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4.6 Das Beispiel der deutschen Luftreinhaltepolitik in:

Eberhard Feess, Andreas Seeliger

Umweltökonomie und Umweltpolitik, page 77 - 79

4. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4668-5, ISBN online: 978-3-8006-4365-3, https://doi.org/10.15358/9783800643653_77

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Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 65 4.6 Das Beispiel der deutschen Luftreinhaltepolitik 65 Kosteneffizienz? Die formalen Ableitungen haben zu dem intuitiv einsichtigen Ergebnis geführt, dass die Antwort auf die Frage, welches Unternehmen bei gegebenen Gesamtemissionen E bzw. gegebener Gesamtvermeidung V wie viel Schadstoffe vermeiden soll, von den individuellen Grenzkostenfunktionen der Schadstoffvermeidung abhängt – fiE bzw. Vi f ist eine Funktion von Ki. Je „weiter oben“ die Grenzkostenfunktion verläuft, desto weniger Schadstoffe sollte das Unternehmen vermeiden – so lange, bis die wirkli chen Grenzkosten aller Unternehmen identisch sind. Da die Unternehmen im Falle der Auflage aber wie gezeigt einen sehr starken Anreiz zur Einhaltung der vorgegebenen Standards iE + haben, kommt es nur dann zur kosteneffizienten Schadstoffvermeidung, wenn die Umweltbehörde die Emissionswerte für alle Unternehmen entsprechend vorge ben kann. Dies bedeutet, dass die Umweltbehörde bei der Auflagenlösung zur Erreichung einer kosteneffizienten ebenso wie zur pareto-effizienten Internalisierung externer Effekte alle individuellen Grenzkostenfunktionen der Schadstoffvermeidung kennen muss. 4.6 Das Beispiel der deutschen Luftreinhaltepolitik Im Folgenden möchten wir die praktische Auflagenpolitik kurz am Beispiel der deutschen Luftreinhaltepolitik skizzieren,8 die – beispielsweise im Unterschied zu den USA9 – erst in sehr geringem Ausmaß mit marktorientierten Instrumenten der Umweltpolitik operiert. Die Grundlage der deutschen Luftreinhaltepolitik ist das sog. Bundesimmissionsschutzge setz (BImschG), das 1974 eingeführt und seither in zahllosen Novellen verfeinert wurde. Das BImschG besteht aus sechs großen Teilen, von denen in unserem Zusammenhang der Kosteneffizienz die Teile 2 und 3 sowie deren Konkretisierungen in Rechtsverordnun gen und Verwaltungsvorschriften entscheidend sind.10 Für diese liefert das BImschG die rechtliche Grundlage. Teil 2 des BImschG umfasst die §§ 4–31 und enthält die Vorschriften für die Errich tung und den Betrieb der Anlagen, die vom BImschG erfasst sind. Teil 3 (§§ 32–37) richtet sich auf die Beschaffenheit von Anlagen, Stoffen, Erzeugnissen und ähnlichem. Nach § 4 BImschG müssen alle Anlagen genehmigt werden, die zur Umweltbeeinträchtigung ge eignet sind. Bei der Genehmigung sind drei Kernpunkte zu beachten, die teilweise über Rechtsverordnungen wie die Großfeuerungsanlagenverordnung (13. BImschV) und teilweise über Verwaltungsvorschriften wie die Technische Anleitung Luft (kurz TA Luft) geregelt sind. Dabei sind drei Kernbereiche zu beachten: 1. Die festgelegten Immissionsgrenzwerte für die einzelnen Gebiete dürfen nicht überschritten werden. Droht bei der Genehmigung einer Anlage die Überschreitung der zugelassenen Belastung, so kann die Behörde die Genehmigung verweigern. Zur Vermeidung der Überschreitung von Immissionen kann der Antragsteller aller dings 8 Für ausführliche Darstellungen vgl. z.B. Hoppe/Beckmann/Kauch (2000); Wicke (1993), S. 178 ff.; Kemper (1993). 9 Vgl. hierzu ausführlich Abschnitt 6.6. 10 Ein Beispiel für eine solche Verordnung ist die 35. BImschV („Feinstaubverordnung“). Aufbauend auf dieser Verordnung wurden ab Januar 2008 in zahlreichen deutschen Städten sog. „Umweltzonen“ eingerichtet, in denen für bestimmte Fahrzeugtypen Fahrverbote erlassen wurden. Einen Überblick geben Malina/Fischer (2012). Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 66 4 Auflagen66 auch Kompensationen mit Altanlagen anbieten, d.h. bei Altanlagen zusätzlich Schadstoffe vermeiden, um die Einhaltung der Immissionswerte zu gewährleisten. 2. Die genehmigungspflichtigen Anlagen müssen den Stand der Technik erfüllen. Der Stand der Technik ist zunächst ein recht diffuser Begriff, der dann in der Verwaltungspraxis konkretisiert wird. Auf der einen Seite heißt „Stand der Technik“ mehr als nur die üblicherweise verwendete Technologie, d.h. wenn eine umweltfreundliche Technologie mit vertretbaren Kosten verfügbar ist, dann entspricht sie auch dann dem Stand der Technik, wenn die überwiegende Mehrzahl der Unternehmen mit einer schadstoffintensiveren, also weniger umweltfreundlichen Technik produziert. Auf der anderen Seite zeigt der Begriff „vertretbar“, dass bei der Interpretation des Standes der Technik auch wirtschaftliche Gesichtspunkte berücksichtigt werden.11 3. Neben Immissionsgrenzwerten und der Vorgabe des Standes der Technik (der häufig indirekt die pro Anlage zulässigen Schadstoffmengen definiert) gibt es auch direk te Emissionsgrenzwerte, die in Rechtsverordnungen wie der Großfeuerungsanlagenverordnung oder Verwaltungsvorschriften wie der TA Luft festgeschrieben werden. Beispielsweise verlangt die Großfeuerungsanlagenverordnung für alle Kraftwerke mit einer Leistung über 50 Megawatt einen Grenzwert von 20 mg SO2/m 3 (ab 2013 für Neuanlagen nur 10 mg SO2/m 3) Luft, der nicht überschritten werden darf. Für alle genehmigungspflichtigen Anlagen außer halb des Einzugsbereichs der Großfeuerungsanlagenverordnung werden die Grenz werte durch die TA Luft vorgeschrieben. Der in unserem Zusammenhang entscheidende Punkt ist, dass über den Stand der Technik oder über die direkte Vorgabe von Emissionsgrenzwerten die gleichen Standards für unterschiedliche Anlagentypen festgelegt werden, die daher auch unterschiedliche Grenz kostenfunktionen der Schadstoffvermeidung haben. Im Falle der Großfeuerungsanlagenverordnung ist der Grenzwert unabhängig von der verwendeten Technik und unabhängig vom Brennstoff (z.B. öl- oder kohlebetriebene Kraftwerke), obwohl diese Faktoren die Vermeidungskosten ganz erheblich beeinflussen. Das Problem ist also, dass der gleiche Grenzwert ( 1E + = 2E + = … = nE +) für eine Anlagengruppe gilt, obwohl die Grenzkosten funktionen nicht gleich sind und es daher zu den oben beschriebenen Ineffizienzen kommt. Abschnitt 5.6 wird zeigen, dass die theoretisch identifizierten Schwächen der Auflagenpo litik im Bereich der Luftreinhaltung auch eine große praktische Relevanz haben. Für die ökologische Treffsicherheit ist schließlich bedeutsam, dass die Mehrzahl der Grenzwerte für Luftschadstoffe in Form sog. Massenkonzentrationen festgelegt wird. Dies bedeutet, dass eine bestimmte Schadstoffbelastung pro Kubikmeter Abgas genehmigt wird. Weniger gebräuchliche Alternativen dazu sind die Festlegung als Massenstrom (d.h. als Masse emittierter Schadstoffe pro Zeiteinheit) oder als Massenverhältnis (d.h. als Ver hältnis aus Schadstoffen und Produkteinheiten). Die Schwierigkeit bei der Verwendung von Massenkonzentrationen ist, dass die Unternehmen ihre Gesamtemissionen durch eine Erhöhung des gesamten Abgases steigern können, weil der Grenzwert ja in einem konstan ten Verhältnis zum Abgas steht.12 Diese Schwierigkeit wird in der Praxis zwar dadurch gemildert, dass die Anlagen gleichzeitig den Stand der Technik erfüllen müssen, so dass nicht jede beliebige Erhöhung der Abgasmenge genehmigt wer- 11 Vgl. hierzu ausführlich Hoppe/Beckmann/Kauch (2000). 12 Vgl. ausführlich Kemper (1993). Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 67 4.7 Schlussfolgerungen 67 den muss, ist aber dennoch nicht zu vernachlässigen. Hinsichtlich der Anreizwirkungen von Auflagen ist selbstver ständlich die Art der Überwachung entscheidend, weil diese die erwarteten Strafzahlungen p(E)Z bestimmt. Für besonders hohe Emissionen gibt es inzwischen kontinuierliche Mes sungen, was wegen der Kosten aber noch immer die Ausnahme ist. Üblicherweise gibt es Einzelmessungen, die von der Behörde vorher angekündigt werden, so dass die Anlagen betreiber ihre Anlagen genau für den Zeitpunkt der Messung optimal einstellen können. Wird dann eine Grenzwertüberschreitung festgestellt, so kann man davon ausgehen, dass diese im täglichen Betrieb noch größer ist, so dass die Anforderungen entsprechend streng sind. Daneben gibt es in geringem Umfang auch einmalige, unangekündigte Messungen, bei denen Überschreitungen in geringem Maß toleriert werden.13 Im Rahmen der Diskussion marktorientierter Instrumente werden wir auf die Auflagenpolitik vergleichend zurückkommen. 4.7 Schlussfolgerungen Wir haben gezeigt, dass die Auflagenlösung starke Anreize zur Einhaltung vorgegebener Standards liefert und auch das Kriterium der ökologischen Treffsicherheit gut erfüllen kann – Informationen über die Nutzen- und Schadensfunktionen benötigt die Umweltbe hörde dazu nicht. Wenn es dagegen weniger auf die individuelle Einhaltung bestimmter Grenzwerte ankommt, tritt das Kriterium der Kosteneffizienz in den Vordergrund. Diesem vermag die Auflagenlösung aber nur zu genügen, wenn die Auflagen für alle Unternehmen unterschiedlich festgelegt werden. Dies ist zwar theoretisch möglich, in der Realität aber kaum durchführbar: • zunächst setzt die Festlegung unterschiedlicher, jeweils effizienter Emissionsstandards extrem hohe Informationen seitens der Umweltbehörde voraus – denn diese muss die Vermeidungskosten jedes einzelnen Unternehmens genau kennen, damit sie die in Gleichungssystem (4.9) aufgeführten Effizienzbedingungen implementieren kann; • doch selbst wenn dies gegeben wäre, ist eine unterschiedliche Festlegung von Emissionsstandards höchst problematisch: Bedenken Sie, dass die hergeleiteten Effizienzbedingungen bedeuten, dass Unternehmen mit geringeren Vermeidungskostenfunktionen mehr Schadstoffe vermeiden müssen bzw. weniger emittieren dürfen als andere. Dies scheint erstens politisch nur in klar definierten Ausnahmesituationen – beispielsweise bei unterschiedlichen Standards für Alt- und Neuanlagen – durchsetzbar, und würde zweitens zu ernsthaften Anreizproblemen bei der Entwicklung umweltfreundlicher Produktionsverfahren (Kriterium der dynamischen Anreizwirkung) führen. Denn wenn ein Unternehmen weiß, dass es für Umweltinnovationen „bestraft“ wird, indem es strengere Emissionsstandards einhalten muss als die Unternehmen, die die Innovation verschlafen haben, wird es möglicherweise ebenfalls auf das umweltfreundlichere Verfahren verzichten. 13 Für Details vgl. ausführlich Welsch (1994). Neben diesen praxisorientierten Arbeiten finden sich selbstverständlich auch (spiel-)theoretische Analysen der Anreizwirkungen unterschiedlicher Kontrollme chanismen; vgl. z.B. Güth/Pethig (1992).

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References

Zusammenfassung

Umweltökonomie – neue Aspekte

Die rasanten Entwicklungen in der Umweltpolitik in den vergangenen Jahren führten zu umfangreichen Anpassungen in diesem beliebten Lehrbuch, die insbesondere die anwendungsorientierten Abschnitte betreffen. Hier wurden vor allem die Kapitel über die Umweltinstrumente (Auflagen, Steuern, Zertifikate), die Kosten-Nutzen-Analyse sowie die internationalen Umweltaspekte (bspw. Klimakonferenzen) grundlegend aktualisiert. Darüber hinaus enthält das Kapitel zur Ressourcenökonomie nun ebenfalls eine anwendungsbezogene Diskussion.

Umweltökonomie – die Schwerpunkte

- Spieltheoretische Grundlagen

- Theorie externer Effekte

- Auflagen

- Steuern und Abgaben

- Zertifikate

- Verhandlungslösungen

- Umwelthaftung

- Umwelttechnischer Fortschritt

- Internationale Aspekte des Umweltproblems

- Umweltpolitik bei asymmetrischer Informationsverteilung

- Kosten-Nutzen-Analyse

- Ressourcenökonomie

Zielgruppe

Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten und Hochschulen sowie interessierte Praktiker in Wirtschaft, Politik und Verwaltung

Prof. Dr. Eberhard Feess ist seit 2008 Professor für Managerial Economics an der Frankfurt School of Finance and Management. Zuvor hatte er Lehrstühle an der EBS, der Johann Wolfgang Goethe Universität Frankfurt und der RWTH Aachen.

Prof. Dr. Andreas Seeliger lehrt seit 2011 Volks- und Energiewirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mosbach. Zuvor war er bei Frontier Economics, der Trianel European Energy Trading sowie dem Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln beschäftigt.