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Kapitel 8: Staatsverschuldung in:

Reiner Clement, Wiltrud Terlau, Manfred Kiy

Angewandte Makroökonomie, page 282 - 317

Makroökonomie, Wirtschaftspolitik und nachhaltige Entwicklung mit Fallbeispielen

5. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4480-3, ISBN online: 978-3-8006-4389-9, https://doi.org/10.15358/9783800643899_282

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Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 263 Kapitel 8 Kapitel 8: Staatsverschuldung G + (i × B) – T = BD = ∆B Inhaltsübersicht 8.1 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 8.1.1 Problematik der Staatsverschuldung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 8.1.2 Kennziffern der Staatsverschuldung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 8.2 Regeln und Institutionen zur Begrenzung der Staatsverschuldung. . . . . . . . . 269 8.2.1 Schuldenbremse in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 8.2.2 Stabilitätspakt in der EWU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 8.2.3 Europäischer Stabilitätsmechanismus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 8.2.4 Euro-Bonds. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 8.3 Tragfähige und nachhaltige Finanzpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 8.3.1 Dynamik der Staatsverschuldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 8.3.2 Generationengerechtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 8.4 Fallbeispiele zu Kapitel 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 264 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik264 Lernzielorientierte Sachverhalte •• Die Staatsverschuldung hat viele Ursachen. Dazu zählen nicht nur ökonomische, sondern auch politische und landesspezifische Faktoren. Zu unterscheiden sind die explizite (offene) und die implizite (verdeckte) Staatsverschuldung. Sie kann durch interne und externe Gläubiger abgedeckt sowie in Inlands- und Auslandswährung aufgenommen werden. •• Besonders problematisch ist die Überschuldung von Staaten, die zur Zahlungsunfähigkeit führen kann. Der Marktmechanismus hat in Form höherer Kapitalmarktzinsen eine wichtige Signalfunktion für die Bonität von Staaten. Auch Ratingagenturen beurteilen die Schuldendienstfähigkeit von Staaten. Der Marktmechanismus allein kann eine ausufernde Staatsverschuldung kaum begrenzen, da er häufig erst bei einer krisenhaften Zuspitzung greift. •• Mit dem Begriff der Fiskalunion sind auch institutionelle Mechanismen verbunden, die die Mitgliedstaaten der EU auf eine größere Haushaltsdisziplin verpflichten. •• Die Schuldenbremse in Deutschland soll die strukturelle, d. h. die von der Konjunktur unabhängige Neuverschuldung begrenzen. Im Konjunkturzyklus wird ein ausgeglichenes Budget angestrebt. •• Der Stabilitäts- und Wachstumspakt in der EWU soll sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten dauerhaft eine solide Finanz- und Haushaltspolitik verfolgen und strukturelle Defizite nicht auftreten. Sofern keine Ausnahmesituationen vorliegen, können für Mitgliedstaaten finanzielle Strafen verhängt werden. •• Ausgehend von der krisenhaften Zuspitzung der Staatsverschuldung in einigen Staaten der EWU ist ein Europäischer Stabilitätsmechanismus geschaffen worden, der als Rettungsschirm gespannt ist. Er soll Krisenstaaten die notwendigen Kredite zur Verfügung stellen, wobei andere EWU-Staaten die Bürgschaft übernehmen. •• Kontrovers diskutiert wird die Schaffung von Euro-Bonds, die zu einer Vergemeinschaftung von Staatsschulden in der EWU führen sollen. •• Eine anhaltend hohe Staatsverschuldung engt aufgrund ihrer Dynamik und der damit verbundenen Zinslasten den Spielraum der Finanzpolitik erheblich ein. Für investive Zukunftsaufgaben bleiben immer weniger Mittel übrig. •• Die implizite Staatsverschuldung berücksichtigt Zahlungsverpflichtungen aus Beitragszahlungen etwa zur gesetzlichen Rentenversicherung. Diese Ansprüche sind unverbrieft. Im Gegensatz zur expliziten Staatsverschuldung, die verbrieften Staatsschuldtiteln der Gläubiger entspricht, kann die Höhe der impliziten Staatsverschuldung durch zukünftige gesetzgeberische Maßnahmen beeinflusst werden. •• Durch eine Generationenbilanzierung lässt sich ermitteln, wie stark einzelne Jahrgänge von staatlichen Belastungen bzw. Transfers betroffen sind. 8.1 Grundlagen 8.1.1 Problematik der Staatsverschuldung Die Höhe der Staatsverschuldung prägt in regelmäßigen Abständen die finanzpolitische Diskussion. Während in den 90er Jahren in Deutschland vor allem die im Zuge der deutschen Wiedervereinigung enorm gestiegenen Schulden problematisiert wurden, sind in den letzten Jahren die Konvergenzkriterien des Maastricht-Vertrages, Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 265 Kapitel 8: Staatsverschuldung 265 die Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes und die Auswirkungen von Verschuldungskrisen einzelner EWU-Mitgliedstaaten in den Mittelpunkt gerückt. Die Staatsverschuldung ist in Deutschland in den letzten Jahrzehnten kontinuierlich gestiegen. Die Ursachen sind vielfältig und häufig nicht immer sauber statistisch zu trennen (Abb. 8.1). In der Regel beschränkt sich die Betrachtung der Staatsverschuldung auf die explizite (offene) Staatsverschuldung, die in Form verbriefter Staatsschuldtitel von Gläubigern (Personen, Haushalte, Banken, Unternehmen, anderen Staaten) gehalten wird. Die implizite (verdeckte) Verschuldung wird vom Staat häufig nicht zu den offiziellen Staatsschulden addiert. Diese besteht in Deutschland u. a. aus •• nicht bilanzierten Renten- und Pensionsverpflichtungen für staatlich Bedienstete, •• Verschuldungen von Institutionen, die sich direkt oder indirekt im Staatsbesitz befinden (z. B. Landesbanken), •• Sondervermögen, bei denen der Staat für die volle Höhe der Verschuldung haftet. Bezogen auf die Struktur der Gläubiger ist nach internen und externen Gläubigern zu trennen. Hinter dieser Abgrenzung steht der Gedanke, dass interne Schulden des Staates quasi Schulden „an sich selbst“ sind. Bei einer Gleichverteilung wäre diese Betrachtung nicht falsch: Der Staat schuldet jedem seiner Bürger oder Haushalte den gleichen Betrag und jeder Bürger oder Haushalt weist mindestens den gleichen Betrag an Steuerverbindlichkeiten gegenüber dem Staat auf. In diesem Fall ist eine Konsolidierung oder Verrechnung möglich. Jedoch ist einerseits keine Gleichverteilung gegenüber internen Gläubigern vorhanden, zum anderen existiert in der Regel auch eine Verschuldung gegenüber externen Gläubigern. Diese externe Verschuldung lässt sich nicht mit internen Bürgern oder Haushalten verrechnen, da Dritte Gläubiger der Staatsverschuldung sind. Zu klären ist ferner, ob der Staat Landesspezifische Ursachen • Ausbau Sozial- und Wohlfahrtsstaat • Wiedervereinigung • Finanzföderalismus Strukturelle Ursachen • steigende Sozialleistungen • zunehmende Subventionen • höhere Zinslasten auf Staatsschulden • sinkende Investitionsausgaben Konjunkturelle Ursachen • automatische Stabilisierung • Deficit spending Politsch-ökonomische Ursachen • Ausweitung des Staatssektors • Eigennutzstreben von Politikern • keine politisch durchsetzbaren Verschuldungsgrenzen Die Staatsverschuldung ist zurückzuführen auf … 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 Staatsverschuldung pro Kopf 1991–2010 (in €) Abb. 8.1: Ursachen der Staatsverschuldung Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 266 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik266 sich in eigener oder fremder Währung verschuldet. Diese Abgrenzung ist verbunden mit der Frage, ob ein Staat die Währung beeinflussen kann, in der er seine Kapitaldienste zu leisten hat. Ist die Notenbank nicht unabhängig und liegt eine Verschuldung in nationaler Währung vor, so ist der Grad an Beeinflussbarkeit relativ hoch. Im Fall einer unabhängigen Notenbank und/oder einer Verschuldung in einer ausländischen Währung wird dieser Einfluss deutlich geringer bzw. ist gar nicht mehr vorhanden. Im Extremfall kann die Staatsverschuldung zu einer Zahlungsunfähigkeit führen: •• Eine ökonomisch bedingte Zahlungsunfähigkeit liegt vor, wenn der Staat bestehende Verbindlichkeiten nicht oder nur teilweise bedienen kann, d. h. eine Überschuldung vorliegt. •• Eine politisch bedingte Zahlungsunfähigkeit wird ausgelöst durch die Weigerung des Staates, bestehende Verbindlichkeiten zu bedienen. In diesem Fall wird von einer Repudiation gesprochen. Die ökonomisch bedingte Zahlungsunfähigkeit ist in der Regel auf dauerhaft zu hohe Staatsausgaben zurückzuführen. Bereits 1863 hat der Finanzwissenschaftler Adolph Wagner (1835–1917) das Gesetz der wachsenden Ausdehnung der Staatstätigkeit formuliert, das mit einem Wachstum der Staatsausgaben einhergeht. Der Wissenschaftler führte vor allem innere Gründe für diese Entwicklung an. Zum einen sei eine wachsende Komplizierung der Rechtsverhältnisse festzustellen, zum anderen lasse sich eine Zunahme der Kultur- und Wohlfahrtspflege erkennen. Beides gehe zwangsläufig mit einem Anstieg staatlicher Ausgaben einher. Diese Entwicklungstendenz ist auch in anderen Erklärungsansätzen zu finden. Umstritten ist allerdings die Gesetzmäßigkeit einer zunehmenden Staatstätigkeit und einer damit einhergehenden Verschuldung. Andere Erklärungsansätze verweisen auf eine zufällige und kumulative Ansammlung einzelner Faktoren, die zur dauerhaften Erhöhung von Staatsausgaben und in der Folge zur Staatsverschuldung führen z. B. •• überproportionaler Preisanstieg bei einzelnen Gütern, die für die staatliche Leistungserstellung notwendig sind (z. B. Rüstungsgüter), •• Ausgabefreudigkeit der Politiker (z. B. „Wahlgeschenke“), •• Eigendynamik der Bürokratie (z. B. Ausweitung des Stellenkegels im öffentlichen Dienst), •• fehlende Anwendung von Effizienzkriterien bei staatlichen Leistungen, •• zusätzliche Erbringung von Leistungen durch den Staat im Zuge der Entwicklung hin zum Sozial- und Wohlfahrtsstaat, •• durch Wirtschafts- und Finanzkrisen verursachte Mehrausgaben. Die Verschuldung bzw. Überschuldung des Staates führt zu verschiedenen Problemen: •• Belastung der öffentlichen Haushalte durch Zins- und Tilgungsverpflichtungen, die den finanzpolitischen Handlungsspielraum einengt, •• Verunsicherung durch zukünftig höhere Steuerbelastungen und/oder Einschränkung von Ausgaben bei anhaltend hohen Defiziten, •• Gefahr des Vertrauensverlustes bei Gläubigern und auf internationalen Kapitalmärkten, •• negative Beeinträchtigung der Geldwertstabilität vor allem bei einem instabilen Finanzsektor. Die wirtschaftliche Verkraftbarkeit von Staatsschulden hängt aus Sicht der Investoren und Gläubiger davon ab, ob und mit welcher Wahrscheinlichkeit der Staat seinen Kapitaldienst leisten kann. Insofern wird die Gefahr einer Überschuldung für Länder nicht gleich beurteilt, auch wenn die Zahlen den gleichen Befund zeigen. Das jeweilige Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 267 Kapitel 8: Staatsverschuldung 267 Länderrisiko zeigt, wie vertrauenswürdig die potentiellen Kapitalgeber eine Volkswirtschaft einstufen. Dieses Risiko ist u. a. von der politischen Stabilität, makroökonomischen Kerndaten (z. B. Wirtschaftswachstum, Arbeitslosigkeit), der Vermögenssituation oder der Wettbewerbsfähigkeit abhängig. Die Gefahr der Überschuldung wird verstärkt, wenn neben einem hohen Länderrisiko auch ein hohes Währungsrisiko vorliegt. Ein Staat kann in diesem Fall gezwungen sein, seine Schulden in Fremdwährung aufzunehmen. In diesem Fall befürchten potentielle Kapitalgeber die mögliche Abwertung der Währung, in der die Defizite und Schulden denominiert sind. Eine Abwertung der Währung hätte einen direkten Wertverlust für die Kapitalgeber zur Folge. Eine Situation, in der sich ein Land am Kapitalmarkt nicht in eigener Währung verschulden kann und Kredite in ausländischer Währung aufnehmen muss, wird als „original sin“ (Erbsünde) bezeichnet. Ursächlich ist ein mangelndes Vertrauen in die Landeswährung. Eine Verschuldung in einer Leitwährung ist hingegen oft noch möglich. Ein Land, dessen Währung international als Reservewährung gilt, kann hingegen eine bestehende Staatsverschuldung monetarisieren. Wenn ein Staat sich in eigener Währung verschuldet und die Notenbank nicht unabhängig ist, kann eine Regierung die Notenpresse bedienen und „selbst“ die eigenen Schulden über die Notenbank aufkaufen. Die Monetarisierung von Staatsschulden führt in der Regel zu einer hohen Inflation, die die realen Schulden sinken lässt. Grenzen der Staatsverschuldung sind aus psychologischer Sicht gegeben, wenn Gläubiger nicht mehr daran glauben, dass der Staat seinen Kapitaldienst pünktlich leisten kann. Zinsaufschläge auf den internationalen Kapitalmärkten können zwar den Anreiz zur Ausweitung der Verschuldung begrenzen, allerdings greift dieser Marktmecha- Einstufung Bezeichnung (englisch) Bedeutung AAA prime (triple A) Schuldner höchster Bonität: geringes Ausfallrisiko AA+/AA– high grade sichere Anlage: geringes Ausfallrisiko A+/A– upper medium grade Anlage ist sicher: Probleme bei unvorhergesehenen Ereignissen, durch die eine gesamtwirtschaftliche Entwicklung beeinträchtigt wird. BBB+ lower medium grade durchschnittlich gute Anlage: Bei einer Verschlechterung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ist mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit mit Problemen zu rechnen. BB non investment grade speculative spekulative Anlage: Bei einer Verschlechterung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ist mit Ausfällen zu rechnen. B highly speculative spekulative Anlage: Bei einer Verschlechterung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung sind Ausfälle sehr wahrscheinlich. C substantial risks Zahlungsverzug: hohe Wahrscheinlichkeit eines Zahlungsausfalls D Default Zahlungsunfähigkeit: Zahlungsausfall Tab. 8.1: Beispiele für das Rating von Ländern Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 268 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik268 nismus häufig erst bei einer krisenhaften Zuspitzung der Situation. Die Bonität eines Staates wird dabei durch ein Rating ausgedrückt. Die Ratingagenturen beurteilen, ob und inwieweit ein Staat seinen Zins- und Tilgungsverpflichtungen nachkommen wird. Günstige Ratings erlauben es Staaten, Kredite auf den internationalen Kapitalmärkten zu niedrigen Zinsen aufzunehmen. Bei zunehmender Verschuldung kann sich diese Einstufung verschlechtern. Eine ungünstigere Einstufung führt zu höheren Finanzierungskosten der Emittenten von Staatsanleihen (Tab. 8.1). Die Zinsdifferenz in Relation zu Volkswirtschaften mit bester Bonität wird als credit spread bezeichnet und in Form von Basispunkten bewertet (100 Basispunkte = 1 Prozentpunkt). Muss z. B. ein Land ein spread von 1.000 Basispunkten zahlen, so entspricht dies bei einem Zins von 4 % bezogen auf ein Land bester Bonität (AAA-Land) einem Aufschlag von 10 Prozentpunkten, d. h. also 14 % pro Jahr. Schlagwörter •• Staatsverschuldung •• Überschuldung •• Zahlungsunfähigkeit •• Repudiation •• Monetarisierung von Staatsschulden •• Länderrisiko •• Währungsrisiko •• Rating 8.1.2 Kennziffern der Staatsverschuldung Die explizite (veröffentlichte) Staatsverschuldung lässt sich anhand verschiedener Indikatoren beurteilen. Zum Teil werden auch kritische Schwellenwerte definiert. Wir gehen von der staatlichen Budgetgleichung aus: (1) G + (i × B) – T = BD = ΔB BD = Budgetdefizit G = bereinigte öffentliche Ausgaben (ohne Zinsen) T = öffentliche Einnahmen B = Schuldenstand i × B = Zinsen auf Altschulden ΔB = Veränderung des Schuldenstandes Aus Vereinfachungsgründen setzen wir die Netto-Neuverschuldung (=  Brutto-Neuverschuldung minus Tilgungen) mit dem Finanzierungssaldo des Staates gleich. Bei positiver Netto-Neuverschuldung steigt der bereits bestehende Schuldenstand. Dies gilt auch bei Aussagen wie „die Netto-Neuverschuldung fällt niedriger als geplant aus“. Der Schuldenberg wächst trotzdem. Der Primärsaldo ist die Differenz zwischen öffentlichen Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme) und öffentlichen Ausgaben abzüglich der Zinszahlungen auf die ausstehenden Staatsschulden. Diese Größe bietet sich zur Beurteilung der Tragfähigkeit öffentlicher Haushaltsdefizite an. Im Fall eines Primärdefizits übersteigen die bereinigten öffentlichen Ausgaben (ohne Zinsen) die Einnahmen: (2) Primärdefizit = G – T Eine häufig genannte Maßzahl ist die Pro-Kopf-Verschuldung (im Jahr 2010 etwa 25.000 €). Sie kann als Indikator für die Belastung zukünftiger Generationen betrachtet werden, da die Schulden später in Form von Steuern zurückgezahlt werden müssen. Oft werden die Indikatoren zur Beurteilung der Staatsverschuldung als Quoten ausgewiesen. Die Schuldenstandquote (max. 60 % des nominalen BIP) und die Defizitquote (max. 3 % des nominalen BIP) gehören zu den Konvergenzkriterien des Vertrages von Maastricht, d. h. sie sind zwei von 5 Indikatoren, die zum Beitritt in die EWU berechtigten. Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 269 Kapitel 8: Staatsverschuldung 269 Die Kreditfinanzierungsquote ist definiert als das Verhältnis der Nettokreditaufnahme zu den bereinigten Ausgaben. Die Kreditfinanzierungsquote gibt an, in welchem Ausmaß der betrachtete Haushalt durch die Aufnahme neuer Schulden finanziert wird. Die Zins-Steuer-Quote bringt als Verhältnis von Zinsausgaben und Steuereinnahmen zum Ausdruck, welcher Anteil der Steuereinnahmen für Zinszahlungen verwendet werden muss und somit nicht der Finanzierung originärer Staatsaufgaben zur Verfügung steht. Die Quote liefert Informationen darüber, welche Spielräume in den öffentlichen Haushalten, ohne Zinsverpflichtungen verbleiben. Die Schuldendienstquote oder der Schuldendienstdeckungsgrad gibt das Verhältnis von Zins- und Tilgungsleistungen zur Höhe der Exporterlöse eines Landes an. Exporterlöse sind insofern von Bedeutung, da sie zu Deviseneinnahmen führen, die zur Rückzahlung der in ausländischer Währung aufgenommenen Schulden zu verwenden sind. Die Grenze der Schuldendienstfähigkeit gilt als erreicht, wenn der Schuldendienst schneller wächst als die laufenden Deviseneinnahmen. Schlagwörter •• Nettokreditaufnahme •• Primärsaldo •• Pro-Kopf-Verschuldung •• Defizitquote •• Schuldenstandquote •• Kreditfinanzierungsquote •• Zins-Steuer-Quote •• Schuldendienstquote 8.2 Regeln und Institutionen zur Begrenzung der Staatsverschuldung Der Marktmechanismus reicht zur Begrenzung der Staatsverschuldung häufig nicht aus. Zinsaufschläge auf den internationalen Kapitalmärkten können zwar den Anreiz zur Ausweitung der Verschuldung begrenzen, allerdings greift dieser Marktmechanismus häufig erst bei einer krisenhaften Zuspitzung. Fiskalunion Auch die in der EU diskutierte Fiskalunion zielt darauf ab, die Staatsverschuldung durch institutionelle Regeln (balanced budget rules) zu begrenzen und die Staaten zu einer Haushaltskonsolidierung zu zwingen. Zur Ausgestaltung einer solchen Fiskalunion gibt es verschiedene Vorstellungen, die wir nach dem Grad der Übertragung von nationalen Haushaltrechten an übergeordnete EU-Institutionen ordnen können (Abb. 8.2): •• Kontrollübertragung von Elementen der nationalen Finanz- und Fiskalpolitik an die EU mit dem Ziel, ein höheres Maß an Budgetdisziplin durchzusetzen. In diesem Kontext wird häufig auch von einem Fiskalpakt gesprochen. Dazu sollen vor allem Schuldenbremsen eingeführt werden, die Staaten zu dauerhaft ausgeglichenen Budgets und zu einem Schuldenabbau verpflichten. Die nationale Souveränität und nationale Gestaltungsspielräume bleiben voll erhalten, solange die Budgetregeln eingehalten werden. Länder, die sich nicht an die Haushaltsdisziplin halten und z. B. vereinbarte Regelungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts verletzen, müssten hingegen souveräne Rechte aufgeben. Denkbar wäre dann z. B. das Durchgriffsrecht übergeordneter europäischer Institution, Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen zu verlangen und, notfalls auch ohne parlamentarische Zustimmung des betroffenen Landes, durchsetzen zu können. Weitgehend offen ist, was passiert, wenn diese Anweisungen nicht umgesetzt werden. Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 270 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik270 •• Harmonisierte und koordinierte Entscheidungen der EU-Länder in Bezug auf Ausgaben, Steuern und Abgaben. Im Kern kommt dies in der Perspektive einer Wirtschaftsregierung gleich, die in einem weiteren Schritt auch einen großen, gemeinsamen EU-Haushalt und Haftungsverbund für Schulden in der Euro-Zone vorsehen kann. Wir wollen nachfolgend einige der vorgesehenen Mechanismen näher betrachten. Die in Deutschland, aber auch in anderen Ländern vorgesehenen Schuldenbremsen orientieren sich im Kern am mittelfristigen Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts, wie er auch im Stabilitäts- und Wachstumspakt der EWU formuliert worden ist. Mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus wird ein Rettungsschirm gespannt, der EU-Staaten im Fall der Überschreitung von Budgetregeln unter bestimmten Auflagen Hilfen in Aussicht stellt. Mit dem Instrument der Euro-Bonds ist der Vorschlag nach einer Vergemeinschaftung von Staatsschulden verbunden. 8.2.1 Schuldenbremse in Deutschland Das Konzept einer Schuldenbremse ist nicht neu, sondern wird in einigen Ländern – z. B. in der Schweiz – bereits seit Jahren praktiziert. Die deutsche Schuldenbremse aus dem Jahr 2009 ist keine Budgetregel im eigentlichen Sinne, die auf einer Rückführung der aufgenommenen Kredite besteht. Ziel ist es, die maximal zulässige Höhe der Nettokreditaufnahme zu reduzieren und die Verschuldung auf einem bestimmten Niveau zu stabilisieren. In einer wachsenden Wirtschaft kann nachfolgend die Verschuldungsquote sinken. Die Schuldenbremse in Deutschland weist folgende Inhalte auf: •• Grundsatz: Die Haushalte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Beim Bund ist diesem Grundsatz Rechnung getragen, wenn die Einnahmen aus Krediten in der konjunkturellen Normallage 0,35 % des BIP nicht überschreiten (strukturelle Komponente). Die neue Schulden- Auf dem Weg zur Fiskalunion Fiskalunion Beibehaltung nationaler Souveränitätsrechte Einhaltung von Budgetregeln Verletzung von Budgetregeln Übertragung nationaler Souveränitätsrechte an EU-Institutionen Harmonisierung, Koordinierung der Finanz- und Fiskalpolitik (Ausgaben, Steuern, Abgaben) großer, gemeinsamer EU-Haushalt Haftungsverbund für Schulden Grad der Übertragung nationaler, budgetärer Haushaltsrechte an EU-Institutionen 0 100 Abb. 8.2: Fiskalunion Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 271 Kapitel 8: Staatsverschuldung 271 regel soll erstmals für den Haushalt 2011 gelten. Der Bund startet jedoch aufgrund der Finanzkrise des Jahres 2009 mit einem erweiterten strukturellen Verschuldungsspielraum, der dann in Analogie zu den Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts in jährlichen Schritten von 0,25 % des BIP bis zum Erreichen der 0,35 %-Grenze zurückgeführt werden soll. Für die Länder soll ab 2020 überhaupt keine strukturelle Verschuldung mehr möglich sein. •• Konjunkturkomponente: Neben der strukturellen Neuverschuldung ist für den Bund ein konjunktureller Finanzierungssaldo zulässig, der im Aufschwung positiv und im Abschwung negativ ist. Damit soll die Wirkung der automatischen Stabilisatoren gewährleistet werden. Das zulässige konjunkturelle Defizit ist nach Vorschriften der EU-Kommission zu berechnen. Über den konjunkturellen Zyklus hinweg soll es Null sein. Aufschwung Abschwung Steuereinnahmen steigen sinken Ausgaben (z. B. Arbeitslosengeld) sinken steigen Budget Finanzierungs- überschüsse Finanzierungsdefizite Budget im Konjunkturzyklus Ausgeglichen Die konjunkturelle Ausrichtung der Finanzpolitik ergibt sich durch einen Vergleich von Trend-BIP und aktuellem oder prognostizierten BIP. Solange das geschätzte BIP höher ist als das Trend BIP, müssen im Jahr Überschüsse erwirtschaftet werden, während Defizite zugelassen sind, sobald das laufende BIP unter das Trend-BIP fällt (Abb. 8.3). Die Schuldenbremse ist mit Blick auf die Erfolgsaussichten einer diskretionären Fiskalpolitik eher skeptisch zu beurteilen. In der Regel kommen solche finanzpolitischen Maßnahmen im Konjunkturverlauf zu spät oder haben zu geringe Auswirkungen, weil Konsumenten und Investoren sich auf diese Maßnahmen vorzeitig eingestellt haben. Lediglich in Zeiten klar definierter Ausnahmesituationen dürfte eine solche Finanzpolitik noch sinnvoll sein. •• Ausgleichskonto: Die Schuldenbremse sieht für den Bund die Kontrolle der tatsächlichen Kreditaufnahme im Haushaltsvollzug über ein Kontroll- oder Ausgleichskonto vor, das ein „Gedächtnis der Finanzpolitik“ darstellt. Auf diesem Konto werden nach Abschluss eines Haushaltsjahrs die Abweichungen von der zulässigen Kreditaufnahme festgehalten und saldiert (Tab. 8.2). Bei einer Unterschreitung der Verschuldungsgrenze im jeweiligen Haushaltsjahr kommt es zu einer Gutschrift auf dem Kontrollkonto, eine Überschreitung führt Ausgleichskonto gutes Jahr schlechtes Jahr BIP, geschätzt 1,4 % 1,7 % BIP, tatsächlich 2,9 % 1,1 % Nettokreditaufnahme (im Vergleich zur Planung) – 10,3 Mrd. € + 9,1 Mrd. € Gutschrift (+), Belastung (–) + 10,3 Mrd. € – 9,1 Mrd. € kumuliert über beide Jahre + 1,2 Mrd. € maximal: 1,5 % des BIP Tab. 8.2: Aufbau eines Ausgleichskontos der Schuldenbremse Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 272 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik272 zu einer Belastung des Kontos. Überschreiten die saldierten Belastungen des Kontrollkontos den Schwellenwert von 1,5 % des BIP, so sind diese konjunkturgerecht zurückzuführen. •• Ausnahmeregelung: In Notsituationen wie etwa bei Naturkatastrophen oder einer schweren Rezession soll es eine Ausnahmeklausel geben, die eine zusätzliche Kreditaufnahme ermöglicht. Wird von der Ausnahmeklausel Gebrauch gemacht, so müssen die aufgenommenen Kredite nach einem verbindlichen Tilgungsplan zurückgezahlt werden. Für die Feststellung des Ausnahmefalls ist eine qualifizierte (oder absolute) Mehrheit im Deutschen Bundestag nötig. •• Einführung eines Frühwarnsystems: Mit der Schuldenbremse wird ein Frühwarnsystem zur Vermeidung künftiger Haushaltsnotlagen eingeführt. Ein Stabilitätsrat überwacht regelmäßig die Haushalte von Bund und Ländern, vereinbart im Falle drohender Haushaltsnotlagen ein Sanierungsverfahren mit der betroffenen Gebietskörperschaft und kontrolliert deren Umsetzung. Konjunkturelle und strukturelle Defizite Die Schuldenbremse nimmt eine durchaus richtige Trennung von konjunkturellen und strukturellen Defiziten vor. Konjunkturelle Defizite sind in dem Sinne tragbar, dass sie sich im konjunkturellen Aufschwung wieder zurückbilden. Darüber hinausgehende Defizite sind struktureller Natur. In der Ablehnung der strukturellen Defizite sind sich Finanzwissenschaftler und Politiker weitgehend einig. Eine Ausnahme bildet die Kreditfinanzierung staatlicher Investitionen, die oftmals unabhängig von der konjunkturellen Lage als gerechtfertigt angesehen wird. Wir wollen die Berechnung eines strukturellen Defizits anhand eines Zahlenbeispiels verdeutlichen. Ausgangspunkt ist ein Gesamthaushalt, der – wie durch die Schuldenbremse vorgeschrieben – im Fall einer Normalauslastung der Wirtschaft ausgeglichen ist: Konzept eines im Konjunkturzyklus ausgeglichenen Budgets 500 510 520 530 540 Trend-BIP Laufendes BIP Jahre 1 2 3 4 5 Überschüsse Defizite 550 Einnahmen, Ausgaben (in Mrd. €) Abb. 8.3: Schuldenbremse im Konjunkturzyklus Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 273 Kapitel 8: Staatsverschuldung 273 Vereinfachter Staatshaushalt in Mrd. € (fiktive Zahlen) Einnahmen Ausgaben Mehrwertsteuer 250 Staatskonsum 400 Einkommensteuer 250 Transfers 100 Summe 500 Summe 500 Es gibt zwei Steuerarten (Mehrwertsteuer und Einkommensteuer), die jeweils 250 Mrd. € betragen. Die Transfers sollen vereinfacht nur aus Arbeitslosengeld bestehen. In unserer Volkswirtschaft wird ein BIP von 2.400 Mrd. € erstellt. Aus Untersuchungen ist bekannt, dass die Volkswirtschaft im Fall der Normalauslastung 2.500 Mrd. € produzieren könnte. In dieser Situation wären annahmegemäß von 40 Mio. Erwerbspersonen 5 %, d. h. 2 Mio. Personen, arbeitslos. Die Kosten für die Arbeitslosigkeit belaufen sich je Person im Jahr auf 25.000 €. Um das konjunkturelle Defizit zu ermitteln, müssen wir die Produktionslücke ermitteln. In unserem Beispiel liegt sie bezogen auf die Normalauslastung (von 2.500) bei 4 %. Um die Mehrausgaben aufgrund des konjunkturell bedingten verminderten Outputniveaus zu schätzen, treffen wir folgende Annahme über den Zusammenhang zwischen BIP-Auslastung und Arbeitsmarkt. Wir gehen davon aus, dass sich die Arbeitslosenquote um 0,3 % bei einer Variation des gesamtwirtschaftlichen Auslastungsgrades um 1 % verändert (Okun-Gesetz, vgl. dazu Kap. 17). Bei einem Rückgang des Auslastungsgrades um 4 %, erhöht sich die Arbeitslosenquote folglich um 1,2 % oder die Zahl der Arbeitslosen um 480.000. Die Mehrausgaben betragen dann: ΔTr = 480.000 Personen × 25.000 € pro Person = 12 Mrd. €. Zur Berechnung der Mindereinnahmen benötigen wir Informationen über die Steueraufkommenselastizitäten. Diese geben an, um wie viel Prozent sich das Steueraufkommen verändert, wenn das Outputniveau um 1 % variiert: ET = (ΔT/T) / (ΔY/Y) oder umgestellt ΔT = ET × (ΔY/Y) × T Wir unterstellen eine Aufkommenselastizität der Einkommensteuer (ESt) von 1,0 sowie der Mehrwertsteuer (MWSt) von 1,2 und erhalten in unserem Beispiel: ΔTESt = 1,0 × (–0,04) × 250 Mrd. € = –10 Mrd. € ΔTMWSt = 1,2 × (–0,04) × 250 Mrd. € = –12 Mrd. € Fortsetzung: Vereinfachter Staatshaushalt in Mrd. € (fiktive Zahlen) Einnahmen Ausgaben Mehrwertsteuer 250 – 10 = 240 Staatskonsum 400 Einkommensteuer 250 – 12 = 238 Transfers 100 + 12 = 112 Summe 478 Summe 512 Konjunkturelles Defizit 34 Bezogen auf eine normale Auslastung der Wirtschaft wäre also ein konjunkturelles Defizit in Höhe von 34 Mrd. € hinnehmbar. Dieses Defizit muss nach Auffassung vieler Ökonomen bereinigt werden um den Teil, der sich aus der Kreditfinanzierung von Investitionen ergibt. Nur der verbleibende Teil wäre dann ein strukturelles Defizit. Die Einführung der deutschen Schuldenbremse ist nicht unumstritten. Kritiker verweisen vor allem auf folgende Punkte: Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 274 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik274 •• Aufgrund der EWU verfügt Deutschland schon jetzt über geringere makroökonomische Handlungsspielräume als andere große Volkswirtschaften (z. B. USA, Japan). Eine Schuldenbremse, so die Befürchtung, verringert die Spielräume für eine antizyklische Finanzpolitik. •• Die Schuldenbremse geht von einer lehrbuchartigen Symmetrie von Konjunkturzyklen aus, die so nicht generell gegeben ist. Auch die Berechnung von Produktionslücken und Steueraufkommenselastizitäten ist mit Unsicherheiten behaftet. •• Das Ziel der Zukunftsvorsorge einer Volkswirtschaft wird verkürzt auf die Stabilisierung des Schuldenstandes der öffentlichen Hand. Die in Art. 115 GG festgehalten „goldene Regel“ erkennt an, dass es neben der passiven Zukunftsvorsorge, die in einer Begrenzung der Verschuldung besteht, auch eine aktive Zukunftsvorsorge in Form öffentlicher Investitionen geben muss. •• Es wäre deshalb zweckmäßig, einen neuen Investitionsbegriff zu definieren, der Ausgaben für Bildung, Forschung sowie den Umweltschutz einschließt. Schlagwörter •• Schuldenbremse •• automatische Stabilisatoren •• Produktionslücke •• Steueraufkommenselastizitäten •• konjunkturelles Defizit •• strukturelles Defizit 8.2.2 Stabilitätspakt in der EWU Im Jahr 1996 hat sich der Europäische Rat auf die Grundzüge eines Stabilitäts- und Wachstumspaktes verständigt. Herzstück ist die Verpflichtung der EWU-Staaten auf eine dauerhafte Haushaltsdisziplin, deren Überwachung der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN) zu gewährleisten hat. Grundlage sind die jährlich von den EWU-Staaten vorzulegenden Stabilitätsprogramme, in denen sie ihre mittelfristigen Haushaltsziele, die voraussichtliche Entwicklung der Staatsschulden und die Maßnahmen angeben müssen, mit denen sie die gesetzten Ziele erreichen wollen. Die Mitgliedstaaten der EU, die nicht an der EWU teilnehmen, werden ebenfalls eingebunden. Sie sollen Konvergenzprogramme mit jährlicher Zielrichtung ausarbeiten. Regeln der EU-Haushaltspolitik Grundregel der Haushaltspolitik in der EU ist die Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite durch die Mitgliedstaaten (Art. 104 EU-Vertrag). Darüber hinaus gibt es weitere Beschränkungen der Finanzierung des Kreditbedarfs der öffentlichen Haushalte. Laut Art. 101 und den in einem Vertragsprotokoll festgelegten Statuten dürfen weder die EZB noch die nationalen Zentralbanken Kredite an nationale Regierungen vergeben. Dies bedeutet, dass sich verschuldete EWU-Länder auf den Kapitalmärkten Kredite aufnehmen müssen. Damit ist der politischen Kontrolle durch den Stabilitätspakt ein Marktmechanismus zur Seite gestellt. Wenn ein Staat aufgrund einer zu laxen Haushaltspolitik von den Kapitalmärkten als wenig vertrauenswürdig eingeschätzt wird, werden Anleihen des betreffenden Landes mit einem erhöhten Zins, d. h. einem Risikozuschlag belegt. Dies erhöht den Zinsdienst des betroffenen Staates, verteuert die Kreditaufnahme und ist ein Warnsignal für unzureichende Stabilitätspolitik. Die öffentlichen Haushalte können zudem keine Überziehungs- und Kreditfazilitäten beim ESZB beanspruchen. Jeder Staat ist für seine Staatsfinanzen und Zahlungsfähigkeit ausschließlich allein verantwortlich. Art. 103 des EU-Vertrags sieht mit der no-bail-out-Regel vor, dass kein Mitgliedstaat oder die EU für ein anderes EU-Land bei einer Zahlungsunfähigkeit einspringt. Art. 99 EU-Vertrag erlaubt jedoch, dass einem Mitgliedstaat finanzieller Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 275 Kapitel 8: Staatsverschuldung 275 Beistand geleistet wird, wenn das Land „aufgrund außergewöhnlicher Ereignisse, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht ist.“ Ein Beispiel ist die BSE-Krise im Jahre 1995, die die britische Wirtschaft geschwächt hat. Im März 2005 haben sich die Staats- und Regierungschefs der EU auf eine Neugestaltung des Paktes verständigt. Wesentliche Veränderungen sind •• die Präzisierung des mittelfristigen Haushaltsziels, •• die möglichen Ausnahmeregelungen einer Überschreitung des Referenzwertes (Defizitquote) von 3 %, •• der Ablauf des Defizitverfahrens. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, das mittelfristige Ziel eines ausgeglichenen Haushalts durch Vorlegen jährlicher Stabilitäts- und Konvergenzprogramme nachzuweisen (Frühwarnsystem). Darin enthalten sind Grundannahmen zur wirtschaftlichen Entwicklung (z. B. Wachstum des BIP, Beschäftigungsentwicklung, Inflation), die Darstellung wirtschafts- und fiskalpolitischer Maßnahmen, um diese Ziele zu erreichen sowie eine Analyse, wie Änderungen in den wirtschaftlichen Rahmendaten die Budget- und Verschuldungspositionen beeinflussen würden. Jedes EU-Mitglied ist verpflichtet, fiskalische Korrekturmaßnahmen zu ergreifen, sobald es Anzeichen gibt, dass die angestrebten Ziele nicht erreicht werden. Ausnahmeregelungen Am 23.03.2005 hat der Europäische Rat (EU-Gipfel der Staats- und Regierungschefs) in Brüssel eine „Flexibilisierung“ des Stabilitäts- und Wachstumspaktes beschlossen: a) Die Grenzwerte für Defizit und gesamtstaatlichen Schuldenstand bleiben unverändert. b) Bei Verletzung der 3 %-Marke des Defizitkriteriums können die Fristen zur Defizitverminderung gestreckt werden. Das Ziel ist die Rückführung des Defizits an bzw. unter die Obergrenze binnen 3 Jahre. c) Bei Einleitung eines Defizit-Strafverfahrens gegen ein Land und in den weiteren Etappen kann die EU-Kommission Ausnahme-Tatbestände berücksichtigen. Dazu gehören Reformen der Rentensysteme oder Kosten für Europas Vereinigung. Unter diesen Punkt fällt auch die deutsche Einheit. d) Auch Investitionen in Forschung und Entwicklung und eingeleitete Strukturreformen wie die Modernisierung der sozialen Sicherungssysteme werden bei der Bewertung der öffentlichen Finanzen beachtet, wenn sie sich negativ auf Wachstum und Haushalt auswirken. Gleiches gilt für die EU-Nettozahlungen, von denen Deutschland als größter Beitragszahler am stärksten betroffen ist. e) Allerdings darf das Defizit nur knapp über dem Grenzwert liegen und nur kurzfristig überschritten werden. f) Phasen guten Wirtschaftswachstums sollen verstärkt zur Sanierung der nationalen Budgets genutzt werden. Der Rat hat betont, dass es mit dieser Flexibilisierung zu keiner Aufweichung der Stabilitätskriterien und verbindlichen Regelungen gekommen ist. Unverkennbar ist jedoch zumindest eine Lockerung des bis dahin geltenden Stabilitätspaktes. Frühwarnung und Defizitverfahren Stellt der Rat ein erhebliches Abweichen von den mittelfristigen Haushaltszielen fest, so richtet er vor dem Entstehen eines übermäßigen Defizits eine frühzeitige Warnung an den betreffenden Mitgliedstaat und empfiehlt, die notwendigen Anpassungsmaßnahmen zu ergreifen. Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 276 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik276 Die Entscheidung darüber erfolgt im ECOFIN-Rat mit qualifizierter Mehrheit. Der Begriff der frühzeitigen Warnung wird in der öffentlichen Debatte oft mit dem Begriff „Blauer Brief“ umschrieben. Er erinnert Sie vielleicht an den Hinweis „Versetzung gefährdet“ aus der Schule. Dieses Frühwarnsystem ist dem Defizitverfahren vorgeschaltet und noch nicht mit Strafgeldern verbunden. Das Defizitverfahren beruht dagegen auf dem EU-Vertrag. In Artikel 104 wird detailliert der mehrstufige Prozess festgehalten, an dessen Ende der Ministerrat Geldbußen von 0,2 bis 0,5 Prozent des BIP verhängen kann (Abb. 8.4). Bis es dazu kommt, müsste das Mitgliedsland mehrfach Empfehlungen zur Haushaltssanierung und konkrete Vorgaben zum Defizitabbau ignoriert haben. Das Initiativrecht zur Einleitung des Defizitverfahrens liegt bei der EU-Kommission. Notwendig sind belastbare Hinweise auf ein tatsächliches Erreichen bzw. Überschreiten der 3 %-Defizitgrenze. Die Fristen im Defizitverfahren und der Defizitkorrektur sind im Laufe der Zeit verlängert worden. Außerdem ist abzusehen, dass der Rat zukünftig mehr Einzelfälle auf Basis der oben genannten Ausnahmetatbestände entscheiden muss. Die möglichen Strafzahlungen innerhalb des Paktes sind wie folgt gestaltet. Zu begleichen ist ein Sockelbetrag von 0,2 % des BIP zuzüglich 0,1 % des BIP pro Prozentpunkt der Defizitverfehlung: (1) Strafzahlung: 0,002 × BIP + [0,001 × (Defizitquote – 3 %) × BIP] Bei einem BIP von 2.000  Mrd. € und einer Defizitquote von 3,86 % bezogen auf das nominale BIP ergäbe sich also eine Strafzahlung von: (2) Strafzahlung: 0,002 × 2.000 + [0,001 × (3,86 % – 3 %) × 2.000] = 5,72 Mrd. € Die Einlage ist auf maximal 0,5 % des BIP begrenzt, in dem Zahlenbeispiel also auf 10 Mrd. €. •• Im zweiten Jahr wird der variable Teil der Einlage erneut fällig, sofern es in der Zwischenzeit nicht zu einer Haushaltskorrektur gekommen ist. Wird der Referenzwert Defizitverfahren – Strafe für verfehlte Finanzpolitik Daten Mitgliedstaat Europäische Kommission ECOFIN- Rat (2/3 Mehrheit) • Defizit > 3% • keine Ausnahmesituation Stellungnahme verschiedene Fristen zur Korrektur des Defizits innerhalb von maximal 16 Monaten bei Nichtbefolgung innerhalb der gesetzten Fristen Sanktionen Empfehlungen an Mitgliedstaat ! Strafzahlung Abb. 8.4: Defizitverfahren in der EWU Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 277 Kapitel 8: Staatsverschuldung 277 von 3 % im dritten Jahr immer noch überschritten, wird die unverzinsliche Einlage in eine Geldbuße umgewandelt. •• Die Zinseinkünfte von den hinterlegten Darlehen sowie gegebenenfalls anfallende Strafen werden gemäß Artikel 201 des EU-Vertrages als „andere Einkünfte“ gehandelt und an diejenigen EWU-Mitgliedstaaten verteilt, die kein übermäßiges Defizit aufweisen. Die Zuteilung erfolgt je nach Anteil an dem gesamten BIP der betroffenen EWU-Mitgliedstaaten. Schlagwörter •• Stabilitäts- und Wachstumspakt •• Konvergenzprogramme •• no-bail-out-Regel •• Frühwarnsystem •• Defizitverfahren 8.2.3 Europäischer Stabilitätsmechanismus Am 7. Juni 2010 wurde von den Mitgliedstaaten des Euroraums die Europäische Finanz- Stabilitäts-Fazilität (EFSF) als Rettungsschirm für Krisenländer eingerichtet. Sie hat die Aufgabe, Anleihen zu begeben und in Zusammenarbeit mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) Kredite zu gewähren, um unter bestimmten Bedingungen im Bedarfsfall den Refinanzierungsbedarf von Mitgliedstaaten des Euroraums abzudecken. „Zweck der Gesellschaft ist es, Mitgliedstaaten der Europäischen Union mit finanziellen Schwierigkeiten, deren Währung der Euro ist und die mit der Europäischen Kommission eine Absichtserklärung (… unterzeichnet haben, welche politische Auflagen enthält, die Finanzierung zu erleichtern oder Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Hierzu kann die Gesellschaft Geld beschaffen, indem sie Finanzinstrumente ausgibt oder mit ihren Gesellschaftern oder Dritten Finanzierungsvereinbarungen schließt, in deren Rahmen die Verbindlichkeiten der Gesellschaft von einigen oder allen ihren Gesellschaftern verbürgt werden können, anderweitig besichert werden können oder von Kreditunterstützungs-mechanismen profitieren können.“ (http:// www.efsf.europa.eu/about/index.htm) Ab Mitte 2013 stellt der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) einen dauerhaften Schutzschirm bereit. Der ESM wird durch einen Vertrag zwischen den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets als zwischenstaatliche Organisation nach dem Völkerrecht eingerichtet. Vorbild ist der IWF. Der ESM ist damit eine internationale Finanzinstitution. Er hat seinen Sitz in Luxemburg. Der Verwaltungsrat des ESM setzt sich aus den Finanzministern der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets (als stimmberechtigte Mitglieder) zusammen. Ihm gehören daneben das Kommissionsmitglied für Wirtschaft und Währung sowie der Präsident der EZB als Beobachter an. Um das vertragsrechtliche Problem der no-bail-out-Klausel zu lösen, wurde für den ESM eine Änderung des EU-Vertrags vereinbart. Dabei soll zwar die Nichtbeistandsklausel unangetastet bleiben, aber Art. 136 des Vertrages soll um einen Absatz erweitert werden, der ausdrücklich die Einrichtung eines dauerhaften Stabilitätsmechanismus durch die Staaten der Eurozone ermöglicht. Dieser soll aktiviert werden können, um „im Notfall die Stabilität der Eurozone als Ganzes zu sichern; Finanzhilfen sollen im Rahmen des dauerhaften Stabilitätsmechanismus strikten Bedingungen unterworfen sein.“. Der ESM sollte ursprünglich Kredite für Eurostaaten vergeben, die sich kurzfristig nicht am Kapitalmarkt refinanzieren können. Das Mandat enthält nun aber auch Finanzhilfen für Banken und in Ausnahmefällen den Aufkauf von Staatsanleihen. Eine Troika aus EU-Kommission, EZB und IWF bewertet, ob Hilfen nötig und möglich sind. Zudem wird die Einhaltung von Bedingungen überwacht, an die eine Vergabe von Hilfen geknüpft ist. Folgende Regelungen wurden getroffen: Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 278 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik278 •• Eine Unterstützung durch den ESM kann nur dann erfolgen, wenn dies zur Sicherung der Stabilität der Eurozone insgesamt unerlässlich ist. •• Der Beschluss, tätig zu werden, muss einstimmig von den Finanzministern als Gouverneuren des ESM gefasst werden. Zuvor müssen sowohl die EU-Kommission, der IWF als auch die EZB eine Schuldentragfähigkeitsanalyse durchgeführt haben. •• Die Unterstützung wird nur gegen strikte Auflagen im Rahmen eines wirtschaftlichen Reform- und Anpassungsprogramms gewährt (so genannte Konditionalität). •• Die Unterstützung wird in Form von Krediten gewährt. Nur in Ausnahmefällen sind auch Käufe am Primärmarkt möglich. Das bedeutet, dass der ESM – allerdings nur gegen strikte Konditionalität – Staatsanleihen direkt von einem betroffenen Mitgliedsstaat ankaufen kann. Käufe am so genannten Sekundärmarkt, also von Dritten, bleiben ausgeschlossen. •• In allen Fällen der finanziellen Unterstützung ist eine angemessene Beteiligung des Privatsektors vorgesehen. Die konkrete Art und Weise der Beteiligung hängt vom Ergebnis einer genauen Schuldentragfähigkeitsanalyse ab und erfolgt in Übereinstimmung mit der Praxis des IWF. Der ESM verfügt über ein Kreditvolumen von 700 Mrd. €. Zur Sicherung günstiger Zinssätze und zur Erlangung des erwünschten Ratings (AAA) müssen Sicherheiten durch den ESM hinterlegt werden. Dazu müssen die Euro-Länder den Fonds mit 80 Mrd. € an Eigenkapital ausstatten (Anteil Deutschlands: 22 %) und für die verbleibenden 620 Mrd. Euro bürgen. 250 Mrd. € stellt gegebenenfalls weiterhin der IWF als Kredit zur Verfügung. Die Bareinlage in Höhe von 80 Mrd. € ist notwendig, da der Fonds sich für Hilfskredite selbst Geld leiht und dafür möglichst geringe Zinsen zahlen soll. Um den Rettungsfonds zu vergrößern, können Kredithebel eingesetzt werden. Dazu ein Beispiel: Der Fonds kauft nicht selbst Staatsanleihen, sondern lässt sie kaufen, z. B. Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit Hilfegesuch Land Gouverneursrat der Euro-Staaten Gewährung von Hilfe • Kredite für Eurostaaten • Finanzhilfen für Banken • Kauf von Staatsanleihen (Ausnahme) Bewertet, ob Hilfen nötig und möglich sind; überwacht die Einhaltung von Bedingungen. Troika EU- Kommission Europäische Zentralbank Internationaler Währungsfonds 80 Mrd. € eingezahltes Kapital 620 Mrd. € Abrufbares Kapital + Garantien Übersicherung der ESM- Kredite zum Erhalt des Ratings von AAA Abb. 8.5: Rettungsschirm des Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 279 Kapitel 8: Staatsverschuldung 279 von der EZB, von einer neu gegründeten Zweckgesellschaft oder von institutionellen Anlegern. Der Fonds sichert die Anleihen partiell gegen ein Ausfallrisiko ab. Wenn beispielsweise das Ausfallrisiko für italienische Staatspapiere mit 20 % bewertet wird, dann könnten mit 100 Mrd. € Absicherung durch den EFSF Anleihen im Wert von 500 Mrd. € gekauft werden. Aus einem EFSF-Euro werden also fünf Euro. Beispiel Der Rettungsschirm ist für Fälle konzipiert, in denen sich Länder kurzfristig nicht über den Markt finanzieren, die Kredite aber langfristig zurückzahlen können. Der ESM-Fonds ist damit im Kern ein Zinsverbilligungsprogramm für hoch verschuldete Länder, die auf den internationalen Kapitalmärkten hohe Zinsen zahlen müssten. Beispielhaft sei ein Notkredit an Griechenland betrachtet. Griechenland bekommt einen Kredit in Höhe von 10 Mrd. € zu einem Zins von 6 % überwiesen. Am Kapitalmarkt hätte Griechenland 9 % zahlen müssen. Der ESM hat sich das Geld zu einem Zins von 3 % selbst geliehen. Die Differenz zwischen 3 % und 6 % kommt dem ESM sowie implizit den Bürgschaftsgebern zugute. Solange die Kredite bedient werden, können alle Beteiligten profitieren: •• Die betroffenen Krisenländer zahlen niedrigere Zinsen als auf dem Kapitalmarkt üblich. •• Der ESM kann die Differenz zwischen dem Ausleihzins und dem Verleihzins als Gewinn verbuchen. Geld ist nur dann verloren, wenn die Krisenländer die Kredite nicht zurückzahlen können. Griechenland wird in diesem Rahmen zum Darlehensnehmer. Der ESM kann die gewählten Darlehen durch Emission bzw. Übernahme (Ankauf von Finanzierungsinstrumenten, z. B. Anleihen, Schuldscheine, Liquiditätswechsel) refinanzieren. Diese Finanzierungsinstrumente werden durch unwiderrufliche und unbedingte Bürgschaften der Euro-Staaten abgesichert. Jene Euro-Staaten, die zeitlich vor der Emission der Instrumente als Bürge ausfallen oder ausgefallen sind, gelten als „stepping-outguarantor“. Muss ein Staat wie im Beispiel Griechenland Hilfe beantragen, kann er bei den anderen Sicherungsgebern die Aussetzung zur Übernahme weiterer Bürgschaften beantragen. Verbleibende Bürgschaften müssen von den anderen Sicherungsgebern getragen werden. Dadurch ändert sich der Verteilungsschlüssel. Die Gewährung von Hilfen zerfällt in verschiedene Phasen: •• Die präventive Phase ist eng mit Regelungen und Verfahrensschritten des Stabilitätsund Wachstumspaktes bzw. von nationalen „Schuldenbremsen“ verknüpft. •• In der Liquiditätshilfephase prüfen EU-Kommission, IWF und EZB, ob der zahlungsunfähige Staat in einer Liquiditätskrise steckt und ob finanzielle Hilfen die Situation verbessern können. In diesem Fall soll ein Anpassungsprogramm ausgearbeitet werden, das der Regierung die Rückkehr zu soliden Staatsfinanzen ermöglicht. Finanziert wird es aus Krediten anderer Euro-Staaten entsprechend ihren EZB- Kapitalanteilen. Dabei ist vorgesehen, dass der Rat einstimmig entscheidet. Als problematisch gilt, dass nicht genau bestimmt werden kann, wann Liquiditätshilfen „Aussicht auf Erfolg versprechen“. In dieser Zeit verbleibt das Land am Tropf der Hilfsmaßnahmen und bekommt eine strenge Sparpolitik in der Hoffnung verordnet, dass seine Staatsfinanzen gesunden. Dadurch besteht allerdings die Gefahr, dass in- und ausländische Investoren wenig Anreize haben, notwendige Investitionen vorzunehmen. Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 280 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik280 •• Umschuldungsphase: Sollte der aus Sicht der Begründer des ESM unerwartete Fall eintreten, dass sich ein Land als zahlungsunfähig erweist, so muss dieser Mitgliedstaat zur Wiederherstellung eines tragbaren Verschuldungsmaßes entsprechend der IWF-Praxis mit seinen privaten Gläubigern einen umfassenden Restrukturierungsplan aushandeln. Umschuldungsklauseln Ab 2013 gelten für alle in der EWU ausgegebenen Staatsanleihen „collective action clauses“. Dies bedeutet, dass auch private Gläubiger an der Bewältigung einer Staatsschuldenkrise beteiligt werden können. Danach kann eine qualifizierte Mehrheit der Gläubiger eine Änderung der Zahlungsbedingungen beschließen, wenn ein Land zahlungsunfähig ist. Dazu zählt z. B. auch der Verzicht auf einen Teil der Forderungen. Damit werden Umschuldungen von Anleihen, die von einer Vielzahl nur schwer koordinierbarer Gläubiger gehalten werden, erleichtert. Einzelnen Gläubigern wäre es kaum noch möglich, eine Einigung zu blockieren, die von einer breiten Mehrheit der Gläubiger unterstützt wird. Dazu wird in Art. 12 ein zweistufiges Verfahren festgelegt: Befindet sich ein Land nur in einer vorübergehenden Liquiditätskrise, sollen die privaten Gläubiger ermutigt werden, ihre Anleihen länger zu halten. Wird ein Land hingegen auf Basis einer Schuldentragfähigkeitsanalyse als „nicht zahlungsfähig“ eingestuft, muss es vor Erhalt von Krediten aus dem ESM mit privaten Gläubigern über Entlastungen verhandeln. Zugleich gilt der Grundsatz, dass alle Verbindlichkeiten eines Staates in ihrer Gesamtheit neu festgelegt werden sollen („aggregation clause“). Der ESM funktioniert aufgrund der vorgesehenen Schuldtragfähigkeitsanalyse wie der IWF. Solche Berichte verfasst der IMF routinemäßig bei seinen jährlichen Konsultationen mit den Mitgliedsländern und bei finanziellen Hilfszusagen. Der IWF darf nur dann Kredite vergeben, wenn eine hohe Wahrscheinlichkeit besteht, dass die Verschuldung eines Landes mittelfristig wieder tragbar sein wird. Kritiker verweisen darauf, dass der IWF dennoch im Zeitablauf seine ursprünglich vorgesehenen Kredithöhen häufig überschritten habe. Gleiches wird für den ESM befürchtet. Auch aus anderen Gründen wird die Einrichtung des ESM kritisch gesehen. Erwähnt werden finanzielle Mehrbelastungen für Länder mit höherer Bonität und geringerer Verschuldung bzw. eine Aushebelung nationaler Budgetrechte des Parlaments. Zu berücksichtigen bleibt nach Auffassung von Kritikern, dass der Kern für die Probleme von Krisenländern nicht allein in der Staatsverschuldung, sondern in strukturellen Ungleichgewichten der Volkswirtschaften liegt, die sich z. B. in Leistungsbilanzdefiziten zeigen. Notwendig sind daher realwirtschaftliche Reformen. Diese können zwar mit dem ESM angesprochen werden, wenn Finanzhilfen mit „strengen Auflagen“ verknüpft werden. Offen ist aber, ob und inwieweit diese in der Praxis mit der notwendigen Strenge durchgesetzt werden können. Damit entstehen die Gefahr einer Verschleppung notwendiger interner Reformen und jene einer dauerhaften Inanspruchnahme der Kreditlinien durch einige Länder. Nicht ausgeschlossen ist dann der nicht beabsichtigte, aber aus übergeordneten politischen Gründen unausweichliche Weg in die „Transferunion“. Gemeint sind damit der Einsatz von Steuereinnahmen eines Landes in anderen Mitgliedstaaten und/ oder die Umverteilung von Steuergeldern in der EWU vergleichbar dem deutschen Länderfinanzausgleich. Bisher gibt es noch keine Transferunion. Es gibt einen Kreditmechanismus, bei dem Krisenstaaten vorübergehende Mittel in Anspruch nehmen können, die von anderen Staaten auf dem Kapitalmarkt verbürgt werden. Für diese Inanspruchnahme müssen die Nehmerländer Eingriffe in ihre Wirtschaftspolitik in Kauf nehmen. Kredite sind Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 281 Kapitel 8: Staatsverschuldung 281 jedoch keine Transfers, sondern müssen zurückgezahlt werden. Insofern bleibt die finanzielle Eigenverantwortung bestehen. Allerdings enthält der Kreditmechanismus auch Aspekte der Solidarität. Dazu zählen •• die Gewährung niedrigerer Zinsen als auf dem Kapitalmarkt gezahlt werden müssten und •• die temporäre Übernahme von Risiken durch stärkere Länder. Allerdings beinhaltet diese Solidarität auch Risiken. Sind die Nehmerländer überfordert, so ist die politische Verpflichtung zur Stundung oder zu weiteren Zugeständnissen bei den Zins- und Tilgungslasten hoch. In diesem Fall ist durchaus mit Transfers zu rechnen. Bisher haben die stärkeren Länder allerdings keine dauerhaften Transfers garantiert. Zur Vermeidung einer Transferunion ist eine Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes (sixpack) beschlossen worden (Tab. 8.3). Darunter fallen sechs Berichte des Economic Governance-Pakets, die ab 2012 zu einer Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes führen (sollen). Die erste Gruppe enthält Vorschläge, die den präventiven (ex-ante Kontrollen) und den korrektiven Arm (ex-post Strafen) des Paktes stärken und Sanktionsentscheidungen im Defizitverfahren ermöglichen. Sanktionsvorschläge der Europäischen Kommission können künftig nur noch mit qualifizierter Mehrheit zurückgewiesen werden. Die zweite Gruppe von Vorschlägen führt ein System ein, um makroökonomische Ungleichgewichte zu verhindern und eine negative Beeinflussung der Finanzwirtschaft zu vermeiden. Auch Staaten wie Deutschland, die regelmäßig Exportüberschüsse er- Tab. 8.3: Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspakts Verschärfung des Stabilitätspaktes Strafen gegen Defizitsünder können bereits bei dem ersten Verstoß gegen die Schuldengrenze verhängt werden. Die Strafe kann (wie bisher) max. 0,5 % des BIP betragen. Bei Verletzung der Budgetregeln gibt es nach zweimaliger Ermahnung durch die Kommission und Nichtbefolgung eine Zahlung von 0,2 % an ein Depot. Diese Zahlung wird unverzinst zurückgezahlt, wenn sich die Situation bessert. Ansonsten kommt es zur Strafzahlung, die an den EFSF/ESM geht. Sanktionsverfahren Sanktionsvorschläge der Europäischen Kommission können nur noch mit qualifizierter Mehrheit (2/3) zurückgewiesen werden (Halbautomatismus). Schuldenabbau (1/20 Regel) Länder müssen ihre Schuldenberge „angemessen zügig“ reduzieren, und zwar um mindestens 1/20 des Betrages, der über der 60-Prozent-Marke liegt. Falls diese Vorgabe nicht erfüllt wird, soll ein Verfahren eingeleitet werden. Allerdings hat die Kommission einen gewissen Ermessensspielraum, „alle angemessenen Faktoren“ zu berücksichtigen (u. a. Reform von Alterssicherungssystemen). Zahlenbeispiel: 1.200 Mrd. € Schulden = 60 % des BIP (2.000 Mrd. €) sind erlaubt; wenn ein Land 1.600 Mrd. € Schulden aufweist (also 80 % des BIP bzw. 400 Mrd. € mehr als erlaubt), muss die Staatsschuld schrittweise um jährlich 1/20 (= 20 Mrd. €) reduziert werden. Schuldenbremse Verpflichtung zur Einführung einer Schuldenbremse. Budgetdaten Maßnahmen zur Harmonisierung von Haushaltsdaten, die ein schnelleres Krisenmanagement ermöglichen. Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 282 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik282 wirtschaften, bekommen künftig Empfehlungen, diese abzubauen. Bei schwerwiegenden Problemen kann der Rat das „Verfahren bei einem übermäßigen Ungleichgewicht” einleiten. In diesem Verfahren muss der betreffende Mitgliedstaat einen Korrekturmaßnahmenplan vorlegen, den der Rat bewertet und für den er eine Umsetzungsfrist festlegt. Sanktionen sind dabei in der Regel nicht vorgesehen. Die EU-Kommission analysiert die Entwicklung der Mitgliedstaaten, um rechtzeitig Fehlentwicklungen und Ungleichgewichte zu erkennen (Frühwarnsystem). Auch spekulative Auswüchse (z. B. Immobilienblasen) sollen so verhindert werden. Wird eine solche Entwicklung nicht korrigiert, sind Strafgelder von bis zu 0,1 % des BIP im Gespräch. Schlagwörter •• Europäische Finanz-Stabilitäts- Fazilität •• Europäischer Stabilitätsmechanismus •• Kredithebel •• Konditionalität •• Umschuldungsklauseln •• Schuldtragfähigkeitsanalyse •• Transferunion •• Stabilitäts- und Wachstumspakt 8.2.4 Euro-Bonds Nehmen Sie an, ein Familienmitglied ist hoch verschuldet und vielleicht auch noch arbeitslos. Die Banken wollen ihm kein Geld mehr leihen bzw. nur noch gegen sehr hohe Zinsen. Wäre es nicht sinnvoll, wenn der Familienverband beschließt, gemeinsam Geld aufzunehmen und für den armen Verwandten zu bürgen? Dadurch sinkt das Risiko für die Banken, weil es mehr Schuldner gibt, auf die sie zurückgreifen könnten. Auch die Zinsen dürften in diesem Fall sinken. Ähnlich wie in einer Großfamilie wird für die Familie der Euro-Staaten die Einführung von Eurobonds vorgeschlagen. Es handelt sich dabei um die Ausgabe gemeinsamer Staatsanleihen aller Euro-Länder. Bisher müssen sich die Mitgliedsstaaten der Eurozone zur Finanzierung ihrer Ausgaben einzeln an den Kapitalmarkt wenden. Am Bond-Markt geben sie Schuldtitel mit bestimmten Laufzeiten (z. B. 2, 24 oder 36 Monate) zu festgelegten Konditionen heraus. Die Konditionen orientieren sich an der Nachfrage der Investoren, an deren Risikoeinschätzung und an der Laufzeit. Anleger, die in solche Anleihen investieren, gewähren den Staaten einen Kredit. Für sie als Gläubiger sind die Schuldscheine am Markt frei handelbar. Sie können die Titel jederzeit zum aktuellen Kurs an- oder verkaufen. Verzinsung und Laufzeit der Papiere stehen fest, der Kurs bewegt sich mit den Markteinschätzungen. Für die Preisfindung an Finanz- und Kapitalmärkten gilt in der Regel, dass ausgehend von einem Referenzzins ein individueller Risikoaufschlag (bemessen in Basispunkten) zu entrichten ist: Referenzzins + Risikozuschlag = Nominalzins. Länder mit einem aus Sicht der Gläubiger höheren Risiko für die Bedienung des Kredits (Zins und Tilgung) weisen einen höheren Risikozuschlag auf. Zum Ende der Laufzeit müssen die Staaten ihre Anleihenschuld in der Regel durch neue Kredite finanzieren und dazu neue Anleihen auflegen. Dabei können sich die Konditionen drastisch verschärfen. Stark verschuldete Staaten müssen hohe Zinsen zahlen. Geraten sie in den Fokus der nervösen Kapitalmärkte, dann steigen die Risikoaufschläge weiter. Staaten mit hervorragender Bonität kommen dagegen vergleichsweise günstig an frisches Geld. An dieser Stelle setzt die Idee der Eurobonds an. Eurobonds sind Anleihen mittlerer und längerer Laufzeit am Kapitalmarkt, für deren Platzierung nicht wie üblich das bedürftige Land, sondern die Euro-Staaten gemeinsam als Schuldner auftreten. Die Kreditwürdigkeit und die Wirtschaftskraft der finanzstarken Staaten Europas werden mit den Problemen der schwachen Länder in eine Waagschale geworfen. Die Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 283 Kapitel 8: Staatsverschuldung 283 Schuldenaufnahme wird auf die Schultern der gesamten Eurozone verteilt. Aus Sicht der Investoren wäre das Risiko eines Zahlungsausfalls geringer. Die Währungsunion würde gemeinsam für ihre Schulden haften. Der Zinssatz wäre für alle teilnehmenden Staaten gleich. Euro-Krisenländer kämen zu günstigeren Konditionen an Geld. Für die Preisfindung bzw. Zinskonditionen würde dies bedeuten, dass sich der Zins für die Eurobonds zwischen den Zinsen der Länder guter Bonität und den Zinsen für Länder schlechter Bonität einpendelt. Konsequenz ist, dass sich Länder mit schlechter Bonitätsprüfung günstiger an den Kapitalmärkten refinanzieren könnten und Länder mit guter Bonitätseinstufung im Vergleich zur Ausgangslage schlechtere Zinskonditionen erhalten würden. Gleichzeitig ist der Anleihemarkt größer und liquider. Das folgende Zahlenbeispiel zeigt, dass die Zinskonvergenz zu Mehr- bzw. Minderbelastungen der nationalen Haushalte führt. Land A Land B Land C Bonität: AAA: 2 % für Staatsanleihen Bonität: BBB 4 % für Staatsanleihen Bonität: BBC 6 % für Staatsanleihen Schuldenstand: 2.000 Mrd. € Zinsbelastung: 40 Mrd. € Schuldenstand:1.500 Mrd. € Zinsbelastung: 60 Mrd. € Schuldenstand:1.000 Mrd. € Zinsbelastung: 60 Mrd. € Zinskonvergenz für Eurobonds: 4 % Mehrbelastung: 40 Mrd. € Mehrbelastung: keine Minderbelastung: 20 Mrd. € Es ist zu erkennen, dass die Höhe der Mehr- bzw. Minderbelastungen der nationalen Haushalte vor allem vom Schuldenstand der Ausgangslage bzw. von dem Zins abhängt, der sich für Eurobonds herausbildet. Auch das Volumen aller im Markt aktiv gehandelten Euro-Wertpapiere der Mitglieder der Währungsunion spielt bei der Herausbildung des Zinssatzes eine Rolle. Je größer dieses Volumen ist, desto geringere Durchschnittszinsen werden erwartet. Allerdings ist nicht nur die Größe, sondern auch die Qualität des Schuldners für jeden Gläubiger Maßstab für das Risiko und die Rendite. Warum würden sonst die Zinsen z. B. im relativen kleinen Schweizer Kapitalmarkt häufig unter den Zinsen liegen, die deutlich größere Währungsräume aufweisen? Bezogen auf Eurobonds gibt es eine Vielzahl von möglichen Vor- und Nachteilen, die im Folgenden kurz erläutert werden (Tab. 8.4). Argumente für Eurobonds Erhalt der Währungsunion: Eine Währungsunion ist immer auch eine Solidargemeinschaft. Das setzt voraus, dass die stärkeren Staaten einen Teil ihrer Bonität an die Pro-Argumente Contra-Argumente Erhalt der Währungsunion Schuldnerländer werden aus der Eigenverantwortung entlassen geringere Spannungen auf dem Anleihemarkt Entstehen einer Transferunion nur geringer Zinsanstieg keine nachhaltige Lösung von Strukturproblemen Vertiefung der EU-Integration Wettbewerbsverzerrung Signal der Einigkeit (noch) keine politische Grundlage Tab. 8.4: Pro- und Contra-Argumente zu Eurobonds Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 284 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik284 schwächeren Partner abgeben. Dazu kann auch eine gemeinsame Anleihe gehören. Gerade exportstarke Länder können ein vitales Interesse am Erhalt einer Währungsunion haben. Zudem wird die Währungsunion als attraktiver Standort für in- und ausländische Investoren gestärkt. Geringere Spannungen auf dem Anleihemarkt: Gemeinschaftliche Anleihen bedeuten niedrigere Finanzierungskosten für die Schuldnerländer, wenn die Eurobonds ein besseres Rating erhalten. Ein Eurobond entzieht den Investoren die Möglichkeit, die einzelnen Euroländer gegeneinander auszuspielen. Ihnen würde die Angriffsfläche entzogen, denn eine Euroanleihe wäre ein Beweis dafür, dass in der Eurozone alle für einander einstehen. Nur geringer Zinsanstieg: Wenn Eurobonds gegenüber nationalen Anleihen nur einen geringen Zinsanstieg erfahren, fallen Mehrkosten für einzelne Staaten gering aus. Gleichzeitig würde ein Eurobond die Refinanzierung der Schuldnerländer erleichtern und damit die Chancen auf eine Rückzahlung der Hilfen dieser Länder erhöhen. Der Markt für Eurobonds käme an Größe und Liquidität dem amerikanischen Anleihemarkt nahe und würde die Rolle des Euro als internationale Reservewährung stärken. Beides hat einen zinssenkenden Effekt. Vertiefung der EU-Integration: Aus der Integrationstheorie ist bekannt, dass eine Währungsunion ohne eine engere wirtschaftliche und politische Zusammenarbeit auf Dauer nicht funktionieren kann. Eine Vergemeinschaftung der Zinsrisiken ist ein erster Schritt hin zu einer engeren Verzahnung der Eurostaaten. Die finanzschwachen Staaten müssen sich bei ihren Ausgaben stärker gegenüber der Mitsprache anderer Staaten öffnen. Um im Bild der Familie zu bleiben: Der Familienrat wird darüber entscheiden, ob sich der hoch verschuldete Onkel einen neuen Kühlschrank oder Fernseher von dem geborgten Geld kaufen darf. Eine Vertiefung der EU-Integration setzt also einen Machtverlust und die Aufgabe nationaler Souveränitätsrecht z. B. hinsichtlich des Budgets voraus. Signal der Einigkeit: Eine Euroanleihe gilt als ein Signal der Einigkeit und der Entschlossenheit. Im Endeffekt würde sich eine gemeinsame Haftung der EWU für die Schulden einzelner nicht besonders von der aktuellen Praxis unterscheiden. Schließlich sind die Hilfspakete nichts anderes als EWU-finanzierte Sicherheiten für die Anleger. Sie werden nur „Kredite“ genannt, um eine Rückerstattung zu suggerieren und Wähler bzw. Steuerzahler zu beruhigen. Argumente gegen Eurobonds Die Schuldenländer werden aus der Eigenverantwortung entlassen: Die Krisenstaaten verlieren den Anreiz, ihre Finanzen in Ordnung zu bringen. Im Zweifel können sie auf die Solidarität der starken EWU-Partner zählen und müssen sich um Zinsaufschläge keine Sorgen mehr machen. Die disziplinierende Funktion des Kapitalmarktes geht verloren (moral hazard). Eine gesamtschuldnerische Haftung führt dazu, dass Defizitländer ihrer Verantwortung enthoben werden, ohne aber finanzpolitische Autonomie einbüßen zu müssen. Aufbau einer Transferunion: Die EWU ist kein föderales System mit einem Länderfinanzausgleich, wie er z. B. in Deutschland existiert. Ein Ausgleich durch Eurobonds kommt demnach der Bereicherung von Schuldenstaaten auf Kosten stabiler Staaten gleich. Zudem würde der Zinssatz am Kapitalmarkt durch Eurobonds auch für jene Staaten steigen, die bisher aufgrund weitgehend solider Haushaltsführung selbst für den Erhalt kostengünstiger Kredite gesorgt haben. Es kommt zu einem doppelten Minusgeschäft: Die kreditwürdigen Länder haften für die Schulden der Krisenstaaten Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 285 Kapitel 8: Staatsverschuldung 285 und sind zugleich für künftige eigene Anleihen benachteiligt, da ihr Zinssatz hochgestuft wird. Eurobonds sind keine grundsätzliche Lösung: Die Schuldenproblematik wird durch die Begebung einer gemeinsamen Anleihe der EU-Staaten keineswegs beseitigt, sondern lediglich überdeckt. Notwendig sind Strukturreformen, die die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Krisenländer verbessern. Eurobonds verzerren den Wettbewerb: Unterschiedlich hohe Zinssätze der Euro-Länder sind ein Ansporn, die Vorgaben des EU-Stabilitätspaktes zu erfüllen. Dieser Anreiz würde durch eine Euroanleihe verwässert. Euroanleihe verstößt gegen die EU-Verträge: Mit dem derzeitigen institutionellen Rahmen ist eine gesamtschuldnerische Haftung nicht möglich. Die EU hat sich bei Euro- Einführung dafür entschieden, die Finanz- und Haushaltspolitik in nationaler Verantwortung zu belassen (Art. 125 EU-Vertrag). Wer das Zinsrisiko eines Euro-Staates ganz oder teilweise abschaffen will, braucht dafür eine neue politische Grundlage. Es gibt verschiedene Eurobond-Modelle, die auf unterschiedliche Weise Vorkehrungen gegen eine zu hohe Neuverschuldung treffen können (Abb. 8.6). Denkbar wäre, dass alle Euro-Staaten ihre Staatsanleihen künftig im Rahmen von „vollen Eurobonds“ gemeinsam und auf Dauer ausgeben. Dies würde die Risikozuschläge für überschuldete Länder mit einem Schlag beseitigen, weil Investoren dann dem gemeinsamen Währungsraum Kredite geben können. Denkbar ist auch, dass nur Länder mit hoher Bonität am Kapitalmarkt gemeinsam vorangehen (bi-, multilaterale Bonds). Dadurch würde das Problem umgangen, dass Eurobonds für sehr unterschiedliche Staaten ausgegeben würden. Die Refinanzierungskosten von Staaten mit hoher Bonität könnten gegebenenfalls sinken. Allerdings würde die Kluft zwischen den finanzstarken und den finanzschwa- Modelle der gemeinsamen Haftung für Staatsschulden Volumen unbegrenzt bis 60% Verschuldungsgrenze: EU-Anleihen (blue bonds) oberhalb der Verschuldungsgrenze: nationale Anleihen (red bonds) Länder alle nur Länder mit einer bestimmten Bonität bi-, multilaterale Bonds Abb. 8.6: Eurobond-Modelle Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 286 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik286 chen Euro-Ländern größer. Andere Varianten betrachten ein abgestuftes Modell. Die erste Tranche der Staatsverschuldung bis zur Maastricht-Schuldengrenze von 60 % des nominalen BIP wird als Blue Bond bezeichnet. Der Blue Bond soll gemeinsam von den Staaten der Eurozone emittiert werden und die Staaten sollen gesamtschuldnerisch für ihn haften. Er wäre also ein Eurobond. Außerdem soll der Blue Bond Vorrangstatus gegenüber dem Red Bond, d. h. der Staatsverschuldung jenseits der Maastricht-Schuldengrenze, genießen. Durch den Vorrangstatus wäre der Blue Bond nach Ansicht von Befürwortern ein sicheres Verschuldungsinstrument, denn bis zur Schuldengrenze wird die Staatsverschuldung als vergleichsweise unkritisch gesehen. Außerdem wäre der Blue Bond durch das Pooling von Schulden in der Eurozone liquide. Die hohe Sicherheit und Liquidität sollen zu niedrigen Zinskosten führen. Der Blue Bond kann damit einen Beitrag für niedrige Refinanzierungskosten der Staatsverschuldung liefern. Die zweite Tranche der Staatsverschuldung jenseits der Maastricht-Schuldengrenze von 60 % des nominalen BIP wird als Red Bond bezeichnet. Im Kern sind sie vergleichbar mit dem Selbstbehalt in einer PKW-Versicherung. Für sie besteht keine europäische Haftung. Sie werden weiterhin in nationaler Verantwortung des jeweiligen Nationalstaats emittiert und sind im Vergleich zu Blue Bonds mit einer höheren Risikoprämie versehen. Red Bonds wären gegenüber den Blue Bonds nachrangig zu bedienen. Auf diese Weise soll für die einzelnen Euro-Länder der Anreiz bestehen bleiben, die Schuldengrenze nicht zu überschreiten. Denkbar wäre dazu z. B. eine institutionelle Verankerung einer Schuldengrenze bei 60 % des nominalen BIP. Um die Risiken für Red Bonds zu verringern, könnte sich die EZB weigern, die Red Bonds als Sicherheit zu akzeptieren. Gleichzeitig könnte die Bankenregulierung eine hohe Eigenkapitalhinterlegung für die Red Bonds verlangen. Damit würden die Red Bonds für Banken vergleichsweise unattraktiv. Damit können, so die Befürworter, die Red Bonds zu einer Sollbruchstelle im Finanzsystem werden und die Möglichkeit schaffen, zu einem Verfahren der geordneten Insolvenz von Staaten überzugehen. Schlagwörter •• Eurobonds •• Zinskonvergenz •• Blue Bond •• Red Bond 8.3 Tragfähige und nachhaltige Finanzpolitik In der wissenschaftlichen Diskussion wird schon seit längerer Zeit die Abkehr von einer kurzfristig orientierten Haushaltspolitik und die Hinwendung zu einer langfristig angelegten nachhaltigen Finanzpolitik gefordert. Zu dieser Kehrtwende zwingen nicht nur das bereits erreichte hohe Niveau der Staatsverschuldung und die wachsenden Zinsausgaben, die den Handlungsspielraum einengen. Sorge bereiten auch die zunehmenden Finanzierungslasten, die sich künftig aus der Überalterung der Bevölkerung für die öffentlichen Haushalte ergeben werden. 8.3.1 Dynamik der Staatsverschuldung Je weiter sich die Schuldenstandquote erhöht, desto größer wird die zusätzliche Ausgabenlast des Schuldendienstes. Dies kann zu einem gefährlichen Schneeballeffekt führen. Je stärker sich die Schuldenlawine entwickelt, desto schmerzhafter werden die Konsequenzen. Diese bestehen darin, dass die Steuern früher oder später massiv angehoben werden müssen, oder – wenn dies nicht geschieht – dass der Schuldendienst einen immer größeren Teil der Staatsausgaben beansprucht. Der finanzpolitische Spiel- Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 287 Kapitel 8: Staatsverschuldung 287 raum wird enger. In einer wachsenden Wirtschaft ist die Schuldenstandquote abhängig von folgenden Größen: •• Primärdefizit als Ergebnis der gegenwärtigen Finanzpolitik ((G – T)/Y), •• Zinssatz (i), •• BIP-Wachstumsrate (g), •• Schuldenstandquote in der Ausgangslage (B/Y). Zur Erläuterung des Problems kann die Frage gestellt werden, welche Neuverschuldung tragbar ist, damit die bestehende Schuldenstandquote stabilisiert wird. Ausgangspunkt sind die Bedingungen (vgl. Box 8.1): (BD/Y) = g × (B/Y) bzw. (G – T)/Y = (i – g) × (B/Y) Bezogen auf den Vertrag von Maastricht können wir erkennen, dass eine Stabilisierung der Schuldenstandquote bei 60 % bei einer Neuverschuldung (einschließlich Zinsbelastung) von 3 % ein nominales Wachstum von 5 % erfordert. Geht man von einer geduldeten Inflation von 2 % aus (vgl. Kap. 9), ist somit ein reales Wachstum von 3 % erforderlich. Wäre bei einer Defizitquote von 3 % das nominale Wachstum höher als 5 %, würde die Schuldenstandquote sinken (bei einer Wachstumsrate von 6 % langfristig bis zu 50 %). Im umgekehrten Fall würde sie steigen. Gleichzeitig können wir fragen, welche Konsolidierungsmaßnahmen zu ergreifen sind, damit die Schuldenquote (B/Y) stabilisiert werden kann (d. h. Δ(B/Y) = 0). Dazu verwenden wir Gleichung (5b) aus Box 8.1. Übersteigt der Zins (für Staatsanleihen) das BIP-Wachstum, muss ein Primärüberschuss erwirtschaftet werden, wenn ein Anstieg der Schuldenquote vermieden werden soll. Bei einer Differenz zwischen Wachstumsrate und Zins von 2 Prozentpunkten muss beispielsweise ein Primärüberschuss von 1,2 % des BIP erzielt werden, wenn die Schuldenstandquote bei 60 % stabilisiert werden soll. Je höher der Schuldenstand bereits ist, desto höher muss der Primärüberschuss ausfallen. Gelingt dies nicht, drohen steigende Zinslasten den Handlungsspielraum in den öffentlichen Haushalten zu reduzieren (Abb. 8.7). BIP-Wachstum, nominal (g) Defizitquote (BD/Y) Schuldenstandquote (B/Y) (langfristige Stabilisierung bei) 5 % 3 % 60 % 6 % 3 % 50 % 4 % 3 % 75 % 5 % 2 % 40 % 5 % 1 % 20 % Tab. 8.5: Wachstum, Defizitquote und Verschuldung BIP-Wachstum g Zins I Primärdefizit (G–T)/Y Schuldenstandquote (B/Y) (langfristige Stabilisierung bei) 5 % 5 % 0,0 % 60 % 5 % 6 % –0,6 % 60 % 5 % 7 % –1,2 % 60 % 5 % 6 % –1,5 % 150 % 5 % 7 % –3,0 % 150 % Tab. 8.6: Wachstum, Zins, Primärdefizit und Verschuldung Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 288 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik288 Box 8.1: Schuldendynamik – Der Weg in die Schuldenfalle Staatliche Budgetgleichung: (1) BD = G – T + i × B =ΔB Übergang zu Quoten: (2) (BD/Y) = (G – T)/Y + i × (B/Y) Entwicklung der Schuldenquote in einer wachsenden Wirtschaft: (3) Δ(B/Y) = (G – T)/Y + (i-g) × (B/Y) = (BD/Y) – g × (B/Y) Stabilisierung der Schuldenquote heißt: (4) Δ(B/Y) = 0 Dies erfordert die Beziehung: (5a) (BD/Y) = g × (B/Y) bzw. (5b) (G – T)/Y = (i – g) × (B/Y) Hintergrund: Um die Staatsverschuldung nicht weiter anwachsen zu lassen, muss ein Budgetdefizit vermieden werden. Um das Budgetdefizit zu vermeiden, muss ein Primär- überschuss in Höhe der Zinszahlungen auf die existierende Staatsverschuldung erzielt werden. In einer wachsenden Wirtschaft ist die Schuldenquote abhängig von folgenden Größen: • Primärdefizit, • Zinssatz, • BIP-Wachstumsrate, • Schuldenquote in der Ausgangslage. Notation: BD – Budgetdefizit (G – T)/Y – Primärdefizit (ohne Zinsen) B – Schuldenstand B/Y – Schuldenstandquote Δ(B/Y) – Veränderung der Schuldenquote g – BIP-Wachstum i – Zinssatz Schlagwörter •• Steueraufkommenselastizitäten •• Primärdefizit •• Schuldenfalle in % Zinslastquote (i × B/Y) Defizitquote (BD/Y) Fall a): Zinssatz (i) > Wachstumrate des BIP (g) in % Fall b): Zinssatz (i) < Wachstumrate des BIP (g) Defizitquote (BD/Y) Zinslastquote (i × B/Y) Zeit Zeit Verschuldung und Schuldenfalle Abb. 8.7: Szenarien zur Schuldenentwicklung Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 289 Kapitel 8: Staatsverschuldung 289 8.3.2 Generationengerechtigkeit Auf europäischer Ebene ist die Nachhaltigkeit oder Tragfähigkeit der Finanzpolitik zur einer wichtigen Leitlinie der Haushaltspolitik geworden. So verpflichtet Artikel 121 Absatz 1 des EG-Vertrages die Mitgliedstaaten, „eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand“ sicherzustellen. Die Beurteilung nachhaltiger öffentlicher Finanzen erfolgt dabei an Hand der Höhe der gesamtstaatlichen Finanzierungssalden oder Schuldenstände. Diese Kennziffern sind jedoch allein nicht aussagefähig, um die Nachhaltigkeit der Finanzpolitik zu bestimmen. Neben der expliziten staatlichen Verschuldung muss zusätzlich auch eine mögliche implizite Verschuldung berücksichtigt werden. Das Konzept der Tragfähigkeitslücke, das aus einer langfristigen Betrachtung der staatlichen Einnahme- und Ausgabenströme abgeleitet wird, beschreibt dann den notwendigen finanzpolitischen Handlungsbedarf zur Sicherstellung tragfähiger öffentlicher Haushalte. Unterscheiden wir zunächst die Begriffe der expliziten und impliziten Verschuldung: •• Explizite Verschuldung: Zahlungsverpflichtungen treten zum einen in Form von staatlichen Zinsausgaben und der Tilgung der ausstehenden Staatsschuld auf. Dabei handelt es sich um verbriefte Forderungen der Inhaber von Staatsschuldtiteln an den Staat. Ihr Barwert entspricht dem ausgewiesenen expliziten Schuldenstand, bewertet zu jeweiligen Kursen. Es handelt sich um die Verschuldung, die üblicherweise in den offiziellen Statistiken ausgewiesen wird. •• Implizite Verschuldung: Zahlungsverpflichtungen resultieren aus Beitragszahlungen, etwa zur gesetzlichen Rentenversicherung. Diese Ansprüche sind unverbrieft, ihre Höhe kann durch zukünftige gesetzgeberische Maßnahmen beeinflusst werden. Aus Sicht des Staates handelt es sich um implizite Verbindlichkeiten, die dem Grunde, aber nicht der Höhe nach eindeutig bestimmt sind. Diesen Verbindlichkeiten stehen Steuer- und Beitragseinnahmen gegenüber. Implizite Verschuldung Wenn der Barwert aller staatlichen Zahlungsverpflichtungen unter Einschluss aller anderen geplanten Ausgaben den Barwert der zukünftigen Beitrags- und Steuereinnahmen übersteigt, tritt zusätzlich zur expliziten noch eine implizite Staatsschuld auf. Zwischen expliziten und impliziten Staatsschulden existieren im Hinblick auf ihre Verbindlichkeit wichtige Unterschiede. Letztere können durch Reformen der sozialen Sicherungssysteme oder durch eine Konsolidierung der öffentlichen Haushalte abgebaut werden. Die Bedienung der expliziten öffentlichen Schulden beruht hingegen auf privatrechtlichen Verträgen. Die in einem umlagefinanzierten System der sozialen Sicherung enthaltene implizite Staatsschuld wird im Folgenden in Anlehnung an ein (sehr) vereinfachtes Beispiel des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung aus dem Jahr 2003 dargestellt (SVR, 2003/2004, S. 271 ff.). Es wird ein Modell mit überlappenden Generationen unterstellt, das den Lebenszyklus einer Person in zwei gleich lange Zeitabschnitte von jeweils 30 Jahren unterteilt. Nach einer Erwerbstätigkeit im ersten Lebensabschnitt (Kindheit und Ausbildung werden außer Acht gelassen) wird die zweite Periode im Ruhestand verbracht. In jedem Zeitabschnitt leben somit Erwerbstätige und Rentner, die unterschiedlichen Generationen zuzurechnen sind. Die Erwerbstätigen gehören zur Generation, die in der aktuellen Periode geboren wurden; die Rentner gehören der in der Vorperiode geborenen Generation an. Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 290 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik290 Die Lohnsumme steigt in jeder Periode (30 Jahre) um insgesamt 50 % an, die reale Zinsbelastung beträgt in jedem Zeitabschnitt insgesamt 150 %. Ausgehend von diesen Rahmenbedingungen führt der Staat ein umlagefinanziertes Alterssicherungssystem ein, bei dem in der ersten Periode das Beitragsaufkommen der Erwerbstätigen 2.000 Geldeinheiten (GE) beträgt. Die Auszahlungen der Rentenversicherung werden in jedem Zeitabschnitt vollständig über Sozialversicherungsbeiträge der Erwerbstätigen finanziert. Das Budget der Rentenversicherung ist dadurch periodisch ausgeglichen. Eine zusätzliche Belastung des Staatshaushaltes erfolgt somit nicht. Finanzierungssaldo und Schuldenstand des Staates sind in jeder Periode Null. In Tabelle 8.4 sind die in den jeweiligen Perioden entstehenden Einzahlungen („–“) in die Rentenversicherung und Auszahlungen („+“) ausgewiesen. Die in der ersten Periode lebende Rentnergeneration erhält Einkünfte in Höhe von 2.000 GE, ohne dafür Einzahlungen geleistet zu haben. Sie realisiert also einen sogenannten „Einführungsgewinn“. Für alle im Betrachtungszeitraum geborenen Generationen sind die Barwerte der Differenz von Beiträgen und Rentenauszahlungen negativ: Generation, geboren in der Ausgangsperiode: –2.000 + 1,5 × 2.000/(1 + 1,5) = –2.000 × (1– + 1,5 1 1,5) = –2.000 × 0,4 = –800 Spätere Generationen: –2.000 × 1,5t – 1,5t+1 × 2.000/(1 + 1,5) = –2.000 × 1,5t × (1 – + 1,5 1 1,5) = –2.000 × 0,4 × 1,5 t Diskontiert man sämtliche generationenspezifischen (negativen) Barwerte auf die Ausgangsperiode, ergibt sich: –800 + (–800) × (1,51/2,51) + (–800) × (1,52/2,52) + … = (–800) × [1+0,61 + 0,62 + …] = (–800) × 1 1 0,6− = – 2.000. Der Barwert der Einkommensverluste und der Einführungsgewinn stimmen überein. Dies zeigt, dass ein umlagefinanziertes Rentensystem ein „intergeneratives Nullsummenspiel“ ist. Der Gewinn der ersten Rentnergeneration entspricht dem Verlust der nachfolgenden Generationen. Die explizite Staatsverschuldung ist Null. In einem zweiten Rechenmodell nehmen wir nun an, dass in der ersten Periode einmalig Rentenzahlungen durch einen staatlichen Transfer in Höhe von 2.000 GE erfolgen. Periode (30 Jahre) Alterseinkünfte der Rentner Beiträge der Erwerbstätigen Staatsdefizit Schuldenstand des Staates am Periodenende 1 + 2.000 – 2.000 0 0 2 + 3.000 – 3.000 0 0 3 + 4.500 – 4.500 0 0 4 + 6.750 – 6.750 0 0 5 + 10.125 – 10.125 0 0 … 0 0 Einzahlungen: „–“ Auszahlungen: „+“ Tab. 8.7: Umlagefinanziertes Rentensystem Quelle: in Anlehnung an SVR, 2003/2004, S. 272 Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 291 Kapitel 8: Staatsverschuldung 291 Der Staat nimmt dafür am Anfang dieser Periode einen Kredit über die Ausgabe von Wertpapieren mit einer Laufzeit von einer Periode auf. Wie im ersten Modell beträgt die reale Verzinsung 150 % pro Periode (30 Jahre). Diese staatlichen Wertpapiere werden von den in der Ausgangsperiode lebenden Erwerbstätigen aus Gründen der Altersvorsorge erworben. Zu Beginn der zweiten Periode werden die in der Vorperiode aufgenommenen staatlichen Kredite in Höhe von 2.000 GE getilgt. Dies führt zu entsprechenden Einnahmen bei den in der zweiten Periode lebenden Rentnern. Diese beziehen außerdem Zinserträge vom Staat in Höhe von 3.000 GE, die in unserem Rechenmodell mit einem Steuersatz von 66,7 % versteuert werden, so dass den Rentnern ein verfügbares Einkommen in Höhe von 3.000 GE verbleibt. Das Staatsdefizit beträgt in der zweiten Periode 1.000 GE, da den Steuereinnahmen von 2.000 GE Ausgaben in Form von Zinsen auf öffentliche Schulden in Höhe von 3.000 GE gegenüberstehen. Dadurch erhöht sich die Gesamtverschuldung auf einen Betrag von 3.000 GE. Analog ergeben sich die Ergebnisse für die folgenden Perioden. Der Schuldenstand des Staates dieses zweiten Rechenmodells entspricht in jeder Periode der impliziten Verschuldung des ersten Modells eines umlagefinanzierten Systems der Alterssicherung. Diese stimmt überein mit den jeweils erforderlichen Beitragszahlungen der Erwerbstätigen zur Finanzierung der Rentenansprüche. Die beiden Beispiele verdeutlichen, dass sich für die einzelnen Generationen (Rentner und Erwerbstätige) genau die gleichen Einnahmen und Ausgaben ergeben. Aus Sicht der privaten Haushalte sind deshalb die betrachteten Sachverhalte, d. h. umlagefinanzierte Alterssicherung bzw. kreditfinanzierte staatliche Zahlungen (Transfers bzw. Zinsen), identisch. Die Staatsdefizite und Schuldenstände weichen in den beiden Rentner Periode Einnahmen aus Transfers (Periode 1) bzw. Zinsen (ab Periode 2) Einnahmen aus dem Verkauf von staatlichen Wertpapieren Steuern auf Zinserträge (hier: 66,7 %) Verfügbares Einkommen 1 2.000 – – 2.000 2 3.000 2.000 2.000 3.000 3 4.500 3.000 3.000 4.500 4 6.750 4.500 4.500 6.750 5 10.125 6.750 6.750 10.125 Staat Periode Einnahmen (Steuern auf Zinserträge) Ausgaben (Transfers in Periode 1; ab Periode 2 Zinsen für Kredite) Staatsdefizit (Ausgaben minus Einnahmen) Schuldenstand 1 – 2.000 2.000 2.000 2 2.000 3.000 1.000 3.000 3 3.000 4.500 1.500 4.500 4 4.500 6.750 2.250 6.750 5 6.750 10.125 3.375 10.125 Tab. 8.8: Kreditfinanzierung von Transfers Quelle: in Anlehnung an SVR, 2003/2004, S. 273 Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 292 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik292 Fällen allerdings wesentlich voneinander ab. „Es wird deutlich, dass den herkömmlichen finanzpolitischen Indikatoren Finanzierungssaldo und Schuldenstand keine Aussagekraft im Hinblick auf Generationengerechtigkeit oder Tragfähigkeit der Finanzpolitik zukommt. Da es bei der Ermittlung der Tragfähigkeit öffentlicher Haushalte wesentlich auf die zukünftigen staatlichen Einnahmen und Ausgaben ankommt, müssen Tragfähigkeitsindikatoren zwingend aus einer in die Zukunft gerichteten Betrachtung der staatlichen Einnahmen und Ausgaben, der intertemporalen Budgetgleichung des Staates, abgeleitet werden. Geht man von einer sehr langfristigen Betrachtung aus, erfordert die Einhaltung der intertemporalen staatlichen Budgetgleichung, dass der Barwert aller Primärsalden dem Schuldenstand der Ausgangsperiode entspricht. Eine Finanzpolitik ist dann nicht tragfähig, wenn aus ex-ante-Sicht der Gegenwartswert der Primärsalden nicht ausreicht, um die Verbindlichkeiten in Höhe der Staatsschulden zu decken. Die Differenz wird als Tragfähigkeitslücke bezeichnet. In ihrer Höhe ergibt sich ein unabweisbarer finanzpolitischer Korrekturbedarf. Je größer die Tragfähigkeitslücke, desto größer ist der finanzpolitische Anpassungsbedarf.“ (SVR, 2003, S. 273 f.). Dieser kann ein Mehrfaches des BIP ausmachen. Im Klartext bedeutet dies, dass die heute vom Staat zur Verfügung gestellten Leistungen in Zukunft nur bei einem kräftigen Anstieg der Abgabenbelastung oder einer drastischen Senkung des Leistungsumfangs aufrecht erhalten werden können. Generationenbilanzierung Tragfähigkeitslücken können nicht nur über die Barwerte der zukünftigen Primärsalden, sondern auch über die Generationenkonten der lebenden und zukünftigen Generationen ermittelt werden. Diese Vorgehensweise hat den Vorteil, dass sie demographische Veränderungen berücksichtigt. Die in den umlagefinanzierten Sozialversicherungen verborgene Staatsverschuldung fällt vor allem dann ins Gewicht, wenn die Bevölkerung insgesamt altert oder schrumpft, wenn sich also die Relation von Beitragszahlern und Leistungsempfängern systematisch verschlechtert. Generationenbilanzen werden dazu nach Jahrgängen gestaffelt ausgewiesen. „Ein positives Generationenkonto entspricht einer Nettozahlung; die geleisteten oder zu leistenden Abgaben übersteigen also barwertmäßig die empfangenen Transferleistungen und die sonstigen zurechenbaren staatlichen Ausgaben. Umgekehrt zeigt ein negatives Generationenkonto an, dass ein Mitglied dieser Generation in seiner verbleibenden Lebenszeit per Saldo mehr Leistungen vom Staat erhält als es Abgaben abführt.“ (SVR, 2003, Ziffer 443). Derartige Bilanzen haben typischerweise einen sinusförmigen Verlauf (Abb. 8.8): •• Ein heute Geborener bekommt über sein verbleibendes Leben einen Nettotransfer bzw. leistet eine negative Nettosteuerzahlung an den Staat in Höhe (z. B. von 20.000 €). Dieser Betrag setzt sich wie folgt zusammen: Der Geborene liegt noch im Kreißsaal, geht anschließend in den Kindergarten und die Schule. Bis dahin verursacht er volkswirtschaftlich betrachtet Kosten. Nach der Ausbildung wird er arbeiten und Steuern bzw. Sozialabgaben leisten. Wenn er in Rente geht, verursacht er „Kosten“, d. h. erhält Zahlungen vom Staat. •• Für einen heute 10-Jährigen stellt sich der Betrag leicht positiv dar. Für ihn entfallen die Zahlungen, die der Geborene im Kreissaal, im Kindergarten und bis dahin in der Schule verursacht hat. Da diese Zahlungen in Vergangenheit liegen, werden sie nicht berücksichtigt. Aus diesem Grund können die Balken nicht verglichen werden. Sie geben lediglich Auskunft darüber, wer wie viel an den Staat zahlt und vom Staat bekommt. Diese Angaben beziehen sich nicht auf ein Jahr, sondern auf das verbleibende Leben. Deshalb sind die Annahmen über das zukünftige Wachstum und die Höhe des Zinses wichtig, mit dem die zukünftigen Zahlungen bzw. Transfers abdiskontiert werden (Ermittlung von Gegenwartswerten). Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 293 Kapitel 8: Staatsverschuldung 293 •• Ein heute 25-Jähriger leistet hier die größte Nettosteuerzahlung über sein verbleibendes Leben (z. B. 100.000 €). Das liegt daran, dass Kreissaal, Kindergarten, Schule, Ausbildung und andere staatliche Ausgaben für ihn nicht mehr berücksichtigt werden. Das Rentenalter liegt noch in weiter Ferne. Folglich überwiegen die Zahlungen, die an den Staat zu leisten sind (Steuern und Sozialabgaben). •• Der „Höchstbetrag“ (hier bei 25 Jahren) nimmt bei den folgenden Jahrgängen ab, weil das Rentenalter näher rückt. Die Belastung kehrt sich schrittweise in Nettotransfers um und erreicht in unserem Beispiel einen maximalen Wert von 150.000 € bei einem heute 65-Jährigen. Dieser hat seine Steuern und Sozialabgaben schon geleistet und hat die gesamt Rentenauszahlung noch vor sich. Mit zunehmendem Alter nehmen die Balken wieder ab, weil z. B. ein heute 70-jähriger fünf Jahre weniger Rentenbezüge vor sich hat als ein 65-Jähriger, der gerade in die Rente eintritt. Da alle vergangenen, vor dem Basisjahr geleisteten Zahlungen und empfangenen öffentlichen Leistungen in den Generationenkonten außer Acht gelassen werden (es finden nur die gegenwärtigen und zukünftigen Zahlungsströme Berücksichtigung), können Generationenkonten für unterschiedliche, vor dem Basisjahr geborene Alterskohorten nicht sinnvoll miteinander verglichen werden. Gleichwohl vermitteln die Generationenkonten für sich genommen interessante Informationen. Wenn statt der Niveaus die Veränderungen der Generationenkonten aufgrund von Politikmaßnahmen betrachtet werden, können die Nettozahlungen oder Nettotransfers auch sinnvoll für alle Alterskohorten verglichen werden. Summiert man die mit der jeweiligen Jahrgangsstärke gewichteten Nettotransfers und Nettozahlungen aller heute und zukünftig lebenden Generationen, entspricht dies dem Barwert der staatlichen Primärsalden und damit den impliziten Schulden. Durch Addition des expliziten Schuldenstands erhält man dann die Tragfähigkeitslücke. Gerechtigkeitsurteile, intergenerative oder intragenerative, sind damit zunächst nicht verbunden. Sie werden erst im Zusammenhang mit konkreten Maßnahmen zur Schließung oder Reduzierung der Tragfähigkeitslücke relevant. Wie die Lasten zur Beseitigung einer nicht tragfähigen Finanzpolitik auf unterschiedliche Haushaltsgruppen oder auf gegenwärtige und zukünftige Generationen verteilt werden, muss letztlich politisch entschieden werden. 0 Lebensalter Heute 0 10 25 65 70 In Tsd. Euro Nettoabgaben Nettotransfers Jahre 45 Annahmen: – reale Wachstumsrate, z.B. 1,5 % – realer Zins, z.B. 3 % Gegenwartswerte 100 20 150 Typischer Verlauf einer Generationenbilanz Abb. 8.8: Idealtypischer Verlauf einer Generationenbilanz Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 294 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik294 Die Wissenschaft kann nur die durch bestimmte Maßnahmen hervorgerufenen Verteilungseffekte aufzeigen. Politik und Öffentlichkeit gewinnen so einen Eindruck vom Ausmaß der Konsolidierungsnotwendigkeit und von den Konsolidierungserfolgen bestimmter Maßnahmen. So zeigen Berechnungen, dass die Tragfähigkeit der Systeme erhöht wird, wenn das Rentenalter – z. B. von 65 auf 67 Jahre – und ein Nachhaltigkeitsfaktor in die Rentenformel eingebaut wird. Schlagwörter •• implizite Staatsverschuldung •• explizite Staatsverschuldung •• Tragfähigkeitslücke •• Generationenbilanzierung 8.4 Fallbeispiele zu Kapitel 8 Lösungs- und Bearbeitungshinweise sowie alle Abbildungen dieses Kapitels finden Sie unter: www.vahlen.de Fallbeispiel 8.1: Alternative Ansätze der Budgetkonsolidierung (++) In einer Volkswirtschaft gelten folgende Angaben: • CH = 100 + 0,8 × Yv • Yv = Y – T + Tr • T = 300 + 0,25 × Y • Traut = 800 • Iaut = 500 • Gaut = 1.000 1) Ermitteln Sie das Ausgangsgleichgewicht und das Budgetdefizit. 2) Das Budgetdefizit wird allgemein als viel zu hoch empfunden. Der Finanzminister wird beauftragt, Konzepte auszuarbeiten, auf welche Weise das Defizit nachhaltig gesenkt werden kann. Welche (vier) Parameter der Budgetpolitik kann der Finanzminister im Rahmen der o. g. Gleichungen grundsätzlich verändern, um das Defizit zu senken? 3) Wie stark müssen die Mittel, jeweils einzeln eingesetzt, dosiert werden, um das Budgetdefizit so stark wie möglich zu senken, wenn das Volkseinkommen (Y) gleichzeitig einen Wert von Y = 4.000 Mrd. € nicht unterschreiten darf? 4) Welches dieser Instrumente erringt in Relation zur Einkommenssenkung den größten Konsolidierungserfolg? Hinweis: Gehen Sie von folgenden Multiplikatoren aus: Ausgabenmultiplikator: 1/(1 – c (1 – t)) Steuermultiplikator: –c/(1 – c (1 – t)) Transfermultiplikator: c/(1 – c (1 – t)) Fallbeispiel 8.2: Kennziffern der Staatsverschuldung (0) 1) In einer Ökonomie, in der 80 Mio. Menschen leben, sind folgende Daten bekannt: • Staatsausgaben (ohne Zinsen) 450 Mrd. € • Steuereinnahmen 400 Mrd. € • BIP 2.500 Mrd. € Der Schuldenstand am Ende des Vorjahres einschließlich der bis dahin aufgelaufenden Zinsen lag bei 1.500 Mrd. €. Berechnen Sie den Primärsaldo, die Schuldenstands- und Defizitquote sowie die Staatsverschuldung-pro-Kopf. Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 295 Kapitel 8: Staatsverschuldung 295 2) Wie verändert sich der nominale Schuldenstand-pro-Kopf im Verlauf des Folgejahres, wenn der Realzins auf die Verschuldung bei 2 % und die Inflationsrate bei 2 % liegen und alle anderen Größen konstant bleiben? Fallbeispiel 8.3: Schuldenparadoxon (+) Gegeben sind folgende Ausgangsdaten einer Volkswirtschaft: • C = 50 + 0,8 Yv • Yv = Y – T • T = 0,25 × Y • Gaut = 500 • I = – 5.000 × i + 0,25Y • i = 0,05 (5 %) 1) Berechnen Sie das Gleichgewichtseinkommen und das Budgetdefizit. 2) Zur Ankurbelung der Konjunktur legt die Regierung ein Infrastrukturprogramm in Höhe von 40  Mrd. € auf. Berechnen Sie das neue Gleichgewichtseinkommen und das Budgetdefizit. Bitte achten Sie darauf, dass die Investitionen in diesem Kontext auch vom neuen Gleichgewichtseinkommen abhängig sind, d. h. endogen bestimmt sind. 3) Was ist in diesem Kontext unter dem Schuldenparadoxon zu verstehen? Fallbeispiel 8.4: Konjunkturelle und strukturelle Staatsverschuldung (++) 1) Definieren Sie die Begriffe konjunkturelles und strukturelles Defizit. 2) In einer Volkswirtschaft ist für den Fall einer normalen Auslastung des Produktionspotentials folgendes Budget gegeben: Staatshaushalt (in Mrd. €) Einnahmen Ausgaben Mehrwertsteuer 200 Staatskonsum 100 Einkommensteuer 100 Transfers 200 Summe 300 Summe 300 Nehmen Sie an, im Fall einer Produktionslücke von 5 % liege das BIP bei 2.000 Mrd. €. Im Fall der Normalauslastung wäre eine Arbeitslosenquote von 5 % gegeben, was einer Zahl von 1 Mio. Personen entsprechen würde. Im Fall der Arbeitslosigkeit fallen im Jahr durchschnittlich 30.000 € als Arbeitslosengeld an. Berechnen Sie das konjunkturelle Defizit, wenn folgende Reaktionskoeffizienten bekannt sind: • Die Arbeitslosenquote verändert sich um 0,3 % bei einer Variation des gesamtwirtschaftlichen Auslastungsgrades um 1 % • Aufkommenselastizität der Einkommensteuer von 1,0 • Aufkommenselastizität der Mehrwertsteuer von 1,4 3) Wo sehen Sie die Schwierigkeiten bei der Ermittlung struktureller Defizite? Fallbeispiel 8.5: Staatsverschuldung und Stabilitätspakt in der EWU (+) Die Volkswirtschaft in Deutschland war im Jahr 2010 durch folgende Größen gekennzeichnet (ohne Ausland): • CH = 25 + 0,8 × Yv • Yv = Y – T • T = 0,25 × Y • Iaut = 250 • Gaut = 725 Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 296 Teil II Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik296 1) Ermitteln Sie das Gleichgewichtseinkommen und die Höhe des Haushaltsdefizits im Jahr 2010. 2) Die Bundesregierung rechnet für das Jahr 2011 mit einem Wirtschaftswachstum von 1 %. Die EU-Kommission geht davon aus, dass Deutschland dennoch auch im Jahr 2011 das Defizitkriterium des Maastricht-Vertrages verfehlen wird. Ermitteln Sie die Höhe des laufenden Defizits im Jahr 2011, wenn das erwartete BIP-Wachstum tatsächlich eintritt und die Staatsausgaben (G) gegenüber 2010 konstant bleiben. Wie hoch wären in dieser Situation mögliche Strafzahlungen aufgrund des Stabilitätspaktes in der EU? Fallbeispiel 8.6: Schuldenbremse (+)) 1) Welche Defizitformen sollen durch die Schuldenbremse verboten werden? 2) Führt die Schuldenbremse zu einer Begrenzung oder zu einer Rückführung des Schuldenstandes? 3) Welches Problem kann die Schuldenbremse in einem Land ergeben, dass über eine längere Phase ein schwaches Wirtschaftswachstum aufweist? Begründen Sie Ihre Aussage. Fallbeispiel 8.7: Arithmetik der Staatsverschuldung (0) Nehmen Sie an, eine Volkswirtschaft weist am Ende des Jahres 2010 einen Schuldenstand von 800 Mrd. € aus. Das reale BIP liegt bei 2.000 Mrd. € und wachse mit 2 %. Der Nominalzins liegt bei 4 % und die Inflationsrate beträgt 2 %. Im Jahr 2011 will die Regierung die Defizitgrenze von 3 % gerade einhalten: 1) Wie verändert sich die Schuldenquote durch das Defizit im Jahr 2011? 2) Wie hoch ist das Primärdefizit, das sich die Regierung im vorliegenden Fall erlauben darf? 3) Um wie viel müsste die Regierung die Defizitgrenze von 3 % unterschreiten, um die Schuldenquote auf dem Niveau des Jahres 2010 halten zu können? Unterstellen Sie, dass reales Wachstum, Inflationsrate und Zins unverändert bleiben. Fallbeispiel 8.8: Dynamik der Staatsverschuldung (++) Zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte plant die Bundesregierung eine Reduzierung der Ausgaben gegenüber dem letzten Haushaltsjahr (Jahr 2010) um 15 Mrd. €. Im Jahr 2010 ergaben sich folgende Werte: • BIP 2.000 Mrd. € • Schuldenstand 750 Mrd. € • Einnahmen 220 Mrd. € • Ausgaben 40 Mrd. € 1) Für das Jahr 2011 erwarten führende Wirtschaftsforschungsinstitute eine Wachstumsrate des realen BIP von 3 % und eine Inflationsrate von 0 % sowie einen Anstieg der staatlichen Primäreinnahmen (d. h. Steuern) von 3 %. Die Bundesregierung geht für das Jahr 2011 davon aus, dass eine deutliche Rückführung der Defizit- und Schuldenstandquote möglich ist. Beurteilen Sie die Auffassung der Bundesregierung, wenn der Realzins 3 % beträgt (Rechenweg mit Hilfe eines staatlichen Budgetkontos). Einnahmen (2011) Ausgaben (2011) 2) Angenommen, die Wirtschaftsforschungsinstitute lägen mit ihrer Wachstumsprognose für das Jahr 2010 falsch. Anstatt eines realen BIP-Wachstums von 3 % ergibt sich ein Zuwachs von 0 % (Stagnation). Rezessionsbedingt sinkt auch der Realzins auf 1 %. Aufgrund der rezessionsbedingten Mehrausgaben wird das Sparpaket nicht auf den Weg gebracht und die Primärausgaben bleiben gegenüber dem Vorjahr konstant. Um wie viel müssten Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 297 Kapitel 8: Staatsverschuldung 297 die Einnahmen steigen, um das Defizit auf dem Niveau des Vorjahres „einzufrieren“? Berechnen Sie die Entwicklung der Schuldenstandquote. Einnahmen (2011) Ausgaben (2011) Fallbeispiel 8.9: Generationengerechtigkeit (++) 1) Erläutern Sie die Grundstruktur der Generationenbilanzierung. 2) Was verstehen Sie unter impliziter Staatsverschuldung? 3) In einer Volkswirtschaft werde folgende Maßnahmen diskutiert: a) Senkung der Einkommensteuer bei konstanten Ausgaben für 5 Jahre. b) Senkung der Renten und der Rentenbeiträge in einem umlagefinanzierten System c) Senkung der Rentenbeiträge und Erhöhung der Mehrwertsteuer zur Stabilisierung der Einnahmen der Rentenversicherung Welche der drei Maßnahmen hat Auswirkungen auf die Generationenbilanz? Welche Altersgruppe (junge, alte) profitieren von den Maßnahmen bzw. werden dadurch benachteiligt? Vahlens Handbücher Clement/Terlau/Kiy – Angewandte Makroökonomie (5. Auflage) Herstellung: Frau Deuringer Stand: 01.02.2013 Status: Imprimatur Seite 299 Teil III Inflation, Geldmarkt und Geldpolitik in der EWU

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References

Zusammenfassung

Makroökonomische Ereignisse

wie die Schuldenkrise, Rezession, Arbeitslosigkeit und Inflation haben nicht nur gesamtwirtschaftliche Konsequenzen, sondern auch vielfältige Berührungspunkte zum täglichen Leben. Diese Ereignisse sind häufig komplex und für den Einzelnen nicht immer leicht zu durchschauen.

Um Studierende auf die globalen Herausforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt vorzubereiten ist in diesem Lehrbuch explizit auch das Thema der nachhaltigen Entwicklung integriert. Außerdem werden die großen Themen der Makroökonomie teilweise gebündelt behandelt, um die vielfältigen Zusammenhänge zwischen den einzelnen Gebieten transparenter zu gestalten. Dies hat für Studierende und Lehrende u.a. den Vorteil, dass eine modulare Verwendung möglich ist. Die Schwerpunkte:

– Drei Ebenen der Makroökonomie (empirisch, theoretisch und wirtschaftspolitisch)

– Konjunktur, Gütermarkt und Finanzpolitik

– Inflation, Geldmarkt und Geldpolitik in der EWU

– Wirtschaftswachstum, Wohlstand und Beschäftigung

– Außenhandel, Devisenmarkt und offene Volkswirtschaft

– Nachhaltige Entwicklung und Makroökonomie.

Zur Neuauflage

Das Buch wurde vollständig überarbeitet und in eine modulare Struktur überführt, aber die Grundkonzeption des Buches wurde beibehalten. Das Buch ist bewusst als Lernbuch konzipiert, das sich zum Einsatz an Hochschulen und Akademien eignet. Mit der Integration von selbständig zu bearbeitenden Fallbeispielen wird u.a. das Konzept der Bachelor- und Masterstudiengänge an deutschen Hochschulen berücksichtigt, die stärker als bisher an Praxisbeispielen orientierte Lehr- und Lernformen fördern wollen.

Die Autoren

Prof. Dr. Reiner Clement, Prof. Dr. Wiltrud Terlau, Sankt Augustin/Rheinbach, und Prof. Dr. Manfred Kiy, Köln.

Angewandte Makroökonomie

für Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten, Fachhochschulen und Akademien.