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Externe Steuerung von Wissenschafts- und Bildungseinrichtungen in:

Anke Hanft

Bildungs- und Wissenschaftsmanagement, page 125 - 138

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8006-3468-2, ISBN online: 978-3-8006-4405-6, https://doi.org/10.15358/9783800644056_125

Series: Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

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2. Steuerungs- und Managementsysteme Im Zuge des New Public Management werden Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen, die zuvor in öffentlicher Hand waren, zunehmend in eine Art kontrollierter Autonomie entlassen (Leszczensky 2003b, S. 9). Dies erfordert die Einführung neuer Steuerungs- und Managementsysteme. Im Folgenden werden mit Budgetierung, Zielvereinbarungen und der Indikatorensteuerung drei Elemente der externen Steuerung von staatlichen Wissenschafts- und Bildungseinrichtungen dargestellt. Danach wird mit dem strategischen Management ein zentrales internes Steuerungsparadigma aufgezeigt. 2.1. Externe Steuerung von Wissenschaftsund Bildungseinrichtungen Als ein zentraler Ansatz im New Public Management und der gegenwärtigen Reformbemühungen in und um Bildungseinrichtungen und insbesondere Hochschulen gilt der Paradigmenwechsel hin zu einer output-Steuerung und leistungsorientierten Finanzierung. Die Steuerung zwischen Staat und Hochschulen erfolgt nach diesem Ansatz vor allem über Zielvereinbarungen. Dieses Konzept wurde Mitte des vergangenen Jahrhunderts unter dem Titel „Management by Objectives“ (MbO) von Peter Drucker (1954) entwickelt. Bezogen auf die Beziehungen zwischen Bildungseinrichtung und Staat wird dieses Konzept wie folgt angewandt: • Einrichtung und staatliche Stellen schließen eine Zielvereinbarung über die in einem gewissen Zeitraum zu erreichenden Ziele. • Auf der Basis dieser Zielvereinbarung wird der Einrichtung ein Budget zur Verfügung gestellt. • Der Grad der Zielerreichung wird anhand von zuvor festgelegten Indikatoren bestimmt, die dann wiederum Einfluss nehmen auf die weitere Entwicklung des Budgets und die folgenden Zielvereinbarungen. Um eine solche leistungsorientierte Finanzierung zu ermöglichen, ist es zunächst notwendig, die Leistung bzw. den Output von Hochschulen mess- und bewertbar zu machen. Die Anfänge dieser Quantifizierung von Hochschularbeit lassen sich bis in die 1960er Jahre zurückverfolgen. 2.1.1. Frühe Ansätze der Quantifizierung von Hochschulleistungen Überlegungen und Ansätze zu einer stärkeren Ökonomisierung des Hochschulbereichs gab es bereits seit den 1960er-Jahren (Schuster 1978). Auch wenn den zunächst angestellten Versuchen, das in der US-amerikanischen Administration 112 2. Steuerungs- und Managementsysteme zeitweise angewandte Planning-Programming-Budgeting-System (PPBS) oder das davon abgeleitete Zero-Base-Budgeting (ZBB) auf Hochschulen zu übertragen, bei der praktischen Gestaltung von Hochschuletats kein großer Erfolg beschieden war1, stellte die Diskussion um diese Konzepte doch einen ersten Schritt zu der heutzutage üblichen output- und ergebnisorientierten Bewertung der Aktivitäten von öffentlichen Verwaltungen im Allgemeinen und Hochschulen im Besonderen dar (Reinermann 1975, S. 103). Ebenfalls in den Sechzigerjahren wurde der Grundstock gelegt für die heute für Hochschulen so bedeutsamen Modelle zur Bestimmung der benötigten Sach- und Personalkapazitäten. Ausgehend von Empfehlungen des Wissenschaftsrats (1967, S. 66 ff.) zum Ausbau der Hochschulen bis 1970 wurden die unterschiedlichsten Kapazitätsmodelle bis hin zu mathematischen Optimierungsmodellen entwickelt (vgl. etwa Bolsenkötter 1976, S. 218 f.). Diese Kapazitätsmodelle, die ursprünglich die Intention verfolgten, in einer Phase von – vermeintlich zeitlich begrenzter – Überlastung jedem Bewerber einen Studienplatz zu sichern, haben in Laufe der Zeit eine umfassende politische Bedeutung zur Steuerung von Hochschulen durch die Politik erlangt (Behrens 1996, S. 95). Sie haben ihren Niederschlag gefunden in den Kapazitätsverordnungen der Länder mit ihren Festlegungen von Betreuungsintensitäten und Curricularnormwerten, die genutzt werden, um die Aufnahmekapazitäten von Hochschulen, Fakultäten und einzelnen Studiengängen zu bestimmen und in Abhängigkeit davon deren Finanzbedarf zu ermitteln. Sie wurden damit zu einem Instrument, um Hochschulen quantitativ fass- und damit auch steuerbar zu machen und stellen damit – zumindest in der Rückschau – einen wichtigen Entwicklungsschritt hin zu der betriebswirtschaftlich geprägten Sichtweise von Hochschulen dar, die den aktuellen politischen Umgang mit ihnen bestimmt. Im deutschsprachigen Bereich können die Ursprünge der betriebswirtschaftlichen Betrachtung von Hochschulen ebenfalls in den 1960er Jahren verortet werden – Behrens (1996, S. 96) sieht in der Untersuchung Bolsenkötters zur Ökonomie der Hochschule (1976) einer Startpunkt dieser Entwicklung. Allerdings verebbte die Beschäftigung mit diesem Ansatz in der Folgezeit weitgehend wieder, um dann Ende der achtziger Jahre vornehmlich unter institutionenökonomischem Vorzeichen wieder aufzuleben (Frackmann 1987; Helberger 1991). Zunehmend wurden Hochschulen als – eine spezielle Form von – Dienstleistungsbetrieben angesehen (Behrens 1996, S. 98 ff.), die für 1 Schuster (1978, S. 44) nennt als Hauptgründe für die problematische Umsetzbarkeit in der Hochschulpraxis: die Vielfältigkeit der Ziele von Hochschulen bei unklarer bzw. zumindest nicht allgemein akzeptierter Rangfolge (vgl. Abs. 1.2.1.1.), die Verwobenheit von Forschung, Lehre und praktischen Dienstleistungen als den hauptsächlichen Dienstleistungen der Hochschulen, die getrennte Betrachtung zu Planungs- und Budgetierungszwecken unmöglich macht und die mangelnde Mess- und Bewertbarkeit der Leistungen von Hochschulen. 2.1. Externe Steuerung von Wissenschafts- und Bildungseinrichtungen 113 unterschiedliche Kunden(-gruppen) – die Wirtschaft, die Politik, die Wissenschaft, die Gesellschaft im Allgemeinen und auch die Studierenden – unterschiedliche Arten von Dienstleistungen – Gutachtenerstellung, Technologietransfer, Forschungsleistungen, medizinische Versorgung und Bildung – erbringt. Behrens (1996, S. 99) weist darauf hin, dass die Vorstellung, Studierende als Kunden der Hochschule zu betrachten, für die meisten Hochschulen – nämlich solche die als Körperschaften öffentlichen Rechts organisiert sind – mit der juristischen Betrachtungsweise kollidiert, nach der die Studierenden Mitglieder der Hochschulen sind. Ungeachtet dessen hat die Dienstleistungsperspektive in den vergangenen Jahren in der politischen Diskussion an Gewicht gewonnen und wird unter anderem von der deutschen Monopolkommission zur Begründung von Studiengebühren herangezogen (Monopolkommission 2000, S. 93 f.).2 Hochschulen sollen sich nach den Vorstellungen der Monopolkommission im Wettbewerb bewähren und dieser Wettbewerb bezieht sich nicht nur auf die Studierenden, denen nach Abschaffung der zentralen Zuteilung von Studienplätzen durch die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (ZVS) die freie Auswahl des Studienorts zugebilligt werden soll, wobei allerdings der jeweiligen Hochschule das alleinige Recht der Zulassung der Studieninteressierten zugebilligt wird (ebd., S. 103). Sie konkurrieren auch um die qualifizierten Wissenschaftler, denen sie entsprechend ihrer Leistungen und Reputation eine erhöhte Besoldung anbieten können, und um Drittmittel als Einnahmequelle (ebd., S. 106 ff.): Mit den leistungsabhängigen Bestandteilen in der Vergütung von Professoren sind zumindest erste Ansätze umgesetzt worden (Müller-Böling 2003). Zur Messung der Leistungen bedarf eines Systems von Kennzahlen und von Methoden zu ihrer Verrechnung untereinander und mit den Kosten, die diese Leistungen jeweils in ihrer Erstellung verursacht haben. In der freien Wirtschaft dient das Rechnungswesen diesem Zweck. Es dokumentiert zum einen das Leistungs- und Geschäftsgebaren eines Unternehmens gegenüber den ex- 2 Ein weiteres Argument, dass zur Legitimierung von Studiengebühren regelmäßig – auch von der Monopolkommission (2000, S. 94) – angeführt wird, ist das der Umverteilung von unten nach oben: Während die Kosten des Studium bei ausschließlich staatlicher Hochschulfinanzierung von allen Steuerzahlern getragen würden, profitierten nur die Akademiker von den Erträgen ihrer Ausbildung in der Form höherer Einkommen. Damit seien gerade die einkommensschwächeren, nicht-akademischen Steuerzahler stärker durch die Kosten des Studiums belastet als die von den Erträgen profitierenden Akademiker. Dieses Argument ist vergleichsweise umstritten. So kommt der wissenschaftliche Dienst des deutschen Bundestages in einer aktuellen Analyse der existierenden Untersuchungen (u.a. Grüske 1994; Sturn/Wohlfahrt 2000; Ederer et al. 2000; Müller 2005) zu dem diesem Thema zu dem Schluss (Lübbert 2006, S. 27): „[…] dass die These der regressiven Umverteilungswirkung staatlicher Hochschulfinanzierung bisher stärker auf Annahmen als auf belastbaren Fakten beruht und in der Fachliteratur stark umstritten bleibt.“ 114 2. Steuerungs- und Managementsysteme ternen Stakeholdern (externes Rechnungswesen) und dient zum anderen der Planung, Analyse und Steuerung aktueller und künftiger Geschäftsprozesse (internes Rechnungswesen) (vgl. Eberhardt 2003, S. 83 ff.). In dieser Allgemeinheit sind die Ziele des kaufmännischen Rechnungswesens auch auf Bildungseinrichtungen übertragbar (Küpper 1997, S. 574 ff.). Überlegungen, die betriebswirtschaftliche Kosten- und Leistungsrechnung mehr oder weniger bruchlos auf Hochschulen zu übertragen, wurden und werden dabei auch von Betriebswirten eher kritisch gesehen (vgl. etwa Gaugler 1977; Küpper 2000; Kappler 2006). Es wird davon ausgegangen, dass die betriebswirtschaftlichen Systeme weitgehender Anpassungen bedürfen, um Fehlsteuerungen zu vermeiden. Diese Anpassungsnotwendigkeit resultiert vornehmlich daraus, dass Hochschulen in staatlicher Trägerschaft kein ökonomisches Erfolgsziel vorgegeben ist (Küpper 2000, S. 350 f.). Stattdessen verfolgen sie eine Vielzahl von unterschiedlichen Zielen. Die hierbei erstellten Leistungen werden zum größeren Teil nicht auf dem Markt bewertet (Küpper 2005, S. 499). Damit entfällt der wirtschaftliche Erfolg als Mess- und Erfolgskriterium weitgehend. Als Ersatz müssen Kennzahlensysteme geschaffen werden, die den Output der Hochschule quantifizierbar machen und möglichst eine Zurechnung von Kosten erlauben. Ferner erlauben derartige Kennzahlen, wenn sie an den unterschiedlichen Standorten auf Grund identischer Definitionen mit identischen Methoden erhoben werden, die Vergleichbarkeit des Mitteleinsatzes in unterschiedlichen Hochschulen (Mertens 1978). Zwar ist ein solcher Vergleich in der Regel nur auf der Ebene von Fachbereichen oder Studiengängen möglich, da keine zwei Hochschulen über ein identisches Studienangebot verfügen, doch würden solche Vergleiche zumindest auf dieser Ebene Leistungsvergleiche und damit ein Benchmarking der Hochschulen ermöglichen. Ende der achtziger und in den Neunzigerjahren gab es eine Vielzahl von Veröffentlichungen und Vorschlägen für Kennzahlen- und Bewertungssysteme für die Arbeitsbereiche Forschung (z.B. Fisch/Daniel 1986; Daniel/Fisch 1988) und insbesondere Lehre (z.B. Berendt/Stary 1993; HRK 1994; MWF 1997; Arbeitskreis Rechnungswesen 1999). Dabei bewegen sich die Bewertungsansätze für die Lehre zum großen Teil im Bereich der inhaltlichen Evaluationen (vgl. Abs. 2.1.4.), umfassen aber auch rein quantitative Daten über die Anzahl der Studierenden, der Lehrenden, der Prüfungen und der Absolventen. Küpper (2005, S. 501) schlägt auf der Basis von Arbeitskreis Rechnungswesen (1999, S. 39 ff.), Fandel (1998a, S. 245 f.) und Albers (1999, S. 585 ff.) unter anderem folgende Kennzahlen vor (Tab. 2.1). Er betont dabei, dass diese Leistungsdaten zumindest für die Bezugsgrößen Studiengang, Professur und Fakultät/Fachbereich zu ermitteln seien. Diese Relativierung auf unterschiedliche Bezugsgrö- ßen erlaubt angesichts der Heterogenität der Hochschulen eher einen hochschulübergreifenden Vergleich und erlaubt es gleichzeitig, die relativierten Größen als Erfolgsindikatoren für einen Studiengang, eine Professur oder eine Fakultät zu verwenden (ebd. S. 501 f.). Wie sich weiter unten (Abs. 2.1.4) zei- 2.1. Externe Steuerung von Wissenschafts- und Bildungseinrichtungen 115 gen wird, haben einige der Erfolgsindikatoren bereits Eingang in die indikatorgestützte Mittelzuweisung an Hochschulen gefunden. Unabhängig davon, ob diese Kennzahlen zum interuniversitären Vergleich genutzt oder als Basis für die Mittelzuweisung durch den Staat verwendet werden, stellen sie eine Grundlage für die Messung und nicht-monetäre Bewertung der Leistungen von Hochschulen dar. Damit sind sie ein Grundstock jedes Ansatzes eines Hochschulrechnungswesens, das benötigt wird, um die Leistungen der Studium und Lehre Forschung Service Studierende Studierende Studienanfänger Studierende im Grundstudium Studierende im Hauptstudium – in der Regelstudienzeit Studienabbrecher Studienfachwechsler Studienortwechsler Förderung wiss. Nachwuchs Postgraduales Studium Veranstaltung Veranstaltungsstunden Studienplätze Promotionen Habilitanden Habilitationen Bibliotheken Zugänge Bestände Ortsleihen Fernleihen Benutzer Lehre Lehrveranstaltungen Veranstaltungsstunden Nutzung wiss. Ergebnisse Wiss. Publikationen Zitation wiss. Publikationen Patente, Urheberrechte u.a. Betriebsdienste Räume Flächen Prüfungen Prüfungen/Grundstudium Prüfungsfälle/Hauptstudium Prüfungen/Hauptstudium Diplomarbeiten Drittmittel von Öffentliche Institutionen Stiftungen Industrie Privaten u.a. Personalverwaltung Betreute Personen Einstellungen Arbeitsgerichtsprozesse … Absolventen Forschungskooperationen Studentenverwaltung Herausgeber- und Gutachtertätigkeiten Prüfungsverwaltung Wiss. Auszeichnungen und Rufe Finanzverwaltung Liegenschaften … Tab. 2.1: Rechnungsgrößen in der Leistungsrechnung Quelle: Küpper (2005, S. 501) 116 2. Steuerungs- und Managementsysteme einzelnen Bereiche zu messen und zu steuern und ihnen vorhandene finanzielle Mittel unter Gesichtspunkten der Effizienz und Effektivität zuzuweisen.3 Angesichts der mit einem langfristig strategisch orientierten Rechnungssystem für Hochschulen aktuell verbundenen Schwierigkeiten liegt der derzeitige Schwerpunkt in dem Ausbau operativer Erfolgsrechnungssysteme (Küpper 2002). Als einperiodige Systeme angelegt erlauben sie die Bestimmung der Leistung anhand eines dreiteiligen Systems von Ausgaben- und Kostenrechung, Leistungsrechung und Erfolgskennzahlenrechnung. Dabei werden für die Leistungsbewertung die erwähnten Kennzahlensysteme genutzt. Damit bieten die im Zuge der Budgetierung eingeführten Rechnungssysteme auch die Voraussetzung für eine leistungsbezogene Finanzierung der Hochschulen. 2.1.2. Budgetierung Die Begriffe Globalhaushalt und (globale) Budgetierung haben sich in der Diskussion um das New Public Management in staatlichen Einrichtungen als Synonyme für eine bestimmte Form der Finanzierung öffentlicher Ausgaben etabliert. Bei dieser verzichtet der Staat mehr oder weniger weitgehend auf den direkten Einfluss auf Ausgabenarten, Aufgabenfelder oder die interne Organisation der Einrichtung, sondern stellt der Einrichtung ein bestimmtes Budget zur Verfügung, das sie weitgehend nach eigenem Belieben zur Erfüllung ihrer Aufgaben einsetzen kann (Behrens 1996, S. 127 f.; Hener 2001, S. 151 f.). Getragen wird die Idee des Globalhaushaltes von zwei Überzeugungen (Neuvians 1997, S. 2): • „wenn Hochschulen finanzielle Entscheidungen treffen, machen sie das besser als politische Entscheidungsträger, • die detaillierte staatliche Prozesssteuerung über Haushaltspläne, Haushaltsvermerke und Haushaltserlasse ist nicht geeignet, die Hochschulen bei der Lösung ihrer Probleme zu unterstützen.“ Die zu lösenden Probleme bestanden Ende der Achtzigerjahre in dem zu wenig wirtschaftlichen Umgang mit den knapper werdenden finanziellen Mitteln, mangelnden Anreizen für Anstrengungen zur Erzielung von Einsparungen oder eigenen Einnahmen. Bedingt durch das etablierte kameralistische System der Haushaltsführung mit seiner strikten Orientierung am Haushaltsjahr – was am Ende des Jahres nicht ausgegeben war, verfiel – und an Haushaltstiteln sowie der Aufteilung in Sach-, Personal und Investitionsausgaben hatten Hochschulen zuvor nur geringe Möglichkeiten, finanzielle Mittel zeitlich – durch die Bildung von Rücklagen – oder sachlich – durch die Umwidmung bestimmter Haushaltstitel – zu verschieben. Es konnten weder Rücklagen gebildet werden, noch Fi- 3 Vorschläge für hochschulspezifische Anpassungen des Rechnungswesens finden sich etwa in: Arbeitskreis Rechnungswesen (1999); Küpper (2002); Eberhardt (2003, S. 115 ff.) und Küpper (2005, S. 496 ff.). 2.1. Externe Steuerung von Wissenschafts- und Bildungseinrichtungen 117 nanzierungslücken, die sich an einer Stelle im Haushalt der Hochschule auftaten, durch vorhandene Mittel aus anderen Haushaltstiteln gedeckt werden. Ferner fehlte in der Regel ein Überblick über das Verhältnis von Aufwendungen und Erträgen. Schnelle und flexible Reaktionen auf Anforderungen wurden dadurch genauso erschwert wie der effiziente Einsatz der vorhandenen Mittel (Neuvians 1997, S. 3). Durch die größere finanzielle Autonomie und mithilfe der im vorangehenden Abschnitt skizzierten Möglichkeiten zur Kosten- und Leistungsrechnung sollten die Hochschulen in die Lage versetzt werden, die knapper werdenden Mittel effizienter und effektiver einzusetzen sowie schneller und flexibler auf Veränderungen reagieren zu können. Ferner sollte das als zeitaufwändig, personalintensiv und ungenau angesehene Verfahren der Haushaltsaufstellung zu Gunsten eines einfacheren Verfahrens im Rahmen der allgemeinen Tendenz zur Verwaltungsvereinfachung entfallen (Behrens 1996, S. 132). Schließlich gibt der durch die Budgetierung gewonnene finanzielle Freiraum den Hochschulen auch mehr Entscheidungsfreiheit in Bezug auf die Ausgestaltung eigener Profile im Bereich der Lehre und Forschung. Letzteres erscheint im Zuge der von der politischen Seite gewünschten Wettbewerbsorientierung der Hochschulen als notwendig. Eine aktuelle Studie zur Umsetzung des Ansatzes Flexibilisierung der Hochschulhaushalte (Behrens et al. 2006) kommt zu dem Schluss, dass in den meisten Bundesländern die mit der Flexibilisierung vorfolgten Ziele auf dem Papier weitgehend erreicht sind (ebd., S. 13 ff.). So ist durch eine Reduktion der Haushaltstitel und die Schaffung von gesetzlichen Möglichkeiten der wechselseitigen Deckung von Haushaltstiteln in den meisten Bundesländern den Universitäten und Fachhochschulen die Möglichkeit eröffnet worden, 90% oder mehr der Haushaltsmittel umzuschichten und damit Mittel, die für einen bestimmten Verwendungszweck nicht benötigt werden, für andere Zwecke zu verausgaben. Bezüglich der Übertragbarkeit nicht verausgabter Mittel in spätere Haushaltsjahre stellt sich die Situation etwas differenzierter dar (ebd., S. 18 ff.). Während in 10 Bundesländern die Fachhochschulen und Universitäten zwischen 80 und 100 Prozent der Haushaltzuweisungen theoretisch in das Folgejahr übertragen können, bestehen insbesondere in Hessen, Berlin, Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen in dieser Frage größere Einschränkungen. Behrens et al. (2006, S. 20) betonen jedoch, dass es sich bei diesen rechtlichen Möglichkeiten vornehmlich um theoretische Werte handelt, die in der Praxis kaum erreicht werden, unter anderem, da häufig am Ende des Haushaltsjahres sämtliche Mittel verbraucht sind. Ferner sprechen sie die Bedeutung der Personalkosten an, die die faktischen Möglichkeiten der wechselseitigen Deckung und der Übertragung in Folgejahre häufig stark einschränkt. In ähnlicher Richtung argumentiert auch Kühler (2005, S. 499), die zu dem Schluss kommt, dass die durch die Globalisierung der Hochschulhaushalte gewonnene Freiheit eine relativ begrenzte ist, schließlich bezögen sich die Globalhaushalte nur auf die Sachmittel, während die Personalmittel den überwiegenden Teil der staatlichen 118 2. Steuerungs- und Managementsysteme Zuwendungen ausmachten. „Im Jahr 2001 betrugen Personalmittel an Universitäten zum Beispiel 67,2%, an Fachhochschulen 65,9% der Gesamteinnahmen“ (ebd.). Ferner wurde bereits relativ früh die Gefahr gesehen, dass die Politik die Globalhaushalte bzw. die durch sie erhofften Effizienzsteigerungen als Möglichkeit zur Einsparung von Haushaltsmitteln nutzen würde (Behrens 1996, S. 133). Angesichts der Entwicklungen der finanziellen Unterstützung der Hochschulen scheint sich diese Befürchtung bewahrheitet zu haben, so dass Kühler (2005, S. 500) zu dem Schluss kommt, dass die Profilierung der Hochschulen zumeist in der Form einer Kürzung des Studienangebots stattfindet und die Leistungsbilanzen hierbei vornehmlich genutzt werden, um herauszufinden, welche Fächer lohnenswert sind und welche nicht. 2.1.3. Leistungs- und Zielvereinbarungen Wenn der Staat durch die Ablösung der Haushaltssteuerung einen Teil seiner Einflussmöglichkeiten auf die Hochschulen aufgibt und er ferner die wettbewerbliche Ausrichtung der Einrichtungen fördern will, stellt sich die Frage, wie er bei weitgehendem Verzicht auf direkte Interventionen in das Management der Hochschule seinen Einfluss wahren kann. Die Antwort, die der Staat auf diese Herausforderung im Rahmen des New Public Management gefunden hat, heißt Zielvereinbarung: Anstatt im Detail in die Organisation hineinzuregieren, werden für die zu erbringenden Leistungen und Gegenleistungen Eckwerte festgelegt und die genaue Form der Erreichung dieser Ziele den Vertragsparteien überlassen. Ursprünglich als Instrument der Personalführung von Drucker (1954) entwickelt, hat das Konzept der Zielvereinbarung im Rahmen des neuen Steuerungsmodells der Verwaltung große Verbreitung gefunden (Wallerath 1997). Im Hochschulbereich zeichnen sich Zielvereinbarungen durch folgende Aspekte aus (vgl. auch Ziegele 2008, S. 69 ff., S. 111 ff.): • Längerfristige Laufzeiten Im Gegensatz zu Haushaltzuweisungen, deren Höhe immer nur für das Haushaltsjahr festgelegt wird – und dies je nach politischer Konstellation auch erst im Laufe des Haushaltsjahres – werden Zielvereinbarungen zwischen Hochschulen und Ländern in der Regel für Zeiträume zwischen 3 und 5 Jahren geschlossen (Sager 1999, S. 35 f.; Guntermann 1999, S. 27 f.). Damit erhalten die Einrichtungen eine Planungssicherheit, die sie mit Ausnahme der festen Personalmittel zuvor nicht besaßen. • Diskursive Aushandlung der Ziele Auch wenn der Begriff der Zielvereinbarung aufgrund einer zum Teil missbräuchlichen Verwendung im Personalmanagement häufig den Beigeschmack eines Euphemismus für „Zielvorgabe“ hat, wird in der Regel eine Aushandlung der Ziele zwischen Hochschulleitung und politischer Ebene angestrebt (Nickel/Zechlin 2000, S. 160). Das bedeutet aber nicht, dass die staatliche Seite angesichts dessen, dass sie die zahlende Seite ist, nicht die 2.1. Externe Steuerung von Wissenschafts- und Bildungseinrichtungen 119 stärkeren Argumente in der Hand hat bzw. sich bei Nichteinigung auch auf die Vorgabe von Zielen zurückziehen kann (Sager 1999, S. 37; Soiron 1999, S. 77; Fangmann 2001, S. 510). Zielvereinbarungen werden als intermediäre Koordinationsform zwischen der reinen hierarchischen Weisung – wie sie mit dem Haushaltrecht alter Prägung verbunden war – und der wettbewerblichen Abstimmung über den Markt betrachtet (Fangmann 2001, S. 509 f.). Sie setzen in weitgehend partizipativer Form die Rahmenbedingungen und Ziele für das Handeln der Hochschulen fest, erlauben aber innerhalb des gesetzten Rahmens eigenständiges Agieren der Einrichtungen. Damit werden Wettbewerbselemente integriert, die es den Hochschulen erlauben, durch entsprechende Anstrengungen bezüglich der Effizienz und Effektivität der zur Zielerreichung getroffenen Maßnahmen finanzielle und sonstige Wettbewerbsvorteile zu erzielen. Das Centrum für Hochschulentwicklung (Müller/Ziegele 2003) hat, basierend auf den einschlägigen Veröffentlichungen zur Umsetzung des New Public Management im Hochschulbereich (z.B.: Ziegele 2000; Nickel/Zechlin 2000) einen erweiterten Katalog von Anforderungen an Zielvereinbarungen aufgestellt. Dieser umfasst die Bereiche Schaffung der Rahmen und Ausgangsbedingungen, adäquate Gestaltung der Zielvereinbarungstexte und -prozesse und Maßnahmen zur Umsetzung der Zielvereinbarungen in die Praxis (Müller/Ziegele 2003, S. 11 ff.). Die für die einzelnen Bereiche genannten Kriterien beinhalten unter anderem: • die Forderung nach expliziter Abstimmung der von den Verhandlungspartnern verfolgten Zwecke, • die Forderung nach der Integration des Instruments der Zielvereinbarungen in das staatliche Finanzierungsmodell für Hochschulen, • den Einsatz vertrauensbildender Maßnahmen, • die Festlegung eindeutiger Beziehungen zwischen Leistungen und Ziel bei Berücksichtigung auch immaterieller Beiträge, • die Forderung nach eindeutiger Operationalisierung der Ziele und Sicherstellung der Messbarkeit der Zielerreichung, • die Transparenz der Zielvereinbarungen durch geeignete Veröffentlichung, • Verbindlichkeit der Ziele mit der Bestimmung von Meilensteinen, • Bezug zu Strategien, Profilen der beteiligten Parteien, • Ausgewogenheit bei der Berücksichtigung der Ziele beider Seiten, • Mechanismen zur fortlaufenden Kontrolle der Zielerreichung und Implementierung von Maßnahmen zur kurzfristigen abgestimmten Anpassung. Eine Befragung der an den Zielvereinbarungsverhandlungen in Nordrhein- Westfalen beteiligten Akteure in den Hochschulen und im Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung (MSWF) ergab, dass es bezüglich der Erwartungen und Zwecksetzungen eine relativ große Übereinstimmung gibt. Als wichtige Erwartungen wurden unter anderem genannt (Müller/Ziegele 2003, S. 8): 120 2. Steuerungs- und Managementsysteme • Beitrag zur Profilbildung der Hochschulen, • Abstimmung zwischen zentralen und dezentralen Zielsetzungen, • Delegation von Kompetenzen an die Hochschulen (Autonomiegewinn), • Schaffung von Verbindlichkeit für Vorhaben, • Förderung längerfristigen Denkens und Planens, • Schaffung von Planungssicherheit, • Formulierung der jeweiligen Ziele durch Land und Hochschulen. Unterschiede zeigten sich in der Untersuchung aber auch. So erwarteten beispielsweise die Hochschulvertreter durch die Zielvereinbarungen eine stärker qualitätsorientierte Finanzierung während seitens des Ministeriums mehr auf leistungsbezogene Finanzierung gesetzt wurde. Auffällig ist auch, dass die Hochschulvertreter den Aspekt der partnerschaftlichen Kommunikationskultur zwischen Hochschule und Ministerium stärker betonten, die durch die Zielvereinbarungen gefördert werden sollten, während seitens des Ministeriums mehr Gewicht auf die Förderung der hochschulinternen Kommunikation gelegt wurde (ebd., S. 9). In dem Prozess der Zielfindung, der Gestaltung der Zielvereinbarungstexte und den Maßnahmen zur Sicherstellung der Umsetzung zeigten sich dagegen gemessen an den formulierten Kriterien immer wieder Schwächen (ebd., S. 75 ff.). Diese bezogen sich zum Teil auf unklare Verfahrensregeln aber auch mangelnde Vorbereitungen des Prozesses durch die Verhandlungspartner: So kommen Müller und Ziegele beispielsweise zu dem Schluss (ebd., S. 77), dass bei Hochschulen, die über keine strategische Planung und/oder ein Leitbild verfügen, die Vereinbarungsvorschläge oft wie eine eher willkürliche Sammlung ohnehin geplanter Aktivitäten anmuteten. Auf der Basis der in der Untersuchung gesammelten Erfahrungen haben die Autoren (ebd., S. 79 f.) ein Ablaufraster für Zielvereinbarungsprozesse erstellt, das dem eigentlichen Vereinbarungsprozess eine Phase der strategischen Zielbestimmung seitens der Hochschulen und seitens des Ministeriums voranstellt und durch mehrere Schritte der Rückkopplung von Spielregeln, Rahmenvereinbarungen mit allen Hochschulen und Einzelvereinbarrungen eine weitgehende Transparenz des Verfahrens und seiner Ergebnisse sichern soll. Die gesetzlichen Grundlagen für den Abschluss von Zielvereinbarungen zwischen Hochschulen und staatlichen Stellen unterscheiden sich in den einzelnen Bundesländern relativ stark (Stifterverband 2002b, S. 10). In Deutschland sind drei Erscheinungsformen vorherrschend (Jaeger et al. 2005, S. 7): 1. Zwischen dem Land und allen Hochschulen gleichzeitig werden Hochschulpakte geschlossen. Diese regeln die Finanzierung, die Stellenausstattung und zum Teil auch inhaltliche Ziele für alle Hochschulen in gleicher Weise. 2. Das Land schließt separate Hochschulverträge mit einzelnen Hochschulen ab, die Zielvereinbarungen enthalten. Dort sind ebenfalls Finanzierungen und Stellenausstattungen sowie inhaltliche Ziele geregelt, die Regelungen sind aber stärker hochschulspezifisch. 2.1. Externe Steuerung von Wissenschafts- und Bildungseinrichtungen 121 3. Es werden reine Zielvereinbarungen zwischen dem Land und einzelnen Hochschulen abgeschlossen, die jedoch nicht die finanzielle Gesamtausstattung der Hochschule zum Gegenstand haben, sondern bestimmte strategische Ziele wie etwa die Strukturentwicklung der Einrichtung.4 2.1.4. Indikatorensteuerung Im Zuge der output- bzw. leistungsorientierten Mittelzuweisung an Hochschulen liegt es nahe, die Mittelzuteilung direkt an die in den Zielvereinbarungen festgeschriebenen Leistungs- und Zielwerte zu koppeln. Dies geschieht in der indikatorgestützten Finanzierung. Hierbei sind prinzipiell zwei Formen denkbar (Leszczensky/Orr 2004, S. 6 f.): • Angebotsgestützte Ex-ante-Steuerung: Der Staat stellt den Hochschulen ein Budget in einer bestimmten Höhe zur Verfügung, um Lehr- und Forschungsaktivitäten in einem bestimmten quantitativen Rahmen zu ermöglichen. Beispielsweise wird für die Lehre auf der Basis von Curricularnormwerten ein Budget ermittelt, das eine bestimmte Ausbildungskapazität ermöglicht. Eine Messung der tatsächlich erbrachten Leistung (in der Form von Lehrveranstaltungen oder Absolventen) findet nicht statt. • Leistungsorientierte Ex-post-Steuerung: Die Höhe der bereitgestellten Mittel bemisst sich nach der tatsächlich erbrachten Leistung. Eine solche Leistungsmessung kann selbstverständlich nur im Nachhinein (ex-post) erfolgen und verlangt die Festlegung und Erfassung von für die Leistungsmessung geeigneten Indikatoren. In Abhängigkeit davon, welche Indikatoren gewählt werden, kann zwischen einer nachfrageorientierten und einer outputorientierten Steuerung unterschieden werden. Erstere orientiert sich vornehmlich daran, in welchem Umfang Angebote der Einrichtung wahrgenommen werden, während letztere den Erfolg als primäres Kriterium nutzt. • Nachfrageorientierte Steuerung: Im Bereich der Lehre können relevante Indikatoren für eine nachfrageorientierte Steuerung beispielsweise in der Anzahl der Studierenden in einem bestimmten Studienfach bzw. in dem Auslastungsgrad eines Studiengangs liegen. Für die Forschung kann die Höhe der eingeworbenen Drittmittel als Gradmesser für die Attraktivität der durch die Forschungsaktivitäten an Drittmittelgeber gemachten ,Angebote‘ genutzt werden (ebd., S. 7). 4 Eine weitgehend aktuelle Zusammenstellung von Links auf die Zielvereinbarungen der einzelnen Hochschulen wird im Internet vom Institut für Hochschulforschung der Universität Wittenberg gepflegt: http://www.hof.uni-halle.de/steuerung/zv/vereinbarungen.htm. 122 2. Steuerungs- und Managementsysteme • Outputorientierte Steuerung: Bei der outputorientierten Steuerung werden vornehmlich Indikatoren betrachtet, die auf den erfolgreichen Abschluss von Maßnahmen Bezug nehmen. Dies können im Bereich der Lehre die Anzahl der Absolventen sein und für die Forschung die Anzahl der Veröffentlichungen oder die Anzahl der Promotionen. Der Zweck der Ex-post Steuerung liegt darin, den Hochschulen eine vermehrte Verantwortung für die Attraktivität ihrer Angebote und den erfolgreichen Abschluss ihrer Maßnahmen zuzuweisen. Unabhängig davon, welcher Anteil der Gesamtfinanzierung der Hochschule über die Indikatoren gesteuert wird, lassen sich bei der Mittelbemessung zwei Verfahren unterscheiden (Leszczensky/Orr 2004, S. 9 f.): • Das Preismodell Jede durch einen Indikator erfasste Leistung erhält einen ,Preis‘ zugewiesen und die Mittelzuweisung an die Hochschule orientiert sich an dem jeweiligen Indikatorwert. Wird beispielsweise ein Studienabsolvent mit 1000 € honoriert und haben die Hochschule in Vorjahr 1000 Absolventen verlassen, so würde die Hochschule hierfür eine Million erhalten. Bei der Nutzung dieses Modells muss der Landeshaushalt als prinzipiell variabel angesehen werden und es kann höchstens durch Kappungsgrenzen zu einer Beschränkung der für einen Indikator zu erhaltenden Mittel kommen. Vermutlich aufgrund seiner prinzipiellen Unbeschränktheit findet dieses Modell in Deutschland wesentlich geringere Anwendung als das Verteilungsmodell, bei dem der Umfang der Gesamtausgaben für das Land von vornherein feststeht (ebd., S. 73). • Das Verteilungsmodell Im Verteilungsmodell legt das Land eine bestimmte Ausgabensumme fest, die dann nach Maßgabe der Indikatorenwerte auf die einzelnen Hochschulen verteilt wird. Das bedeutet, dass die Leistungsprämie, die eine Hochschule erhält, nicht nur von ihrer eigenen Leistung abhängt, sondern auch von den Leistungen der anderen Hochschulen im Land. Wird beispielsweise die Absolventenzahl als Indikator herangezogen und es gelingt einer Hochschule diese massiv zu steigern, so hängt die Höhe der Prämie, die sie erhält, davon ab, wie sich die Absolventenzahlen an den anderen Hochschulen entwickeln. Steigen diese im gleichen Maße – oder sogar noch stärker – erhält die Hochschule keine Prämie oder verliert sogar noch Mittel. Beide Verfahren der Mittelbemessung erlauben es, die Mittelverteilung anhand von Modellen vorzunehmen, in denen die Indikatoren entweder mit festgelegten Preisen verrechnet oder mit entsprechenden Gewichtungen versehen zur Verteilung des vorhandenen Gesamtbudgets verwendet werden. Um die Anreizwirkung der indikatorgestützten Mittelverteilung beurteilen zu können, ist neben dem genutzten Verteilungsmodell auch der Anteil der solchermaßen verteilten Mittel an der Gesamtfinanzierung durch den Staat zu beachten. Diese Anteile unterscheiden sich in den einzelnen Ländern sehr stark 2.1. Externe Steuerung von Wissenschafts- und Bildungseinrichtungen 123 und reichen von 2,5% in Mecklenburg-Vorpommern bis zu nahezu 100% in Hessen und Rheinland-Pfalz (Jaeger et al. 2005, S. 5), wobei Unterschiede zwischen den Fachhochschulen und den Universitäten existieren. Dabei gibt es eine deutliche Dominanz lehrorientierter Indikatoren (ebd., S. 6), wie der Anzahl der Studierenden in bestimmten Studienabschnitten, Absolventenzahlen oder Auslastungsquoten. Im Bereich der Forschung werden Indikatoren wie die Anzahl der Promotionen und Habilitationen oder die Höhe der eingeworbenen Drittmittel genutzt (ebd., S. 6; Leszczensky/Orr 2004, S. 11 ff.).5 Bezogen auf die Anreizwirkung kommt das HIS in seiner Studie zu den verwendeten Verfahren zu dem Ergebnis, dass das Preismodell aus ökonomischer Sicht für die Hochschulen einen höheren Anreiz darstellt (Leszczensky/Orr 2004, S. 73 f.). Schließlich entspricht dieses nicht nur am weitgehendsten dem angestrebten wettbewerblichen Modell,6 sondern beinhaltet auch, dass die Höhe der Leistungsprämien, die eine Hochschule erhält, nur von ihren Leistungen abhängt und nicht darüber hinaus noch von den Leistungen der anderen Hochschulen im Land beeinflusst wird. Damit wird angesichts der Dominanz staatlicher Finanzierung für die Hochschulen bzw. des Mangels relevanter anderer Finanzierungsquellen eine optimale Risikoverteilung zwischen Land und Hochschule erreicht. Allerdings sind die dann zum Teil zum Einsatz kommenden Kappungsgrenzen unter dem Gesichtspunkt der Anreizwirkung eher negativ zu beurteilen, da sie das Risiko bergen, dass die Hochschulen ihre Anstrengungen so setzen, dass sie die Kappungsgrenze genau erreichen (Osterloh et al. 2000). Die Anwendungen des Verteilungsmodells werden von Leszczensky/ Orr (2004, S. 74) vornehmlich unter den Gesichtspunkten organisationalen Lernens betrachtet: Die Hochschulen lernen mit Verfahren der leistungsorientierten Mittelvergabe umzugehen. Da dort, wo dieses Modell eingesetzt wird, der Anteil der formelgestützt vergebenen Mittel relativ gering ist, fallen die mit dem Modell verbundenen anreiztheoretischen Nachteile weniger ins Gewicht. Die prinzipielle Logik der indikatorengestützten Finanzierung von Hochschulen ist die des Matthäus-Prinzips: Wer hat, dem wird gegeben. Das bedeutet für die beiden Formen der Ex-post-Steuerung: Wenig nachgefragte Studienangebote bzw. Forschungsbereiche, die wenig Drittmittel einwerben können, erhalten weniger Mittel, während Lehrbereiche, die viele Absolventen produzieren und Forschungsgruppen, die viele Veröffentlichungen platzieren, stärker finanziert werden. Je nach der Ausgestaltung und Differenzierung der verwendeten 5 Eine aktuelle Aufstellung der in den einzelnen Ländern genutzten Indikatoren, Formeln und Rahmenvereinbarungen findet sich in der Infobörse Mittelverteilung des Hochschul-Informations-Systems (HIS) im Internet unter: http://evanet.his.de/infoboerse/. 6 Wenngleich man gegen feste Preise einwenden könnte, dass sich auf einem Markt durch Effizienzanstrengungen und sonstige Wettbewerbsanstrengungen der Teilnehmer auch Preisveränderungen ergeben können, die beim Preismodell nicht berücksichtigt werden. 124 2. Steuerungs- und Managementsysteme Indikatoren wird daher die Gefahr von Fehlsteuerungen gesehen, wenn rein quantitative Größen zur Leistungsmessung herangezogen werden (Wissenschaftsrat 2006, S. 44 f.). So kann beispielsweise die Nutzung von Absolventenzahlen als maßgeblicher Indikator für die Leistungen im Bereich Lehre zu Absenkungen bei den Prüfungsanforderungen führen (ebd., S. 66), was weder dem politischen Interesse an einer hochwertigen und arbeitsmarktfähigen Qualifikation der Absolventen entgegenkäme, noch einer positiven Profilierung der Bildungseinrichtungen dienlich wäre. Insofern plädiert der Wissenschaftsrat für eine stärkere Berücksichtigung qualitativer Elemente in den zur Steuerung herangezogenen Kennzahlen (ebd., S. 68). 2.2. Strategisches Management als neues internes Steuerungsparadigma Mit dem Paradigmenwechsel in der Behandlung von Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen durch Staat hin zu einer wettbewerbs- und output-orientierten Betrachtung und Finanzierung ist eine Erweiterung bzw. Verschiebung der Aufgaben der Steuerungsebene in diesen Einrichtungen verbunden. Denn, auf der einen Seite geben die im Rahmen des neuen Steuerungsmodells geschaffenen „künstlichen Märkte“ den Einrichtungen zwar größere Handlungsfreiräume, aber auf der andere Seite erhöhen Zielvereinbarungen und ergebnisorientierte Finanzierung den Druck auf die Einrichtungen, bestimmten, messbaren (Selbst-)Verpflichtungen nachzukommen. Verbunden mit der ebenfalls bereits angesprochenen permanenten Unterfinanzierung (Grubitzsch 2000, S. 93) ergibt sich daraus die Aufgabe, die Verwendung von finanziellen und personellen Ressourcen nicht nur nach den Gesichtspunkten von Effizienz und Effektivität zu planen – und die Einhaltung dieser Pläne auch permanent zu kontrollieren – sondern diese Planungen auch längerfristiger anzulegen, als es in Zeiten der nur am fiskalischen Haushaltsjahr orientierten Planung möglich und notwendig war. Zielvereinbarungen zwischen den Einrichtungen und dem Staat haben üblicherweise Laufzeiten von mehreren Jahren und umfassen unter anderem Aufgabenstellungen, die nicht in einem Jahr zu bewältigen sind. Wenn im Zuge der Globalhaushalte Hochschulen und Bildungseinrichtungen zunehmend die Möglichkeit gegeben wird, nicht verbrauchte Mittel in die Folgejahre zu übertragen, so erwächst daraus über kurz oder lang auch die Erwartung des Staates, größere Investitionen aus derartigen Rücklagen zu finanzieren. Mit dieser starken Orientierung auf Effektivität und Effizienz und der Vergrö- ßerung des Zeithorizontes bekommen für die Einrichtungen Fragestellungen Relevanz, die in der freien Wirtschaft im strategischen Management behandelt werden: • Was sind – innerhalb des vom Staat vorgegebenen Rahmens – die strategischen Ziele der Einrichtung?

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Zusammenfassung

Den Wandel begleiten

Neu im Bildungsmanagement

Die Beschäftigten in Bildungs- und Wissenschaftseinrichtungen sind gegenwärtig mit erheblichen Veränderungen konfrontiert. Der Wandel von bürokratischen Strukturen hin zu modernen unternehmerisch handelnden Bildungseinrichtungen vollzieht sich in einem Umfeld, das durch einen sich verschärfenden Wettbewerb gekennzeichnet ist. Dabei nimmt der Einfluss externer Interessengruppen zu und die öffentliche Aufmerksamkeit, was das Leistungsvermögen und den Umgang mit der neu gewonnenen Autonomie anbelangt, wächst. Von den Beschäftigten wird in Zukunft verlangt, erfolgreiche Bildungsangebote zu entwickeln mit dem Ziel, dass sich die Einrichtungen langfristig am Markt positionieren können. Dieses Buch soll einen Beitrag dazu leisten, die Arbeit in Bildungsorganisationen professionalisieren zu helfen. Studierenden und Praktiker auf dem tertiären und quartären Bildungsbereich werden Managementansätze und -konzepte vorgestellt, die ihnen bei der Entwicklung und Vermarktung von Angeboten Unterstützung leisten.

- Rahmenbedingungen des Bildungs- und Wissenschaftsmanagements

- Steuerungs- und Managementsysteme

- Management organisatorischer Kernprozesse

- Qualitätsmanagement und Evaluation

- Management organisatorischer Veränderungen

- Personalmanagement

Die Autorin

Prof. Dr. Anke Hanft ist Leiterin des Arbeitsbereichs Weiterbildung und Bildungsmanagement an der Fakultät Bildungs- und Sozialwissenschaften der Universität Oldenburg. Sie ist Herausgeberin der Zeitschrift "Hochschulmanagement" und Vorsitzende der internationalen Steuerungsgruppe der Österreichischen Qualitätssicherungsagentur (AQA).