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12.2.1 Kosten durchgeführter Umweltschutzmaßnahmen in:

Eberhard Feess, Andreas Seeliger

Umweltökonomie und Umweltpolitik, page 305 - 309

4. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4668-5, ISBN online: 978-3-8006-4365-3, https://doi.org/10.15358/9783800643653_305

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Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 296 12 Kosten-Nutzen-Analyse296 erfordert. Da die Nutzen demnach nicht den Marktpreisen entnommen werden können, müssen sie geschätzt werden. Während dies bei allen öffentlichen Gütern und Gütern mit externen Effekten gilt, ergeben sich bei umweltbezogenen Kosten-Nutzen-Analysen einige zusätzliche Schwierigkeiten, die aus den besonderen Eigenschaften von Umweltgütern resultieren. Beispielsweise kann der individuelle Nutzen eines Parkbesuchs von den Betroffenen wesentlich besser eingeschätzt werden als der negative Nutzen der Luftverschmutzung mit einem bestimmten Stoff, dessen (langfristige) Gefährlichkeit bestenfalls Experten bekannt ist. Gerade die Tatsache, dass Umweltschäden erst langsam sichtbar werden und eine Vielzahl von Geschädigten mit individuell sehr unterschiedlichen Dispositionen betreffen, macht eine Einschätzung der Kosten der Umweltzerstörung sehr schwierig. Dies liegt nicht nur an der unpräzisen Kenntnis der naturwissenschaftlichen Zusammenhänge, sondern auch daran, dass in die Bewertung ja grundsätzlich die Präferenzen aller Betroffenen eingehen müssen. Es ist aber nicht gerade einfach, den Nutzen eines New Yorker Bankers im Jahre 2113 zu beurteilen, den dieser aus der Existenz von Berggorillas zieht. Diese Probleme führen dazu, dass umweltbezogene Kosten-Nutzen-Analysen mit besonderen Unsicherhei ten behaftet sind, so dass eine pareto-optimale Umweltqualität zwar als Zielsetzung und zur Strukturierung der Aufgaben sinnvoll bleibt, in der Praxis aber nie erreicht werden kann. Obwohl die Bewertung der Umweltqualität die Hauptschwierigkeit bei umweltbezogenen Kosten-Nutzen-Analysen ist und daher auch im Vordergrund dieses Kapitels steht, ist auch die Erfassung von Umweltschutzkosten (d.h. den Kosten der Schadstoffvermeidung) keineswegs so einfach, wie man dies auf den ersten Blick meinen könnte. Aus diesem Grund befassen wir uns in Abschnitt 12.2 zunächst mit der Erfassung von Umweltschutzkosten, ehe wir uns mit Abschnitt 12.3 dem Kernproblem – der Bewertung der Umweltqualität – zuwenden. Abschließend (Abschnitt 12.4) beurteilen wir kurz den seit einigen Jahren intensiv diskutierten Vorschlag, Umweltschutzkosten vom Sozialprodukt abzuziehen, da diese lediglich der Reparatur zuvor angerichteter Schäden dienten. 12.2 Kosten des Umweltschutzes Die Entscheidung darüber, welche Menge eines bestimmten Schadstoffes vermieden wer den soll, muss selbstverständlich sowohl von den damit verbundenen Nutzen als auch von den entstehenden Kosten abhängen. Während die Probleme bei der Bewertung der Umweltqualität evident sind, scheint man bei der Angabe über Kosten von Umweltschutz maßnahmen leicht auf die Kostenrechnungen der Unternehmen zurückgreifen zu können. Dabei sind aber zwei Schwierigkeiten zu bedenken: • erstens ist das Eigeninteresse der Unternehmen an der detaillierten Erfassung von Umweltschutzkosten recht gering, was nicht zuletzt auf die Dominanz der Auflagenpolitik zurückzuführen ist. Denn während beispielsweise bei Zertifikaten ein Ver gleich zwischen den Grenzkosten der Schadstoffvermeidung und dem Zertifikatepreis eine Voraussetzung für eine gewinnmaximale Strategie ist und die Erfassung von Umweltschutzkosten daher betriebswirtschaftlich rentabel ist, müssen Umweltaufla gen (zumindest bei hinreichend hohen Ordnungsstrafen und einem nicht Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 297 12.2 Kosten des Umweltschutzes 297 zu großen Vollzugsdefizit) ohnehin eingehalten werden. Eine eigenständige Erfassung von Um weltschutzkosten verursacht für die Unternehmen daher lediglich Kosten, ohne un ter entscheidungstheoretischen Gesichtspunkten sonderlich bedeutsam zu sein. Die Erfassung der Kosten bereits angefallener Umweltschutzmaßnahmen stellen wir in Abschnitt 12.2.1 dar; • die zweite Schwierigkeit besteht darin, dass für umweltpolitische Entscheidungen nicht die bisherigen Kosten, sondern die durch neue Maßnahmen entstehenden Kosten entscheidend sind. Die mit solchen Plankostenrechnungen verbundenen Probleme sind teilweise recht erheblich, was wir exemplarisch am Beispiel eines möglichen Verbots von PVC im Verpackungsbereich illustrieren wollen. Den Abschnitt 12.2.2 haben wir als Exkurs gekennzeichnet, weil die diskutierte Frage doch recht speziell ist (andererseits erläutert sie aber eindringlich die typischen methodischen Proble me). 12.2.1 Kosten durchgeführter Umweltschutzmaßnahmen2 Den Ausgangspunkt der Erfassung von Umweltschutzkosten bildet das Umweltstatistikgesetz von 1975, das die Unternehmen verpflichtet, die Höhe ihrer Umweltschutzinvestitionen dem Statistischen Bundesamt mitzuteilen. Für das produzierende Gewerbe können dabei grob drei Arten von Umweltschutzinvestitionen unterschieden werden: • Investitionen, die ausschließlich dem Umweltschutz dienen. Die vorliegenden Daten über diesen Investitionstyp können aus zwei Gründen als relativ verlässlich bezeichnet werden: Zum einen haben die Unternehmen schon wegen der zulässigen Sonderabschreibungen ein starkes Eigeninteresse zur Erfassung von Umweltschutzinvestitionen, und zum anderen stellen sich keine Abgrenzungsprobleme bei der Frage, welcher Teil der Aufwendungen denn nun wirklich auf Anforderungen des Umweltschutzes zurückzuführen ist. Bei solchen „reinen“ Umweltschutzinvestitionen handelt es sich typischerweise um additive Technologien, d.h. um Technologi en, bei denen die Schadstoffe am Ende des Produktionsprozesses vermindert wer den. Als konkretes Beispiel für nachgeschaltete Umweltschutzmaßnahmen kann die Rauchgasentschwefelung genannt werden. Die Umsetzung der Großfeuerungsanlagenverordnung hat zur Folge, dass in der Bundesrepublik Deutschland ca. 90 % der Steinkohlenkraftwerke zum Zweck einer Verminderung der Schwefeldioxidemissionen mit einem Nassverfahren zur Rauchgasentschwefelung ausgerüstet werden. Die entstehenden Kosten können demgemäß eindeutig einer bestimmten umweltpolitischen Maßnahme zugerechnet werden, wobei allerdings die Erträge abgezogen werden müssen, die dadurch entstehen, dass Gips als vermarktungsfähiges Nebenprodukt hergestellt werden kann;3 • ausgesprochen schwierig ist die Erfassung dagegen bei integrierten Technologien, die die Schadstoffe nicht nachträglich beseitigen, sondern bereits bei der Entstehung reduzieren. Solche Anlagen implizieren eine Umstellung des gesamten Produktionsverfahrens, so dass kaum zurechenbar ist, welcher Teil der Kosten dem Umweltschutz geschuldet ist. Darüber hinaus erhöhen solche Anlagen oft den Wirkungsgrad, so 2 Zur Möglichkeit der Erfassung von Umweltschutzkosten in Unternehmen vgl. vor allem BMU (1996a) und BMU (2003). 3 Vgl. Wicke (1992), S. 172. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 298 12 Kosten-Nutzen-Analyse298 dass sie langfristig nicht unbedingt mit einer Kostenerhöhung pro Produkteinheit verbunden sind. In diesem Fall sind Schätzungen nur brauchbar, wenn die langfristigen, kostendämpfenden Effekte abgezogen werden. Eine von einem der Verfasser am Institut für Ökologie und Unternehmensführung (mit)durchgeführte empirische Untersu chung ergab, dass die Bewertung integrierter Anlagen nicht nur von Industriezweig zu Industriezweig, sondern selbst innerhalb einer Branche sehr unterschiedlich ist: Auf der einen Seite gibt es Unternehmen, die anteilige Schätzungen nach Angaben der Betriebsleiter und der zuständigen Ingenieure, gegliedert nach den Umweltmedi en Luft, Wasser, Abfall, Lärm und Landschaftsschutz, vornehmen. Auf der anderen Seite ist aber auch festzustellen, dass auf eine anteilige Erfassung von Umwelt schutzkosten bei integrierten Anlagen vollständig verzichtet wird. Dies wird von den betreffenden Unternehmen damit begründet, dass für die Dokumentation der Umweltschutzleistungen in der Öffentlichkeit die Darstellung der Schadstoffreduktionen viel wichtiger sei als der Ausweis möglichst hoher Umweltschutzkosten. Fer ner lohne sich der Aufwand nicht, da die Verwendung integrierter Technologien zwar die Umweltbelastungen reduziere, aber nicht darauf zurückzuführen sei. Es werde daher lediglich eine allgemeine Kostenvergleichsrechnung für die möglichen Investi tionsobjekte, aber keine getrennte Umwelt-Investitionsrechnung durchgeführt, weil dies keine zusätzliche Entscheidungshilfe biete; • die gleichen Abgrenzungsprobleme wie bei integrierten Anlagen stellen sich schließlich bei Umweltschutzinvestitionen, die nicht prozess-, sondern produktbezogen sind. In diesem Fall ist es möglich, dass der Produktionsprozess die gleichen oder sogar höhere Umweltbelastungen als zuvor aufweist, während die Schadstoffbelastung, die beim Konsum der Produkte entsteht, verringert wird. Da die Schadstoffe möglicherweise unterschiedlichen Umweltmedien zuzurechnen sind und daher nur unter heroischen Annahmen miteinander verglichen werden können, ist oft schon strittig, ob es sich überhaupt um eine Umweltschutzinvestition handelt oder nicht. Ohne an dieser Stelle auf diesen Problemkomplex näher eingehen zu wollen, können wir demnach festhalten, dass Angaben über Umweltschutzinvestitionen immer dann mit großer Vorsicht zu genießen sind, wenn es sich nicht um additive Technologien handelt. Die folgende Tabelle 12.1 basiert auf Daten des Statistischen Bundesamts in Wiesbaden und zeigt, wie sich die einzelnen Posten im Zeitablauf entwickelt haben. Die Kernpunkte von Tabelle 12.1 können folgendermaßen zusammengefasst werden: • die in der Tabelle angegebenen Werte für die verschiedenen Ausgabenkategorien erfassen investive und laufende Ausgaben; • die Gesamtausgaben sind von 1996 bis 2002 rückläufig. Seit 2003 setzte eine Trendumkehr ein, so dass sich die Ausgaben in 2009 ungefähr auf dem Niveau von 1996 bewegen. Die leicht steigenden Gesamtausgaben sind jedoch zum Großteil durch die neu erfassten Kategorien Klimaschutz und Reaktorsicherheit begründet. Würden die Werte zudem inflationsbereinigt ausgewiesen, so wären die aktuellen Ausgaben sogar deutlich geringer als 1996; • die größten Ausgaben entfallen auf Abfallentsorgung und Gewässerschutz, die zusammen über 80 % der Gesamtausgaben ausmachen. Beide Kategorien sind relativ konstant, ähnlich wie die Ausgaben für Naturschutz und die sonstigen Ausgaben. Stark rückläufig sind seit den 1990er Jahren hingegen die Ausgaben für Luftreinhaltung. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 299 12.2 Kosten des Umweltschutzes 299 Jahr Abfallbeseitigung Gewässerschutz Luftreinhaltung Naturschutz/ Landschaftspflege Klimaschutz Sonstige Ausgaben insgesamt 1996 13.840 15.960 4.090 1.570 – 420 35.890 1997 13.550 15.570 3.320 1.510 – 450 34.400 1998 12.990 15.170 3.300 1.510 – 490 33.470 1999 13.130 15.910 3.020 1.540 – 500 34.110 2000 12.390 15.530 3.000 1.570 – 580 33.070 2001 12.870 15.090 3.090 1.550 – 500 33.110 2002 13.060 15.280 2.980 1.460 – 610 33.390 2003 12.900 15.980 2.910 1.470 – 730 34.000 2004 13.060 16.490 2.800 1.410 – 680 34.440 2005 14.030 15.530 2.650 1.340 – 630 34.180 2006 14.500 15.570 2.290 1.360 510 630 34.860 2007 14.820 14.740 2.520 1.240 1.240 630 35.200 2008 15.300 14.430 2.610 1.340 1.690 670 36.040 2009 14.350 14.600 2.550 1.390 1.720 750 35.360 Quelle: Statistisches Bundesamt (2012), S. 22. Alle Angaben in Millionen Euro und in jeweiligen Preisen. Die Ergebnisse für 2009 sind vorläufig. Die Spalte „Sonstige“ beinhaltet Ausgaben für Lärmbekämpfung, Bodensanierung und Reaktorsicherheit (seit 2002). Tabelle 12.1: Umweltschutzausgaben in der Bundesrepublik Deutschland von 1996–2009 Bei einer Betrachtung der Ausgaben nach Sektoren4 wird deutlich, dass rund die Hälfte der Gesamtausgaben auf „privatisierte öffentliche Unternehmen“ (v.a. Abfallentsorgungsbetriebe) entfällt. Sowohl absolut als auch relativ erhöhte sich der Beitrag dieser Unternehmen. Die Anteile des Staats sind im Betrachtungszeitraum der Tabelle stark gesunken. In 2009 beliefen sich die staatlichen Ausgaben auf 8.110 Mio. Euro, also 23 % der Gesamtausgaben. 1996 nahm der Staatsanteil noch 36 % ein. Auch die Anteile bzw. Ausgaben des produzierenden Gewerbes sind insgesamt rückläufig, allerdings wurde dieser Trend 2006 durch Aufnahme der Klimaschutzmaßnahmen in die statistische Erhebung umgekehrt. In 2008 waren die Ausgaben der Unternehmen zum ersten Mal höher als die des Staates. Insgesamt können wir festhalten, dass nicht nur die Bewertung der Umweltqualität (vgl. hierzu Abschnitt 12.3), sondern bereits die Erfassung von Umweltschutzkosten mit gro- ßen Unsicherheiten behaftet ist. Halbwegs verlässlich sind lediglich die Angaben über die Investitionen in additive Technologien, während die Schätzungen über integrierte Technologien oder laufende Ausgaben sehr grob sind. 4 Siehe Statistisches Bundesamt (2012), S. 23–24. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 300 12 Kosten-Nutzen-Analyse300 12.2.2 Exkurs: Die Schätzung der Kosten künftiger Umweltschutzmaßnahmen am Beispiel eines Verbots von PVC im Verpackungsbereich Die Erfassung der Kosten von bereits durchgeführten Umweltschutzmaßnahmen kann be stenfalls Hinweise auf die Belastung der deutschen Wirtschaft durch die Umweltpolitik im internationalen Vergleich geben oder dabei helfen, die Rationalität früherer umwelt politischer Maßnahmen zu beurteilen. Die wichtigere praktische Aufgabe besteht aller dings darin, die Kosten umweltpolitischer Maßnahmen abzuschätzen, die noch nicht vor genommen wurden, umso die potentiellen Kosten mit der erhofften Verbesserung der Umweltqualität vergleichen zu können. Dabei müssen oft erhebliche Vereinfachungen in den Prämissen getroffen werden, um überhaupt handhabbare Modelle konstruieren zu können. Wir möchten die mit Plankostenrechnungen für umweltpolitische Verschärfungen verbundenen Schwierigkeiten an einem recht einfachen Beispiel, nämlich anhand eines mög lichen Totalverbots für PVC-Verpackungen darstellen. Ein solches Verbot wird wegen – allerdings ihrerseits umstrittener – ökologischer Bedenken gegen PVC immer wieder disku tiert.5 Wie kann man vorgehen, um die mit der PVC-Substitution im Verpackungsbereich verbundenen Kosten zu systematisieren? 1. Zunächst sind Hypothesen darüber zu bilden, für welche Anwendungsgebiete PVC durch welche Substitute (beispielsweise andere Kunststoffe, möglicherweise aber auch andere Materialien wie Papier und Holz) ersetzt wird. Da PVC ein extrem billiger Packstoff ist, fallen jedes Jahr Kosten durch die Verwendung teurerer Pack stoffe an, die selbstverständlich je nach Substitut unterschiedlich sind. Als bester Schätzwert für die Kosten der alternativen Verpackungsmaterialien sind die Markt preise anzusehen, womit mögliche Skaleneffekte oder – umgekehrt – steigende Kosten durch Knappheiten allerdings ausgeblendet werden. Die Berücksichtigung solcher zusätzlichen Effekte ist mit vertretbaren Kosten aber kaum durchführbar. Da sol che Substitutionsprozesse bisher nicht stattfinden, können die jeweiligen Materialien nur aus Expertenbefragungen ermittelt werden, so dass bereits von dieser Seite aus mit Unschärfen zu rechnen ist. Zur schließlichen Ermittlung der Gesamtkosten ist beachtenswert, dass die Mehrkosten der Substitute immer wieder entstehen, so dass es sich also um jährlich anfallende Mehrkosten handelt. 2. Da die Maschinen zur PVC-Herstellung und zur Verpackung der entsprechenden Produkte nur noch teilweise verwendbar sind, müssen entweder Sonder abschreibungen oder Umrüstkosten geschätzt werden, was mit einem recht hohen Aufwand verbunden ist. Bedenken Sie bitte, dass es im Falle einer nicht möglichen Umrü stung von Maschinen nicht sinnvoll ist, den Neuwert einer zusätzlichen Maschine zur 5 Die ökologischen Bedenken beziehen sich inzwischen in erster Linie auf die Entsorgung. Bei der Verbrennung von PVC im Haus- und Industriemüll entsteht Chlorwasserstoff, was den Aufwand bei der Abgasreinigung erhöht. Die Entstehung von Dioxinen wurde durch verbesserte Techniken zwar inzwischen reduziert, doch steigt dadurch die Menge des zu entsorgenden Sondermülls. Außerdem sind im PVC Weichmacher und Stabilisatoren enthalten, die nur schwer abbaubar sind. Die ökologischen Bedenken sind allerdings umstritten. Im Dezember 2005 hat die EU die Verwendung bestimmter Weichmacher (Phthalate) in Spielzeug und Babyartikeln verboten. Vgl. 22. Änderung der Richtlinie 76/769/EWG vom 14.12.2005.

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References

Zusammenfassung

Umweltökonomie – neue Aspekte

Die rasanten Entwicklungen in der Umweltpolitik in den vergangenen Jahren führten zu umfangreichen Anpassungen in diesem beliebten Lehrbuch, die insbesondere die anwendungsorientierten Abschnitte betreffen. Hier wurden vor allem die Kapitel über die Umweltinstrumente (Auflagen, Steuern, Zertifikate), die Kosten-Nutzen-Analyse sowie die internationalen Umweltaspekte (bspw. Klimakonferenzen) grundlegend aktualisiert. Darüber hinaus enthält das Kapitel zur Ressourcenökonomie nun ebenfalls eine anwendungsbezogene Diskussion.

Umweltökonomie – die Schwerpunkte

- Spieltheoretische Grundlagen

- Theorie externer Effekte

- Auflagen

- Steuern und Abgaben

- Zertifikate

- Verhandlungslösungen

- Umwelthaftung

- Umwelttechnischer Fortschritt

- Internationale Aspekte des Umweltproblems

- Umweltpolitik bei asymmetrischer Informationsverteilung

- Kosten-Nutzen-Analyse

- Ressourcenökonomie

Zielgruppe

Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten und Hochschulen sowie interessierte Praktiker in Wirtschaft, Politik und Verwaltung

Prof. Dr. Eberhard Feess ist seit 2008 Professor für Managerial Economics an der Frankfurt School of Finance and Management. Zuvor hatte er Lehrstühle an der EBS, der Johann Wolfgang Goethe Universität Frankfurt und der RWTH Aachen.

Prof. Dr. Andreas Seeliger lehrt seit 2011 Volks- und Energiewirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mosbach. Zuvor war er bei Frontier Economics, der Trianel European Energy Trading sowie dem Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln beschäftigt.