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4.7 Schlussfolgerungen in:

Eberhard Feess, Andreas Seeliger

Umweltökonomie und Umweltpolitik, page 79 - 81

4. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4668-5, ISBN online: 978-3-8006-4365-3, https://doi.org/10.15358/9783800643653_79

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Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 67 4.7 Schlussfolgerungen 67 den muss, ist aber dennoch nicht zu vernachlässigen. Hinsichtlich der Anreizwirkungen von Auflagen ist selbstver ständlich die Art der Überwachung entscheidend, weil diese die erwarteten Strafzahlungen p(E)Z bestimmt. Für besonders hohe Emissionen gibt es inzwischen kontinuierliche Mes sungen, was wegen der Kosten aber noch immer die Ausnahme ist. Üblicherweise gibt es Einzelmessungen, die von der Behörde vorher angekündigt werden, so dass die Anlagen betreiber ihre Anlagen genau für den Zeitpunkt der Messung optimal einstellen können. Wird dann eine Grenzwertüberschreitung festgestellt, so kann man davon ausgehen, dass diese im täglichen Betrieb noch größer ist, so dass die Anforderungen entsprechend streng sind. Daneben gibt es in geringem Umfang auch einmalige, unangekündigte Messungen, bei denen Überschreitungen in geringem Maß toleriert werden.13 Im Rahmen der Diskussion marktorientierter Instrumente werden wir auf die Auflagenpolitik vergleichend zurückkommen. 4.7 Schlussfolgerungen Wir haben gezeigt, dass die Auflagenlösung starke Anreize zur Einhaltung vorgegebener Standards liefert und auch das Kriterium der ökologischen Treffsicherheit gut erfüllen kann – Informationen über die Nutzen- und Schadensfunktionen benötigt die Umweltbe hörde dazu nicht. Wenn es dagegen weniger auf die individuelle Einhaltung bestimmter Grenzwerte ankommt, tritt das Kriterium der Kosteneffizienz in den Vordergrund. Diesem vermag die Auflagenlösung aber nur zu genügen, wenn die Auflagen für alle Unternehmen unterschiedlich festgelegt werden. Dies ist zwar theoretisch möglich, in der Realität aber kaum durchführbar: • zunächst setzt die Festlegung unterschiedlicher, jeweils effizienter Emissionsstandards extrem hohe Informationen seitens der Umweltbehörde voraus – denn diese muss die Vermeidungskosten jedes einzelnen Unternehmens genau kennen, damit sie die in Gleichungssystem (4.9) aufgeführten Effizienzbedingungen implementieren kann; • doch selbst wenn dies gegeben wäre, ist eine unterschiedliche Festlegung von Emissionsstandards höchst problematisch: Bedenken Sie, dass die hergeleiteten Effizienzbedingungen bedeuten, dass Unternehmen mit geringeren Vermeidungskostenfunktionen mehr Schadstoffe vermeiden müssen bzw. weniger emittieren dürfen als andere. Dies scheint erstens politisch nur in klar definierten Ausnahmesituationen – beispielsweise bei unterschiedlichen Standards für Alt- und Neuanlagen – durchsetzbar, und würde zweitens zu ernsthaften Anreizproblemen bei der Entwicklung umweltfreundlicher Produktionsverfahren (Kriterium der dynamischen Anreizwirkung) führen. Denn wenn ein Unternehmen weiß, dass es für Umweltinnovationen „bestraft“ wird, indem es strengere Emissionsstandards einhalten muss als die Unternehmen, die die Innovation verschlafen haben, wird es möglicherweise ebenfalls auf das umweltfreundlichere Verfahren verzichten. 13 Für Details vgl. ausführlich Welsch (1994). Neben diesen praxisorientierten Arbeiten finden sich selbstverständlich auch (spiel-)theoretische Analysen der Anreizwirkungen unterschiedlicher Kontrollme chanismen; vgl. z.B. Güth/Pethig (1992). Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 68 4 Auflagen68 Hinsichtlich der anderen Kriterien zur Beurteilung umweltpolitischer Instrumente sind unter Praxisgesichtspunkten schließlich die Transaktionskosten zu erwähnen, die sich aus der Dokumentation der Einhaltung sehr zahlreicher Grenzwerte ergeben. Dies wird sowohl von den betroffenen Unternehmen als auch von den Verwaltungsbeamten immer wieder beklagt.14 Die Aufwendungen vermindern in der Praxis auch einen der großen theoretischen Vorteile der Auflagenpolitik, die ökologische Treffsicherheit. Em pirische Untersuchungen zeigen nämlich, dass mit zunehmender Regelungsdichte auch das Vollzugsdefizit – d.h. die Umsetzungs- und Kontrollschwierigkeiten – zunimmt. So werden beispielsweise im Wasserrecht ca. 300 wassergefährdende Stoffe erfasst, von deren Regulie rung knapp 20.000 Industrie- und etwa 100.000 Handwerksbetriebe aus rund 30 Branchen betroffen sind. Zwar würde die Vielfalt unterschiedlicher Stoffe auch bei marktorientier ten Instrumenten die Transaktionskosten erhöhen, doch wäre der Aufwand beispielsweise bei Abgaben geringer, weil die Unternehmen über die Höhe der Schadstoffeinleitungen selbst entscheiden könnten und daher keine Genehmigungsbescheide, sondern „lediglich“ Kontrollen mit entsprechend hohen Strafen als Disziplinierungsinstrument erforderlich wären. 14 Vgl. zum Folgenden Steger (1993), S. 100 f.; Riechmann/Schorn/Seeliger (2011) und Frontier Economics/IWP/AWV (2010). Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 69 5 Steuern und Abgaben (Preislösungen) 5.1 Grundgedanken und Überblick Mit Abgaben und Steuern kommen wir nun zu den marktorientierten Instrumenten, die derzeit die praktisch wichtigste Alternative zur traditionellen Auflagenpolitik sind. Wäh rend mit Auflagen eine bestimmte Emissionshöhe administriert wird, wird den Umweltressourcen bei der Abgaben- und Steuerlösung ein Preis zugeordnet, der die Knappheit ebenso widerspiegeln soll wie der Preis für Arbeit und Kapital die Knappheit dieser Pro duktionsfaktoren signalisiert. Als Oberbegriff für Abgaben und Steuern verwenden wir die Bezeichnung Preislösung, weil jeweils ein Preis für Emissionen (allgemeiner: für die Nut zung von Umweltressourcen) vorgegeben wird, der das Verhalten der Akteure beeinflusst. Der wichtigste definitorische Unterschied zwischen Abgaben und Steuern besteht dar in, dass Abgaben zweckgebunden zur Beseitigung der Umweltschäden eingesetzt werden, während Steuern dem sog. Non-Affektationsprinzip unterliegen. Dieses Prinzip besagt, dass Steuern zur Finanzierung allgemeiner Aufgaben der Öffentlichen Hand dienen und ihre Verwendung in keiner Beziehung zu ihrer Erhebung stehen darf.1 Wir führen zunächst analog zur Auflagenlösung ein ökonomisches Grundmodell (Abschnitt 5.2) ein, mit dem wir die wichtigsten Kriterien zur Beurteilung umweltpolitischer Instrumente diskutieren. Dazu ist es sinnvoll, diesmal mit der Kosteneffizienz zu beginnen (Abschnitt 5.3), ehe wir zur Pareto-Effizienz (Abschnitt 5.4) und zur ökologischen Treffsicherheit (Abschnitt 5.5) übergehen. In Abschnitt 5.3 werden wir feststellen, dass die Kostensenkungspotentiale durch Preislösungen (das gleiche gilt für die in Kapitel 6 behandelten Zertifikate) wesentlich davon abhängen, wie unterschiedlich die Grenzkostenfunktionen der Schadstoffverminderung der beteiligten Unternehmen sind. Ein gegen Preislösungen häufig vorgebrachtes Argument ist, dass diese bei diffundierenden (d.h. sich im Raum verteilenden) Schadstoffen wie SO2 nicht praktikabel seien. Wir werden daher in Abschnitt 5.6 bezugnehmend auf eine Studie des Energiewirtschaftlichen Instituts in Köln über die Kosten der SO2-Vermeidung in Westeuropa demonstrieren, dass die Kostensenkungspotentiale nicht nur in theoretischen Modellen, sondern auch in der Praxis hoch sind. Diese Studie ist zwar schon etwas älter und kann wegen der durchgrei fenden Änderungen in Europa durch den Zusammenbruch der osteuropäischen Regime inhaltlich durchaus auch als veraltet bezeichnet werden, doch der methodische Umgang mit dem Problem diffundierender Schadstoffe ist nach wie vor überzeugend. Daher haben wir uns entschlossen, den Abschnitt in dieser Auflage noch einmal beizubehalten. Eine aktuellere Diskussion der Verwendung marktorientierter Lösungen im Umgang mit SO2 findet sich dann im sechsten Kapitel unter Bezug auf die Luftreinhaltepolitik in den USA. 1 Vgl. ausführlich unten, Abschnitt 5.8.3.

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References

Zusammenfassung

Umweltökonomie – neue Aspekte

Die rasanten Entwicklungen in der Umweltpolitik in den vergangenen Jahren führten zu umfangreichen Anpassungen in diesem beliebten Lehrbuch, die insbesondere die anwendungsorientierten Abschnitte betreffen. Hier wurden vor allem die Kapitel über die Umweltinstrumente (Auflagen, Steuern, Zertifikate), die Kosten-Nutzen-Analyse sowie die internationalen Umweltaspekte (bspw. Klimakonferenzen) grundlegend aktualisiert. Darüber hinaus enthält das Kapitel zur Ressourcenökonomie nun ebenfalls eine anwendungsbezogene Diskussion.

Umweltökonomie – die Schwerpunkte

- Spieltheoretische Grundlagen

- Theorie externer Effekte

- Auflagen

- Steuern und Abgaben

- Zertifikate

- Verhandlungslösungen

- Umwelthaftung

- Umwelttechnischer Fortschritt

- Internationale Aspekte des Umweltproblems

- Umweltpolitik bei asymmetrischer Informationsverteilung

- Kosten-Nutzen-Analyse

- Ressourcenökonomie

Zielgruppe

Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten und Hochschulen sowie interessierte Praktiker in Wirtschaft, Politik und Verwaltung

Prof. Dr. Eberhard Feess ist seit 2008 Professor für Managerial Economics an der Frankfurt School of Finance and Management. Zuvor hatte er Lehrstühle an der EBS, der Johann Wolfgang Goethe Universität Frankfurt und der RWTH Aachen.

Prof. Dr. Andreas Seeliger lehrt seit 2011 Volks- und Energiewirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mosbach. Zuvor war er bei Frontier Economics, der Trianel European Energy Trading sowie dem Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln beschäftigt.