eins werden kann. Nach Gleichung (5.8) tritt bei da dY dB a Y B (5.12) ein Preisdruck ein. Es liegt ein Angebotsüberhang vor. Sollen die Faktoreinkommen im Agrarsektor dennoch genauso stark steigen wie die Einkommen in anderen Sektoren, so muss der Faktoreinsatz im Agrarsektor verringert werden. Überkapazitäten müssen abgebaut werden. Aus Gleichung (5.8) kann abgelesen werden: (1) Je kleiner die Preiselastizität der Nachfrage nach Agrarprodukten (absolut) ist, umso stärker muss der Faktoreinsatz bei gegebenem Angebotsüberhang und gegebener Preiselastizität des Angebots reduziert werden, um eine paritätische Faktorentlohnung zu ermöglichen. (2) Je unelastischer das Angebot auf Preissenkungen reagiert, umso größer wird bei gegebener preisunelastischer Nachfrage und gegebenem Angebotsüberhang eine disparitätische Einkommensentwicklung sein. Eine Angebotselastizität von kleiner als unendlich ist also in Verbindung mit Gleichung (5.12) und preisunelastischer Nachfrage als eine ausreichende Bedingung für eine disparitätische Einkommensentwicklung zu betrachten. (3) Die Höhe der Angebotselastizität bei Preissteigerungen steht in enger Beziehung zur Mobilität der in der Landwirtschaft eingesetzten Faktoren. Je geringer die Mobilität der Faktoren ist, umso kleiner ist die Preiselastizität des Angebots. Im Folgenden ist daher zu untersuchen, wovon der Mobilitätsgrad der einzelnen Faktoren, die in der Landwirtschaft eingesetzt werden, abhängt. (a) Zum Faktor Boden Da der Faktor Boden nur begrenzte alternative Verwendungsmöglichkeiten hat, ist das Bodenangebot zumindest kurzfristig völlig preisunelastisch. Daraus folgt, dass der Anpassungsdruck, der durch sinkende Produktpreise entsteht, umso stärker für die Faktoren Arbeit und Kapital ist. Generell gilt: Je bedeutender der Produktionsbeitrag eines sektorspezifischen Faktors, wie z. B. Boden ist, umso höher ist der Anpassungsdruck für die Faktoren, die in alternative Verwendungsmöglichkeiten überführt werden können. 208 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik (b) Zum Faktor Kapital Oben wurde bereits auf den quasi-fixen Charakter des Kapitals hingewiesen. Daraus folgt, dass ein Abbau von Überkapazitäten nur verzögert möglich ist. Hinzu kommt, dass die technischen Fortschritte zu einem großen Teil nur mit Neuinvestitionen in den Agrarmarkt eingeführt werden können. Aus diesem Grund können trotz bestehender Überkapazitäten für Neuinvestitionen ausreichende Renditen erzielt werden. Dieser Sachverhalt kann durch Schaubild 5.1 verdeutlicht werden. Kapitalstock r0 r r1 K0 K1 1 0 q p K 0 0 q p K 1 1 q p K Schaubild 5.1: Wirkungen von Preissenkung und technischen Fortschritten auf die Rendite von Investitionen Im Schaubild 5.1 wird angenommen, dass bei gegebenem Produktpreis p0 die Wertgrenzproduktivitätskurve ( q/ K0)p0 gilt. Bei der erwarteten Rendite r0 würde in diesem Fall der landwirtschaftliche Betrieb die Kapitalmenge K0 investieren. Da die erwartete Rendite dem Kapitalpreis entspricht, besteht eine Gleichgewichtssituation. Wenn sich aufgrund sinkender Produktpreise die Wertgrenzproduktivitätskurve gegen den Ursprung verschiebt (zu (∂q/∂K0)p1) und sich damit für das investierte Kapital K0 eine Rendite von r1 ergibt, würden ohne Wirken des technischen Fortschritts in diesem Betrieb keine Neuinvestitionen getätigt werden. Der technische Fortschritt kann dazu führen, dass sich die Wertgrenzproduktivitätskurve wiederum nach rechts oben verschiebt. So kann es durch die Übernahme einer neuen Technologie, zum Beispiel in der Milchproduktion, möglich sein, dass neue Kuhställe rentabel sind, obwohl ein großer Teil der alten Kuhställe eine nicht mehr ausreichende Rendite abwirft. In einem solchen Fall kann es also für den einzelnen Betrieb rentabel sein, den Kapitalstock von K0 auf K1 zu erhöhen. Die Durchschnittsrendite, die sich in diesem Fall aus der Rendite r1 für K0 und der Rendite r0 für K1 – K0, also die Neuinvestitionen innerhalb des Sektors, ergibt, ist dabei aber nach wie vor nicht ausreichend. Für die Tatsache, dass die Überkapazitäten langfristig im Agrarsektor bestehen bleiben, ist also mitentscheidend, dass die technischen Fortschritte durch Investitionen eingeführt werden können (kapitalinkorporierte technische Fortschritte). Technische Fortschritte können dazu beitragen, dass es zwar eine Disparität der 5.2 Agrareinkommensprobleme 209 durchschnittlichen Entlohnung der Faktoren in einem Sektor gibt, dass aber ein Teil der Betriebe eine ausreichende, auch im Vergleich rentable Faktorentlohnung erzielt. (c) Zum Faktor Arbeit Der Faktor Arbeit ist in den westlichen Industrieländern vor allem aus folgenden Gründen weitgehend immobil: (aa) Wegen der Eigentumsverfassung: Die Eigentumsverfassung bedingt, dass landwirtschaftliche Betriebsinhaber häufig mehr an den Hof und den Erhalt des Erbes denken als an die Maximierung des Einkommens und möglicherweise auch das Wohlergehen der Familie. Die Landwirte werden daher auch bei einer geringeren Entlohnung der Faktoren im Agrarsektor weiter produzieren und keine Tätigkeit in anderen Sektoren aufnehmen wollen. Zu der geringen Mobilität trägt die Eigentumsverfassung auch bei, weil die Landwirte nicht nur Arbeitseinkommen erzielen, sondern auch Einkommen aus Kapital und Boden. Sie können es sich daher auch leisten, im landwirtschaftlichen Sektor einer Tätigkeit nachzugehen, die mehr ihren Präferenzen entspricht, aber schlechter entlohnt wird als eine Tätigkeit außerhalb der Landwirtschaft. In der Landwirtschaft sterben die Betriebe mit vornehmlich Eigentumsflächen langsamer als im gewerblichen Bereich. Eine Betriebsaufgabe erfolgt daher auch aus diesen Gründen vornehmlich mit dem Generationswechsel. (bb) Wegen der spezifischen Qualifikationen der landwirtschaftlichen Arbeitskraft: Generell kann gesagt werden, dass der Wechsel der Arbeitskraft von Sektor zu Sektor (intersektoraler Faktortransfer) umso leichter möglich ist, je geringer die sektorspezifische Qualifikation der Arbeitskraft ist. Das wird durch ein Beispiel leicht verständlich: Ein Diplomvolkswirt kann aufgrund seiner Qualifikation grundsätzlich in allen Sektoren tätig werden. Sollte sich z. B. die Lage der Stahlindustrie verschlechtern, so kann er in eine andere Branche überwechseln. Dieses ist jedoch für die landwirtschaftliche Arbeitskraft weniger leicht möglich. Ein gro- ßer Teil der Fertigkeiten, die bei landwirtschaftlichen Tätigkeiten notwendig sind, kann in anderen Bereichen nicht verwendet werden; man denke z. B. an die Tätigkeit des Melkers. Aber auch ein Betriebsleiter, der heute auf einem mittleren landwirtschaftlichen Betrieb umfassende Kenntnisse in den unterschiedlichsten Bereichen aufweisen muss, wird nur einen Teil dieser Kenntnisse in einem anderen Sektor einsetzen können. Diese Tatsache führt dazu, dass der intersektorale Faktortransfer solange gehemmt sein wird, wie die Entlohnung im Agrarsektor noch zumindest einen positiven Deckungsbeitrag für die sektorspezifische Qualifikation erbringt. Im Schaubild 5.2 wird angenommen, dass ein künftiger Landwirt sich vor Aufnahme seiner Tätigkeit überlegt, ob er im landwirtschaftlichen Sektor ein entsprechend seiner Berufsausbildung angemessenes Einkommen erzielt. Wir gehen davon aus, dass sein Einkommen bei Beginn der Tätigkeit in der Landwirtschaft (YL0), d. h. nach seiner Ausbildungszeit, etwa in Höhe des Einkommens eines Facharbeiters (YF0) und über dem Einkommen eines Hilfsarbeiters (YH0) liegt. Vor Beginn seiner Tätigkeit kann sich der Berufsanfänger durchaus rational verhalten haben, wenn sein Einkommen im Agrarsektor in etwa genauso hoch wie in einer 210 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik anderen vergleichbaren Tätigkeit war und auch eine gleiche Entwicklung erwartet wurde. Wenn sich nun im Laufe der Zeit die Einkommen der Facharbeiter stärker erhöhen als die Einkommen der Landwirte, so wird ein Landwirt nicht unbedingt zu einer Abwanderung aus der Landwirtschaft neigen, denn jetzt hat er nicht mehr die Alternative, als Facharbeiter tätig zu werden. Seine spezifische Qualifikation kann er anderweitig nicht mehr voll verwerten; er wird daher möglicherweise sein Alternativeinkommen in Höhe des Hilfsarbeiterlohnes anzusetzen haben. Das kann dazu führen, dass er trotz einer der Ausbildung nicht angemessenen Einkommenshöhe im Agrarsektor verbleibt; sein Einkommen ist höher als sein Alternativeinkommen. Zur disparitätischen Einkommensentwicklung kann es demnach nur aufgrund falscher Erwartungen „und“ der eingeschränkten Mobilität kommen. Daraus folgt, dass eine Beseitigung der Disparität vornehmlich bei der Änderung des Faktoreinsatzes anzusetzen hat. Berufsanfänger und Investoren werden bei ihren Entscheidungen häufig durch falsche Erwartungen gelenkt; nicht selten tragen in der Agrarpolitik auch falsche Politiksignale dazu bei. Einkommen Zeit YF YL YH YH0 YL0 YF0 Schaubild 5.2: Einkommensentwicklung für unterschiedlich qualifizierte Arbeitskräfte (cc) Mangelnde alternative Erwerbsmöglichkeiten: Mit fortgeschrittenem Alter ist die Möglichkeit, einen gesicherten neuen Arbeitsplatz zu finden, sehr begrenzt. Aus diesem Grund beobachtet man auch, dass die Abwanderung der über 45jährigen Landwirte sehr gering ist. Hierzu trägt bei, dass eine Abwanderung häufig mit einem Wechsel des Wohnortes verbunden ist. In den betreffenden Regionen werden nicht immer genügend alternative Erwerbsmöglichkeiten angeboten, so dass ein Wechsel aus dem gewohnten Lebensraum notwendig ist. Es ist verständlich, dass ältere Menschen einen solchen Wechsel scheuen und lieber bereit sind, Einkommenseinbußen in Kauf zu nehmen. Die Immobilität des Faktors Arbeit ist immer dann von Bedeutung, wenn eine Einkommensparität nur bei einer relativ hohen Abwanderungsrate erzielt werden kann. Diese notwendige Abwanderungsrate kann als paritätsnormative Abwanderungsrate bezeichnet werden. Liegt diese Rate lediglich unter 2 %, so kann in Ab- 5.3 Effizienz der Landwirtschaft 211 hängigkeit von der Altersstruktur durch die natürliche Arbeitskräftebewegung (Abgang durch Erreichen der Altersgrenze, Invalidität und Tod) und verringerten Zugang von Berufsanfängern eine Einkommensparität erreicht werden. Erfordert dagegen die paritätsnormative Abwanderungsrate eine Verringerung des Arbeitseinsatzes über die natürliche Arbeitskräftebewegung hinaus, so ist ein Wechsel von Arbeitskräften in außerlandwirtschaftliche Tätigkeiten notwendig. In diesem Fall sind die oben aufgezeigten Mobilitätshemmnisse von Bedeutung. Es muss aber ausdrücklich betont werden, dass eine begrenzte Mobilität nur dann von Bedeutung ist, wenn die Berufsanfänger und Investoren in der Vergangenheit falsche Erwartungen hatten. 5.3 Effizienz der Landwirtschaft Die meisten Volkswirtschaften streben ein Wachstum des Sozialproduktes, d. h. eine Erhöhung der in der Volkswirtschaft produzierten Gütermenge an. Die Landwirtschaft kann zu dieser Zielsetzung beitragen, wenn die Effizienz des Faktoreinsatzes erhöht wird. Oben wurde bereits dargestellt, dass eine Optimierung des einzelbetrieblichen Faktoreinsatzes bei der Zielsetzung Gewinnmaximierung gegeben ist, wenn u.a. die Wertgrenzproduktivitäten des Faktoreinsatzes bei allen Betrieben gleich sind. Eine solche Situation wird sich in der Realität kaum einstellen. Die ökonomischen Rahmenbedingungen ändern sich permanent und erfordern daher eine kontinuierliche Anpassung der Betriebe. Die notwendige Anpassung der landwirtschaftlichen Betriebe ist nur unvollkommen. Auf einige dieser Gründe wird im Folgenden hingewiesen: 1. Die Zielsetzung der Betriebsleiter ist nicht unbedingt auf Gewinnmaximierung ausgerichtet. 2. Der Betriebsleiter kann nicht ausreichend selbst neue Technologien entwickeln und ist auch häufig nicht ausreichend über neue Technologien informiert. 3. Die Betriebsleiter sind häufig nicht ausreichend über Alternativen in der Landwirtschaft und außerhalb der Landwirtschaft sowie über Marktentwicklungen informiert. 4. Die Betriebe können nicht stets zu den geltenden Faktorpreisen über die gewünschten Faktormengen verfügen. 5. Hohe Transaktionskosten können zu einer wenig effizienten Nutzung der Produktionsfaktoren in der Landwirtschaft beitragen. Es ist daher verständlich, dass es aus diesen Gründen eine Vielzahl von staatlichen Eingriffen zur Effizienzsteigerung in der Landwirtschaft gibt. Mit einigen Ausführungen soll aufgezeigt werden, welche Wirkungen einzelne staatliche Maßnahmen im Hinblick auf die Effizienzsteigerung in der Landwirtschaft hatten. In allen Ländern wird die Forschung in der Landwirtschaft staatlich gefördert und private Forschung, z. B. bei der Entwicklung neuer Sorten, gesetzlich geschützt. Es gibt eine Reihe von Studien, die eine hohe Rendite dieser Investitionen belegen. Schaubild 5.3 und Schaubild 5.4 zeigen die Entwicklung der Milchleistung pro Kuh und der Weizenerträge pro ha in der Bundesrepublik, weltweit und in 212 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik y = 6,9013x - 10203 R2= 0,0487 y = 46,724x - 87713 R2= 0,9272 y = 72,537x - 139363 R2= 0,9593 y = 8,6735x - 15189 R2 = 0,8896 1700 2200 2700 3200 3700 4200 4700 5200 5700 1927 1934 1941 1948 1955 1962 1969 1976 1983 1990 1997 2004 Quelle: FAO, Statistisches Jahrbuch Deutschland Schleswig-Holstein Deutschland Welt M il ch le is tu ng in kg /J ah r M il ch le is tu ng in kg /J ah r Schaubild 5.3: Durchschnittliche Milchleistung pro Kuh (kg/Jahr) Schleswig-Holstein. Ohne staatliche Förderung der Forschung wäre diese beeindruckende Entwicklung nicht eingetreten. Empirische Studien (Weltbank, Weltentwicklungsbericht 2002) haben gezeigt, dass die durchschnittliche Rendite der Agrarforschung und des Beratungsdienstes in allen Ländern in der Vergangenheit sehr hoch war (vgl. Schaubild 5.5). Die Länder konnten demnach ihren Wohlstand durch Förderung der Agrarforschung erhöhen. Staatliche Förderung von Preis- und Marktinformationssystemen haben in der Mehrzahl der Länder Priorität. Die Nachteile von fehlenden Markt- und Preisinformationen können mit Schaubild 5.6 veranschaulicht werden. y = 0,4335x - 838,91 R2= 0,9782 y = 1,1541x - 2234 R2= 0,9547 y = 1,3239x - 2557,7 R2= 0,9188 5,0 15,0 25,0 35,0 45,0 55,0 65,0 75,0 85,0 95,0 Welt Deutschland Schleswig-Holstein y = 0,1333 - 230,51 R2= 0,2832 Quelle: FAO, Statistisches JahrbuchDeutschland; Thomsen,M., Untersuchung zur historischenundkünftigen Entwicklung der Getreideerträgein Schleswig-Holstein. Arbeit aus dem Institut für Agrarpolitik derChristian-Albrechts-Universität zu Kiel. Kiel 1987. Er tr ag in dt /h a Schaubild 5.4: Ertragsentwicklung bei Weizen von 1878–2004 (dt/ha) 5.3 Effizienz der Landwirtschaft 213 Anmerkung: Die Renditen enthalten private und soziale Renditen von Beratungsals auch Forschungsprogrammen zwischen 1953 und 1998. Quelle: Alston, J. M. u.a., A Meta-Analysis of Rates of Return to Agricultural R&D: Ex Pede Herculem. Research Report Nr. 113. IFPRI, Washington, .C.2000. Mittlere Renditen der Agrarforschung und -beratung nach Regionen 47% 62% 29% 50% 50% 43% 36% 40% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% N or d A m er ik a 74 0 E ur op a 85Anzahl von Studien Industrieländer Entwicklungsländer A us tr al as ie n 15 4 A fr ik a 18 8 L at ei n A m er ik a 26 2 M it tle re r O st en un d N or da fr ik a 11 In te rn at io na le Z en tr en 62 A si en - Pa zi fi k 22 2 N or d A m er ik a 74 0 E ur op a 85 A us tr al as ie n 15 4 A fr ik a 18 8 L at ei n A m er ik a 26 2 M it tle re r O st en un d N or da fr ik a 11 In te rn at io na le Z en tr en 62 A si en - Pa zi fi k 22 2 Schaubild 5.5: Durchschnittliche Rendite der Agrarforschung und Beratung in ausgewählten Regionen Quelle: EAR funded project, Support to the Agricultural Sector in Serbia – Fertiliser and Animal Feed Supply, Belgrad 2002. 53,0 63,0 73,0 83,0 93,0 103,0 Feb März April Mai Juni Juli Aug Sept Okt Nov Arandjelovac Obrenovac Jagodina Ub Varvarin Zemun Cacak Cajetina Uzice Valjevo Aleksinac Bor Dimitrovgrad Doljevac Leskovac Nis Pirot Prokuplje Svrljig Vranje P re is e in D in ar /k g Schaubild 5.6: Preise für Schlachtschweine in Zentralserbien 2001 (Dinar/kg) 214 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik Man kann sich leicht vorstellen, welche Risken ein potentieller Schweinemäster übernehmen muss, wenn er unter Bedingungen, wie sie in Zentralserbien im Jahr 2001 vorlagen, in die Schweinmast investiert. Es ist verständlich, dass der Umfang der Investitionen nur gering sein wird. Ein Preis- und Marktinformationssystem würde dazu beitragen, dass der Preiszusammenhang zwischen den räumlich und zeitlich getrennten Märkten hergestellt werden würde und sich damit eine größere Stabilität der Preise ergäbe. Die Agrarberichte der Bundesregierung zeigen eindrucksvoll, dass jedes Jahr 30 bis 40 % der landwirtschaftlichen Haupterwerbsbetriebe Eigenkapitalverluste hinnehmen müssen. Die Zusammensetzung dieser Betriebsgruppe ist im Zeitablauf relativ konstant. Diese Betriebe wären damit gut beraten gewesen, ihre Flächen zu verkaufen oder zu verpachten. Offensichtlich ist die Verwertung des Faktors Boden bei den einzelnen Betrieben sehr unterschiedlich. Durch Transfer des Bodens könnte somit die Effizienz der Faktornutzung erheblich erhöht werden. Dieser Sachverhalt wird durch Schaubild 5.7 veranschaulicht. Wenn Betrieb A Flächen abgibt, sinkt hier die Produktion weniger als sie bei Betrieb B steigt. Maßnahmen, die zur Erhöhung der Mobilität des Faktors Boden führen, steigern somit die Effizienz der Landwirtschaft. Wertgrenzproduktivität des Bodens Betrieb A Betrieb B r r Land Land r0 r1 r0 r1 Wertgrenzproduktivität des Bodens Schaubild 5.7: Erhöhung der Effizienz der Landwirtschaft durch Bodentransfer In Kapitel 4.6 wurde bereits auf die Bedeutung der Transaktionskosten für eine arbeitsteilige Volkswirtschaft hingewiesen. Die Effizienz des Agrarsektors ist umso höher, je stärker der Sektor in die volkswirtschaftliche Arbeitsteilung integriert ist. Schaubild 5.8 zeigt exemplarisch, welch intensive Marktverflechtung bei der Erstellung eines einfachen Gutes wie Joghurt besteht. Da jede Marktbeziehung mit Transaktionskosten verbunden ist, spielen die staatlichen Rahmenbedingungen eine entscheidende Rolle für die Intensität der Marktverflechtung und damit für die Effizienz des Faktoreinsatzes in der Landwirtschaft. 5.4 Instabilität der Agrarmärkte 215 Rohbakterien Zucht: Niebüll/S-H Vermehrung: Niebüll/S-H Zucker Rübenanbau: Region Offenau und Heilbronn Raffinerie: Offenau Etikett Hersteller: Kulmbach Komponenten: Uetersen/Niedersachsen, Holland, Belgien Erdbeeren Pflanzungen: Polen Großmarkt: Aachen Deckel Herstellung: Kulmbach Rohstoffe: Grevenbroich Verpackung Pappkisten: Bad Rappenau Komponenten: Aalen, Köln Obergrünburg/Österreich Leim: Lüneburg Grundstoff: Hamburg Zwischenlager: Varel, Ludwigsburg Kunststofffolie: Frankreich Milch Produzenten: Umgebung von Stuttgart und Heilbronn Glas Herstellung: Neuburg/Bayern Rohstoffe: Frechen, Solingen Huettlingen, Essen, Düsseldorf Joghurt Schaubild 5.8: Marktverflechtung des Agrarsektors 5.4 Instabilität der Agrarmärkte Agrarmärkte tendieren zur Instabilität. Die grundlegende Begründung wurde bereits von Gregory King, einem englischen Wissenschaftler (1648–1712) (Kingsche Regel) gegeben. King stellte fest, dass eine 1%ige Schwankung der Produktion von Getreide zu einer mehr als 1%igen Schwankung der Preise führte. Dieser Zusammenhang kann leicht algebraisch veranschaulicht werden. Es soll die folgende Nachfragefunktion gelten: D Dq q (p) . (5.13) Aus (5.13) erhält man D D dqdq dp dp (5.14) und durch erweitern D D D dq dp pq . (5.15) Für die Angebotsfunktion soll gelten, dass sie kurzfristig (d. h. innerhalb eines Zeitraumes) vollkommen unelastisch ist. Es gilt demnach: S Sq q . (5.16) Weiterhin muss im Marktgleichgewicht gelten: D Sq q . (5.17) 216 Kapitel 5: Agrarmärkte als Problem der Politik Demnach muss auch stets gelten: D Sdq dq (5.18) und auch D S D S dq dq q q . Wird das Gleichungssystem nach der Änderungsrate der Preise gelöst, erhält man: S D S q,p dp 1 dq p q . (5.19) Nach Gleichung (5.19) wird die prozentuale Änderung der Preise als Folge einer 1%igen Änderung der produzierten und angebotenen Menge umso größer sein, je kleiner (absolut) die Preiselastizität der Nachfrage ist. Bei saisonal fixer Produktion wäre dann von starken Preisänderungen auszugehen. Zusätzlich wird häufig argumentiert, dass die Preiselastizität der Nachfrage nach Nahrungsmitteln mit steigendem Einkommen abnimmt und daher die Preisschwankungen ohne staatliche Eingriffe größer werden. Bei dieser Argumentation wird aber übersehen, dass King davon ausging, dass keine Lagerhaltung betrieben wird und interregionaler Handel auch nicht zur Stabilisierung des Angebots beitragen kann. Beide Möglichkeiten können aber die regionalen Produktionsschwankungen in ihren Wirkungen auf die Preise stark verringern (siehe hierzu Kapitel 4.5). Trotz dieser Einwände werden in vielen Ländern die Agrarpreise im Inland von den Weltmarktpreisen abgekoppelt und Maßnahmen ergriffen, um die Inlandspreise zu stabilisieren. 5.5 Problem der Nahrungsmittelsicherheit Nahrungsmittelsicherheit ist für viele Länder im letzten Jahrzehnt ein besonderes Problem der Agrarpolitik geworden, allerdings mehr in Industrieländern als in Entwicklungsländern. Hierbei geht es weniger um die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln als vielmehr um deren Qualität. Der hohe Stellenwert in der Politik ist aber nicht auf eine gestiegene Nahrungsmittelunsicherheit zurückzuführen; im Gegenteil, wissenschaftliche Untersuchungen zeigen, dass die Nahrungsmittelsicherheit objektiv zugenommen hat. Geändert hat sich aber die subjektive Wahrnehmung. Es wird befürchtet, dass die Nahrungsmittelsicherheit durch die arbeitsteilige Wirtschaft und durch neuere Technologien zunehmend gefährdet ist. Lebensmittel sind daher zunehmend zu Vertrauensgütern geworden. Diese Verbrauchereinstellung hat große Bedeutung für staatliche Aktivität und die private Organisation der Lebensmittelkette. Der Staat versucht durch Gesetze und Kontrollen die Nahrungsmittelsicherheit zu garantieren. Es ist offensichtlich, dass hier ein Marktversagen vorliegen kann. Allerdings gilt auch hier, dass es keine absolute Sicherheit geben kann. Unternehmer versuchen, durch vertikale Integration Einfluss auf die Produktionsverfahren (Prozessqualität) und die Qualität der Produkte (Produktqualität) zu nehmen. 5.6 Probleme der Umweltpolitik 217 5.6 Probleme der Umweltpolitik Umweltprobleme der Landwirtschaft haben in den letzten Jahrzehnten zugenommen; ebenso ist das Bewusstsein der Bevölkerung in dieser Hinsicht gestiegen. Die Landwirtschaft übt sowohl positive als auch negative Umwelteffekte aus. In der europäischen Agrarpolitik werden mit dem Hinweis auf die Multifunktionalität und die Forderung nach Direktzahlungen für die Landwirtschaft zum Ausgleich dieser nicht marktgängigen Leistungen vornehmlich die positiven Effekte herausgestellt. Der Politik stellt sich hier das besondere Problem, diese Effekte zu quantifizieren und ein monetäres Äquivalent festzulegen. Es mag sehr wohl sein, dass nach Meinung vieler Bürger, sich z. B. das Landschaftsbild ohne staatliche Eingriffe stark verändern würde und die Bürger tatsächlich bereit wären, für ein anderes Landschaftsbild einen bestimmten Betrag zu zahlen. Es kann aber kaum ermittelt werden, welches Landschaftsbild zu welchem Preis eine Gesellschaft bevorzugen würde. In der Politik scheint man häufig davon auszugehen, dass das gegenwärtige Landschaftsbild nahe dem optimalen ist und es daher erhaltenswert ist. Führt demnach eine liberale Markt- und Preispolitik zu einer Änderung des Landschaftsbildes, so ist dies nach Meinung dieser Vertreter nicht wünschenswert und rechtfertigt staatliche Eingriffe. Eine ähnliche Argumentation wird häufig bezüglich des Artenschutzes vorgetragen. Doch auch hier wäre zu klären, welche Arten in welchem Umfang in welchen Naturräumen zu erhalten sind und welchen Beitrag der Bürger zur Finanzierung des Artenschutzes bereit ist zu leisten. Etwas einfacher sind einige Probleme im Bereich negativer Umwelteffekte zu behandeln. Wenn Landwirte durch ihre Produktion z. B. zu einer Nitratauswaschung beitragen, kann der Staat Richtwerte vorgeben, an die sich die Landwirte halten sollen. Verstöße können sanktioniert werden. Berücksichtigung von Umweltproblemen in der Agrarpolitik führt in vielen Ländern zu einer grundlegenden Änderung des agrarpolitischen Instrumentariums. Einkommenspolitik wurde in der Vergangenheit vornehmlich durch Eingriffe auf den Produktmärkten verwirklicht. Viele Länder – vornehmlich Importländer – bevorzugten das Instrument der Preisstützung. Damit wurden für die einzelnen Betriebe Marktdaten geändert und die Betriebe konnten sich nach Belieben anpassen. Eine Kontrolle der Betriebe war damit nicht notwendig. Die Verwirklichung umweltpolitischer Ziele muss dagegen weitgehend direkten Einfluss auf die Produktion landwirtschaftlicher Betriebe nehmen. Einzelnen Betrieben werden spezielle Anreize gegeben, um sich an speziellen Umweltprogrammen zu beteiligen; sie müssen daher auch entsprechend kontrolliert werden. Die Kontrollintensität nimmt somit zu. Dies gilt selbst dann, wenn man Grenzwerte für Stickstoffauswaschung, Pestizidgehalt usw. vorgibt. Die Agrarpolitik entwickelt sich daher zunehmend von einer reinen Steuerung der Märkte zu einer Politik, die die Produktionsprozesse auf einzelbetrieblicher Ebene überwacht. 218 Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik Kapitel 6: Ziele und Träger der EU-Agrarmarktpolitik Im vorigen Kapitel wurden einige Gründe diskutiert, warum die Agrarmärkte nicht stets zu Ergebnissen führen, die von der Gesellschaft als akzeptabel angesehen werden. Es ist nahe liegend, dass es aufgrund der in Kapitel 5 aufgezeigten Probleme eine spezielle sektorale Wirtschaftspolitik, die Agrarpolitik, gibt. Ein wichtiges Element der staatlichen Agrarpolitiken ist die Agrarmarktpolitik. Im Folgenden wollen wir uns daher zunächst näher mit den Zielen der Agrarmarktpolitik beschäftigen. In diesem Fall kann sogar das Wort Agrarmarktpolitik durch das Wort Agrarpolitik ersetzt werden; Ziele der Agrarmarktpolitik sind auch gleichzeitig Ziele der Agrarpolitik. 6.1 Möglicher Beitrag der Wissenschaft bei der Aufstellung agrarpolitischer Ziele Die Ziele geben an, wie etwas sein soll; sie sagen nichts darüber aus, wie etwas ist. Ziele sind damit normative Vorstellungen. Somit kann der Wissenschaftler nach der hier vertretenen Auffassung nicht angeben, welche Ziele von der Wirtschaftsund Agrarpolitik angestrebt werden sollen. Er kann nicht für sich beanspruchen, die Wertvorstellungen der Gesellschaft repräsentativ zu vertreten. Dennoch kann er bei der Zielfindung einen Beitrag leisten. (1) Zunächst einmal kann untersucht werden, ob die offiziell deklarierten Ziele wirklich repräsentativ die Wertvorstellungen aller Mitglieder der Gesellschaft ausdrücken. Der Wissenschaftler kann weiterhin versuchen, Methoden aufzuzeigen, mit denen eine Zielfindung auf repräsentativer Grundlage ermöglicht wird. Ein solcher Zielfindungsprozess könnte z. B. auf der Grundlage demokratischer Wahlen beruhen. Die gewählten Volksvertreter würden in diesem Fall offizielle agrarpolitische Ziele festlegen. Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass die offiziell deklarierten Ziele nicht zu jedem Zeitpunkt auch repräsentativ die Wertvorstellungen der Mitglieder der Gesellschaft widerspiegeln müssen. Wertvorstellungen haben einen subjektiven Charakter und sind nicht nur personen-, sondern auch raum- und zeitbezogen. Es kann also sehr wohl sein, dass sich aufgrund äußerer Einflüsse, z. B. gestiegener Wohlstand, oder erhöhte Wahrnehmung von negativen Umwelteffekten oder auch nur aufgrund subjektiver Gründe die individuellen Wertvorstellungen im Zeitablauf ändern. Somit kann nicht sichergestellt werden, dass ein einmal gefundener, sicherlich Zeit beanspruchender Zielkonsens, auch zukünftig die Wertvorstellung der Gesellschaft repräsentativ darstellt. (2) Da sich die wissenschaftliche Arbeit in erster Linie durch die Methode des systematischen Suchens nach Erkenntnissen ausdrückt, kann der Wissenschaftler im Bereich der Zielanalyse über das in Absatz (1) Gesagte hinaus weitere Beiträge

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Die landwirtschaftliche Marktlehre.

Dieses Buch baut auf den Grundlagen der Volkswirtschaftslehre auf und vermittelt grundlegende Kenntnisse zum Verständnis sektoraler Wirtschaftspolitik am Beispiel der Agrarmarktpolitik. Im Teil I legt es die theoretischen Grundlagen für das Verständnis der Preisbildung auf Produkt? und Faktormärkten. Besondere Bedeutung hat dabei neben der neoklassischen Theorie auch die Institutionenökonomie. Teil II stellt die Agrarmarktpolitik mit besonderem Bezug zur EU dar und bewertet diese, wobei der Bewertungsrahmen über die übliche wohlfahrtstheoretische Analyse hinausgeht. Das Buch ist insbesondere wegen seiner detaillierten Bewertung einzelner agrarmarktpolitischer Instrumente auch Studierenden des Fachs Wirtschaftspolitik eine wertvolle Hilfe. Es wendet sich an Studierende der Agrarwissenschaft, Agrarökonomie und der Wirtschaftswissenschaften an Universitäten und Fachhochschulen sowie Politiker, die an einer rationalen EU Agrarpolitik interessiert sind.

Der Autor

Prof. Dr. Dr. h. c. Ulrich Koester forscht und lehrt am Institut für Agrarökonomie der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Er war über 20 Jahre Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten.