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II. Externe Effekte in der Umweltökonomie in:

Gerhard Mussel, Jürgen Pätzold

Grundfragen der Wirtschaftspolitik, page 252 - 258

8. Edition 2012, ISBN print: 978-3-8006-4261-8, ISBN online: 978-3-8006-4374-5, https://doi.org/10.15358/9783800643745_263

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G. Ökologisches Gleichgewicht252 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 verbindlich. Bis Anfang 2011 haben 192 Staaten (einschließlich Russland) das Kyoto-Protokoll ratifiziert; die USA und China haben bisher die Ratifizierung verweigert. Aus Sicht der Klimaforscher ist das Ende 2012 auslaufende Protokoll allenfalls ein Einstieg in eine Weltklimapolitik. Hinreichend sind die Reduktionsraten nicht, um die drohende Klimaerwärmung der Erde in den nächsten hundert Jahren abzuwehren. Das diesbezügliche Ziel lautet: Maximale durchschnittliche Klimaerwärmung um 2 Grad Celsius bis zum Jahr 2100. Hierzu müsste der Ausstoß von Treibhausgasen auf einen Bruchteil des heutigen Ausstoßes reduziert werden. Auf der 17. UN-Klimakonferenz in Durban (COP 17) konnte keine verbindliche Vereinbarung zur Verlängerung des Kyoto-Protokolls getroffen werden; dies soll einer Nachfolgekonferenz 2012 in Qatar vorbehalten bleiben. Kurz nach der Klimakonferenz in Durban hat Kanada seinen vorzeitigen Austritt aus dem Kyoto-Protokoll angekündigt. II. Externe Effekte in der Umweltökonomie 1. Begriff und Inhalt externer Effekte Die natürliche Umwelt ist ein ,,öffentliches Gut“; sie steht allen zur Verfügung. Ohne staatliche Intervention kann von ihrer Nutzung kein Wirtschaftssubjekt ausgeschlossen werden, woraus eine zu intensive Inanspruchnahme folgt. Aber auch sog. „externe Effekte“ führen zum Versagen des Marktmechanismus. Unter externen Effekten versteht man diejenigen Wirkungen, die von den ökonomischen Aktivitäten (Produktion oder Konsum) der Wirtschaftssubjekte (Unternehmen oder Konsumenten) ausgehen und die wirtschaftliche Situation anderer Wirtschaftssubjekte positiv (Nutzen- oder Gewinnsteigerung) oder negativ (Nutzen- oder Gewinnminderung) beeinflussen. Bei externen Effekten handelt es sich also um Wirkungen, die nicht über das Preissystem erfasst werden. Von besonderer Bedeutung für die Umweltpolitik sind die negativen externen Effekte (,,externe Kosten“). Das Problem soll an einem Beispiel verdeutlicht werden. Eine Fabrik A produziere ein Gut (z. B. Zement), bei dessen Herstellung große Mengen an Staub in die Luft emittiert werden, der die benachbarten Konsumenten dadurch belastet, dass z. B. die Wäsche öfter gewaschen werden muss bzw. die Lebensqualität infolge der hohen Luftbelastung beeinträchtigt wird oder die Produzenten einer Halbleiterfabrik zwingt, zusätzliche Investitionen zu tätigen, um die erforderlichen Reinluftbedingungen für die Chip-Produktion wiederherzustellen. Während bei den Geschädigten (Konsumenten oder Produzenten) höhere Kosten anfallen oder Beeinträchtigungen der Lebensqualität zu verzeichnen sind (immaterielle Kosten), muss der Verursacher (hier der Zement-Produzent; Verursacher können prinzipiell aber auch Konsumenten sein) für die von ihm verursachten ,,externen“ Kosten – einschließlich der Beeinträchtigungen der Lebensqualität – nicht aufkommen. Beim Verursacher fallen nur die „internen“ Kosten an, z. B. die Lohn- und Kapitalkosten sowie die Kosten für Roh-, Hilfsund Betriebsstoffe. Sein Produkt ist folglich preiswerter, als es wäre, wenn dem II. Externe Effekte in der Umweltökonomie II. Externe Effekte in der Umweltökonomie 253 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Verursacher auch noch die Kosten, die der Allgemeinheit angelastet werden (,,externe Kosten“), in Rechnung gestellt würden. Die Nachfrage nach dem Produkt ist deswegen zu hoch. Die folglich zu hohe Produktion führt zu einer zu hohen Belastung der natürlichen Umwelt. Die Folge des Versagens des Preismechanismus bei externen Effekten ist eine Fehlallokation der Produktionsfaktoren (einschließlich des Faktors natürliche Umwelt). Es müsste allgemein sichergestellt werden, dass der Emittent bei seinen Entscheidungen auch die externen Kosten berücksichtigt. Nur so kann ein volkswirtschaftliches Optimum erreicht werden. Das Anlasten der externen Kosten auf den Verursacher bezeichnet man als ,,Internalisierung der externen Effekte“. 2. Produktionsentscheidung und externe Kosten Die Folgen einer Nichtbeachtung externer Effekte wurden schon angedeutet. Im Folgenden soll auf dieses Problem sowie auf die Internalisierung externer Kosten genauer eingegangen werden. a. Produktionsentscheidung ohne Berücksichtigung externer Kosten Bei der Produktion von Gütern entstehen für den Produzenten zunächst „interne“ Kosten in Form von Löhnen, Zinsen, Rohstoffen, Energie etc. Ein Teil dieser Kosten sind Fixkosten; sie sind von der erzeugten Gütermenge unabhängig (z. B. Anschaffungskosten für eine Maschine). Der andere Teil der internen Kosten variiert mit der produzierten Stückzahl des jeweiligen Produktes; es liegen variable Kosten vor (z. B. Lohnkosten bei Stückakkord). Der Produzent wird bei einer Produktionsentscheidung überlegen, welche Kosten jeweils anfallen, wenn er eine Produkteinheit mehr herstellt. Die Kosten der jeweils letzten Produkteinheit nennt man ,,Grenzkosten“. Müssen z. B. für die Produktionssteigerung von zehn auf elf Stück zusätzlich 10,– Euro aufgewendet werden, dann betragen die Grenzkosten hierfür 10,– Euro. Aus dem Verkauf der Güter erhält der Unternehmer einen Erlös (Umsatz). Er errechnet sich aus der Multiplikation von Preis pro verkauftem Stück und der Stück zahl. Für jede Einheit des Gutes, die er mehr verkauft, erhält er den Stückpreis als zusätzlichen Erlös; dies ist der sog. Grenzerlös, d. h. der Erlös der letzten verkauften Einheit. Es stellt sich für den Unternehmer daher die Frage, welche Menge er vernünftigerweise produzieren soll. Er wird überlegen, wie lange er seinen Gewinn mit zunehmender Produktion ausdehnen kann. Hierzu wird er bei jeder zusätzlichen Gütereinheit die Grenzkosten mit den Grenzerlösen vergleichen. Er wird die Produktion so lange steigern, bis er am letzten Stück gerade nichts mehr verdient, bis also Grenzkosten und Grenzerlös übereinstimmen. In dieser Situation ist der maximale Gesamtgewinn erreicht; der Grenzgewinn, d. h. der Gewinn an der letzten Produktionseinheit, wird gerade Null. Abbildung G.1 zeigt eine solche Situation. Sie enthält die Grenzkostenkurve eines privaten Unternehmens (GKpriv); dies entspricht zugleich der Angebotsfunktion (AFpriv) des Produzenten. Abbildung G.1 enthält zudem die Nachfragekurve (NF) nach dem Gut X. Als Ergebnis des Zusammenwirkens von Angebot G. Ökologisches Gleichgewicht254 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 und Nachfrage am Markt ergeben sich im Gleichgewicht der Marktpreis P0 und die abgesetzte Menge X0. Diese Marktkonstellation ist aus einzelwirtschaftlicher Sicht die gewinnmaximale Preis-Mengen-Konstellation, denn bei der Produktionsmenge X0 entsprechen die Grenzkosten (GKpriv) gerade dem Grenzerlös (GE) und damit dem Güterpreis (P0). Sie ist zudem auch gesamtwirtschaftlich dann optimal, wenn keine externen Effekte zu berücksichtigen sind. Befinden sich alle Güter- und Faktormärkte in der skizzierten Form im Gleichgewicht, so sind die Produktionsfaktoren optimal eingesetzt (optimale Allokation). Diese Situation wird auch als Pareto-Optimum bezeichnet. Denn durch einen veränderten Einsatz der Produktionsfaktoren (,,Re-Allokation“) kann kein Individuum mehr besser gestellt werden, ohne dass ein anderes schlechter gestellt wird. Das gilt allerdings nur dann, wenn – wie erwähnt – bei der Produktion keine externen Effekte (externe Kosten oder Nutzen) auftreten. b. Produktionsentscheidung mit Berücksichtigung externer Kosten Bei Auftreten externer Effekte ist die Produktionsentscheidung aus gesamtwirtschaftlicher Sicht hingegen nicht optimal. Die bei Dritten entstehenden externen Kosten müssten bei der Produktionsentscheidung des Unternehmens berücksichtigt werden; nur dann wird auch die volkswirtschaftlich optimale Menge erzeugt. Dieser Sachverhalt ist in der nachstehenden Abbildung G.2 verdeutlicht. Addiert man zu den Grenzkosten der privaten Unternehmen (GKpriv) die ,,externen“ Grenzkosten der Geschädigten (GKext), so erhält man die gesamtwirtschaftliche Grenzkostenkurve (GKges), die zugleich der gesamtwirtschaftliche Angebotsfunktion (AFges) entspricht. Die Einbeziehung der externen Kosten der Geschädigten führt also dazu, dass sich die Grenzkostenkurve bzw. die Angebotsfunktion nach oben verlagert. In der Abbildung wird unterstellt, dass mit zunehmender Produktion des Gutes X die externen Kosten zunehmen. Abb. G.1: Marktlösung ohne externe Kosten II. Externe Effekte in der Umweltökonomie 255 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Bei gegebenem Verlauf der Nachfragefunktion (NF) nach dem Gut X bedeutet dies, dass sich die neue Gleichgewichtskombination P1/X1 einstellen würde. In dieser neuen Gleichgewichtskonstellation ist die Produktionsmenge kleiner als im Fall ohne Berücksichtigung der externen Kosten, und zwar deshalb, weil infolge der erhöhten Stückkosten die Produktpreise steigen und damit der Absatz sinkt. Die Konsequenz ist: Der Staat muss den Verursachern die Umweltschädigungen, d. h. die externen Kosten, anlasten; nur dann kann eine für die gesamte Gesellschaft optimale Situation erreicht werden. Solange der Staat nicht als Anwalt der Umwelt eingreift, bleiben die externen ökologischen Kosten unberücksichtigt. Erforderlich ist daher die Internalisierung der externen Effekte durch die Politik. 3. Theoretische Möglichkeiten zur Internalisierung externer Kosten Im Mittelpunkt der Konzepte zur Internalisierung externer Kosten stehen vor allem die Ansätze von Arthur C. Pigou und Ronald Coase. Sie werden nachstehend erläutert. a. Das Internalisierungskonzept nach Pigou In der tagespolitischen Diskussion findet sich in jüngster Zeit verstärkt die Forderung nach Erhebung von ,,Umweltsteuern“ oder ,,Öko-Abgaben“ (beide Begriffe werden im Folgenden synonym verwendet). Es handelt sich hierbei um ein umweltpolitisches Instrument, das bereits vor einem dreiviertel Jahrhundert theoretisch entwickelt worden ist. Schon in den zwanziger Jahren hat Arthur Cecil Pigou (1877–1959) in seinem 1922 erschienenen grundlegendem Werk zur ,,Wohlfahrtsökonomik“ ein Besteuerungsmodell zur Internalisierung externer Abb. G.2: Marktlösung mit Berücksichtigung externer Kosten G. Ökologisches Gleichgewicht256 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 Effekte entwickelt: Der Verursacher von Umweltbelastungen wird mit der Zahlung einer Abgabe bzw. Steuer in Höhe der Übereinstimmung der Grenzkosten der Geschädigten und der Grenzvermeidungskosten belastet; es werden so beim Verursacher die externen Kosten internalisiert und die Produktion des betreffenden Gutes entsprechend verteuert. Grafisch gesprochen würde also die Grenzkostenkurve des Produzenten um die externen Kosten nach oben verschoben. Die Folge der Internalisierung der externen Kosten ist, dass nicht nur der Preis des Gutes steigt, sondern auch die Produktion auf das (allokationspolitisch) optimale Niveau gesenkt wird. Die Abgabe oder Steuer fungiert in diesem Modell als Lenkungssteuer. Durch sie wird das Verhalten der Produzenten in die (allokationsoptimale) gewünschte Richtung gelenkt. Die Produzenten werden versuchen, die Zahlung der Abgabe zu vermeiden. Das ist dadurch möglich, dass z. B. durch Einbau von Filtern, Errichtung von Kläranlagen oder durch lärmdämmende Maßnahmen die Emissionen reduziert werden. Diese Investitionen lohnen sich immer dann, wenn die Aufwendungen niedriger sind als die entsprechende Abgabenbelastung. Der optimale Pigou-Steuersatz ist t*. Er ergibt sich in Abbildung G.3 aus dem Schnittpunkt der Grenzkostenkurve der Geschädigten (GKext) mit der Grenzvermeidungskostenkurve der Emittenten (GVK). Die Grenzvermeidungskostenkurve gibt an, welche Aufwendungen getätigt werden müssen, um die Emissionen (E) um eine Einheit zu reduzieren. Konsequenter Weise nehmen diese Grenzvermeidungskosten mit zunehmender Annäherung an den Koordinatenursprung, also mit zunehmendem Reinheitsgrad, zu. Im Bereich (1) sind die Vermeidungskosten höher als die Grenzkosten der Geschädigten. Die Vermeidung wäre also suboptimal. Im Bereich (2) sind die Grenzkosten der Geschädigten höher als die Kosten der Vermeidung; die Vermeidung ist folglich gesellschaftlich erwünscht. E* ist das allokationsoptimale Emissionsniveau; t* ist der allokationsoptimale Steuersatz (,,Pigou-Steuer“). Wird den Emittenten Abb. G.3: Allokationsoptimale Pigou-Steuer II. Externe Effekte in der Umweltökonomie 257 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 diese Steuer angelastet, so wird die Produktion auf das allokationsoptimale Niveau reduziert. Der Pigou-Ansatz ist elegant und überzeugend. Er ist jedoch mit einem großen Mangel behaftet: dem Informationsproblem. Zur Bestimmung des notwendigen Abgabesatzes muss die staatliche Instanz den Verlauf der Grenzkostenkurve der Geschädigten kennen bzw. diesen hinreichend genau abschätzen können. Zudem müsste der Verlauf der Grenzvermeidungskostenkurve bekannt sein. Nur dann kann sie den optimalen Steuersatz festlegen. In der Praxis lässt sich dieses Problem kaum lösen, denn die politischen Entscheidungsinstanzen sind i. d. R. nicht darüber informiert, wie die Individuen die negativen externen Effekte bewerten. Diese Informationen sind im ,,Besitz“ der privaten Wirtschaftssubjekte. Selbst wenn die einzelnen Wirtschaftssubjekte ihre Bewertungen korrekt und zweifelsfrei äußern würden, gelänge es kaum, diese Informationen in eine in sich schlüssige gesamtwirtschaftliche Rangordnung zu bringen. Die Verläufe der Kurven der Grenzvermeidungskosten dürften dagegen mit einem etwas höheren Grad an Genauigkeit abgeschätzt werden können. In der Praxis kann das Pigou-Konzept nur dahingehend zur Anwendung kommen, dass sich der Staat im Wege von Versuch und Irrtum (,,trial and error“) an denjenigen Abgabesatz herantastet, mit dem ein gegebenes umweltpolitisches Ziel (Umweltstandard) möglichst kosteneffizient erreicht werden kann. Das umweltpolitisch gesetzte Ziel ist im Zweifel keineswegs „allokationsoptimal“; aber allokationsoptimale Lösungen sind in der Praxis ohnehin nicht realisierbar. Dieser praxisorientierte Weg wurde von W. J. Baumol und W. E. Oates 1971 vorgeschlagen. Die vorgeschlagene Umweltabgabe ist ein ökologisches Lenkungsinstrument (Lenkungssteuer), um ein politisch definiertes umweltpolitisches Ziel mit möglich geringen gesamtwirtschaftlichen Kosten zu erreichen. Die Einführung einer Umweltsteuer hätte zudem gesamtwirtschaftlich den unerwünschten Begleiteffekt, dass beim Staat ein Steueraufkommen entsteht. In Höhe des anfallenden Steueraufkommens wird den privaten Wirtschaftssubjekten Einkommen entzogen. Soll ein Anstieg der volkswirtschaftlichen Steuerquote (Steueraufkommen in Prozent des Bruttoinlandsprodukts) verhindert werden, so müssten an anderer Stelle Steuerentlastungen vorgenommen werden. Trotz der Probleme, die bei der Umsetzung des von Pigou entwickelten Konzepts in die umweltpolitische Praxis auftreten, ist die Pigou-Steuer mittlerweile zum Ausgangspunkt für eine Reihe von praktikablen Varianten der Besteuerung externer Umwelteffekte (sog. Öko-Steuern oder Öko-Abgaben) geworden. Entscheidend ist dabei, dass der Staat den Preis der Umweltnutzung so setzt, dass das politisch angestrebte Ziel der Emissionsminderung auch erreicht wird. b. Das Internalisierungskonzept nach Coase Ein etwas anders gearteter Ansatz geht auf den englischen Ökonomen Ronald Coase zurück. Er stellt darauf ab, dass die eigentlichen Defekte des Marktes darin bestehen, dass Umwelt als öffentliches Gut von jedermann kostenlos genutzt werden kann. Öffentliche Güter sind Güter, an denen niemand ein Ei- G. Ökologisches Gleichgewicht258 Mussel/Pätzold – Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 8. Auflage – Verlag: Vahlen Herstellung: Frau Deuringer – Status: Imprimatur – Ausgabedatum: 16.01.2012, 11:17 gentumsrecht hat. Die tragende Säule der Marktwirtschaft sind jedoch private Güter, d. h. die Existenz privater Eigentums- und Verfügungsrechte. Wäre es möglich, auch mit Blick auf die Umwelt ein umfassendes System von einklagbaren Eigentums-, Verfügungs- und Nutzungsrechten zu schaffen, so wären – über die rechtliche Verankerung und Durchsetzung dieser Eigentumsrechte hinaus – keine weiteren staatlichen Interventionen mehr erforderlich, um externe Effekte, die bei der Produktion oder beim Konsum von Gütern auftreten, zu internalisieren. Das öffentliche Gut Umwelt müsste also in ein privates Gut umgewandelt werden. Die Umwelt wäre also in private Hände zu übergeben. Sobald diese ,,Privatisierung der Umwelt“ erfolgt ist, sobald also ein entsprechender umweltpolitischer Ordnungsrahmen geschaffen ist, könnten die Marktkräfte die ,,Bewirtschaftung“ dieses Gutes allein übernehmen. Für diesen auf den ersten Blick recht theoretisch anmutenden Ansatz erhielt Coase im Jahr 1991 den Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften. Coase vertritt die Ansicht, dass permanente staatliche Eingriffe zur Internalisierung der externen Kosten der Umweltnutzung nicht notwendig sind; vielmehr würden sich Verursacher und Geschädigter im Wege von Verhandlungen einigen. Entscheidend ist nur, dass der genannte eigentumsrechtliche Ordnungsrahmen durch den Staat geschaffen worden ist, und dass dessen Durchsetzung seitens der Betroffenen eingeklagt werden kann. Was im Nachbarschaftsrecht gilt, dass nämlich niemand seinen Müll auf dem Grundstück des Nachbarn entsorgen darf, müsste nur auf die Umwelt übertragen werden. Würde für jeden einzelnen ein Recht auf eine saubere Umwelt bestehen, so könnte der Geschädigte den Schädiger mit Erfolg auf Unterlassung oder Schadensersatz verklagen. Der Schädiger könnte also nicht mehr kostenlos die Umwelt belasten. Die entsprechenden externen Kosten würden beim Verursacher internalisiert. Klar ist allerdings: Direkte Eigentumsrechte an dem Gut Umwelt können nur in speziell gelagerten Fällen geschaffen werden. In vielen Fällen ist es jedoch praktisch unmöglich, einzelnen Personen Eigentumsrechte an ,,ihrer“ Umwelt zuzuordnen. Selbst wenn jemand behaupten könnte, er sei rechtmäßiger ,,Eigentümer“ eines Teils unserer Umwelt (z. B. einiger Kubikmeter Luft), so wäre es wohl kaum möglich, dieses Recht einzuklagen und durchzusetzen. Mit einem derartigen ,,Eigentum“ könnte faktisch niemand etwas anfangen. Dazu müsste er nämlich in der Lage sein, andere Wirtschaftssubjekte von der Benutzung (oder Verschmutzung) „seiner“ Luft auszuschließen. Luft ist jedoch ein öffentliches Gut – sie steht allen Bürgern zur Verfügung. Gleichwohl ist es vielversprechend, bei den schädlichen Emissionen anzusetzen. Der Umweltpolitiker könnte eine bestimmte Menge an Emissionsrechten ausgeben und den Individuen zuteilen. Sie erhielten somit das Recht, eine bestimmte Schadstoffmenge in die Umweltmedien Luft, Wasser oder Boden zu emittieren. Entscheidend ist, dass diese Umweltnutzungsrechte gehandelt und damit an andere Wirtschaftssubjekte (z. B. Unternehmen) verkauft bzw. von Wirtschaftssubjekten gekauft werden können. Auf diese Weise entsteht ein Markt für Emissionen bzw. für Emissionsrechte; dadurch wird der Preis eines Rechts über die Marktkräfte bestimmt. Die Politik muss lediglich entscheiden,

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References

Zusammenfassung

Wirtschaftspolitik verständlich erklärt.

"Wer eine kompakte und verständliche Einführung in die Wirtschaftspolitik sucht, ist mit diesem schon seit langem erfolgreichen und weitverbreiteten Lehrbuch bestens bedient."

in: Studium 90/2012

Alles zur Wirtschaftspolitik

Dieses Lehrbuch befasst sich mit den Grundfragen und den aktuellen, zentralen Aufgabenfeldern der Wirtschaftspolitik: Sicherung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und Gewährleistung einer nachhaltigen ökologischen Entwicklung. Die Neuauflage geht jetzt noch ausführlicher auf die Problematik des demografischen Wandels sowie die Eurokrise ein.

"Wer immer eine gelungene Einführung in die Wirtschaftspolitik sucht - ob Studierende der Wirtschaftswissenschaften im Grundstudium bzw. Teilnehmer vergleichbarer Aus- und Fortbildungsstätten oder am Wirtschaftsgeschehen interessierte Praktiker - wird von diesem Lehrbuch nicht enttäuscht werden."

in: www.rezensionen.ch 15.5.12

Autoren

Prof. Dr. Gerhard Mussel unterrichtet Volkswirtschaftslehre an der Dualen Hochschule

Baden-Württemberg Stuttgart.

Prof. Dr. Jürgen Pätzold ist Honorarprofessor an der Universität Hohenheim.