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1. Das Statut in:

Otmar Issing

Der Euro, page 55 - 67

Geburt, Erfolg, Zukunft

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8006-3496-5, ISBN online: 978-3-8006-4381-3, https://doi.org/10.15358/9783800643813_55

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III. Die EZB und die Grundlegung der Geldpolitik 1. Das Statut a) Die Aufgaben Die rechtliche Grundlage der Geldpolitik ist üblicherweise vom nationalen Gesetzgeber geregelt. Im Fall der EZB als einer europäischen, supranationalen Institution bedurfte es dazu einer internationalen Vereinbarung. Die Bestimmungen über die Europäische Währungsunion und die EZB sind im Vertrag über die Europäische Union23 enthalten (Artikel 105 ff.), die weiteren Vorschriften über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank in einem Protokoll, das integraler Bestandteil des Vertrags ist.24 Das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) besteht aus der Europäischen Zentralbank (EZB) und den Zentralbanken der Mitgliedstaaten (nationale Zentralbanken). Die Verfassungsväter waren bei dieser Formulierung offenbar davon ausgegangen, dass alle Mitgliedstaaten der EU auch Mitglieder der Währungsunion sein werden. Nachdem dies jedoch nicht der Fall ist, schafft der Vertragstext terminologische Verwirrung, als er mit ESZB einmal neben der EZB die Zentralbanken aller EU-Mitgliedstaaten meint, an den meisten Stellen im Text jedoch ausschließlich die Notenbanken der Länder, die auch Mitglieder der Währungsunion sind. Die EZB hat daher den Terminus Eurosystem eingeführt, das aus der EZB und den Zentralbanken der Länder besteht, die der Währungsunion angehören. Der Begriff ESZB schließt dagegen immer die Notenbanken aller Mitgliedsstaaten der EU ein (siehe Abb. 4). Nach Art. 105.2 des Vertrags und 3.1 des Protokolls hat das Eurosystem folgende grundlegende Aufgaben25: die Geldpolitik der Gemeinschaft festzulegen und auszuführen,• Devisengeschäfte im Einklang mit Artikel 111 des Vertrags durchzufüh-• ren, 23 Im Folgenden einfach mit „Vertrag“ bezeichnet. 24 Zu den rechtlich-institutionellen Regelungen siehe: C. O. Lenz und K. D. Borchardt (Hrsg.), EU- und EG-Vertrag, 4.Auflage, Berlin 2006. C. Zilioli, M. Selmayr, The European Central Bank, its System and its Law, Yearbook of European Law, Oxford 1999–2000. H. K. Scheller, The European Central Bank, EZB, Frankfurt 2004. 25 Im Vertragstext ist der Bezug jeweils ESZB. Es ist offensichtlich, dass damit das „Eurosystem“ in der Definition der EZB gemeint ist. Buch.indb 47 27.02.2008 8:29:54 Uhr III. Die EZB und die Grundlegung der Geldpolitik48 die offiziellen Währungsreserven der Mitgliedsstaaten zu halten und zu • verwalten, das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern.• Die EZB besitzt das Monopol der Banknotenausgabe, d.h. sie hat das ausschließliche Recht, die Ausgabe von Banknoten innerhalb des Euroraumes zu genehmigen. Sie hat ferner die Befugnis, die für die Geldpolitik nötigen statistischen Daten zu erheben. Das Eurosystem trägt schließlich zur reibungslosen Durchführung der von den zuständigen Behörden auf dem Gebiet der Aufsicht über die Kreditinstitute und der Stabilität des Finanzsystems ergriffenen Maßnahmen bei. Andere Bestimmungen regeln u.a. die Vertretung des Systems nach außen. Fragen der Kompetenz für den Wechselkurs des Euro sind in Artikel 111 des Vertrags geregelt. In diesem Aufgabenkatalog und seiner Formulierung spiegelt sich die besondere Situation der EZB als neue Notenbank in einem Umfeld einer Staatengemeinschaft wider, in der Kompetenzen auf die europäische und die nationale Ebene verteilt sind in einem Prozess, der – wie die Debatte um eine Verfassung für Europa zeigt – keineswegs abgeschlossen ist. Die Frage der Geldpolitik ist jedoch eindeutig geklärt: Es gibt nur eine einheitliche Geldpolitik für den Euroraum, die Beschlüsse werden in zentrali- Abbildung 4: Das Eurosystem und das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) EURO SYSTEM E U R O P Ä IS C H E S S Y S T E M D E R Z E N T R A L B A N K E N ( E S Z B ) Europäische Zentralbank (EZB) Rat Direktorium E rw ei te rt er R at E rw ei te rt er R at Danmarks Nationalbank Bank von Griechenland Sveriges Riksbank Bank of England Nationale Bank van België/ Banque Nationale de Belgique Deutsche Bundesbank Banco de Espanña Banque de France Central Bank of Ireland Banca d’Italia Banque centrale du Luxembourg De Nederlandsche Bank Oesterreichische Nationalbank Banco de Portugal Suomen Pankki Quelle: EZB Monatsbericht, Januar 1999. Buch.indb 48 27.02.2008 8:29:54 Uhr 1. Das Statut 49 sierter Entscheidung gefasst. Auf diese einheitliche Geldpolitik konzentriert sich dieses Buch. Die Geldpolitik der EZB steht – rechtlich gesehen – auf drei Pfeilern: Verbot der monetären Finanzierung• Unabhängigkeit der Notenbank• Vorrang für die Preisstabilität• b) Verbot der monetären Finanzierung Um mit der monetären Finanzierung zu beginnen: Bedenkt man, dass so gut wie alle untergegangenen Währungen – und auf diesem „Friedhof“ gibt es viele Gräber – auf den Missbrauch durch den Staat zurückzuführen sind, ist diese Vorkehrung offensichtlich. Im Zeitalter der Papierwährungen haben Regierungen vor allem zu Kriegszeiten, aber nicht nur dann, die Notenpresse bedient, um öffentliche Ausgaben zu finanzieren. Die Notenbank wurde gezwungen, wenn sie nicht selbst Teil der Administration war, unbegrenzt staatliche Schuldtitel aufzukaufen oder direkte Kredite an die öffentliche Hand zu geben. Damit wurde der Geldumlauf immer weiter aufgebläht und die Inflation angeheizt. Am Ende blieb dann häufig nur als letztes Mittel, die Währung außer Kraft zu setzen, um den Staatsbankrott zu vermeiden. Die Bürger, die im Vertrauen auf den Schuldner Staat die öffentlichen Schuldtitel gekauft hatten, mussten diese Politik mit dem Verlust ihres Vermögens teuer bezahlen. Artikel 101 des Vertrags schiebt dem einen Riegel vor, indem er der EZB und den nationalen Notenbanken solche Transaktionen untersagt. Verboten ist danach die Kreditvergabe an die öffentliche Hand und der unmittelbare Erwerb von öffentlichen Schuldtiteln.26 Der Vertrag verbietet aber nicht nur die monetäre Finanzierung öffentlicher Ausgaben, er enthält darüber hinaus auch Bestimmungen für eine solide Haushaltspolitik der Mitgliedsstaaten (Artikel 104 des Vertrags und Protokoll). Der im Jahre 1997 beschlossene Stabilitäts- und Wachstumspakt ergänzt das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (wie in Art. 104 geregelt). Auf die Beziehungen zwischen Geldpolitik und Finanzpolitik wird noch näher einzugehen sein. 26 Als die Frage diskutiert wurde, inwieweit die EZB über die nötigen Instrumente verfüge, um die Gefahr einer Deflation zu bekämpfen, galt es klarzustellen, dass die EZB im Rahmen ihrer Geldpolitik am Sekundärmarkt grundsätzlich unbegrenzt Titel, auch solche des Staates ankaufen kann. Buch.indb 49 27.02.2008 8:29:56 Uhr III. Die EZB und die Grundlegung der Geldpolitik50 c) Unabhängigkeit der Notenbank Artikel 108 des Vertrags regelt die Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Notenbanken. „Bei der Wahrnehmung der ihnen durch diesen Vertrag und die Satzung des ESZB übertragenen Befugnisse, Aufgaben und Pflichten darf weder die EZB noch eine nationale Zentralbank noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane Weisungen von Organen oder Einrichtungen der Gemeinschaft, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen. Die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten verpflichten sich, diesen Grundsatz zu beachten und nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der EZB oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen. Jeder Mitgliedstaat stellt sicher, dass spätestens zum Zeitpunkt der Errichtung des ESZB seine innerstaatlichen Rechtsvorschriften einschließlich der Satzung seiner Zentralbank mit diesem Vertrag sowie mit der Satzung des ESZB im Einklang stehen.“ Diese Vorschriften gehen weiter als dies in entsprechenden nationalen Gesetzen üblich ist und verbieten sogar den Versuch der Einflussnahme. Wie die Erfahrung zeigen sollte, kann man allerdings nicht behaupten, dieses Verbot habe sich als sehr wirksam erwiesen. Von fundamentaler Bedeutung ist die Unabhängigkeit der Notenbank bei ihren geldpolitischen Entscheidungen und deren Durchführung.27 Dies setzt die Unabhängigkeit der handelnden Personen voraus. Die personelle Unabhängigkeit wird gewahrt durch langfristige Kontrakte, die nicht vorzeitig beendet werden können.28 Diese Voraussetzung ist im Statut der EZB erfüllt. Die Amtszeit der Mitglieder des Direktoriums beträgt acht Jahre. Wiederernennung ist explizit ausgeschlossen.29 Als Ende der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts die Diskussion um das Statut einer zukünftigen Europäischen Zentralbank begann, stand Deutschland mit der Unabhängigkeit seiner Notenbank, der Deutschen Bundesbank, 27 Versuche, die Unabhängigkeit der Notenbank auszuhebeln, können sich auch der Methode bedienen, die finanziellen Ressourcen der Notenbank zu beschneiden oder in ihre internen Organisationsrechte einzugreifen. 28 Abberufung aus dem Amt wäre nur möglich aus Gründen, die nichts mit der Ausübung der Befugnisse zu tun haben, also z.B. kriminelle Aktivitäten. 29 Auf die Sonderregelung bei der Erstbesetzung wurde bereits verwiesen. Für die Bestellung der Gouverneure der nationalen Notenbanken beträgt die Mindestdauer der Amtszeit 5 Jahre. Die konkreten Regelungen – Wiederbestellung etc. – sind von Land zu Land verschieden. Buch.indb 50 27.02.2008 8:29:56 Uhr 1. Das Statut 51 weitgehend allein. Wie konnte es kommen, dass am Ende alle Mitgliedstaaten der EU einem Vertrag zugestimmt haben, der die uneingeschränkte Unabhängigkeit der künftigen europäischen Zentralbank vorsah? Polit-ökonomisch liegt eine einfache Antwort nahe: Die Wertschätzung der D-Mark und der Bundesbank in der deutschen Öffentlichkeit war überwältigend. Der Unabhängigkeit der Notenbank fiel dabei eine wichtige Rolle zu. Die Sorge um die Stabilität des Geldes nach einer möglichen Aufgabe der D-Mark bewegte die Bürger in Deutschland. Unter diesen Umständen hätte keine deutsche Regierung diesen Schritt wagen können, ohne auf einem Statut für die Europäische Notenbank zu bestehen, das weitgehend dem der Bundesbank entspräche. (Das schließt die Aufgabe „Wahrung der Preisstabilität“ der Notenbank ein.) Diese Einstellung der deutschen Seite war den europäischen Partnern wohlbekannt. Es kam aber noch etwas anderes entscheidend hinzu. Die Geldpolitik hatte in den meisten Ländern in den siebziger Jahren eine verheerende Bilanz aufzuweisen: Hohe Inflationsraten im Gefolge des ersten Ölpreisschocks, anschließend eine Geldpolitik der Orientierungslosigkeit, des Stop-and-Go. Am Ende des Jahrzehnts herrschte die Situation der Stagflation, die Inflation war immer noch hoch, aber der davon erhoffte Gewinn an Beschäftigung und Wachstum war ausgeblieben, ganz im Gegenteil: Die Wirtschaft stagnierte. Diese Erfahrung traf sich mit einer Entwicklung in der Wissenschaft, welche die Bedeutung der Erwartungen und der Glaubwürdigkeit der Geldpolitik herausstellte.30 Während sich die Wissenschaft – außerhalb Deutschlands – kaum mit dem Thema „Unabhängigkeit der Notenbank“ beschäftigt hatte, lag der Zusammenhang mit den neueren Forschungsergebnissen über die Bedeutung der Glaubwürdigkeit der Geldpolitik auf der Hand: Wie konnte die Notenbank auf Vertrauen in ihre Politik hoffen, wenn sie bei Entscheidungen mehr oder weniger den Weisungen der Regierung zu folgen hatte, einer Regierung, die nicht zuletzt von wahltaktischen Überlegungen geleitet war? Diese Diskussion war in Deutschland schon sehr viel früher geführt worden. Dabei sollte man nicht vergessen, dass die Unabhängigkeit der Notenbank ursprünglich einer Vorgabe, um nicht zu sagen einem Diktat der Alliierten (genau genommen der Amerikaner) entsprang. Es war dann nicht zuletzt 30 Die Literatur zu dieser Thematik ist im Laufe der Zeit unübersehbar geworden. Siehe etwa: A. Alesina and L. H. Summers, Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence, Journal of Money, Credit, and Banking, 1993; O. Issing, Central Bank Independence – Economic and Political Dimensions, National Institute Economic Review, No. 196, April 2006. Buch.indb 51 27.02.2008 8:29:56 Uhr III. Die EZB und die Grundlegung der Geldpolitik52 Ludwig Erhard zu verdanken, dass gegen den Widerstand des damaligen Bundeskanzlers Konrad Adenauer die Unabhängigkeit der Notenbank im Bundesbankgesetz von 1957 verankert wurde.31 Zu diesem Zeitpunkt und auch in der Zeit danach wurde immer wieder die Frage des möglichen „Demokratiedefizits“ diskutiert. Gegner der Unabhängigkeit argumentierten, man könne ein so wichtige Aufgabe, wie die Geldpolitik nicht einem „Areopag“ nicht gewählter Bürokraten übertragen, die sich nicht vor dem Parlament verantworten müssten.32 Die verfassungsrechtliche Debatte endete mit dem eindeutigen Befund, dass der Gesetzgeber befugt ist, der Notenbank den Status der Unabhängigkeit zu verleihen. Auch Politiker in anderen europäischen Ländern haben schließlich erkannt, dass die Unterwerfung der Geldpolitik unter die von kurzfristigen Abwägungen dominierten Ziele der Regierung der entscheidende Grund für unbefriedigende Ergebnisse war. So äußerte Schatzkanzler Gordon Brown in seinem Statement vom 20. Mai 1997, mit dem die Regierung der Bank von England (weitgehende) Unabhängigkeit einräumte: „The previous arrangements for monetary policy were too short-termist, encouraging short but unsustainable booms and higher inflation, followed inevitably by recession. This is why we promised in our election manifesto to … reform the Bank of England to ensure that decision-making on monetary policy is more effective, open, accountable and free from short-term political manipulation.” Die Unabhängigkeit der Notenbank ist begrenzt auf die Durchführung der im Gesetz festgelegten Aufgabe. Unabhängigkeit und klarer gesetzlicher Auftrag bedingen sich gegenseitig. Es handelt sich – ganz im Sinne der Aussage von G. Brown – um einen „freiwilligen Akt der Selbstentmachtung“ der Politik: Eine Institution innerhalb des Staatsgefüges wird mit einem Auftrag betraut und für die Erfüllung dieses Auftrages mit dem Status der Unabhängigkeit beliehen. Genau dies ist dann auf der europäischen Ebene durch den Maastricht-Vertrag geschehen. Der Vertrag wurde durch alle Regierungen der EU-Mitgliedstaaten unterzeichnet und in allen Parlamenten ratifiziert (sowie in einigen Fällen durch Referenden bestätigt). Es ist offenkundig, dass in einer Demokratie der Gesetzgeber solche Befugnisse verändern bzw. zurücknehmen kann. Im Falle der Bundesbank wäre 31 Zu den staatsrechtlichen Aspekten siehe: K. Stern, Die Notenbank im Staatsgefüge, in: Deutsche Bundesbank (Hrsg.), Fünfzig Jahre Deutsche Mark, München 1998. ( Englisch: K.Stern, The Note-Issuing Bank within the State Structure, in: Deutsche Bundesbank (ed.), Fifty Years of the Deutsche Mark, Oxford 1999. 32 Zur Frage der Unabhängigkeit: O. Issing, Unabhängigkeit der Notenbank und Geldwertstabilität, Akademie der Wissenschaften und der Literatur, Mainz 1993. Englische Version: Central Bank Independence and Monetary Stability, Institute of Economic Affairs, Occasional Paper No. 89, London 1993 Buch.indb 52 27.02.2008 8:29:56 Uhr 1. Das Statut 53 das grundsätzlich durch ein einfaches Gesetz möglich gewesen, im Falle der EZB und des Eurosystems nur durch Einstimmigkeit im gleichen Verfahren wie bei der Verabschiedung des Vertrages. Die Bundesbank galt weltweit als Modell für eine erfolgreiche Politik der Geldwertstabilität. Über die Fixierung ihrer Wechselkurse im Rahmen des EWS hatten sich die meisten EU-Staaten am Ende dem von der Bundesbank vorgegebenen Kurs angeschlossen. Dazu kam der Befund der wissenschaftlichen Forschung, die – theoretisch wie empirisch – überzeugende Gründe zugunsten der Unabhängigkeit der Notenbank lieferte. Zusammen mit dem oben erwähnten polit-ökonomischen Argument ergab sich schließlich die notwendige Einstimmigkeit für ein entsprechendes Statut der EZB. Dabei musste offen bleiben, inwieweit die politische Führung in den einzelnen Ländern mit Überzeugung hinter diesem Statut stand.33 Äußerungen im Präsidentenwahlkampf 2007 in Frankreich und danach erinnern an große grundsätzliche Vorbehalte. Auch in Großbritannien war zur Zeit der Maastricht-Verhandlungen die Zustimmung zum Statut alles andere als enthusiastisch. Die EZB konnte jedenfalls ihre Geldpolitik in Unabhängigkeit im Jahre 1999 auf sicherem rechtlichen Fundament beginnen. Das Pendant zur Unabhängigkeit der Notenbank in einer Demokratie sind Transparenz ihrer Politik und Rechenschaft gegenüber der Öffentlichkeit. Auf Grund ihrer besonderen Stellung als supranationaler Institution in einer Europäischen Union, die nicht mit einem Nationalstaat verglichen werden kann, ist die Erfüllung dieser Verpflichtung ein äußerst komplexes Unterfangen.34 Nach dem Vertrag (Artikel 113) hat die EZB einen Jahresbericht über ihre Aktivitäten zu erstellen und dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission sowie dem Europäischen Rat vorzulegen. Außerdem hat die EZB vier Quartalsberichte zu präsentieren. Der Präsident der EZB übernimmt diese Aufgabe vor dem Europäischen Parlament. Auf Verlangen des Parlaments können der Präsident und die übrigen Mitglieder des Direktoriums 33 Siehe die Bemerkungen des französischen Staatspräsidenten François Mitterand in einer Fernsehdebatte am 3. September 1992 im Vorfeld des französischen Referendums über den Maastricht-Vertrag: „La Banque Centrale, la future Banque Centrale … elle ne décide pas. … Les techniciens de la Banque Centrale sont chargés d’appliquer dans la domaine monétaire les décisions du Conseil Européen, prises par les douze Chefs d’Etat et de Gouvernement, c’est-à-dire par les politiques qui représentent leurs peuples … Or, j’entends dire partout … que cette Banque Centrale Européenne sera maîtresse des décisions! Ce n’est pas vrai! La politique monétaire appartient au Conseil Européen et l’application de la politique monétaire appartient à la Banque Centrale, dans le cadre des desisions du Conseil Européen.“ 34 Siehe die beiden Artikel in: EZB, Monatsbericht, November 2002 Buch.indb 53 27.02.2008 8:29:56 Uhr III. Die EZB und die Grundlegung der Geldpolitik54 zu Anhörungen eingeladen werden.35 Die EZB geht in der Kommunikation mit der Öffentlichkeit weit über die Vorgaben des Gesetzgebers hinaus. Der Monatsbericht, die Pressekonferenzen des Präsidenten und Vizepräsidenten, eine Fülle von Veröffentlichungen unterschiedlicher Natur belegen das. Die Existenz einer Vielzahl von offiziellen Sprachen und die diffuse Situation einer „europäischen Öffentlichkeit“ stellten die Kommunikation der EZB von Anfang an vor außerordentlich schwierige Herausforderungen. d) Vorrang für die Preisstabilität Ein institutionelles Arrangement, das der Notenbank die Unabhängigkeit einräumt, kann nicht das Ziel der Notenbank offen lassen. Artikel 105 des Vertrags bestimmt: „Das vorrangige Ziel des ESZB ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten. Soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist, unterstützt das ESZB die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Gemeinschaft, um zur Verwirklichung der in Artikel 2 festgelegten Ziele der Gemeinschaft beizutragen. Das ESZB handelt im Einklang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb, wodurch ein effizienter Einsatz der Ressourcen gefördert wird, und hält sich dabei an die in Artikel 4 genannten Grundsätze.“ Der Gesetzgeber hat der EZB die Gewährleistung der Preisstabilität als vorrangige Aufgabe zugewiesen. Zunächst und vor allem ist dies selbstverständlich. Geldwertstabilität verkörpert die genuine Aufgabe der Geldpolitik. Wie sollte eine Notenbank nicht verpflichtet sein, den Wert des von ihr in den Verkehr gebrachten Geldes stabil zu halten? Gerade in Zeiten niedriger Inflation, also stabilen Geldes, geht das Wissen um die Bedeutung bzw. die Wertschätzung dieser Errungenschaft jedoch leicht verloren. Daher gilt es, die Argumente für Preisstabilität immer wieder zu betonen.36 Dies ist um so dringender geboten, als sich in der Diskussion um mögliche weitere Ziele der Notenbank häufig diese Minderschätzung der Preisstabilität implizit oder explizit offenbart. 35 In den ersten Jahren wurde ich regelmäßig zu Beratungen des zuständigen Ausschusses eingeladen. Nach teilweise heftigen Attacken auf unsere Politik zu Beginn konnte ich zu einem immer besseren Verständnis für unsere Geldpolitik beitragen. 36 Die erste EZB-Konferenz war dieser Frage gewidmet. Siehe den Tagungsband: A. G. Herrero, V. Gaspar, L. Hoogduin, J. Morgan, B. Winkler (Hrsg.), Why Price Stability?, Frankfurt 2001; darin: O. Issing, Why Price Stability? Challenges for Sustained Economic Growth under Changing Economic, Social and International Environments, Bank of Japan, Monetary and Economic Studies, Special Edition, Vol. 22, No. 5–1, December 2004. Buch.indb 54 27.02.2008 8:29:56 Uhr 1. Das Statut 55 Die Argumente zur Bedeutung der Preisstabilität sind im Wesentlichen „symmetrisch“, d.h. sie gelten sowohl für einen allgemeinen Anstieg der Preise, also Inflation, wie für einen allgemeinen Rückgang, also Deflation. Die Nachteile instabilen Geldes sind generell um so größer, je stärker diese Prozesse ausfallen und je länger sie anhalten. aa) Die Bedeutung der Preisstabilität Der Marktmechanismus kann seine wohlfahrtsfördernden Wirkungen • nur insoweit voll entfalten als die Aktivitäten der Teilnehmer am Wirtschaftsgeschehen durch das Preissystem die richtigen Signale erhalten. Diese Signale gehen von den relativen Preisen aus. Veränderungen der relativen Preise signalisieren Veränderungen in den Knappheitsrelationen und lenken damit die Aktivitäten der Marktteilnehmer in die richtige Richtung. Verändern sich nun die Preise gleichzeitig wegen eines allgemeinen Preisanstiegs, ist es für die Akteure schwer und gegebenenfalls unmöglich, Veränderungen der relativen Preise von solchen der allgemeinen Preissteigerungen zu unterscheiden. Die Signalfunktion des Preissystems wird dann beeinträchtigt, mit der Folge, dass das wirtschaftliche Ergebnis einer Volkswirtschaft hinter dem möglichen zurückbleibt.37 Diese Fehlorientierung betrifft vor allem Investitionsentscheidungen von Unternehmen, die sich über eine längere Periode erstrecken. Aber auch die Konsumausgaben werden davon erfasst. Nimmt diese Verzerrung des Preissystems größere Dimensionen an, • breiten sich häufig Versuche aus, diesem Mangel durch Indexierungen der nominalen Preise zu begegnen. In diesem Sinne sind Indexierungen nichts anderes als der Versuch, es mit einem „Als ob das Geld stabil wäre“ zu arbeiten. Solche Versuche müssen immer unvollkommen bleiben. Sie beanspruchen im Übrigen Ressourcen, verursachen also Kosten und sind damit Ausdruck eines pathologischen Zustandes, der durch die Instabilität des Geldes hervorgerufen wird. Inflation bzw. Deflation führen zu einer willkürlichen Umverteilung von • Einkommen und Vermögen. Stefan Zweig hat dies in dem oben erwähnten Buch für den Extremfall der deutschen Inflation nach dem Ersten Weltkrieg anschaulich beschrieben, Ökonomen haben dieses Ergebnis in einer Vielzahl von Arbeiten theoretisch und empirisch nachgewiesen. 37 Edmund Phelps, der Nobelpreisträger des Jahres 2006, hat dazu grundlegende Beiträge geleistet. Überzeugend – und zudem anschaulich – bereits: K. Wicksell, Geldzins und Güterpreise, Jena 1898, S. 1 ff. Buch.indb 55 27.02.2008 8:29:56 Uhr III. Die EZB und die Grundlegung der Geldpolitik56 Dieser Umverteilungseffekt wird erheblich verstärkt durch das Steuer- und • Abgabensystem (ggf. auch durch Transferleistungen), das im Allgemeinen auf nominale Größen lautet, und das, wenn überhaupt, nur mit großen Verzögerungen an Geldwertveränderungen angepasst wird. Empirische Studien belegen, dass selbst bei scheinbar noch „harmlos niedrigen“ Inflationsraten diese Effekte erheblich sein können.38 Die Ungewissheit, ob die Preise in der Zukunft stabil bleiben, verursacht • Unsicherheit. Die Wirtschaftssubjekte, ob Investoren oder Verbraucher, Sparer oder Kreditnehmer werden versuchen, sich gegen diese Unsicherheit abzusichern. Dieses Verhalten schlägt sich dann in entsprechenden Zuschlägen bei den nominalen Größen nieder. Dies gilt nicht zuletzt für die langfristigen Zinsen. Die Finanzierung von Investitionen, aber auch der Staatsschuld, wird damit entsprechend teurer. bb) Preisstabilität und andere Ziele – ein trade-off? Die Argumente zugunsten der Preisstabilität sind kaum umstritten. Nach Artikel 105 des Vertrags hat das Eurosystem die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Gemeinschaft zu unterstützen, um zur Verwirklichung der in Artikel 2 festgelegten Ziele der Gemeinschaft beizutragen, soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist. Dieser Hinweis auf Artikel 2 des Vertrags ist insofern wenig hilfreich, als dort ein ganzer Katalog wünschenswerter Ziele genannt wird, von der harmonischen, ausgewogenen und nachhaltigen Entwicklung des Wirtschaftslebens bis zum Umweltschutz etc. Ökonomisch relevant sind in diesem Zusammenhang nur das „hohe Beschäftigungsniveau“ und das „beständige, nichtinflationäre Wachstum“. Darauf konzentriert sich die Diskussion in vielen Debatten um die Geldpolitik der EZB (siehe auch die Anhörung im Europäischen Parlament, die teilweise im vorangehenden Kapitel thematisiert worden ist). Hervorzuheben ist zunächst, dass die Preisstabilität nach dem Wortlaut des Vertrags absolute Priorität hat. Einen trade-off zwischen Preisstabilität und Beschäftigung – so es diesen gäbe – hätte die EZB also unter keinen Umständen auch nur zu erwägen. Der empirische Befund zur Beziehung zwischen Inflation und Wachstum (sowie Beschäftigung) ist im Übrigen ziemlich eindeutig; er lässt sich ganz allgemein so zusammenfassen: Hohe Inflation hat negative Auswirkun- 38 Siehe vor allem: M. Feldstein, ed., The Costs and Benefits of Price Stability, Chicago 1999. Buch.indb 56 27.02.2008 8:29:56 Uhr 1. Das Statut 57 gen auf das Wachstum, und das um so mehr, je höher die Inflationsrate ausfällt (siehe Abb. 5). Bei niedriger Inflation gibt es keinen messbaren Zusammenhang, Raten von Inflation und Wachstum weisen keine eindeutige Korrelation auf. Allerdings gibt es auch überzeugende Argumente, warum selbst Inflationsraten im einstelligen Bereich schädliche Auswirkungen auf Beschäftigung und Wachstum haben. Abbildung 5: Inflation und reales Wirtschaftswachstum 1965–1995 Prozentuale Veränderungsraten, Jahresdurchschnitte R ea le s W ac hs tu m Inflation, log. Maßstab 1 3 10 30 100 300 1000 3000 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Quelle: IMF, World Economic Outlook, Oktober 1996. Buch.indb 57 27.02.2008 8:29:56 Uhr III. Die EZB und die Grundlegung der Geldpolitik58 Für den Bereich niedriger Inflationsraten lässt sich das Ergebnis auch so interpretieren: Preisstabilität geht nicht auf Kosten des Wachstums, es ist ein „free lunch“.39 Die Formulierung in Artikel 105 des Vertrags, die EZB solle die allgemeine Wirtschaftspolitik unterstützen, soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist, führt zu anhaltenden Kontroversen. Die Auffassung, die Notenbank könne ihre Politik ändern, will wohl heißen, ihre Zinsen senken, sobald die Preisstabilität erreicht sei, unterliegt einem fundamentalen Irrtum. Gewährleistung der Preisstabilität ist keine Frage des gegenwärtigen Zeitpunkts, sondern muss immer nach vorwärts gerichtet, auf die Zukunft hin orientiert gesehen werden. Die Preisstabilität von heute ist das Ergebnis der Geldpolitik von gestern – das heißt der Entscheidungen von vor 1–2 (und mehr) Jahren. Die Notenbankzinsen von „Heute“ beeinflussen entsprechend die Preisentwicklung von „Morgen“, wiederum in Jahren gerechnet. Das (Notenbank-) Zinsniveau, das aus heutiger Sicht die Preisstabilität in der Zukunft gewährleistet, öffnet keinen Spielraum für die Verfolgung weiterer Ziele. Diese Feststellung wird im Übrigen auch durch die nach dem holländischen Ökonomen benannte „Tinbergen-Regel“ bestätigt, nach der man mit einem Instrument immer nur ein Ziel realisieren kann.40 Gefährden exogene Schocks die Erhaltung der Preisstabilität, hat die Notenbank zu erwägen, über welchen Zeitraum sie ihr Ziel erreichen will. Dabei wird sie dann auch das Zeitprofil von Wirtschaftsaktivität und Beschäftigung zu berücksichtigen haben. Man sollte von der Geldpolitik nicht mehr verlangen als sie zu leisten imstande ist. Gewährleistung der Preisstabilität ist schwierig genug. Mehr kann die Geldpolitik nicht leisten. Missachtet sie diese Erkenntnis, erweckt sie Erwartungen, die sie nicht erfüllen kann. Sie untergräbt damit ihre Glaubwürdigkeit, setzt sich permanent politischem Druck aus und verfehlt zwangsläufig ihr eigentliches Ziel. Eine Notenbank, die der Versuchung nachgibt, durch eine Politik, die bereit ist, Preissteigerungen in Kauf zu nehmen, Wachstum und Beschäftigung „anzuregen“, mag damit durchaus kurzfristigen Erfolg haben – und das um so eher, je überzeugender sie vorher diese Politik vermieden hat. Dieser Erfolg muss jedoch mit dem Verlust an Glaubwürdigkeit teuer bezahlt werden. Um den durch diese Geldpolitik bewirkten aufkeimenden Prozess höherer 39 Siehe u.a.: R. J. Barro, Inflation and Economic Growth, Bank of England, Quarterly Bulletin, Vol. 35, 1995. Für weitere Literatur und zu den Wirkungen von Inflation und Deflation im Allgemeinen: O. Issing, Einführung in die Geldtheorie, 14. Auflage, München 2007, S. 233 ff. 40 J. Tinbergen, On the Theory of Economic Policy, Amsterdam, second edition, 1952. Buch.indb 58 27.02.2008 8:29:58 Uhr 2. Die Beschlussorgane 59 Inflationserwartungen zu bekämpfen, muss die Notenbank schließlich ihre Zinsen über das Niveau hinaus erhöhen, das sie ansonsten bei Fortsetzung ihrer Politik der Geldwertstabilität gewählt hätte. Weges des Verlustes an Glaubwürdigkeit ist das über die Perioden gerechnete Zinsniveau höher als bei einer stetigen Geldpolitik, die allein auf Erhaltung der Preisstabilität gerichtet ist. Am Ende „rechnet sich“ die inflationäre Geldpolitik also nicht, per Saldo erleidet die Gesellschaft einen Wohlfahrtsverlust. Sicherung der Geldwertstabilität auf lange Sicht und entsprechend fest verankerte Inflationserwartungen sind also nicht nur der beste, sondern auch der einzige Beitrag, den die Geldpolitik auf Dauer zugunsten von Wachstum und Beschäftigung leisten kann. Weicht die Notenbank von diesem Kurs ab, leistet sie nicht nur keinen positiven Beitrag zur Erreichung der „anderen Ziele“, ganz im Gegenteil, sie verfehlt auch ihren eigentlichen Auftrag.41 Als die Beratungen und Verhandlungen über das Statut einer Europäischen Zentralbank begannen, war dies der allgemeine Erkenntnisstand. Außerdem war nicht nur für die deutsche Seite eine schwächere Formulierung des Auftrags als im Bundesbankgesetz nicht akzeptabel.42 Die Formulierung in Artikel 105 des Vertrags mit dem Vorrang der Preisstabilität entspricht dem „state-of-the-art“ der Notenbankgesetzgebung. Daran hat sich bis heute nichts geändert. Im Übrigen stellen so gut wie alle Vorgaben des Gesetzgebers für Notenbanken aus der Zeit seitdem mehr oder weniger auf die Preisstabilität ab. Es sind im wesentlichen früher verabschiedete und insoweit gegenüber dem Stand der Diskussion veraltete Statuten, die der Notenbank mehrere Ziele vorgeben. 2. Die Beschlussorgane Nach Artikel 9.3 des Statuts verfügt die EZB über zwei Beschlussorgane, den EZB-Rat und das Direktorium. Dazu kommt der Erweiterte Rat der EZB (Artikel 45). 41 Die Wissenschaft hat diese Fragen unter verschiedenen Aspekten behandelt, vor allem in den Arbeiten von M. Friedman, E. Phelps, R. Barro, F. E. Kydland und E. C. Prescott. 42 Die Bundesbank hatte im Laufe der Zeit verstanden, den Auftrag im Gesetz, „die Währung zu sichern“, als Erhaltung der Preisstabilität zu definieren. Das Statut der EZB vermeidet von vornherein die Unklarheit, ob mit „Stabilität der Währung“ der „innere“ (Preisstabilität) oder der „äußere“ (Wechselkursstabilität) Wert gemeint ist. Buch.indb 59 27.02.2008 8:29:58 Uhr

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Zusammenfassung

Die Geschichte einer Währung erzählt vom »Vater des Euro«

Zehn Jahre nach dem Beschluss zur Einführung im Jahr 1998 zieht der "Vater des Euro" eine Zwischenbilanz: Wo sind die Ursachen für den guten Start und bisherigen Erfolg des Euro, und wo liegen mögliche Gefährdungen? Das Buch schildert die Vorgeschichte des Euro, den schweren Abschied der Deutschen von der D-Mark und belegt ausführlich die Gründe, die zum Erfolg des Euro und der Europäischen Zentralbank geführt haben. Der Verfasser beschreibt die Konfliktpotentiale der Währungshüter mit der Politik und die Gefährdungen für den Erfolg des Euro. Kann die Europäische Währungsunion ohne Politische Union überleben?

Der Autor

Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Otmar Issing war maßgeblich für den Erfolg des Euro verantwortlich. 1998 bis 2006 war er Chefvolkswirt und Direktoriumsmitglied der Europäischen Zentralbank. Er gilt als Vater der geldpolitischen Strategie der EZB.