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2. Koordinierung der Politik in der Währungsunion in:

Otmar Issing

Der Euro, page 180 - 186

Geburt, Erfolg, Zukunft

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8006-3496-5, ISBN online: 978-3-8006-4381-3, https://doi.org/10.15358/9783800643813_180

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V. Notenbank und Geldpolitik im Gefüge der Europäischen Währungsunion172 Auch Italien hat quasi im Windschatten der deutschen und französischen Finanzpolitik die Regeln verletzt. Der Fall Griechenland sollte nicht lange auf sich warten lassen. Damit haben die drei größten Länder der Währungsunion, einschließlich des Landes, das seinerzeit gegen großen Widerstand den Stabilitäts- und Wachstumspakt durchgesetzt hat, die Axt an einen der Pfeiler der Währungsunion gelegt. Dieses Verhalten hat nicht zuletzt auch den Eindruck erweckt, die „Kleinen“ müssten sich strikt an vorgegebene Regeln halten, während für die „Großen“ im Zweifelsfall Ausnahmen gelten. Gerade für den so komplexen Wirtschafts- und Währungsraum ist eine solche Entwicklung alles andere als förderlich für den notwendigen politischen Zusammenhalt. In der Folge wurde der Pakt revidiert. Erst die Anwendung der veränderten Regeln wird zeigen, ob der Pakt in der neuen Form seiner Aufgabe gerecht werden kann.187 Die Entscheidung bleibt in den Händen der Politik. Im Schlussartikel werde ich darauf unter dem Aspekt „Währungsunion – Politische Union“ noch einmal näher eingehen. 2. Koordinierung der Politik in der Währungsunion a) Pro und Contra der Ex-ante-Koordinierung Der Start der Europäischen Währungsunion hat eine historisch einmalige Situation mit sich gebracht. Auf der einen Seite stehen die EZB als supranationale Institution, der Euro und die einheitliche Geldpolitik mit einem klaren Mandat. Auf der anderen Seite bleiben die übrigen Instrumente der makroökonomischen Politik in nationaler Hand. Dies gilt für die Finanzpolitik – mit den mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt verbundenen Einschränkungen – und die Lohnpolitik, die grundsätzlich der „nationalen Ebene“ vorbehalten bleibt. (Die anderen Bereiche gemeinschaftlichen Handelns wie die Handelspolitik, die Wettbewerbspolitik und die Verkehrspolitik stehen außerhalb des hier relevanten Zusammenhanges.) Noch vor dem Beginn der Währungsunion wurden Stimmen laut, die auf diese Asymmetrie in der makroökonomischen Politik hingewiesen und nach Korrekturen verlangt haben. Diese Forderungen sind seitdem nicht mehr von der Tagesordnung verschwunden, werden von Mitgliedern nationaler 187 Siehe dazu: R. Morris, H. Ongena, L. Schuknecht, The Reform and Implementation of the Stability and Growth Pact, ECB, Occasional Paper Series No. 47, June 2006. Buch.indb 172 27.02.2008 8:30:28 Uhr 2. Koordinierung der Politik in der Währungsunion 173 Regierungen, Abgeordneten des Europäischen Parlaments wie der nationalen Parlamente, von Vertretern der Gewerkschaften wie der Industrie geradezu gebetsmühlenhaft wiederholt. Anders als im nationalen Kontext üblich, fehlt nach diesen Vorstellungen der EZB der „politische Gegenüber“. Das wird in seltsamem Kontrast einmal als Schwäche, als Manko der geldpolitischen Verfassung gesehen, dann wieder als eine politisch bedenkliche Stärkung der Dank ihrer Unabhängigkeit ohnehin als (zu) mächtig angesehenen Notenbank. Auf jeden Fall läge es danach im Interesse der Wirtschaft des Euroraums, wenn die Maßnahmen der Geldpolitik mit denen der anderen Bereiche ex ante koordiniert würden. Diese Forderungen scheinen einleuchtende Argumente auf ihrer Seite zu haben. Geldpolitik, Finanzpolitik und die Tarifparteien nehmen Einfluss auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung. Handelt jeder Bereich für sich und negiert die Interdependenzen mit den Maßnahmen der jeweils anderen Akteure, müssten die Ergebnisse für die Gesamtwirtschaft zwangsläufig unbefriedigend ausfallen, jedenfalls hinter dem an sich möglichen Optimum zurückbleiben. Würden die Maßnahmen der politischen Akteure dagegen vorweg aufeinander abgestimmt, ließen sich über den richtigen „Policy-Mix“ derartige Ineffizienzen vermeiden. Die Forderung nach einer derartigen Ex-ante-Koordinierung der Politik scheint die politische wie wirtschaftliche Logik auf ihrer Seite zu haben. In der Tat bestätigen theoretische Ansätze das erwartete Ergebnis: Das im Voraus abgestimmte Verhalten führt zu überlegenen Resultaten gegenüber einem isolierten Handeln der verschiedenen Akteure. Folgende Einwände nehmen dieser Auffassung jedoch viel von ihrer Attraktivität und führen am Ende zu ganz anderen Schlüssen.188 So bedingt jeder Versuch einer Ex-ante-Koordinierung einen außerordentlich hohen Informationsbedarf. Zunächst gilt es, die gesamtwirtschaftliche Lage und die voraussichtliche Entwicklung richtig einzuschätzen und dabei zu einer gemeinsamen Auffassung zu kommen. Da in diese Analyse voraussichtlich sehr unterschiedliche Prioritäten einfließen, kann das ganze Vorhaben bereits an dieser Stelle scheitern. Denkbar und nicht unwahrscheinlich ist auch, dass ein „Kompromiss“ gefunden wird, der alles andere als eine Verbesserung gegenüber einem Zustand divergierender Analysen darstellt. Dies wird bei der Diskussion der unterschiedlichen Ziele der Akteure noch deutlich werden. 188 O. Issing, On Macroeconomic Policy Coordination in EMU, Journal of Common Market Studies, Vol. 40, No. 2, June 2002. Buch.indb 173 27.02.2008 8:30:28 Uhr V. Notenbank und Geldpolitik im Gefüge der Europäischen Währungsunion174 Vorstellungen und theoretische Modelle der Ex-ante-Koordinierung vernachlässigen darüber hinaus meist den polit-ökonomischen Hintergrund oder ignorieren diesen sogar vollständig, indem sie schlicht von Akteuren ausgehen, die stets im Dienst eines vagen Verständnisses von „Gemeinwohl“ handeln. Verfolgen aber die Akteure nicht (auch) eigene Interessen, Interessen, die im Konflikt mit dieser Modellwelt stehen (können)? Ein fundamentaler Unterschied gegenüber der Welt der Nationalstaaten liegt in der Ausgangslage, der „europäischen Dimension“. Vertreter der Gewerkschaften können aus offenkundigen Gründen kein bindendes Votum für eine mit den Maßnahmen der Geldpolitik und Finanzpolitik abgestimmte Lohnentwicklung abgeben. Dies trifft im Allgemeinen bereits für die nationale Ebene zu und bedarf für die Ebene der Währungsunion keiner weiteren Erklärung. Für die Finanzpolitik gibt es ähnliche Restriktionen. Weder existiert eine „europäische Finanzpolitik“, noch können die Finanzminister der Mitgliedsstaaten verbindliche Zusagen für den künftigen Kurs der Politik ihres Landes abgeben. Nicht nur stehen dem die Erfordernisse der Abstimmung mit der nationalen Regierung und der Zustimmung des Parlaments im Wege. Es können zudem – je nach Situation – starke politische Anreize gegeben sein, eine vorher im Zuge der Koordinierung gegebene Zusage zu brechen. Dieses Risiko wäre zum Beispiel immer dann gegeben, wenn die Notenbank im Vertrauen auf restriktive Maßnahmen der Finanzpolitik eine expansive Geldpolitik verspräche. Selbst wenn einige Regierungen ihre „Versprechen“ einhielten, wäre kaum damit zu rechnen, dass dies für alle Regierungen (und Parlamente) zuträfe. Die Gefahr des „Moral Hazard“ wäre jedenfalls groß. Die Erfahrungen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt sprechen ganz gewiss nicht dafür, die Geldpolitik der EZB solchen „Tests“ auszusetzen. Am Ende wäre die Geldpolitik mit dem Vorwurf konfrontiert, ihr eigenes Ziel, die Preisstabilität, den Interessen der anderen Akteure geopfert zu haben. Die Gefahr des Verlustes der Glaubwürdigkeit der Notenbank wäre dabei viel zu hoch. Die gleichen Einwände treffen auch den Vorschlag, mit einer „Europäischen Wirtschaftsregierung“ ein „Gegenüber“ beziehungsweise „Gegengewicht“ zur EZB zu schaffen. Diese Forderung wurde nicht zuletzt in den Kampagnen vor der Wahl des französischen Präsidenten im Jahre 2007 erhoben und vom siegreichen Kandidaten wiederholt. Was kann damit überhaupt gemeint sein? Sollten die Regierungen der Mitgliedsstaaten wirklich bereit sein, ihre Kompetenz auf dem Gebiet der Wirtschaftspolitik auf eine europäische Institution zu übertragen und den Bedingungen des gemeinschaftlichen Interesses zu unterwerfen? Wie wenig von dieser Vermutung zu halten ist, geht allein schon daraus hervor, dass gerade die Politiker, die am lautesten nach Buch.indb 174 27.02.2008 8:30:28 Uhr 2. Koordinierung der Politik in der Währungsunion 175 der „europäischen Wirtschaftsregierung“ rufen, im nächsten Augenblick am nachdrücklichsten diese europäische Orientierung vergessen, wenn eigene, nationale Wirtschaftsinteressen auf dem Spiel stehen. Damit entpuppt sich dieser Vorschlag als das was er der Absicht nach ist, nämlich als Instrument, die EZB zu einer weniger stabilitätsorientierten Politik wenn schon nicht zu zwingen, so doch zu drängen. Ganz davon abgesehen, dass jeder Versuch der politischen Einflussnahme auf die Geldpolitik der EZB eindeutig gegen Bestimmungen des Vertrags verstößt, laufen diese Überlegungen darauf hinaus, die EZB in ihrem Bestreben zu behindern, den ihr vom Souverän übertragenen Auftrag zu erfüllen, nämlich Preisstabilität zu gewährleisten. Wie wenig diese Forderungen sachlich begründet sind geht schließlich aus der Existenz der Einrichtungen hervor, die bereits dem gegenseitigen Meinungsaustausch dienen. Um nur die offiziellen bzw. zwingenden Kontakte zu nennen: So wird der Vertreter der Finanzminister (und der zuständige EU- Kommissar) zu jeder Sitzung des EZB-Rates eingeladen. Der EZB-Präsident nimmt an den Besprechungen der Eurogruppe ebenso wie am makroökonomischen Dialog teil, der dem Meinungsaustausch mit den Vertretern von Wirtschaft und Gewerkschaften dient. Ein Mangel an Möglichkeiten zur gegenseitigen Information lässt sich wohl kaum beklagen. b) Zuweisung der Verantwortung und implizite Koordinierung Die Notwendigkeit einer Ex-Ante-Koordinierung zu bestreiten und ihre Möglichkeiten zu bezweifeln, bedeutet jedoch keineswegs, einem beliebigen Handeln der einzelnen Akteure das Wort zu reden. Die Konzeption der Europäischen Währungsunion beruht auf einer klaren Zuweisung der politischen Verantwortung. Die Geldpolitik hat den klaren Auftrag, die Preisstabilität zu gewährleisten. Der Finanzpolitik insoweit in voller nationaler Verantwortung ist die Aufgabe zugeordnet, für das Verhältnis von öffentlichem und privatem Sektor Sorge zu tragen, d.h. die Allokation der gesamtwirtschaftliche Ressourcen auf die beiden Sektoren zu gestalten, sowie verteilungspolitische Vorstellungen umzusetzen. Die Stabilisierungsaufgabe mit dem Schwergewicht auf dem Wirken der automatischen Stabilisatoren ist eine nationale Verantwortung im Rahmen der Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, der die Kompatibilität der nationalen Politik mit den Erfordernissen der Währungsunion sichern soll. Die Tarifparteien schließlich tragen entscheidende Verantwortung für die Beschäftigung. Dieser förderlich ist eine Lohnentwicklung, die die regionalen, sektoralen und qualitätsspezifischen Erfordernisse berücksichtigt. Die Produktivitätsentwicklung, korrigiert um beschäftigungswirksame Effekte, gibt einen Anhaltspunkt für die angemessene Reallohnentwicklung soweit die Lohnbildung nicht dem Markt Buch.indb 175 27.02.2008 8:30:28 Uhr V. Notenbank und Geldpolitik im Gefüge der Europäischen Währungsunion176 überlassen ist. In der nominalen Komponente der Lohnentwicklung kommt es beim Abschluss von – insbesondere länger laufenden – Tarifverträgen entscheidend darauf an, dass sich die Arbeitsmarktparteien auf die stabilitätsorientierte Geldpolitik verlassen können und negative Überraschungen bei der Inflationsentwicklung möglichst ausbleiben.189 Die Notenbank hat hier eindeutig eine „Bringschuld“ gegenüber den anderen Akteuren. Die Notenbank kann z.B. die unmittelbare Auswirkung von Erhöhungen der indirekten Steuern und einer Verschlechterung der terms of trade (Ölpreis!) auf die Preisentwicklung nicht verhindern. Umgekehrt setzt eine beschäftigungsfreundliche Lohnentwicklung voraus, dass die Arbeitnehmer diese Effekte über eine niedrigere Steigerung des Reallohns hinnehmen. Der Zusammenhang zwischen einer jeweils sachgerechten Politik der Notenbank und der Tarifparteien liegt auf der Hand. Nimmt jeder Akteur seine Aufgabe wahr, findet quasi eine automatische Abstimmung der Politik statt. In gleicher Weise muss „die“ Finanzpolitik die Politik der EZB einschätzen können. Die „Reaktionsfunktion“ der EZB ist Dank ihres eindeutigen Mandats, ihrer geldpolitischen Strategie und der Transparenz ihrer Kommunikation hinreichend bekannt. Es lässt sich mit anderen Worten prognostizieren, wie die EZB auf exogene Schocks reagieren wird und die Preisstabilität auf mittlere Sicht wieder herzustellen versucht. Umgekehrt sind die Informationen, die von den Budgetplänen der Regierungen ausgehen, eine wichtige Vorgabe bei der Einschätzung der Risiken für die Preisentwicklung durch die EZB. So gehen die bekannten finanzpolitischen Vorgaben, von den Ausgaben und Einnahmen bis hin zu steuerpolitischen Maßnahmen als exogene Faktoren in die Projektionen des Stabes der EZB und des Eurosystems ein. Diese implizite Koordinierung verlangt, dass alle Akteure,- Notenbank, Regierungen, Tarifparteien- ihrer jeweiligen Verantwortung gerecht werden. Trifft dies zu, entspricht das Gesamtergebnis dem Resultat, das vielfach fälschlicherweise von der Ex-ante-Koordinierung erwartet wird. Die Forderungen nach Vorab-Koordinierung der Politik sind oft nicht zuletzt dadurch gekennzeichnet, dass die jeweiligen Verantwortungen nicht klar abgegrenzt sind. So sollen etwa die Tarifpartner und/oder die Finanzpolitik (auch) für die Preisstabilität und die Notenbank (auch) für die Beschäftigung verantwortlich gemacht werden. Gute Ergebnisse der Politik können auf diesem Wege nicht erzielt werden. Sie kommen nur zustande, wenn die Zuweisung der Verantwortung eindeutig geschieht und mit den für den jeweiligen Ak- 189 Dies gilt auch gegenüber der Finanzpolitik, für die bei ihrer Haushaltsplanung die künftige Inflationsrate eine wichtige Größe ist. Buch.indb 176 27.02.2008 8:30:28 Uhr 2. Koordinierung der Politik in der Währungsunion 177 teur verfügbaren Instrumenten auch zu erfüllen ist. Wenn jeder für alles zuständig sein soll, ist am Ende niemand für irgendetwas wirklich verantwortlich. In einer derartigen Gemengenlage blieben im Übrigen mit großer Wahrscheinlichkeit als erstes die Geldwertstabilität und die Glaubwürdigkeit der Notenbank auf der Strecke. Die EZB ist mit einem klaren Mandat beauftragt. Die Notenbank kann sich folglich nicht auf Versuche welcher Art auch immer einlassen, die sie in der Ausübung ihrer stabilitätsorientierten Politik behindern könnten. Um nicht falsche Vorstellungen und unerfüllbare Erwartungen aufkommen zu lassen, muss die Notenbank nicht nur ihre Politik gegenüber der Öffentlichkeit überzeugend erklären, sie muss immer wieder auch auf die Grenzen der Geldpolitik hinweisen. Die Geldpolitik vermag weder die Beschäftigung noch das Wachstum über den Beitrag stabilen Geldes hinaus dauerhaft zu beeinflussen. Dies gilt es zu erklären. Dazu ist auch die Warnung vor Lohnentwicklungen zu rechnen, von denen negative Wirkungen auf die Beschäftigung und die Preisentwicklung ausgehen würden. Auch gegenüber der Finanzpolitik ist die Notenbank in der Rolle als Wächter der gesamtwirtschaftlichen Stabilität gefordert. Politiker reagieren auf Mahnungen, den Kurs finanzpolitischer Solidität nicht zu verlassen beziehungsweise darauf zurückzukehren nicht selten mit dem Hinweis: Wenn sich die Notenbank zur Finanzpolitik äußert, muss sie selbstverständlich hinnehmen, dass Politiker den Kurs der Geldpolitik kommentieren und gegebenenfalls kritisieren. Von dem rechtlich immer wieder zu betonenden Argument – Verbot des Versuchs der Einflußnahmen auf die EZB – einmal ganz abgesehen, ist dieser „Retourkutsche“ Folgendes entgegenzuhalten. Als unpolitischer und insofern „neutraler“ Instanz wächst der Notenbank gerade in einer Währungsunion mit zahlreichen nationalen Regierungen die Rolle eines Wächters der gesamtwirtschaftlichen Stabilität zu. Diese Rolle wird von den Bürgern erwartet, insbesondere in den Ländern, in denen die nationalen Notenbanken diese Aufgabe in der Vergangenheit erfüllt haben und weiter verfolgen. Das bedeutet nicht, dass sich die Notenbank zu allen Aspekten der Finanzpolitik äußern sollte. Die Grenze der Verantwortung für die Stabilität der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in der Währungsunion ist sicher nicht leicht zu ziehen, schließt jedoch Kommentare und Kritik etwa zu einzelnen steuerpolitischen Maßnahmen in einem Mitgliedsstaat aus. Aufforderungen von Seiten der Politik jedoch, die EZB solle dies tun (Zinsen senken) oder jenes unterlassen (Zinsen erhöhen), beeinträchtigen die Wirksamkeit der Geldpolitik und schaden damit der Gesellschaft. Sie können die Volatilität an den Finanzmärkten erhöhen und den Effekt einer geld- Buch.indb 177 27.02.2008 8:30:28 Uhr V. Notenbank und Geldpolitik im Gefüge der Europäischen Währungsunion178 politischen Maßnahme ganz oder teilweise konterkarieren190. Dies wäre dann zum Beispiel der Fall, wenn Politiker starken verbalen Druck auf die Notenbank ausüben, die Zinsen zu senken. Wenn es unter diesen Umständen dann tatsächlich zu einer Zinssenkung kommt, weil die Notenbank dies eben für angemessen hält, könnten trotzdem Zweifel an der tatsächlichen Unabhängigkeit der Notenbank aufkommen und zu steigenden Inflationserwartungen führen. Nur eine Notenbank, die gegen derartigen Verdacht Dank ihrer unbeirrbaren stabilitätsorientierten Geldpolitik gefeit ist, kann solchen möglichen negativen Begleiterscheinungen vorbeugen. 3. One size fits all – ein Anzug für alle? „Does one size fit all? – passt der einheitliche geldpolitische Anzug für alle?“ – in dieser Frage spiegeln sich grundsätzliche Sorgen um die Funktionsfähigkeit der Währungsunion und selbst Skepsis über ihren Bestand wider.191 Was steckt hinter diesem Zweifel, welcher der Währungsunion vorausging und der sie bis heute begleitet? a) Ursachen für Divergenzen In der Währungsunion gibt es nur einen einheitlichen geldpolitischen Kurs. Die Notenbank trifft ihre Maßnahmen nach Abwägung der Risiken für die 190 In diesem Zusammenhang sind folgende Ausführungen des früheren US-Finanzminister Rubin bemerkenswert: „Before 1993, Presidents and Treasury Secretaries had sometimes opined on what the Fed should be doing with regard to interest rates and sometimes tried to lean on the Fed chairman in various ways. Bill Clinton, by contrast, always adhered to the principle of not commenting publicly on Fed policy. Whenever the contrary suggestion was made inside the White House, I argued that commenting was a bad idea for several reasons. First, and most fundamental, the Fed’s decisions on monetary policy should be as free from political considerations as possible. Second, evident respect for the Fed’s independence can bolster the President’s credibility, economic confidence, and confidence in the soundness of our financial markets. Third, the bond market might be affected by any belief that the Fed chairman was under political pressure that could affect the Fed’s actions.There was also another factor I came to recognize after moving to Treasury: we advised other countries around the world, such as Mexico during the peso crisis, that their central bank governors should be insulated from political pressure. Attempting to put political pressure on our own central bank would undermine that prescription.” R. E. Rubin, In an Uncertain World: Tough Choices from Wall Street to Washington, New York 2003, p. 193. 191 Siehe: O. Issing, The Single Monetary Policy of the European Central Bank: One Size Fits All, International Finance, Vol. 4, No. 3, Winter 2001. Buch.indb 178 27.02.2008 8:30:28 Uhr

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References

Zusammenfassung

Die Geschichte einer Währung erzählt vom »Vater des Euro«

Zehn Jahre nach dem Beschluss zur Einführung im Jahr 1998 zieht der "Vater des Euro" eine Zwischenbilanz: Wo sind die Ursachen für den guten Start und bisherigen Erfolg des Euro, und wo liegen mögliche Gefährdungen? Das Buch schildert die Vorgeschichte des Euro, den schweren Abschied der Deutschen von der D-Mark und belegt ausführlich die Gründe, die zum Erfolg des Euro und der Europäischen Zentralbank geführt haben. Der Verfasser beschreibt die Konfliktpotentiale der Währungshüter mit der Politik und die Gefährdungen für den Erfolg des Euro. Kann die Europäische Währungsunion ohne Politische Union überleben?

Der Autor

Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Otmar Issing war maßgeblich für den Erfolg des Euro verantwortlich. 1998 bis 2006 war er Chefvolkswirt und Direktoriumsmitglied der Europäischen Zentralbank. Er gilt als Vater der geldpolitischen Strategie der EZB.