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10.3.1 Problembeschreibung in:

Eberhard Feess, Andreas Seeliger

Umweltökonomie und Umweltpolitik, page 234 - 238

4. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4668-5, ISBN online: 978-3-8006-4365-3, https://doi.org/10.15358/9783800643653_234

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Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 224 10 Internationale Aspekte des Umweltproblems224 gleicher Emissionen pro Anlage – daher suboptimal. Dies können wir in direkter Analogie zur Ineffizienz gleicher Auflagen interpretieren, die für unter schiedliche Unternehmen in einem Land gelten. 2. Im Unterschied zu grenzüberschreitenden Umweltproblemen kann eine kosteneffiziente Schadstoffvermeidung bei globalen Schadstoffen aber durch weltweit eingesetzte marktorientierte Instrumente theoretisch sehr einfach erreicht werden: Da die Grenzschäden durch Emissionen unabhängig von ihrer geographischen Lage immer gleich sind, ist auch der effiziente Steuersatz überall gleich. Da jedes Unternehmen in jedem Land bei einem gegebenen Steuersatz bis zum Ausgleich von Grenzkosten der Schadstoffvermeidung und Steuersatz vermeiden wird, sind im Endergebnis auch die Grenzkosten der Schadstoffvermeidung überall gleich. Auch dieses Ergebnis ergibt sich in direkter Übertragung der Überlegungen von mehreren Unternehmen eines Landes auf mehrere Länder. 3. Ohne internationale Koordination ergibt sich aber wiederum ein ineffizientes Nash- Gleichgewicht, weil jedes Land die Schädlichkeit der Emissionen nur gemäß der eigenen Wohlfahrtsfunktion beachtet, ohne die Schadensbewertung in anderen Ländern miteinzubeziehen. Ähnlich wie bei grenzüberschreitenden Schadstoffen können zwar auch bei globalen Umweltproblemen alle Länder von einer Kooperation profitieren, doch erweist sich diese angesichts der stets im Vordergrund stehenden Verteilungskämpfe als sehr problematisch. 10.3 Koordination globaler Umweltprobleme: Das Beispiel des Treibhauseffekts 10.3.1 Problembeschreibung Nach den theoretischen Überlegungen zu den optimalen internationalen Umweltstandards bzw. Umweltbelastungen unter verschiedenen Nebenbedingungen (nationale, grenzüber schreitende oder globale Schadstoffe) wollen wir uns nun den praktischen Schwierigkeiten bei der Koordination der internationalen Umweltpolitik am Beispiel des anthropogenen Treibhauseffekts zuwenden. Darunter versteht man eine über das natürliche Maß hinaus gehende Erwärmung der Erdoberfläche, die durch die vor allem bei der Verbrennung von Kohle, Gas und Öl abgegebenen Treibhausgase (Kohlendioxid, Methan, Fluorchlorkohlen wasserstoffe und Lachgas) entsteht. Mittlerweile bestehen kaum noch Zweifel daran, dass eine weitere Zunahme von Treibhausgasen zu einer erheblichen Temperaturerhöhung füh ren würde, die katastrophale Konsequenzen hätte. So hieß es beispielsweise schon 1988 im Zwischenbericht der Enquete-Kommission „Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre“ des Deutschen Bundestages, dass „der zunehmende Treibhauseffekt voraussichtlich verheeren de Folgen auf die Waldbestände der Erde, auf die Landwirtschaft und damit auch auf die Ernährungssituation der Menschen hat, die unter dem Druck der Bevölkerungsexplosion in den Entwicklungsländern noch zusätzlich verschärft wird.“19 19 Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages (1994), S. 43. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 225 10.3 Koordination globaler Umweltprobleme: Das Beispiel des Treibhauseffekts 225 Diese Einschätzung wird durch den dritten Sachstandsbericht des Zwischenstaat lichen Ausschusses für Klimaänderungen IPCC (Intergovernmental Panal on Climate Change) eindeutig bestärkt.20 So geht dieser Bericht von einer ganzen Reihe gravierender Ver- änderungen aus, die durch den zu erwartenden anthropogenen Klimawandel erzeugt werden. Die Untersuchung stützt sich auf Veränderung von Konzentrations-Indikatoren (z.B.CO2, Wetter-Indikatoren (z.B. Hitzetage)), biologischen und physikalischen Indikatoren (z.B. Mittlerer Meeresspiegel, Korallenausbleichung) und ökonomischen Indikatoren (z.B. wetterbezogene ökonomische Verluste). So ist die atmosphärische CO2-Konzentration von durchschnittlich 280 ppm in den Jahren 1000–1750 um 31 % auf 368 ppm im Jahr 2000 angestiegen, die von Methan (CH4) im gleichen Zeitraum sogar um 151 %. In den 1990er Jahren sind die höchsten je gemessenen Werte der Konzentration anthropogener atmosphärischer Treibhausgase ermittelt worden.21 Die Ursache hierfür wird hauptsächlich in der Verbrennung fossiler Brennstoffe22 und der Landwirtschaft gesehen. Beim Wetter ist im 20. Jahrhundert eine Erhöhung der globalen Erdoberflächentempera tur um o0 6 C, , eine Zunahme von Hitzetagen und Starkniederschlägen in mittleren und höheren Breiten zu beobachten. Ferner sind im 20. Jahrhundert ein Anstieg des mittleren globalen Meeresspiegels um 1–2 mm pro Jahr und ein Rückzug nicht-polarer Gletscher zu verzeichnen.23 Es steht heute nahezu außer Frage, dass ein Großteil der Erwärmung in den letzten 50 Jahren auf menschliche Aktivitäten zurückzuführen ist.24 Die Prognose für das 21. Jahrhundert geht eindeutig von einer Zunahme aller schon jetzt beobachtbaren Verän derungen aus. So wird für den Zeitraum von 1990 bis 2100 eine Erhöhung der mittleren globalen Erdoberflächentemperatur o o(1 4 C 5 8 C), − , erwartet, die zwei bis zehnmal höher ist als im 20. Jahrhundert.25 Die Folgen wären eine stärkere Gefährdung der menschli chen Gesundheit durch viele unterschiedliche Faktoren, wie beispielsweise zunehmende Überschwemmungen und Stürme sowie zunehmende Verbreitungen von Krankheiten (z.B. Malaria). Obwohl eine Quantifizierung der volkswirtschaftlichen Kosten dieser Veränderungen verständlicherweise mit großen Unsicherheiten behaftet ist und daher beispielsweise vom Wissenschaftlichen Beirat der Bundesregierung für Globale Umweltveränderungen grund sätzlich skeptisch gesehen wird, vermutet dieser schon bei einer Erwärmung von ca. o2 5 C, oberhalb des vorindustriellen Werts eine Reduktion des Bruttoinlandprodukts von ca. 2–5 %.26 Ein Beleg für die schon heute aus dem Klimawandel resultierenden immensen Kosten wird in der Erhöhung monetären Schäden aus Katastrophenereignissen gesehen, die von den 1950er Jahren bis zu den 1990er Jahren um das 10,3-fache von 3,9 Mrd. USD auf 40 Mrd. USD pro Jahr angestiegen sind.27 20 IPCC (2002). Der vierte Sachstandsbericht wurde 2007 veröffentlicht und bestätigte die zentralen Aussagen des Vorgängers. Ein fünfter Bericht ist für 2014 geplant. Vgl. IPCC (2007). 21 Vgl. IPCC (2002), S. 5. 22 „Es steht praktisch fest, dass CO2-Emissionen aus der Verbrennung fossiler Brennstoffe im 21. Jahrhundert den Haupteinfluss auf den Trend der atmosphärischen CO2-Konzen trationen darstellen werden.“ (IPCC (2002), S. 34). 23 Vgl. IPCC (2002), S. 5 f. 24 Vgl. IPCC (2002), S. 34. 25 Vgl. IPCC (2002), S. 10. 26 Vgl. BMU (2004b), S. 18. 27 Vgl. IPCC (2002), S. 74. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 226 10 Internationale Aspekte des Umweltproblems226 Die Anteile der verschiedenen Spurengase am anthropogen bedingten Treibhauseffekt liegen Schätzungen zu Folge bei etwa 63,7 % für CO2, 19,2 % für Methan, 10,2 % für FCKW und FKW, 5,7 % für Distickstoffoxide und 1,2 % für sonstige Spurengase. Die hohe Bedeutung von CO2 hat dazu geführt, dass dessen Verminderung in den Mittelpunkt der Diskussion gerückt ist. Von umweltpolitisch großer Bedeutung ist dabei, dass zahlreiche Ansatzpunkte zur Verminderung wie die Brennstoffsubstitution, Erhöhungen des Wirkungsgrades, die Energieeinsparung durch Wärmedämmung, die Verminderung von Transportkilometern oder die Wahl anderer Transportmittel existieren. Da die Grenzkosten der Schadstoffvermeidung für ein derart reiches Repertoire an Möglichkeiten nicht bekannt sind und auch nicht bekannt sein können, sind Auflagen oder freiwillige Branchenabkommen, die sinnvollerweise stets bestimmte Emissionsminderungsmaßnahmen zum Inhalt haben müssen, wegen ihrer Verfehlung des Kriteriums der Kosteneffizienz als Instrumente der CO2-Minderungspolitik grundsätzlich ungeeignet. Die Existenz zahlreicher Minderungsmöglichkeiten und die Irrelevanz der räumlichen Verteilung der Emissionen verlangen für CO2 eine marktorientierte Lösung (Abgaben oder Zertifikate). Das zweitwichtigste Treibhausgas Methan hat verglichen mit CO2 ein etwa um den Faktor elf höheres molares Treibhauspotential, d.h., dass verglichen mit CO2 die gleiche Menge Methan zu einer elfmal höheren Erwärmung der Erdoberfläche führt. Obwohl auch über die weltweiten CO2-Emissionen alles andere als vollständige Information besteht,28 ist die Unsicherheit über die Methanmengen doch deutlich größer. Schätzungen liegen zwi schen 287 und 965 Millionen Tonnen (MT) jährlich,29 von denen zwischen 170 und 520 MT durch menschliche Tätigkeiten verursacht sein sollen. Der größte Teil stammt aus der Landwirtschaft, wobei Reisfelder mit 25–170 MT und die Massentierhaltung mit 65–100 MT besonders bedeutsam sind. Neben der Landwirtschaft sind die Lagerung von Abfall (20–70 MT) und die Verbrennung von Biomasse (20–80 MT) hervorzuheben. Erhebliche Unsicherheit besteht über die Bedeutung der Methanhydrat-Destabilisierung. Methanhy drat besteht aus eisähnlichen Festkörpern, bei denen die Methanmoleküle unter Druck in einem Netz von Wasserkristallen eingeschlossen sind. Es lagert vor allem in Sedimenten unter Permafrostböden in Randzonen der Kontinente und Tiefseegräben. Sollten die Permafrostböden im Zuge der globalen Erwärmung auftauen, kann es durch die Freisetzung von Methan zu einer kumulativen Verstärkung des Treibhauseffekts kommen.30 Die größten Erfolge sind bisher bei der Verminderung von FCKW (Fluorchlorkohlenwasserstoffe) zu verzeichnen, die vor allem wegen des Abbaus der Ozonschicht berüchtigt sind. Bahnbrechend für die FCKW-Verminderung war das sog. Montrealer Protokoll von 1987, das eine Halbierung der FCKW-Emissionen bis zum Jahr 2000 vorsah. Angesichts der wissenschaftlichen Gewissheit über die Folgen der Zerstörung der Ozonschicht und der technisch wie ökonomisch machbaren FCKW-Substitution wurde 1990 beschlossen, dass alle Vertragsparteien (an der Vereinbarung sind 140 Länder beteiligt) die FCKW -Produktion bis zum Jahr 2000 völlig einstellen, was schließlich auf den 1. Januar 1996 vorgezogen wurde.31 28 Vgl. z.B. Cline (1992), S. 16 und Harris (2005). 29 IPCC (2007) gehen von 340 MT aus, die demnach zu ca. 20 % zum Treibhauseffekt beitragen. 30 Einen Überblick gibt Logan (2003). Ruppel/Noserale (2012) vom US Geological Survey (USGS) schätzen die diskutierten Umweltwirkungen jedoch als sehr unwahrscheinlich ein. 31 Vgl. EU-KOM (2007). Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 227 10.3 Koordination globaler Umweltprobleme: Das Beispiel des Treibhauseffekts 227 Ein gerade unter umweltpolitischen Gesichtspunkten sehr wichtiger Aspekt ist, dass neben der Verminderung der Emission von Spurengasen mit der Verringerung des Holzein schlages und der Aufforstung von Wäldern ein zweiter wichtiger Ansatzpunkt zur Be kämpfung des Treibhauseffekts existiert, weil dadurch CO2 gebunden wird, das andern falls in die Atmosphäre gelangen und zum Treibhauseffekt beitragen würde. Umweltpolitisch ist dies deshalb entscheidend, weil die Bindung von CO2 oft kostengünstiger ist als dessen Vermeidung. In einer Untersuchung über den Energiebereich in den Niederlan den, Dänemark, Brasilien, Thailand, Venezuela, Simbabwe, Ägypten und Senegal, bei der sowohl der Energieverbrauch (Energieeffizienz, Energieeinsparung, Verwendung alternati ver Energiequellen) als auch die Energieversorgung (Umstellung auf die Verbrennung von Biomasse, Wasserkraft, Naturgas, Kern-, Solar- und Windenergie) berücksichtigt wurden, kam das United Nations Environmental Program (UNEP)32 zu dem Ergebnis, dass die durchschnittlichen Grenzvermeidungskosten für eine Tonne CO2 zwischen 10 und 25 USD betragen, sofern von einer 25prozentigen Verminderung in den Industriestaaten ausge gangen wird. Das Umweltbundesamt gibt in einer aktuellen Publikation33 einen Überblick über verschiedene Studien. Die Bandbreite der Vermeidungskosten bewegt sich dabei zwischen -90 Euro pro Tonne34 und über 1.000 Euro/Tonne. In diesem Zusammenhang sind die Ergebnisse der Forest Absorbing Carbondioxide Emissions (FACE) in den Niederlanden interessant. Dabei handelt es sich um eine Stiftung der niederländischen Elektrizitätsgesellschaften, die sich vorgenommen hat, in den nächsten 25 Jahren 150.000 ha neuen Wald zu pflanzen, wodurch etwa 28 Millionen Ton nen Kohlendioxid aus der Atmosphäre entfernt werden könnten. Die Programme zeigen erstens, dass sich die Kosten für Speichermaßnahmen in den verschiedenen Ländern stark unterscheiden und zweitens, dass die CO2-Speicherung in der Tat häufig günstiger ist als die CO2-Vermeidung. So wurden die Kosten für die Nie derlande mit 81 USD und für Tschechien mit 47,7 USD pro Tonne relativ hoch geschätzt. Für Ecuador (2,7), Malaysia (4,0), Uganda (4,4) und Russland (4,6) sind deutlich niedrigere Werte angegeben.35 Auch eine aktuellere Studie von McKinsey sieht in Aufforstungsmaßnahmen eine relativ günstige Möglichkeit, CO2 zu reduzieren. Die geschätzten Kosten (ca. 10 bis 15 Euro pro Tonne) sind aufgrund methodischer Unterschiede nicht direkt mit den zuvor angeführten Werten von FACE zu vergleichen. Verglichen mit anderen in der McKinsey-Studie angegebenen Kosten, bspw. von Maßnahmen wie Solarzellen (ca. 20  Euro pro Tonne) oder CO2-Speicherung in Untertagelagerstätten (sog. CCS, ca. 30 bis 55 Euro pro Tonne) wird jedoch auch hier der Vorteil der Senken deutlich.36 Dies zeigt, dass bei der Bekämp fung des Treibhauseffekts nicht nur die Vermeidung von Treibhausgasen, sondern auch deren Bindung (Speicherung) berücksichtigt werden muss.37 Die hohen Unterschiede in den Vermeidungskosten machen erneut 32 Vgl. Swisher/Villavicencio (1995). 33 Vgl. UBA (2012), S. 10 ff. 34 Negative Werte können dadurch entstehen, dass einige energiesparende Maßnahmen wie beispielsweise der Austausch von Glühbirnen durch LED-Leuchten auch die Kosten reduzieren. 35 Vgl. Pearce/Bello (1998), S. 8–9. 36 Vgl. McKinsey (2009). 37 Zu entsprechenden Empfehlungen kommen neben dem IPCC auch weitere Institutionen und Studien, so auch der häufig zitierte Report für die britische Regierung von Stern (2006). Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 228 10 Internationale Aspekte des Umweltproblems228 eindrucksvoll deutlich, dass in diesem Fall eine Preislösung das effizientere Instrument darstellt.38 10.3.2 Internationale Umweltkonferenzen Die Schwierigkeit bei der Bekämpfung des Treibhauseffektes besteht verständlicherweise darin, dass die Interessen der beteiligten Länder sehr unterschiedlich sind. Die dabei auftretenden Probleme lassen sich eindrucksvoll an den Beispielen der Vertragsstaatenkonferenzen zur Reduktion von Treibhausgasen verdeutlichen. Diese Konferenzen sind die Folgekonferenzen der beiden Ökologischen Weltgipfelkonferenzen, die 1972 in Stockholm und 1992 in Rio de Janeiro stattfanden. In Rio 1992 wurde unter anderem eine Kli marahmenkonvention erlassen, die von 154 Staaten und der Europäischen Gemeinschaft unterzeichnet wurde.39 Die unterzeichnenden Staaten vereinbarten in der Klimarahmen konvention „einzeln oder gemeinsam, die anthrophogenen Emissionen von Kohlendioxid und anderer, nicht durch das Montrealer Protokoll geregelter Treibhausgase auf das Ni veau von 1990 zurückzuführen.“ 40 Dabei stellen sich zwei Schwierigkeiten: • erstens hat die Vereinbarung keinerlei bindenden Charakter. Auf Druck der USA musste der Wortlaut der Klimarahmenkonvention so geändert werden, dass die Vereinbarung keinen verpflichtenden, sondern lediglich auffordernden Charakter hat; • und vor allem wurden keinerlei Vereinbarungen über 2000 hinaus getroffen, was besonders deshalb entscheidend ist, weil eine Einfrierung der Emissionen auf dem Niveau von 1990 in den Vertragsstaaten angesichts der voraussichtlichen Zunahme des CO2-Ausstoßes in Schwellen- und Entwicklungsländern bei weitem nicht ausreicht. Ursprüngliches Ziel der Vertragsstaatenkonferenz („Conference of the Parties“ – COP, alternativ auch Klimakonferenz) in Berlin (COP1) im Juni 1995 war daher die Vereinbarung konkreter Zielwerte und Maßnahmen über 2000 hinaus. Die meiste Zeit der Konferenz wurde allerdings mit dem letztlich gescheiterten Versuch verbracht, einen für alle Länder akzeptablen Abstimmungsmodus zu entwerfen. Dies ist nicht weiter verwunderlich, weil der Abstimmungsmodus die letztlich durchsetzbaren Ergebnisse wesentlich beeinflusst. Folgerichtig beharrten die erdölexportierenden Länder auf Einstimmigkeit, so dass Vereinbarungen nur auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner möglich wären. Die unterschiedlichen Vorstellungen über zu vereinbarende Beschlüsse kann man leicht ver einfacht folgendermaßen zusammenfassen: • die vom Treibhauseffekt besonders betroffenen sog. AOSIS-Staaten (Alliance Of Small Island States) forderten, dass die OECD-Staaten sowie die osteuropäischen Transformationsländer ihre CO2-Emissionen bis 2005 um 20 % (Bezugsjahr ist wie bei der Konferenz in Rio immer 1990) senken; • die Bundesrepublik Deutschland stimmte diesem Vorstoß zu und kündigte darüber hinaus eine Verminderung um 25 % bis 2005 an; 38 Siehe hierzu auch die Ausführungen in Abschnitt 6.7.1. 39 Vgl. als Überblick über die Ergebnisse des Umweltgipfels z.B. BMU (1992). 40 Artikel 4, Absatz 2b der Klimakonvention.

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References

Zusammenfassung

Umweltökonomie – neue Aspekte

Die rasanten Entwicklungen in der Umweltpolitik in den vergangenen Jahren führten zu umfangreichen Anpassungen in diesem beliebten Lehrbuch, die insbesondere die anwendungsorientierten Abschnitte betreffen. Hier wurden vor allem die Kapitel über die Umweltinstrumente (Auflagen, Steuern, Zertifikate), die Kosten-Nutzen-Analyse sowie die internationalen Umweltaspekte (bspw. Klimakonferenzen) grundlegend aktualisiert. Darüber hinaus enthält das Kapitel zur Ressourcenökonomie nun ebenfalls eine anwendungsbezogene Diskussion.

Umweltökonomie – die Schwerpunkte

- Spieltheoretische Grundlagen

- Theorie externer Effekte

- Auflagen

- Steuern und Abgaben

- Zertifikate

- Verhandlungslösungen

- Umwelthaftung

- Umwelttechnischer Fortschritt

- Internationale Aspekte des Umweltproblems

- Umweltpolitik bei asymmetrischer Informationsverteilung

- Kosten-Nutzen-Analyse

- Ressourcenökonomie

Zielgruppe

Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten und Hochschulen sowie interessierte Praktiker in Wirtschaft, Politik und Verwaltung

Prof. Dr. Eberhard Feess ist seit 2008 Professor für Managerial Economics an der Frankfurt School of Finance and Management. Zuvor hatte er Lehrstühle an der EBS, der Johann Wolfgang Goethe Universität Frankfurt und der RWTH Aachen.

Prof. Dr. Andreas Seeliger lehrt seit 2011 Volks- und Energiewirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mosbach. Zuvor war er bei Frontier Economics, der Trianel European Energy Trading sowie dem Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln beschäftigt.