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V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit: Ursachen und Bekämpfungsmöglichkeiten in:

Gerhard Mussel, Jürgen Pätzold

Grundfragen der Wirtschaftspolitik, page 41 - 62

8. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4261-8, ISBN online: 978-3-8006-4374-5, https://doi.org/10.15358/9783800643745_52

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V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 41 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit: Ursachen und Bekämpfungsmöglichkeiten 1. Ursachen der konjunkturellen Arbeitslosigkeit Die konjunkturelle Arbeitslosigkeit ist die wohl bekannteste Art der Unterbeschäftigung. Im idealtypischen Fall handelt es sich hierbei um ein gesamtwirtschaftliches Phänomen, d. h. der Produktions- und Beschäftigungsrückgang tritt in allen Branchen, Regionen, Berufen in etwa gleichmäßig auf. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit ist die Reaktion auf einen zeitlich befristeten Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage nach Gütern (Waren und Dienstleistungen). Gemäß der Verwendungsgleichung des Inlandsprodukts, die ja die gesamtwirtschaftliche Endnachfrage widerspiegelt, kann sich der Rückgang auf die • private Konsumnachfrage, • private Investitionstätigkeit, • Nachfrage des Staates nach Gütern (Waren und Dienstleistungen) und/oder den • Außenbeitrag (Güterexporte saldiert mit den Güterimporten) beziehen. Infolge des temporären Nachfrageeinbruchs können die vorhandenen Produktionskapazitäten, also das volkswirtschaftliche Produktionspotenzial, nicht mehr voll ausgelastet werden. Die Unternehmen gehen normalerweise zuerst zu Kurzarbeit über; schließlich kommt es aber zur Entlassung von Arbeitskräften. Nimmt die Nachfrage nach Gütern wieder zu, so steigt der Auslastungsgrad der Kapazitäten und die konjunkturelle Arbeitslosigkeit geht zurück. Schematisch ist die konjunkturelle Arbeitslosigkeit in Abbildung C.5 dargestellt. Konjunkturschwankungen werden hierbei definiert als Schwankungen im Auslastungsgrad des Produktionspotenzials. Sinkt der gesamtwirtschaftliche Auslastungsgrad, so ist dies Indiz für eine beginnende Rezession. Bei einem wieder ansteigenden Grad der Kapazitätsauslastung bahnt sich der Konjunkturaufschwung an. Konjunkturelle Bewegungen, also Rezessions- und Boomphasen, sind typische Begleiterscheinungen marktwirtschaftlicher Systeme. Von konjunktureller Arbeitslosigkeit sollte man allerdings, wie erwähnt, nur dann sprechen, wenn es sich tatsächlich um Unterbeschäftigung als Folge eines temporären Konjunktureinbruchs handelt. Stagnieren dagegen Produktion und Beschäftigung, weil das wirtschaftliche Wachstum über eine längere Zeit hinweg zu gering ist, um die Vollbeschäftigung aufrechtzuerhalten, so liegt kein konjunkturelles, sondern ein zählebiges (,,strukturelles“) gesamtwirtschaftliches Phänomen vor. Sofern die Wachstumsschwäche ebenfalls gesamtwirtschaftlicher Natur ist, tritt ,,wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit“ ein. Auf diese Formen der Arbeitslosigkeit wird an späterer Stelle noch ausführlicher eingegangen. Zyklische Erscheinungen und längerfristige Trendbrüche müssen also genau unterschieden werden. Im ersten Fall können befristete Konjunkturprogramme durchaus Erfolge versprechen, im zweiten Fall sind derartige Konjunkturpro- V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit C. Hoher Beschäftigungsstand42 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 gramme jedoch nicht nur wirkungslos, sondern sogar schädlich. Eine zutreffende Diagnose der wirtschaftlichen Schwäche ist daher entscheidende Basis für die Wahl er ,,richtigen“ beschäftigungspolitischen Strategie. Die theoretisch leicht zu treffende Unterscheidung zwischen Zyklus und Trend wirft allerdings bei ihrer praktischen Anwendung große Probleme auf. Häufig erkennt man die Entwicklungsrichtung der Wirtschaft nämlich erst im Nachhinein – dann ist es allerdings für wirksame „Sofortmaßnahmen“ bereits schon zu spät. Eine typische „Lehrbuchrezession“ lag in Deutschland beispielsweise 1966/67 vor. Der damalige Anstieg der Arbeitslosenquote von 0,7 Prozent im Jahr 1966 auf 2,1 Prozent im Jahr 1967 war eine vorübergehende Erscheinung. Bereits 1969 ging die Arbeitslosenquote wieder auf 0,8 Prozent zurück. 1970 und 1989 waren bislang die stärksten Boomphasen in Deutschland zu verzeichnen. Strittig ist allerdings, ob der Wirtschaftsaufschwung nach der Rezession von 1967 tatsächlich Konsequenz der ,,keynesianischen“ Konjunkturprogramme des damaligen Wirtschaftsministers Karl Schiller war, oder ob der Aufschwung auf die gestiegene Exportnachfrage zurückzuführen gewesen ist. Es gibt gewichtige Argumente, die für die zweite Hypothese sprechen, denn das Konjunkturprogramm war vergleichsweise gering dosiert. Die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit seit Beginn der achtziger Jahre ist dagegen nur zum geringen Teil konjunktureller Natur, denn sie ging trotz des lang anhaltenden Aufschwungs in den 1980er Jahren nicht markant zurück. Es handelte sich hierbei vielmehr um eine zählebige Erscheinung. Abbildung C.6 lässt erkennen, dass die Entwicklung der Erwerbstätigkeit eine beträchtliche Parallelität mit der Konjunktur aufweist (hier gemessen an den Abb. C.5: Konjunkturelle Arbeitslosigkeit V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 43 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Wachstumsraten des realen Bruttoinlandsprodukts). Unterbeschäftigung ist daher zum Teil ein konjunkturelles Phänomen. Diese konjunkturelle Arbeitslosigkeit tendiert im Boom gegen Null. Trotzdem war  auch in Zeiten von Hochkonjunkturen (etwa in den Jahren 2000, 2006 oder 2010/11) ein erheblicher Sockel an Arbeitslosen zu verzeichnen (2000: 2,9 Mio., 2006: 4,5 Mio. und Sommer 2011 etwa 3 Mio. Arbeitslose). Für diesen Teil der Arbeitslosigkeit müssen offensichtlich nicht-konjunkturelle Ursachen verantwortlich sein. Wie bei der Klassifikation der Arbeitslosigkeit bereits erwähnt, kann sich die konjunkturelle Unterbeschäftigung auch auf einzelne Branchen bzw. Regionen konzentrieren. Ursache sind temporäre Nachfrageeinbrüche in bestimmten Wirtschaftszweigen bzw. Gebieten. Man spricht in einem solchen Fall auch von ,,strukturalisierter konjunktureller Arbeitslosigkeit“. Hier ist die Abgrenzung zur strukturellen Arbeitslosigkeit besonders schwierig. Bei der Bekämpfung von Branchenkonjunkturen sollte der Staat weitestgehende Zurückhaltung üben. Zudem sind staatliche Maßnahmen, die geeignet wären, z. B. einer temporären Nachfrageschwäche in der Computerbranche entgegenzusteuern, nur schwer denkbar. Ordnungspolitisch problematisch sind branchenbezogene Konjunkturprogramme allemal. Das gilt auch für die vielfach gelobte „Abrackprämie” für ältere Pkw in Deutschland. Zur Bekämpfung der strukturalisierten konjunkturellen Arbeitslosigkeit kommen daher prinzipiell allenfalls gesamtwirtschaftliche Konjunkturprogramme in Betracht. Derartige Programme lassen sich allerdings nur dann vertreten, wenn zumindest eine hinreichende Zahl von Branchen vom konjunkturellen Nachfrageeinbruch betroffen ist. Quelle: Nach Angaben des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) und der Deutschen Bundesbank. 2011 und 2012 IAB-Prognose (Arbeitslosenquote) sowie Bundesbank-Prognose (BIP-Wachstum). Abb. C.6: Erwerbstätigkeit und Konjunktur in der Bundesrepublik Deutschland (ab 1992: Gesamtdeutschland) C. Hoher Beschäftigungsstand44 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 2. Bekämpfungsmöglichkeiten der konjunkturellen Arbeitslosigkeit Zur Bekämpfung konjunktureller Arbeitslosigkeit empfehlen Keynesianer eine expansive Konjunkturpolitik. In der Bundesrepublik Deutschland wurde diese Konzeption im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz rechtlich verankert. Danach ist es Aufgabe von Bund und Ländern, in der Rezession einem konjunkturellen Nachfrageeinbruch durch staatliche (fiskalpolitische) Maßnahmen entgegenzusteuern. Die Zentralbank (EZB), die allerdings primär auf das Ziel der Preisniveaustabilität verpflichtet ist, kann durch eine Erhöhung der Liquidität und Zinssenkungen diese expansive Fiskalpolitik unterstützen (,,monetary fiscal policy“) und dazu beitragen, dass die Finanzierungsbedingungen für die Investitionen verbessert werden. Gegebenenfalls kommen auch außenwirtschaftliche Maßnahmen zur Belebung des Exports und zur Drosselung des Imports in Betracht. Das Schwergewicht der Konjunkturpolitik liegt jedoch auf der Fiskalpolitik; deshalb bezeichnet man Keynesianer, wie erwähnt, auch als ,,Fiskalisten“. Der Grundgedanke der expansiven Konjunkturpolitik ist in Abbildung C.7 schematisch dargestellt. Das Ziel besteht allerdings nicht darin, die Wirtschaft wieder an die Vollbeschäftigungsgrenze – im Sinne einer hundertprozentigen Auslastung des Produktionspotenzials – heranzuführen, sondern eine optimale bzw. normale Auslastung der volkswirtschaftlichen Produktionskapazitäten zu erreichen (Produktionspotenzial bei Normalauslastung). Dadurch soll verhindert werden, dass bei einer ,,zu hohen“ Auslastung inflatorische Tendenzen auftreten. Abb. C.7: Strategie der expansiven Konjunkturpolitik V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 45 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Auf die erwähnten Bereiche der Konjunkturpolitik soll im Folgenden genauer eingegangen werden. a. Expansive Fiskalpolitik der öffentlichen Haushalte Unter dem Begriff ,,Fiskalpolitik“ (,,fiscal policy“) versteht man die fallweise („diskretionäre“) Änderung der Staatseinnahmen und Staatsausgaben zum Zwecke der Konjunktursteuerung. Den analytischen Rahmen der Fiskalpolitik bildet die bekannte Verwendungsgleichung des Bruttoinlandsprodukts: Y = C + I + G + Ex – Im Sie ist Ausdruck der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Um die Nachfrage anzukurbeln und damit einen Konjunkturaufschwung auszulösen, muss ein Anstieg dieser Komponenten (bei Importen wegen des negativen Vorzeichens ein Rückgang!) ausgelöst werden. Dies ist der Grundgedanke der Strategie einer expansiven Konjunkturpolitik. Für die Fiskalpolitik kommen prinzipiell folgende Maßnahmen in Betracht (siehe auch die schematische Übersicht in Abbildung C.8): • Steigerung der öffentlichen Ausgaben: Hier steigt die gesamtwirtschaftliche Nachfrage unmittelbar, wenn der Staat selbst Güter kauft (Komponente G). Zudem gehen von dieser Nachfragesteigerung – so die Keynesianer – erhebliche Multiplikator- und Akzeleratoreffekte (Verstärkereffekte) auf die Abb. C.8: Expansive Fiskalpolitik C. Hoher Beschäftigungsstand46 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 private Konsum- und Investitionstätigkeit aus. Dadurch ist bereits ein verhältnismäßig gering dosiertes staatliches Konjunkturprogramm zumindest theoretisch in der Lage, die konjunkturelle Unterbeschäftigung abzubauen. Zur Konjunkturbelebung können vorübergehend auch Subventionen, z. B. in Form von Investitionszulagen, eingesetzt werden. Als konjunkturpolitisch wenig geeignet sind Transferzahlungen, also staatliche Unterstützungszahlungen an private Haushalte, anzusehen; sie dienen der sozialen Sicherung und sollten nicht zum ,,Spielball der Konjunkturpolitik“ gemacht werden. Auch ist zu beachten, dass Transfers aus politischen Gründen nur schwer umkehrbar sind, nachdem sich die Wirtschaft wieder erholt hat. Außerdem besitzen Transferzahlungen eine lediglich abgeschwächte Multiplikatorwirkung (Transfermultiplikator ist kleiner als Staatsausgabenmultiplikator). Gleichwohl wirken insbesondere die staatlichen Zahlungen für Arbeitslose als ,,automatischer Stabilisator“ (,,built-in-stabilizer“), denn sie sorgen für entsprechende Transfereinkommen bei den Betroffenen und verhindern dadurch ein noch stärkeres Einbrechen des privaten Konsums in der Rezession. In der letzten großen Wirtschaftskrise 2008/09 kam gerade dem automatischen Stabilisierungseffekt der Transferzahlungen eine besondere Bedeutung zu. • Senkung der Steuerbelastung durch Senkung der Steuersätze (insbesondere Konjunkturabschläge bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer) sowie durch Verbesserung der Abschreibungsmöglichkeiten. Hierdurch steigen die verfügbaren Einkommen und Gewinne der Privaten. Die erhoffte Folge sind positive Effekte auf die private Konsum- und Investitionstätigkeit. Auf der Einnahmenseite des Staates wirken ebenfalls automatische Stabilisatoren in Gestalt eines progressiven Steuersystems. Dieses sorgt bei sinkenden Bruttoeinkommen (als Ausdruck der Konjunkturschwäche) automatisch für eine überproportionale steuerliche Entlastung. Auch hier war in der letzten großen Wirtschaftskrise 2008/09 zu beobachten, dass die Steuereinnahmen des Staates angesichts des Rückgangs der Wirtschaftstätigkeit massiv eingebrochen sind und dadurch erhebliche automatische konjunkturelle Budgetdefizite entstanden sind, die ihrerseits belebend auf die wirtschaftliche Entwicklung gewirkt haben. Mit fallweisen steuerpolitischen Maßnahmen kann die gesamtwirtschaftliche Nachfrage allerdings nur indirekt beeinflusst werden, ihre Wirkungen sind daher unsicherer als die Effekte einer Erhöhung der Staatsausgaben. Es besteht insbesondere die Gefahr, dass angesichts der schlechten Wirtschaftslage und den damit verbundenen Ängsten arbeitslos zu werden, die Steuererleichterungen von den Betroffenen zur Erhöhung der Ersparnisbildung genutzt werden (,,Krisensparen“) und folglich die Abgabenentlastungen nicht zu vermehrtem Konsum oder zu zusätzlichen Investitionen führen. • Werden die Ausgaben erhöht und/oder die Steuern gesenkt, so sind konjunkturelle Haushaltsdefizite die unausweichliche Folge. Diese Defizite gelten geradezu als Beleg für eine expansive Konjunkturpolitik des Staates. Die Finanzierung der Maßnahmen soll entweder aus der sog. Konjunkturausgleichsrücklage oder durch Kreditaufnahme erfolgen. Bei der Konjunkturaus- V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 47 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 gleichsrücklage handelt es sich um Budgetüberschüsse, die der Staat in ,,guten“ konjunkturellen Zeiten bei der Zentralbank ansammelt. Sind solche Mittel nicht vorhanden (was seit Jahrzehnten der Fall ist), so kann und soll der Staat nach keynesianischer Auffassung in der Rezession zusätzliche Kredite aufnehmen (sog. „konjunkturelle Budgetdefizite“). Den Einsatz kreditfinanzierter Staatsausgaben nennt man auch ,,deficit spending“. Prinzipiell besteht für den Staat die Möglichkeit, die finanziellen Mittel vom privaten Geld- und Kapitalmarkt zu erhalten. Keynesianer favorisieren zudem eine Kreditaufnahme bei der Zentralbank. Diese Finanzierung über die „Notenpresse“ ist allerdings in der Euro- Währungszone und damit auch in der Bundesrepublik Deutschland aufgrund der gesetzlichen Regelungen ausdrücklich ausgeschlossen. Insbesondere der Direkterwerb staatlicher Anleihen seitens der Europäischen Zentralbank (EZB) ist untersagt. Die öffentliche Hand muss sich daher die erforderlichen Gelder am freien Geld- und Kapitalmarkt (Kreditinstitute, inländische Nichtbanken und/oder Ausland) beschaffen. Die jüngsten Erfahrungen einiger europäischer Staaten zeigen allerdings, dass eine zu ausufernde Kreditfinanzierung der Staatsausgaben zum (potenziellen) „Staatsbankrott“ führen kann. Die Kreditfinanzierung staatlicher Konjunkturprogramme gilt nach keynesianischer Auffassung als relativ unproblematisch, weil es sich hierbei ja lediglich um vorübergehend auftretende Haushaltsdefizite handelt. Diese nur in der Rezession auftretende Staatsverschuldung bezeichnet man daher auch als ,,konjunkturelles Defizit“. Dessen Tilgung erfolgt quasi automatisch, denn der vom Staat ausgelöste Aufschwung führt zu höheren Umsätzen und steigenden Einkommen, so zumindest die keynesianische Überzeugung. Dadurch steigen auch die Steuereinnahmen, wobei das progressive Steuersystem den Anstieg der Staatseinnahmen noch verstärkt. Gleichzeitig sinken für den Staat die durch Arbeitslosigkeit bedingten Ausgaben, die zusätzlich als eingebaute Stabilisatoren wirken. Konjunkturelle Defizite sind also nur temporärer Natur. Der Ausgleich des Haushalts erfolgt nicht mehr (wie von der Klassik gefordert) jedes Jahr, sondern über den gesamten Zyklus hinweg (zyklischer Budgetausgleich). Schematisch ist dieser Zusammenhang in Abbildung C.9 dargestellt. Die Rechtsgrundlage für eine derartige antizyklische Fiskalpolitik bietet in Deutschland das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG). Danach kann die Regierung in der Rezession – über die im Staatshaushaltsplan ohnehin vorgesehenen Ausgaben hinaus – zusätzliche Ausgaben tätigen. Gemäß § 6 StWG sollen die notwendigen Mittel zunächst der Konjunkturausgleichsrücklage entnommen werden, sofern im Boom eine derartige Rücklage gebildet worden ist, was – wie erwähnt – in Deutschland seit Jahrzehnten nicht mehr der Fall ist. Zusätzlich ist eine Kreditaufnahme bis zu 2,5 Mrd. Euro möglich. § 6 StWG enthält allerdings keine Ermächtigung für eine Verschuldung bei der Zentralbank. Auf welchen Wegen der Staat seine Defizite finanziert, bleibt offen. Normalerweise erfolgt die Kreditaufnahme auf den nationalen und internationalen Finanzmärkten, also bei Geschäftsbanken sowie privaten Unternehmen und Privathaushalten. Außerdem ist im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz vorgesehen, dass im Falle einer Abschwächung der konjunkturellen Entwicklung die Einkommen- und Körperschaftsteuersätze um maximal 10 Prozent für höchs- C. Hoher Beschäftigungsstand48 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 tens ein Jahr gesenkt werden können (§ 26 u. 27 StWG); dies soll die Konsumund Investitionstätigkeit der Privaten beleben. Der Vorteil dieser gesetzlichen Regelungen besteht darin, dass im Falle einer Rezession rasch gehandelt werden kann. Da die Maßnahmen bereits 1967 rechtskräftig beschlossen worden sind, bedarf es keines langwierigen Gesetzgebungsverfahrens mehr. Die vielfach beklagte „parlamentarische Zähflüssigkeit“ bleibt in diesem Fall weitgehend ausgeschaltet. Die Erfahrung zeigt allerdings, dass in einer Rezession kaum auf die Vorkehrungen des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes zurückgegriffen wird. In der Regel werden spezifische Maßnahmenpakete geschnürt und eigene Gesetztgebungsverfahren auf den Weg gebracht. Die Erfahrungen in der jüngsten großen Krise 2008/09 haben gezeigt, dass im Zweifel auch sehr umfangreiche Konjunkturprogramme in kürzest möglichen Fristen von den Gesetzgebungsorganen (Bundestag und Bundesrat) beschlossen werden. Zu erwähnen sind in diesem Zusammenhang die Konjunkturpakete KP I (November 2008) und KP II (Februar 2009). Bestandteile des stärker dosierten Programms KP II waren eine Erhöhung der staatlichen Investitionsausgaben, die Gewährung einer sog. „Abwrackprämie“ für alte Pkw sowie die Ausweitung des Kurzarbeitergeldes. Abb. C.9: Zyklischer Budgetausgleich V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 49 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Antizyklische Fiskalpolitik ist jedoch keineswegs unumstritten. Denn bei dem Versuch der praktischen Umsetzung des im Prinzip plausibel klingenden Konzepts treten vielfältige Probleme auf. Ein zentrales Problem ist die Finanzierungsfrage. Sollen von einer expansiven Fiskalpolitik merkliche Beschäftigungseffekte ausgehen, so müssen die Regierungen entsprechend hohe konjunkturelle Budgetdefizite in Kauf nehmen. Die Finanzierung dieser staatlichen Defizite bei der Zentralbank ist – wie erwähnt – zu Recht ausgeschlossen. Auf Dauer würden hierdurch inflatorische Prozesse in Gang gesetzt und die Stabilität einer Währung unterminiert. Bei der Finanzierung ihrer konjunkturellen Budgetdefizite ist die Bundesregierung daher vor allem auf die Kreditaufnahme auf den nationalen bzw. internationalen Geld- und Kapitalmärkten angewiesen. Die konjunkturpolitisch bedingte Kreditaufnahme ist in der Rezession relativ unproblematisch. In der Rezession stagniert nämlich die private Kreditnachfrage, da sich vor allem die privaten Investoren als die wichtigsten Kreditnehmer zurückhalten. Dadurch stößt der staatliche Kreditbedarf auf ein vergleichsweise hohes Kreditangebot bei gleichzeitig niedrigen Zinsen. Die staatliche Kreditaufnahme dürfte dann nur vergleichsweise geringe, im Grenzfall sogar keinerlei Zinssteigerungen zur Folge haben. Dies lässt sich auch analytisch darstellen, und zwar mit Hilfe des bereits erwähnten IS-LM-Diagramms (siehe Abbildung C. 10). Allgemein führt eine expansive Fiskalpolitik zu einer Verlagerung der IS-Kurve nach rechts. Das ursprüngliche gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht im theoretischen Sinne ist dort erreicht, wo sich die LM-Kurve mit der IS-Kurve schneidet (in der Ausgangssituation im Punkt A). Hier ist das Gleichgewichtseinkommen sehr niedrig (Y0*), gleichzeitig hat auch das gleichgewichtige Zinsniveau einen sehr niedrigen Wert erreicht (z*). Diesen Bereich nennt man die ,,Liquiditätsfalle“ oder den ,,keynesschen Bereich“. die LM-Kurve verläuft hier sehr flach, im Extremfall sogar waagerecht. Ergreift nun der Staat expansive Maßnahmen, so verschiebt sich die IS-Kurve nach rechts, das neue gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht liegt im Punkt B. Mit dem kräftigen Einkommensanstieg geht ceteris paribus ein entsprechender Anstieg der Beschäftigung einher. Die Zinsen bleiben von den staatlichen Maßnahmen unberührt. Das gilt allerdings nur dann, wenn die staatliche Kreditaufnahme auf die Rezessionsphase beschränkt bleibt, d. h. wenn die Budgetdefizite tatsächlich nur temporärer Natur sind. In der Realität ist jedoch zu beobachten, dass die in der Rezession aus konjunkturpolitischen Gründen erhöhte Kreditaufnahme des Staates im darauffolgenden Boom keineswegs wieder (vollständig) getilgt wird. Die Rückzahlung der Budgetdefizite würde voraussetzen, dass die in der Hochkonjunktur kräftig sprudelnden Steuereinnahmen nicht für Staatsausgaben, sondern für die Schuldentilgung verwendet werden. Die Erfahrung lehrt allerdings, dass ,,Geben allemal seliger ist als Nehmen“. Schließlich gibt es immer „wichtige“ Aufgaben, die der Erfüllung harren. Insbesondere vor Wahlen ist eine solide Finanzpolitik erfahrungsgemäß eher die Ausnahme als die Regel. Dies erklärt auch, warum im Boom praktisch keine Konjunkturausgleichsrücklagen als Vorsorge für Krisenfälle gebildet werden. Eine Regierung, die im Boom einen Sparkurs fährt, muss im Zweifel mit kräftigen Widerständen seitens C. Hoher Beschäftigungsstand50 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 derer rechnen, die von Leistungskürzungen betroffen sind. Mit anderen Worten, die politische Durchsetzbarkeit restriktiver Maßnahmen muss stark angezweifelt werden. Ein Beleg hierfür ist die offensichtliche praktische Unmöglichkeit, einmal eingeführte Subventionen wieder zu streichen; ähnliches gilt für die Kürzung bzw. Streichung von Transferzahlungen. Im Übrigen wurde im Zuge der Einführung des Euro die jährliche staatliche Kreditaufnahme bezüglich der jährlichen Neuverschuldung auf maximal 3 % des Bruttoinlandsprodukts und bezüglich des Schuldenstandes auf 60 % des Bruttoinlandsprodukts gedeckelt. Diese sog. „Maastricht-Kriterien“ haben allerdings nicht verhindert, dass nicht nur manche peripheren Länder des Euroraums (insbesondere Griechenland, Irland, Portugal) die Defizitgrenzen weit überschritten haben; vielmehr haben auch Spanien, Italien, Frankreich, Deutschland und andere Staaten die Maastricht-Kriterien zum Teil weit verfehlt, und zwar nicht nur während Krisenzeiten. Die im Maastricht-Vertrag vorgesehenen Sanktionen wurden aus politischen Gründen nicht bzw. nur sehr abgeschwächt und verzögert verhängt. Wird in der darauf folgenden Rezession aus konjunkturpolitischen Gründen wiederum die staatliche Kreditaufnahme erhöht, ohne dass die Tilgung der Altschulden bereits vollzogen ist, so kumulieren sich die Defizite. Aus ,,konjunkturellen“, also eigentlich „vorübergehenden“ Budgetdefiziten werden ,,strukturelle“ (zählebige) Haushaltsdefizite. Dieser Prozess ist allerdings nicht die Folge der keynesianischen Konzeption, sondern Folge einer fehlerhaften Handhabung in der Praxis. Die Maßnahmen sollten theoretisch „antizyklisch“ sein, es sollte also im Boom auf die ,,Bremse“ gedrückt und in der Rezession ,,Gas“ gegeben werden (,,Stop-and-go-Politik“). In der Praxis degeneriert das Konzept Abb. C.10: Expansive Fiskalpolitik im keynesschen Bereich V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 51 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 jedoch zu einer asymmetrischen ,,Go-Politik“- mit entsprechend negativen Konsequenzen für die Entwicklung der Staatsverschuldung. Aus ordnungspolitischer Sicht bestehen hierbei insbesondere Bedenken wegen der Gefahr eines ständig steigenden Staatsanteils. Gerade das jüngste Beispiel Griechenlands zeigt, dass eine ausufernde staatliche Kreditaufnahme auf Dauer kaum möglich ist. Im Zweifel kann der mit hohen Risikoaufschlägen versehene Zinsendienst nicht mehr erwirtschaftet werden. Innerhalb eines einheitlichen Währungsraumes (Euro) entfällt zudem für das betreffende Land die Möglichkeit, sich durch eine Politik der Abwertung künstlich einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen und so zu versuchen, den Schuldendienst tragfähiger zu machen. Zunehmende strukturelle Budgetdefizite sind jedoch problematisch. Der Staat tritt in diesem Fall in zunehmendem Maße in Konkurrenz zur Kreditnachfrage der Privaten und treibt so die Zinsen in die Höhe. Die Folge ist eine Verschlechterung der Bedingungen für die Finanzierung der privaten Investitionen. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von einem zinsbedingten „crowding-out-Effekt“ der Staatsverschuldung. Die private Investitionstätigkeit wird infolge des hohen Zinsniveaus zurückgedrängt – mit auf Dauer negativen Konsequenzen für Wachstum und Beschäftigung. Dieser Effekt kann ebenfalls mit Hilfe der keynesianischen Theorie analytisch dargestellt werden: Wird die expansive Fiskalpolitik über die in Abbildung C.10 dargestellte extreme Rezessionssituation hinaus fortgesetzt, fällt die Rezession also weniger stark aus, so verschiebt sich die IS-Kurve zunehmend in den unelastischen Bereich der LM-Kurve. Die Folge ist: Das Zinsniveau steigt, und die Erhöhung des Inlandsprodukts fällt immer geringer aus (Abbildung C.11). Abb. C.11: Crowding-out-Effekt C. Hoher Beschäftigungsstand52 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Die Effizienz staatlicher Konjunkturprogramme hängt darüber hinaus entscheidend davon ab, ob – wie Keynesianer unterstellen – von derartigen Programmen tatsächlich erhebliche Multiplikatoreffekte auf die wirtschaftliche Entwicklung ausgehen. Theoretisch kann man zwar zeigen, dass die Erhöhung der Staatsausgaben um z. B. eine Mrd. Euro einen positiven Gesamteffekt auf das Inlandsprodukt bewirkt, der um ein Mehrfaches höher ist als der anfängliche Ausgabenimpuls – allerdings streng genommen erst nach unendlich vielen Anpassungsperioden. Der Multiplikator hängt im bekannten Lehrbuchfall von der marginalen Konsumquote, c‘ (bzw. der marginalen Sparneigung, s‘) ab. In der einfachsten Version hat der Multiplikator die Form: 1 Y = G s' ∆ ⋅∆ Je geringer die Sparneigung ist, umso geringer sind die nachfrageseitigen „Sickerverluste“ und umso höher ist der Multiplikator. Im Fall einer marginalen Sparneigung von beispielsweise 20  Prozent (s‘  =  0,2) würde eine Steigerung der Staatsausgaben um eine Einheit zu einer Erhöhung des Inlandsprodukts um das Fünffache führen. Je ausgeprägter dieser Vervielfacherprozess ist, umso leichter könnte man sich, bildlich gesprochen, mittels eines staatlichen Konjunkturprogramms ,,am eigenen Schopf aus dem Sumpf der Rezession herausziehen“. Je höher der Multiplikator, umso mehr würde zudem infolge des einsetzenden Konjunkturaufschwungs das Steueraufkommen sprudeln und so zur Reduktion der anfänglichen Staatsverschuldung beitragen (These der Selbstfinanzierung eines staatlichen Konjunkturprogramms). Derart hohe, wesentlich über dem Wert von Eins liegende Multiplikatoreffekte sind allerdings in der Realität kaum zu beobachten. Vor dem Hintergrund der in der jüngsten Krise 2008/09 ergriffenen Maßnahmen kommt der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (JG 2009/10) vielmehr zu der Schlussfolgerung, dass während der Phase, in der die staatlichen Konjunkturprogramme (Ausgabenprogramme) zum Einsatz kamen, der sog. „Anstoß-Multiplikator“ höchstens bei Eins lag (die Änderung des BIP erreicht also günstigstenfalls den Wert der zusätzlichen Staatsausgaben). Nach Auslaufen des Programms sinkt für die Folgeperioden der Multiplikator deutlich in Richtung Null. Je nach Ausgestaltung des Programms seien nicht nur keine, sondern sogar negative Auswirkungen auf das BIP zu erwarten. Klar ist aber auch, dass von einer Erhöhung der staatlichen Investitionsausgaben stärkere Effekte ausgehen als von Steuerentlastungen oder einer Anhebung der Sozialleistungen für private Haushalte oder einer Vergabe von Subventionen an Unternehmen. Steuerliche Entlastungen zur Förderung des privaten Konsums sind daher kaum wirksam. Selbst Wirtschaftsforschungsinstitute, die eher keynesianischem Modelldenken verbunden sind, setzen den Staatsausgabenmultiplikator (für realistische Zeitperioden) kaum höher als 1,2 an. Das bedeutet aber, dass von einer Staatsausgabenerhöhung um 1 Mrd. Euro lediglich ein Gesamteffekt von höchstens 1,2 Mrd. Euro auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage und damit das Inlandsprodukt ausgeht. Konjunkturprogramme wirken daher eher als ein vorübergehendes ,,Strohfeuer“. Sie steigern nur unter sehr günstigen Voraussetzungen dauerhaft das wirt- V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 53 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 schaftliche Wachstum – eher ist das Gegenteil der Fall. Infolge der negativen Begleiterscheinungen der Programme (Erhöhung des Staatsanteils, Anstieg der Staatsverschuldung, Zinssteigerungen, Inflation) besteht vielmehr die Gefahr, dass sie auf Dauer Wachstum und die Beschäftigung gefährden. Die Deutsche Bundesbank gibt in ihren ökonometrischen Modellrechnungen sogar einen negativen (!) Staatsausgabenmultiplikator (–0,6) an. Dies heißt aber nichts anderes, als dass das Inlandsprodukt infolge des staatlichen Konjunkturprogramms im Endeffekt sogar kleiner ist als ohne ein derartiges Programm. Im Nenner des Multiplikators erscheinen dann neben der marginalen Sparneigung s‘ noch weitere ,,Sickerverluste“. Insgesamt ist festzustellen, dass das plausibel klingende Konzept, Arbeitslosigkeit durch staatliche Konjunkturprogramme zu bekämpfen, in der Praxis auf erhebliche Probleme stößt. Wenn überhaupt, so ist diese Strategie nur zur Bekämpfung der konjunkturellen Arbeitslosigkeit geeignet, nicht aber zur Bekämpfung struktureller Unterbeschäftigung. Bei „normalen“ konjunkturellen Krisen sollte der Staat daher im Zweifel auf Konjunkturprogramme verzichten. Weitgehend unumstritten ist aber auch, dass bei „großen“ Krisen ein staatliches Gegensteuern unabdingbar ist. Die jüngste Krise der Weltwirtschaft mit ihren sehr starken Auswirkungen auf Deutschland (Einbruch des BIP um –4,7 % im Jahr 2009) war zweifellos eine Situation, in der keynesianisch geprägte staatliche Interventionen „alternativlos“ waren. Gleichwohl ergeben sich infolge des starken Anstiegs der Schuldenstandsquote von knapp 65 Prozent des nominalen BIP (2007) auf über 83 Prozent des BIP im Jahr 2010 erheblichen Vorbelastungen für die künftige Finanzpolitik. b. Expansive Geldpolitik der Zentralbank Träger der Geldpolitik ist die Zentralbank eines Landes. Je nach Stellung der Zentralbank im Staatsgefüge kann diese entweder autonom über ihren Instrumenteneinsatz entscheiden, oder aber sie ist von Weisungen der Regierung abhängig. Im letzteren Fall ist dann die Regierung faktisch Träger der Geldpolitik. In der Bundesrepublik Deutschland besaß die Deutsche Bundesbank, die bis zum 31. Dezember 1998 für die nationale Geldpolitik in Deutschland zuständig war, einen gesetzlich verankerten sehr hohen Grad an Autonomie, d. h. sie konnte ihre geldpolitischen Entscheidungen unabhängig von Weisungen der Bundesregierung treffen. Die damit in Jahrzehnten gewonnenen positiven Erfahrungen für die Geldwertstabilität in der Bundesrepublik Deutschland dienten als Vorbild für die Autonomieregelung des ,,Eurosystems“, welches seit 1. Januar 1999 Träger der Geldpolitik der Euroländer ist. Das Eurosystem besteht aus der Europäischen Zentralbank im engeren Sinne (EZB, Sitz Frankfurt am Main) sowie den Nationalen Zentralbanken (NZBen) derjenigen Länder, die den Euro als neue Währung besitzen. Zum 1. Januar 1999 waren dies elf Nationen, mit Beginn des Jahres 2001 folgte Griechenland; bis 2011 stieg die Zahl der Euroländer auf siebzehn an. Die Unabhängigkeit des Eurosystems von den Regierungen der Mitgliedsstaaten ist in Artikel 107 des Vertrages über die Europäische Union verankert. C. Hoher Beschäftigungsstand54 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Da eine Zentralbank die stabilisierungspolitischen Ziele des magischen Vierbzw. Sechsecks nicht direkt beeinflussen kann, steuert sie gewissermaßen im Vorfeld sog. ,,geldpolitische Zwischenziele“ an. Diese Zwischenziele stehen quasi stellvertretend für den ,,Keilriemen“, über den der Transmissionsprozess vom monetären (geldwirtschaftlichen) Sektor hin zum realen (güterwirtschaftlichen) Sektor abläuft. Geldpolitische Zwischenziele können entweder Mengengrößen oder Preisgrößen sein. Innerhalb der Mengengrößen ist die Geldmenge das wohl bekannteste Aggregat. Sie enthält in einer engen Abgrenzung das Bargeld sowie täglich fällige Einlagen von inländischen Nichtbanken (M1). Im weiteren Sinne gehören hierzu bestimmte Termingelder und Spareinlagen (M2) bzw. spezifische Geldsubstitute wie Geldmarktfondsanteile (M3). Die Steuerung der Geldmenge erfolgt üblicherweise nicht auf direktem Wege, sondern über die im Vorfeld angesiedelte Steuerung der Zentralbankgeldmenge (Geldbasis). Hierbei handelt es sich um hoheitliches Geld in Form von Bargeld und Einlagen bei der Notenbank. Auch diese monetäre Größe dient vielfach als Zwischenziel der Geldpolitik. Dies gilt auch für die Bankenliquidität (gemessen etwa an den Freien Liquiditätsreserven der Geschäftsbanken). Sie signalisiert die Kreditvergabefähigkeit der Geschäftsbanken und umfasst das Zentralbankgeld (Bargeld bzw. Guthaben bei der Zentralbank), über das die Geschäftsbanken bereits frei verfügen (aktuelle Liquidität) und mit dem sie in das Kreditgeschäft einsteigen können. Für die Geldpolitik des Eurosystems spielt die Geldmenge M3 die wichtigste Rolle. Monetäre Preisgrößen sind Zinsen. Das Ziel kann darin bestehen, das Zinsniveau entweder über den Umweg der Steuerung der monetären Mengenaggregate zu beeinflussen, oder aber mehr oder weniger direkt zu steuern. Im Rahmen seiner zinsorientierten Geldpolitik stellt das Eurosystem seine Strategie in erster Linie auf den Geldmarkt und damit auf den sich dort bildenden Geldmarktsatz ab. Das ist derjenige Zins, der sich im Handel mit Zentralbankgeld zwischen den Geschäftsbanken bildet. In dieses Geschehen kann die Zentralbank eingreifen. Aus der Entwicklung der Geldmarktsätze ergeben sich dann Rückwirkungen auf das übrige Zinsgefüge in der Wirtschaft, insbesondere auf Kreditzinsen bzw. Wertpapierzinsen. Mit einer expansiven Geldpolitik versucht die Zentralbank, die kreditfinanzierten Ausgaben der Wirtschaftssubjekte positiv zu beeinflussen. Von den in Betracht kommenden Nachfragekomponenten sind hierbei in erster Linie die privaten Investitionen betroffen. Eine Zinssenkung wirkt prinzipiell belebend auf die Investitionstätigkeit, während umgekehrt eine Zinserhöhung die Investitionsnachfrage bremst. Nach keynesianischer Auffassung ist das Investitionsverhalten also zinsabhängig. Als weniger zinsreagibel erweisen sich die Konsumausgaben der privaten Haushalte. Dieses Nachfrageaggregat hängt in der keynesianischen Theorie (im Gegensatz zur Klassik) in erster Linie vom Einkommen ab. Die Staatsausgaben werden in der Theorie häufig als eine autonome, d. h. politisch vorgegebene Größe angesehen. In der Realität zeigt sich eine ziemlich ausgeprägte Zinsunempfindlichkeit der öffentlichen Hand. Insofern beeinflusst die Geldpolitik vorrangig die Investitionsnachfrage der privaten Unternehmen. V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 55 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Grundsätzlich gilt die Geldpolitik nach keynesianischer Auffassung als vergleichsweise wenig wirksam. Sie soll allerdings die Fiskalpolitik bei ihrer Aufgabe unterstützen. Aus Sicht der Keynesianer sollte dabei die Zentralbank in der Rezession die Bankenliquidität erhöhen, um die Kreditvergabe der Banken zu steigern, und das Zinsniveau senken. Hiermit wird einerseits die Finanzierung des staatlichen Kreditbedarfs erleichtert (,,monetary fiscal policy“), andererseits soll die Zinssenkung die Bedingungen für die Finanzierung der privaten Ausgaben, insbesondere der Investitionen verbessern und so die private Nachfrage ankurbeln. Einer derartigen expansiven Geldpolitik sind allerdings enge Grenzen gesetzt. Es stellt sich nämlich die Frage, warum in der Rezession bei stagnierender Nachfrage und entsprechend leeren Auftragsbüchern die Unternehmen ihre Investitionstätigkeit nur deshalb ausdehnen sollten, weil die Kreditzinsen niedrig sind. Angesichts von Überkapazitäten sehen die Unternehmer in dieser Situation keine Veranlassung, zusätzliche Kapazitäten zu schaffen. Die Zentralbank kann zwar ,,die Tränke füllen“ (das Kreditangebot steigern), sie kann allerdings die ,,Pferde“ (die Investoren) „nicht zum Saufen zwingen“. Die expansive Geldpolitik verpufft weitgehend. Dieser Sachverhalt kann wiederum analytisch im IS-LM-Diagramm gezeigt werden. Wie aus Abbildung C.12 ersichtlich ist, bewirkt eine Erhöhung der Geldmenge allgemein eine Verschiebung der LM-Kurve nach rechts. In der Rezession, also im keynesschen Bereich der LM-Kurve, liegt der Zinssatz allerdings bereits auf einem extrem niedrigen Niveau. Eine Erhöhung der Geldmenge führt hier zu keiner weiteren Zinssenkung. Das zusätzlich von der Zentralbank bereitgestellte Geld verschwindet in der sog. Spekulationskasse. In ihr bewahren die Wirtschaftssubjekte liquide Mittel lediglich auf, um damit bei Bedarf in Wertpapieren zu spekulieren. Diese Gelder werden jedoch nicht auf dem Gütermarkt nachfragewirksam, sondern sie verschwinden in der Liquiditätsfalle. Dadurch wird die Geldpolitik im Extremfall völlig wirkungslos. Sollte sich die Volkswirtschaft in einer weniger schweren Rezession befinden, d. h. das Ausgangseinkommen weiter rechts liegen, so bewirkt eine Verschiebung der LM-Kurve nach rechts, d. h. die Ausweitung der Geldmenge, eine Senkung des Zinses. Dies zieht höhere private Investitionen nach sich, wodurch das Inlandsprodukt steigt. Dies eröffnet die Chance eines Rückgangs der vorhandenen Arbeitslosigkeit. Doch auch hier ist keineswegs sicher, dass sich das Inlandsprodukt nennenswert erhöht und damit neue Arbeitsplätze entstehen. Verläuft die IS-Kurve nämlich sehr steil, ist das Investitionsverhalten also wenig zinselastisch, so ist die konjunkturbelebende Wirkung nur gering, im Grenzfall eines senkrechten Verlaufs sogar Null (,,Investitionsfalle“). Aber selbst wenn eine Steigerung der Investitionstätigkeit und damit des Inlandsprodukts zustande kommt, ist nicht sichergestellt, dass hiervon auch positive Beschäftigungseffekte ausgehen. Handelt es sich nämlich bei den zusätzlichen Investitionen vorrangig um (arbeitskraftsparende) Rationalisierungsinvestitionen, so schwächt dies den erwünschten Beschäftigungseffekt entsprechend ab. Hier zeigt sich eine weitere Grenze der expansiven Geldpolitik. C. Hoher Beschäftigungsstand56 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Die mangelnde konjunkturpolitische Wirksamkeit der Geldpolitik äußert sich insbesondere auch in zeitlichen Wirkungsverzögerungen (,,time lags“). Die Zentralbank ist zwar in der Regel in der Lage, die Maßnahmen ohne große Zeitverzögerungen zu ergreifen, der sog. „inside lag“ ist also kurz. Im Anschluss an die geldpolitische Maßnahme offenbart sich aber das eigentliche Handicap der Geldpolitik, nämlich deren indirekte Wirkung auf die eigentlichen Ziele der Geldpolitik. Auf dem langen – und im Einzelnen umstrittenen – Weg vom Ergreifen der Maßnahmen bis zur Wirkung auf die letzten Ziele (Preisniveaustabilität, Vollbeschäftigung usw.) können wegen der beschriebenen Probleme (Liquiditätsfalle, geringe Zinselastizität der Investitionstätigkeit u. a. m.) unter Umständen bis zu zwei Jahren vergehen. Wegen dieses sog. ,,outside lags“ muss die Geldpolitik, um überhaupt hinreichend expansive Wirkungen auf die Investitionstätigkeit und Beschäftigung zu erreichen, im Zweifel die Liquiditätszufuhr in das Bankensystem sehr stark erhöhen bzw. ihre Leitzinsen kräftig herabsetzen, um die Kreditzinsen genügend abzusenken. Insgesamt besteht die Gefahr, dass die (durchaus gut gemeinte) antizyklische Geldpolitik wegen der Existenz von Zeitverzögerungen (vor allem infolge des outside lags) prozyklisch wirkt. Die Konjunkturschwankungen werden dadurch nicht gedämpft, sondern verstärkt. Zudem ist darauf zu verweisen, dass in einem internationalen Währungssystem mit festen Wechselkursen eine nationale Geldpolitik faktisch zum Scheitern verurteilt ist, da die Zentralbank infolge der Interventionspflicht am Devisenmarkt die Geldmenge nicht zuverlässig steuern kann. Im sog. Bretton-Woods-System, das 1974 zusammengebrochen ist, war dies in Deutschland regelmäßig der Fall. Infolge der durch das System fester Wechselkurse erzwungenen Interventionen zur Stützung des Abb. C.12: Expansive Geldpolitik im keynesschen Bereich V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 57 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Dollarkurses konnte die Deutsche Bundesbank die Geldmenge faktisch kaum stabilitätsgerecht steuern. Doch auch bei frei schwankenden Wechselkursen ist die Steuerung der Geldmenge eine anspruchsvolle Aufgabe. Monetaristen plädieren nicht nur für eine außenwirtschaftliche Absicherung der Geldmengensteuerung durch flexible Wechselkurse sondern im Zweifel auch für den Verzicht auf eine antizyklische Geldpolitik. Die durch die Geldmengenausweitung entstandene ,,Überliquidisierung“ der Volkswirtschaft wirkt sich zwar in der Rezession kaum aus. In der Praxis ist es jedoch im darauf folgenden Boom unter Umständen schwierig, das in der Rezession geschaffene hohe Inflationspotenzial (,,Geldmengenüberhang“) wieder abzubauen. Die Folge ist, dass die Geschäftsbanken im Boom ihre Kreditvergabe stärker ausdehnen können, als dies ohne die expansiven geldpolitischen Maßnahmen in der Rezession möglich gewesen wäre. Die expansive Geldpolitik führt dann zu einem ,,Überschäumen“ der Hochkonjunktur, sie wirkt letztlich inflatorisch. In diesem Punkt zeigt sich ein für die Geldpolitik bedeutsamer Zielkonflikt: Die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit muss mit Inflation erkauft werden. Dieser Tatbestand findet seinen Ausdruck in der bekannten ,,Phillips- Kurve“, auf die an späterer Stelle noch ausführlicher eingegangen wird. Das Umgekehrte gilt, wenn die Geldpolitik versucht, Boomsituationen zu bekämpfen. Eine Feinsteuerung der Konjunktur mittels Geldpolitik ist somit faktisch unmöglich. Auf dieses Problem verweisen insbesondere Monetaristen und lehnen konsequenterweise eine antizyklische Geldpolitik (zumindest für „normale“ Krisen) ab. An ihre Stelle sollte eine verstetigende Geldpolitik treten. Dabei soll sich das geldpolitische Handeln nicht an der zyklischen Entwicklung der Nachfrage, sondern an der trendmäßigen Entwicklung des Produktionspotenzials orientieren. Die jüngste Krise der Weltwirtschaft 2008/09 war nun jedoch keine „normale Krise“. Sie hat speziell die Geldpolitik der EZB vor besondere Herausforderungen gestellt. Im Finanzsystem ist es seit Mitte des Jahres 2007 zu einer Reihe von gravierenden Fehlentwicklungen gekommen, die hier nicht im Einzelnen nachgezeichnet werden können. Spätestens nach der Insolvenz der Investmentbank Lehman Brothers am 15. September 2008, lösten die Verwerfungen an den Finanzmärkten die schwerste globale Wirtschaftskrise seit den 30er Jahren des vergangenen Jahrhunderts aus: der Welthandel kollabierte, die Wirtschaftsleistung fiel im Eurogebiet im Jahr 2009 um 4 % und in Deutschland – bedingt durch die hohe Exportabhängigkeit und den massiven Einbruch des Exports – sogar um 4,7 %. Die Staaten der Welt reagierten auf die Krise zum Teil mit massiven „Rettungsschirmen“ für die Geschäftsbanken und mit Konjunkturprogrammen in bisher nicht bekannten Dimensionen. Auch die Zentralbanken setzten im großen Stil ihre Instrumente ein, um das Ausmaß der Krise zu begrenzen. So senkte die EZB im Zeitraum Oktober 2008 bis Mai 2009 den als Leitzins geltenden „Hauptrefinanzierungssatz“ in raschen Schritten von 4,25 % auf 1,0 %. Andere Staaten senkten ihre Leitzinsen sogar auf nahe null Prozent. Kennzeichnend für die Geldpolitik der EZB war auch, dass zunehmend „unkonventionelle C. Hoher Beschäftigungsstand58 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Maßnahmen“ zum Einsatz kamen. Bisherige Tabus wurden gebrochen. Zu den Sondermaßnahmen zählte, dass die EZB ihre Refinanzierungsgeschäfte mit Banken auf „Mengentender mit Vollzuteilung“ umstellte. Im Klartext, bedeutete dies, dass den Geschäftsbanken jeder Wunsch nach Liquidität zum Zins von 1 % erfüllt wurde (eine detailliertere Darstellung der geldpolitischen Instrumente erfolgt im Teil D.IV). Angesichts der zunehmenden Probleme des griechischen Staates, sich an den internationalen Kapitalmärkten zu refinanzieren, und angesichts der Ausweitung der Wirtschaftskrise zu einer Krise des Euro, sah sich die EZB sogar zum Direkterwerb staatlicher Anleihen am offenen Markt veranlasst, um einer Insolvenz von Staaten (insbesondere Griechenland, Irland und Portugal) abzuwenden. Es wird geschätzt, dass die EZB mehr als 200 Mrd. Euro dieser „toxischen Wertpapiere“ in ihren Büchern hat (Stand Herbst 2011). An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass die verbreitet anzutreffende Bezeichnung „Eurokrise“ streng genommen (noch) nicht zutreffend ist. Der Euro wäre dann in einer Krise, wenn sein Binnenwert (Preisniveaustabilität) bzw. sein Außenwert (Wechselkursstabilität) verletzt wäre. Ersteres ist bei einer Inflationsrate von etwa 2½ Prozent derzeit allenfalls tendenziell der Fall. Auch beim Außenwert lag der Euro schon deutlich schwächer als gegenwärtig. Insofern handelt es sich in den Jahren 2010/2011 (noch) nicht um eine Eurokrise, sondern um eine Krise der Staatsfinanzen einiger Staaten der Eurozone. Zu einer Krise des Euro könnte sich die Schuldenkrise der Staaten allerdings dann ausweiten, wenn sie dazu führt, dass die massiven Stützungsmaßnahmen auch die Kreditwürdigkeit der bisher (einigermaßen) soliden Eurostaaten untergraben. Tabubrüche gab es in der Krise auch an anderen Stellen: Hierzu zählen insbesondere die Stützung von sog. „systemischen“ Banken mittels „Rettungsschirmen“ oder die Teilverstaatlichung von Geschäftsbanken. Insgesamt gewährte die EZB den Geschäftsbanken während der Krise enorm hohe und überdurchschnittlich günstige Kredite, um einem Zusammenbruch der Bankenwirtschaft und deren Kreditvergabe entgegen zu wirken. Gegenüber der Zeit vor der Krise hat sich das Refinanzierungsvolumen der Geschäftsbanken mehr als verdoppelt. Die Tabubrüche der EZB haben zugleich aber auch eine Diskussion um die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank ausgelöst. Denn es besteht das Risiko, dass eine Zentralbank mit derartigen „unkonventionellen Sondermaßnahmen“ ihre Glaubwürdigkeit verspielt; negative Konsequenzen für die Stabilität einer Währung wären die Folge. Zusammen genommen trugen die Interventionen der EZB zweifellos dazu bei, die schweren Liquiditätsspannungen im Geschäftsbankensystem zu lindern. Die wirtschaftliche Erholung ist seitdem – auch infolge der staatlichen Konjunkturprogramme – vorangekommen. In Deutschland ist diese Erholung besonders ausgeprägt. Obwohl die Probleme keineswegs in allen Eurostaaten überwunden sind, ist die EZB gefordert, ihre „unkonventionellen Sondermaßnahmen“ auslaufen zu lassen, um nicht zusätzlich zu ihrem „angeknacksten“ Vertrauen auch noch ihre Hauptaufgabe, die Gewährleistung eines stabilen Preisniveaus im Euroraum, zu gefährden. Denn eine Geldpolitik, die über einen zu langen Zeitraum mit hoher Liquiditätsversorgung und niedrigen Zinsen stark „akkom- V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 59 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 modierend“ wirkt, ist nicht nur mit inflatorischen Risiken verbunden, sondern sie kann erneut einer „Blasenbildung“ an den Finanzmärkten Vorschub leisten. c. Expansive Außenwirtschaftspolitik des Staates und der Zentralbank Ansatzpunkte der Außenwirtschaftspolitik sind hier die Exporte und Importe von Waren und Dienstleistungen. Den Saldo von Exporten und Importen bezeichnet man als Außenbeitrag (AB): AB = Ex – Im In der Rezession besteht aus konjunkturpolitischer Sicht das Ziel der Au- ßenwirtschaftspolitik darin, den Außenbeitrag zu erhöhen. Dies kann durch Steigerung der Exportnachfrage und/oder Drosselung der Importnachfrage geschehen. Zur Ankurbelung der Ausfuhren kommen beispielsweise Exportsubventionen oder eine Abwertung der eigenen Währung in Betracht. Umgekehrt könnten die Importe durch protektionistische Maßnahmen oder eine Aufwertung der Währung gebremst werden. So könnte z. B. der Staat auf ausländische Güter Einfuhrzölle (sog. tarifäre Handelshemmnisse) erheben, Importquoten verhängen oder die Einfuhren durch unterschiedlichste protektionistische Maßnahmen (sog. nicht-tarifäre Handelshemmnisse) erschweren. Im Grunde handelt es sich hierbei um außenwirtschaftliche Protektions- und Subventionsmaßnahmen. Die heimische Exportwirtschaft soll gefördert und zugleich vor ausländischer Konkurrenz geschützt werden. Es ist nur zu verständlich, dass sich das Ausland im Zweifel zur Wehr setzen und Gegenmaßnahmen ergreifen wird. Diese Formen der Außenwirtschaftspolitik stehen in krassem Widerspruch zu dem Gedanken des internationalen Freihandels. Sie sollten daher im Interesse aller Beteiligten unterbleiben. Zur Erhöhung des Außenbeitrages wird – wie erwähnt – auch die Abwertung der heimischen Währung empfohlen. Dies bedeutet, dass beispielsweise für einen US-Dollar mehr Euro bezahlt werden müssen. Dadurch verteuern sich für die heimische Wirtschaft die Importgüter, was ceteris paribus einen Rückgang der Importe nach sich zieht. Umgekehrt erhalten ausländische Wirtschaftssubjekte für eine Einheit ihrer Währung eine größere Menge an Euro, d. h. Ausländer können wegen des für sie nunmehr günstigeren Wechselkurses preiswerter im Euroraum einkaufen. Dies bewirkt einen Anstieg der Exporte beispielsweise in die USA. Die Abwertung der eigenen Währung erhöht die eigene (preisliche) internationale Wettbewerbsfähigkeit; dies regt tendenziell die Exportnachfrage an und mindert die Importe, d. h. der Außenbeitrag wird größer. Als Folge hiervon steigen Produktion und Beschäftigung im Inland. Inwieweit über die Höhe der Wechselkurse entschieden werden kann, und wer diese Entscheidung trifft, hängt vom Wechselkurssystem ab. Liegt ein System fester Wechselkurse vor (z. B. Europäisches Währungssystem bis zur Einführung des Euro), so müssten die Regierungen derjenigen Länder, deren Währungen am Festkurssystem teilnehmen, eine Neufestsetzung ihres Wechselkurses (Abwertung bzw. Aufwertung) beschließen. Bei flexiblen Wechselkursen könnte die Zentralbank durch Ankauf ausländischer Währungen den Wechselkurs der ausländischen Währung am Devisenmarkt in die Höhe treiben und so die eigene Währung gegenüber der anderen Währung abwerten. C. Hoher Beschäftigungsstand60 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Diesen Weg hat China in der Vergangenheit beschritten, was in dem enormen Anstieg der Währungsreserven seinen Ausdruck findet; die Dollarbestände der chinesischen Zentralbank beliefen sich Mitte des Jahres 2011 auf etwa 3,2 Billionen US-Dollar. Die Erfahrungen zeigen indes, dass sich eine Zentralbank auf Dauer nicht gegen die Marktkräfte stemmen kann, d. h. die Abwertung der heimischen Währung nicht dauerhaft eintritt. Sollte gleichwohl die Abwertungsstrategie erfolgreich sein, so sind im Ausland die gegenläufigen Effekte dieser Abwertungsstrategie zu verzeichnen: Dort sinken Produktion und Beschäftigung. Die heimische Unterbeschäftigung wird somit auf Kosten des Auslandes bekämpft (,,Export von Arbeitslosigkeit“). Es kann daher nicht überraschen, wenn sich das Ausland gegen die Abwertung der fremden Währung und die damit verbundenen Produktions- und Beschäftigungseinbußen zur Wehr setzt. Im Zweifel wird es ebenfalls seine eigene Währung ebenfalls abwerten, um so den wechselkurspolitisch gewonnenen Wettbewerbsvorsprung des abwertenden Landes zu neutralisieren. Abwertungswettläufe und eine Zerrüttung des internationalen Währungssystems sind die Folge, wie die Geschehnisse der Weltwirtschaftskrise Ende der 20er Jahre des vorigen Jahrhunderts zeigten. Es sollte daher im Interesse eines prosperierenden Welthandels darauf verzichtet werden, die heimischen Beschäftigungsprobleme auf Kosten des Auslandes zu lösen. Innerhalb des Euroraumes mit seiner einheitlichen Währung kommen Aufund Abwertungen nicht mehr in Betracht. Den Euroländer steht damit das Instrument Wechselkursänderung nicht mehr zur Verfügung. Die einheitliche Währung ist politisch und ökonomisch gewollt. Gegenüber den Währungen außerhalb des Euroraums existieren überwiegend flexible Wechselkurse; die Kurse bilden sich also über Angebot und Nachfrage am Devisenmarkt. Theoretisch wäre es der EZB möglich, durch Interventionen an den Devisenmärkten (z. B. Dollarkäufe bzw. –verkäufe gegen Euro) die eigene Währung ab- bzw. aufzuwerten. Wollte ein Eurostaat seine preisliche Wettbewerbsfähigkeit durch eine Abwertung verbessern, so müsste dieses Land aus dem Euro austreten und wieder seine bisherige nationale Währung einführen; anderenfalls müsste dieses Land die notwendigen Strukturreformen (z. B. Öffnung bisher abgeschotteter Wirtschaftszweige für den Wettbewerb, Abkehr von einer Hochlohnpolitik, Privatisierung öffentlicher Bereiche) durchführen, um seine Wettbewerbsfähigkeit herzustellen. Die EZB führt zudem keine Interventionen am Devisenmarkt durch. Im Ergebnis bedeutet dies, dass die Außenwirtschaftspolitik faktisch sowohl den Staaten des Euroraums als auch der EZB nicht (mehr) als konjunkturpolitisches Instrument zur Verfügung steht. 3. Zusammenfassung Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Umsetzung des Lehrbuchkonzepts einer expansiven Geld-, Fiskal- und Außenwirtschaftspolitik zur Bekämpfung der konjunkturellen Arbeitslosigkeit zum Teil mit erheblichen Problemen behaftet ist. Selbst wenn diese Politik in der Rezession erfolgreich sein sollte, die Arbeitslosigkeit also sinkt, besteht immer das Risiko, dass in- V. Konjunkturelle Arbeitslosigkeit 61 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 folge einer fehlerhaften Handhabung des Konzepts auf Dauer mehr Probleme entstehen, als kurzfristig Probleme gelöst werden. Gerade die Erfahrungen der sechziger und frühen siebziger Jahre haben gezeigt, dass eine kurzfristig durchaus ,,erfolgreiche“ Konjunkturpolitik aus der historischen Perspektive gesehen keineswegs mehr zwingend als ,,erfolgreich“ einzuschätzen ist. Die negativen Begleiterscheinungen einer Wirtschaftspolitik, die vorwiegend auf die expansive Beeinflussung der Nachfrage angelegt war, traten besonders zu Beginn der siebziger Jahre offen zutage. Die im Keynesianismus wurzelnde Zusicherung seitens des Staates, jederzeit konjunkturellen Krisen entgegenzusteuern, war Ausdruck des Glaubens an die ,,Steuerbarkeit der Konjunktur“. Damit war auch das Versprechen verbunden, die gegebenenfalls auftretende Arbeitslosigkeit mit Konjunkturprogrammen zu bekämpfen. Insoweit bestand eine Art ,,staatliche Vollbeschäftigungsgarantie“. Die Folge war, dass sich die Funktionsbedingungen des marktwirtschaftlichen Systems änderten. Da Arbeitslosigkeit und Unterauslastung der Kapazitäten nur noch ein begrenztes Risiko darstellten, vollzog sich ein Wandel in den Verteilungsauseinandersetzungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Speziell Anfang der siebziger Jahre – also im unmittelbaren Anschluss an die ,,erfolgreiche“ Bekämpfung der Rezession von 1967 durch den damaligen Wirtschaftsminister Karl Schiller –, nahm die Aggressivität der Verteilungskämpfe zu. Die Durchsetzung hoher Lohnforderungen war dabei für die Gewerkschaften beschäftigungspolitisch weitgehend risikolos – hatte der Staat doch zugesichert, dass er Beschäftigungseinbrüchen jederzeit wieder entgegensteuern würde. Die Folge war eine Eskalation der Verteilungsauseinandersetzungen. Auch die Unternehmen setzten den Lohnforderungen nur geringe Widerstände entgegen. Im Zweifel konnten infolge der expansiven Wirtschaftspolitik die höheren Lohnkosten in die Preise der Waren und Dienstleistungen überwälzt werden. Dies trug wesentlich zu der anfangs der siebziger Jahre aufkommenden Inflation bei. Auch die Erfolge bei der Bekämpfung der jüngsten großen Krise 2008/09 sind zumindest zweischneidig. Einerseits ist es für die Bevölkerung beruhigend, dass dem Staat und der Zentralbank ein Instrumentenkasten zur Verfügung zu stehen scheint, der es ihm offensichtlich erlaubt, krisenhaften Entwicklungen entgegen zu steuern; andererseits ist dieses Wissen möglicherweise geradezu die Grundlage dafür, dass neue Krisen entstehen. Wenn die Geschäftsbanken darauf „wetten“ können, dass sie im Fall einer Krise vom Staat oder der Notenbank gerettet werden, wenn Großunternehmen davon ausgehen können, dass sie im Fall falscher Managemententscheidungen vom Staat gestützt werden, wenn die negativen Beschäftigungsfolgen einer überzogenen Lohnpolitik im Nachhinein seitens des Staates gemildert werden, dann werden diese „spekulativen“ Verhaltensweisen mehr und mehr um sich greifen und zunehmend das Wirtschaftsleben bestimmen. Eine derartige „Krisenbekämpfungspolitik“ schafft dann geradezu die Grundlagen für neue Krisen. Im Übrigen birgt eine antizyklische Wirtschaftspolitik stets die Gefahr der Destabilisierung in sich. Die fallweisen Eingriffe von Staat und Zentralbank führen zur Verunsicherung der Wirtschaftsakteure. Investoren und Konsumenten wissen nicht, wann und wie die staatlichen Autoritäten entscheiden. C. Hoher Beschäftigungsstand62 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Die sich hieraus ergebende Destabilisierung der Erwartungen erschwert die Aufstellung von Wirtschaftsplänen und verschärft im Zweifel die Zyklen. Zudem sammeln die Wirtschaftssubjekte aber auch im Laufe der Zeit Erfahrung mit den antizyklischen Maßnahmen und berücksichtigen die Maßnahmen bei ihren Entscheidungen (,,Theorie der rationalen Erwartungen“). Dadurch verliert die keynesianische Wirtschaftspolitik aber nur noch mehr an Wirksamkeit. Angesichts der zunehmenden Grenzen der keynesianischen Konjunkturpolitik wurde in den meisten westlichen Industrieländern spätestens seit Beginn der achtziger Jahre ein Konzeptionswechsel weg von der ,,Nachfrageorientierten“ und hin zur ,,Angebotsorientierten Wirtschaftspolitik“ vollzogen. Ein Paradigmenwechsel war allerdings auch deshalb erforderlich, weil die Probleme der siebziger und achtziger Jahre kaum noch als „konjunkturell“ einzustufen waren. Es dominierten vielmehr die strukturellen Ursachen der Unterbeschäftigung. Das gilt erst recht mit Blick auf die neuen Bundesländer seit der Vereinigung der beiden deutschen Staaten. Es bleibt abzuwarten, ob und wie lange der durch die Wirtschafts- und Finanzkrise eingeleitete Ausschlag des Pendels in Richtung Keynesianismus bestehen bleiben wird. Abb. C.13: Zusammenfassende Übersicht zur konjunkturellen Arbeitslosigkeit

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References

Zusammenfassung

Wirtschaftspolitik verständlich erklärt.

"Wer eine kompakte und verständliche Einführung in die Wirtschaftspolitik sucht, ist mit diesem schon seit langem erfolgreichen und weitverbreiteten Lehrbuch bestens bedient."

in: Studium 90/2012

Alles zur Wirtschaftspolitik

Dieses Lehrbuch befasst sich mit den Grundfragen und den aktuellen, zentralen Aufgabenfeldern der Wirtschaftspolitik: Sicherung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und Gewährleistung einer nachhaltigen ökologischen Entwicklung. Die Neuauflage geht jetzt noch ausführlicher auf die Problematik des demografischen Wandels sowie die Eurokrise ein.

"Wer immer eine gelungene Einführung in die Wirtschaftspolitik sucht - ob Studierende der Wirtschaftswissenschaften im Grundstudium bzw. Teilnehmer vergleichbarer Aus- und Fortbildungsstätten oder am Wirtschaftsgeschehen interessierte Praktiker - wird von diesem Lehrbuch nicht enttäuscht werden."

in: www.rezensionen.ch 15.5.12

Autoren

Prof. Dr. Gerhard Mussel unterrichtet Volkswirtschaftslehre an der Dualen Hochschule

Baden-Württemberg Stuttgart.

Prof. Dr. Jürgen Pätzold ist Honorarprofessor an der Universität Hohenheim.