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8.8 Exkurs: Kritik des Verursacherprinzips in:

Eberhard Feess, Andreas Seeliger

Umweltökonomie und Umweltpolitik, page 192 - 197

4. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4668-5, ISBN online: 978-3-8006-4365-3, https://doi.org/10.15358/9783800643653_192

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Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 182 8 Umwelthaftung182 2. Der besondere Vorzug der Gefährdungshaftung ist, dass sie als einziges umweltpolitisches Instrument keinerlei Kenntnis der Umweltbehörde über die Vermeidungskosten der Unternehmen erfordert, um ein Pareto-Optimum zu erreichen. Die Einführung einer Gefährdungshaftung für alle Umweltmedien im Umwelthaftungsgesetz ist daher zu begrüßen. 3. Bei alternativer Kausalität verbindet das Umwelthaftungsgesetz Wahrscheinlichkeitsschwellen mit einem Haftungsausschluss bei Einhaltung des genehmigten Normalbetriebs. Letzteres erweist sich als geschickte, implizite Einführung der Verschuldenshaftung bei ungeklärter Kausalität, die die Effizienz des UHG gegen- über reinen Wahrscheinlichkeitsschwellen erhöht. Besser wäre es aber noch, vom Alles-oder-Nichts-Prinzip abzurücken und eine Proportionalhaftung einzuführen. Diese erfüllt die Dezentralisierungsfunktion der Gefährdungshaftung, weil sie auch ohne Kenntnis der Vermeidungskosten zum Pareto-Optimum führen kann. 4. Bei Multikausalität lässt sich die Dezentralisierungsfunktion der Gefährdungshaftung nicht mehr aufrechterhalten. Dies bedeutet, dass effiziente Haftungsregeln nur noch existieren, wenn die Vermeidungskosten der beteiligten Unternehmen bekannt sind und konsequent berücksichtigt werden. Es stellt sich dann allerdings das von Auflagen bekannte Problem eines Zielkonflikts zwischen der statischen Allokationseffizienz und der dynamischen Anreizwirkung. Wir kommen daher zu dem Ergebnis, dass für großräumige Umweltschäden mit zahlreichen beteiligten Unternehmen wie beispielsweise dem Treibhauseffekt, Abgaben oder Zertifikate wesentlich besser geeignet sind als Haftungsregeln, während man bei monokausalen und unsicheren externen Effekten gut mit einer Gefährdungshaftung operieren kann. Abschließend – nicht nur zu Haftungsregeln – können wir daher festhalten, dass die relative Vorteilhaftigkeit umweltpolitischer Instrumente auch von der Art der externen Effekte abhängt. 8.8 Exkurs: Kritik des Verursacherprinzips33 Vor allem in der politischen, teilweise aber auch in der wissenschaftlichen Diskussion gilt das Verursacherprinzip als einer der hehren Grundsätze der Umweltökonomie und -politik, der nur in wohl definierten Ausnahmefällen verlassen werden sollte.34 Dies wird neben verständlichen Gerechtigkeitsvorstellungen zunehmend auch ökonomisch begründet: Weil die theoretische Umweltökonomie nachgewiesen habe, dass das Verursacherprinzip effizi ent sei, sei dieses mittlerweile unumstritten. Nicht selten wird das Verursacherprinzip mit einer Internalisierung externer Effekte einfach gleichgesetzt. Im Unterschied zu diesen populären Vorstellungen soll in diesem Abschnitt gezeigt werden, dass mit der ökonomischen Theorie nichts Derartiges wie ein Verursacherprinzip begründet werden kann oder begründet werden soll. Das einzige ökonomische Prinzip zur Internalisierung externer Effekte ist das Effizienzprinzip, und unter Effizienzgesichts punkten kann es geboten sein, den physischen Verursacher zur Kasse 33 Vgl. zum Folgenden vor allem Adams (1989). 34 Vgl. für alle z.B. Wicke (1993), S. 119 ff. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 183 8.8 Exkurs: Kritik des Verursacherprinzips 183 zu bitten. Es gibt also kein ökonomisches Verursacherprinzip, das sich dann als effizient erweist, sondern es gibt ein Effizienzprinzip, das zur Belastung des physischen Verursachers führen kann. Das Verursacherprinzip erweist sich bei einer genaueren Untersuchung dagegen als Leerformel. Die folgenden Überlegungen sind zum Verständnis der Instrumentendiskussion nicht unbedingt erforderlich und wurden daher als „Exkurs“ gekennzeichnet. Wichtig sind sie deshalb, weil sie deutlich zum Ausdruck bringen, wie in der Fachöffentlichkeit durch die Verwendung begrifflicher Leerformeln häufig normative Urteile als analytische Schlussfol gerungen ausgegeben werden, und dadurch „metaphysische Nebelbomben“35 abgeworfen werden. Schon die Arbeit von Coase (1960) stellt eine erste, ernsthafte Erschütterung des Verursacherprinzips dar: Coase zeigt, dass es unter Effizienzgesichtspunkten gleichgültig ist, ob die Eigentumsrechte dem physischen Verursacher (d.h. dem Viehzüchter) oder dem Ge schädigten (d.h. dem Getreidebauern) zugesprochen werden.36 Er macht damit klar, dass es keineswegs effizient sein muss, den physischen Verursacher zu belasten.37 Die Kritik lässt sich indes erheblich verschärfen, wenn man bedenkt, dass ein Verursacher„prinzip“ ein trennscharfes Kriterium dafür voraussetzt, wer denn eigentlich als Verursacher zu bezeichnen ist. Dies ist aber keineswegs trivial: Zwar kann man das Vieh und dessen gleichnamigen Züchter im physischen Sinne als Verursacher der Schäden bezeichnen, doch könnte schließlich kein Schaden eintreten, wenn der Getreidebauer auf dem Land nicht ausgerechnet etwas Nützliches anbauen würde. Wir müssen uns also genau fragen, was unter dem Begriff „Verursachung“ zu verstehen ist. Dazu nehmen wir Anleihen in den Rechtswissenschaften, weil dort der Verursachungsbegriff verständlicherweise eine besonders große Rolle spielt. Rechtswissenschaftler be mühen sich zunächst eifrig um eine möglichst präzise Trennung zwischen Kausalität und Verschulden: Die Kausalität bezieht sich ausschließlich auf die Beschreibung der Tatzu sammenhänge selbst und enthält noch keine normative Würdigung der Gesamtsituation. Beim Verschulden spielen dagegen die Würdigung und Beurteilung der Situation eine Rol le, da man beispielsweise dem Viehzüchter kein Verschulden zur Last legen wird, wenn er alles getan hat, um den (ungeplanten) Ausbruch der Vierbeiner auf das Gebiet des Getreidebauern zu verhindern. Wie erläutert, genügt bei der Gefährdungshaftung der Kausalitätsnachweis als Haftungsvoraussetzung, während bei der Verschuldenshaftung zusätzlich der Verschuldensnachweis erbracht werden muss. 35 Eger/Nagel/Weise (1991), S. 32. 36 Vgl. ausführlich oben, Kapitel 7. 37 Dies wird noch deutlicher, wenn wir im Anschluss an die Überlegungen zu multikausalen Schäden nun bilaterale Schäden betrachten, bei denen der Schadenserwartungswert von den Aktivitäten des Schä digers und des Geschädigten abhängt. Ganz analog zur Multikausalität sind dann nur Haftungsregeln effizient, bei denen der zu tragende Schadensteil sprunghaft ansteigt, wenn das effiziente Sorgfaltsni veau nicht eingehalten wird. Da dies aber für den Schädiger und den Geschädigten gilt, können solche effizienten Haftungsregeln auch kein „Verursacherprinzip“ zum Ausdruck bringen, sondern lediglich ein „Betroffenenprinzip“, das besagt, dass die Beteiligten selbst mit den Schäden konfrontiert werden müssen. Die letzte Formulierung beschreibt korrekt die Aufgabe der Internalisierung externer Effekte, während eine ausschließliche Belastung des physischen Schädigers – unabhängig vom Verhalten des Geschädigten – alle Sorgfaltsanreize des Geschädigten zunichte machen würde. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 184 8 Umwelthaftung184 Genauere Überlegungen zeigen jedoch, dass die Trennung von Kausalität und Verschulden im Unterschied zu verbreiteten juristischen Vorstellungen alles andere als trenn scharf ist.38 Dies wird deutlich, wenn man versucht, den Kausalitätsbegriff genauer zu fassen. Ausgangspunkt juristischer Kausalitätstheorien ist die Formel von der „conditio sine qua non“: Diese besagt, dass unter den Begriff der „Verursachung“ eines Ereignisses zunächst alle Tatbestände gefasst werden können, die nicht hinweggedacht werden kön nen, ohne dass das Ereignis entfiele.39 Dabei stellt sich aber ein Problem: Denn die Formel von der conditio sine qua non bedeutet, dass das Opfer eine kausale Bedingung seiner eigenen Ermordung ist, da es schwer ist, jemanden umzubringen, den es gar nicht gibt. Gerade in seiner Absurdität zeigt dieses Mörder-Opfer-Beispiel das Problem der conditio sine qua non-Abgrenzung: Diese ist zwar geeignet, Sachverhalte, die gar nichts mit einem Tatbestand zu tun haben, auszugrenzen, sie hilft aber nichts bei der Eingrenzung auf die Faktoren, die man letztlich als kausal in Betracht ziehen möchte. Im Kern besteht das Problem also darin, dass die Formel von der conditio sine qua non keine Hinweise darauf geben kann, wie die Menge notwendiger Bedingungen auf die jenigen einzuschränken sei, die wirklich für eine Haftung in Frage kommen sollen. Dies ist besonders bei der Gefährdungshaftung wichtig, weil dort ja nicht auf das Verschuldens kriterium als „Korrektiv“ zurückgegriffen werden kann, und daher die Abgrenzung der Kausalität über die Haftung entscheidet. Gerade in der ökonomischen Theorie des Rechts wird immer wieder darauf hingewiesen, dass die Äquivalenztheorie zu einem infiniten Re gress führt, weil auch der Zimmermann mit dem Bau eines Bettes eine Bedingung für den in diesem Bett stattfindenden Mord setzt, ohne ernsthaft für eine Haftung in Frage zu kommen.40 Es muss daher ein Kriterium gefunden werden, um bestimmte Schadensbeiträge, die sich nach Schadenseintritt als unabdingbar erweisen, auszuschließen. Die schon im 19. Jahrhundert entwickelte und heute in modifizierter Form einflussreiche Adäquanztheorie betrachtet deshalb nur solche Bedingungen als im juristischen Sinne kausal, die „regel mäßig“ einen Schaden auslösen und schließt „gänzlich unwahrscheinliche Kausalverläufe“ aus.41 Interpretiert man „regelmäßig“ als Überschreitung einer bestimmten Wahrschein lichkeitsschwelle, so zeigt sich aber unmittelbar, dass dies das Ausgrenzungsproblem aus zwei Gründen nicht zu lösen vermag. Zum einen hängt die Wahrscheinlichkeit, mit der eine bestimmte Handlung einen Schaden auslöst, vom Detaillierungsgrad der Handlungsdefi nition ab. Beispielsweise besteht nur eine minimale Wahrscheinlichkeit dafür, dass ein be trunkener Kraftfahrer gerade bei Autobahnkilometer x in einen Unfall mit dem sorgfältig fahrenden Individuum y verwickelt wird. Betrachtet man dagegen die gesamte Heimfahrt des Betrunkenen als eine Handlung, so steigt die Wahrscheinlichkeit natürlich an. Adams argumentiert daher überzeugend, dass „die Verwendung der Wahrscheinlichkeitshöhe ein inhaltsleeres Entscheidungskriterium (ist), wenn nicht zugleich eine Begründung für den zu wählenden Detailgenau- 38 Selbstverständlich gibt es auch Juristen, denen dieser Sachverhalt durchaus deutlich ist, vgl. z.B. Assmann (1988), S. 104. 39 Vgl. aus der juristischen Literatur z.B. Lange (2003), Kötz/Wagner (2010). 40 Vgl. ausführlich auch Cooter/Ulen (2011). 41 Vgl. z.B. Kötz/Wagner (2010), Lange (2003), beide mit zahlreichen theoriegeschichtlichen Verweisen. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 185 8.8 Exkurs: Kritik des Verursacherprinzips 185 igkeitsgrad mitgegeben wird.“42 Zum anderen hat der Bundes gerichtshof in einem viel beachteten Urteil die Adäquanz hinsichtlich eines Impfschadens bejaht, obwohl die Schadenswahrscheinlichkeit von Sachverständigen auf unter 0,0001 ge schätzt wurde.43 Die dabei gemachten Ausführungen bestätigen ebenso wie zahlreiche weitere Urteile und die Sekundärliteratur, dass die Beurteilung der adäquaten Kausalität nicht nur von der Wahrscheinlichkeit der Schadensverursachung, sondern auch von der normativen Würdigung der Gesamtumstände abhängt.44 Die neuere Rechtsprechung verzichtet daher bei der Eingrenzung der Bedingungsformel oft auf das Adäquanzkriterium und argumentiert direkt mit dem Schutzzweck der Norm, die einem Verursacher im Sinne der conditio sine qua non einen Schaden dann zu rechnet, „wenn die verletzte Norm nach ihrem Sinn und Zweck den Eintritt gerade dieser Schäden verhindern sollte.“45 Die Stärke der Lehre vom Schutzzweck der Norm liegt dem nach nicht in der Bereitstellung eines präzisen Entscheidungskriteriums, sondern darin, den normativen Charakter der Auswahl „adäquater“ Bedingungen deutlich herauszuarbei ten. Dies bestätigt, dass Kausalitätsüberlegungen in der Tat bestenfalls eine Untergrenze der Zurechnung liefern können: Da die Aufnahme in die Menge ad- äquater Kausalfaktoren davon abhängt, wem man einen Schaden – aus welchen Gründen auch immer – zurech nen will, ist die adäquate Kausalität keine Haftungsvoraussetzung, sondern eine Folge der Zielsetzung einer Haftungsnorm. Verschiedentlich wird in der juristischen Literatur da her so weit gegangen, die „über Jahrzehnte geführte Auseinandersetzung um den richtigen Kausalitätsbegriff im Haftungsrecht“ als „Stellvertreterdebatte“ zu bezeichnen, weil sich die entsprechenden „Kausalitätstheorien (stets) als Haftungstheorien“ erweisen.46 Die Theorie vom Schutzzweck der Norm verdeutlicht, dass neben der Schadenswahrscheinlichkeit auch andere Aspekte bei der Beurteilung der Schadensereignisse eine Rolle spielen müssen.47 Diese „anderen Aspekte“ werden zwar nicht eindeutig definiert, doch zeigen sowohl die rechtswissenschaftliche Literatur als auch die Rechtsprechung, dass dabei insbesondere die erwartete Schadenshöhe (und somit in Verbindung mit der Wahr scheinlichkeit: der Schadenserwartungswert), aber auch die Kosten der Schadenspräven tion berücksichtigt werden. Obwohl die Schadenswahrscheinlichkeit im bereits erwähnten Impfschaden nur mit 0,0001 geschätzt wurde, wurde die Adäquanz der Kausalität bejaht, weil die Schadenshöhe groß und die Schadensvermeidungskosten niedrig waren.48 Diese Überlegungen zeigen aber sehr deutlich, dass die Trennung von Kausalität und Verschulden letztlich nicht durchgehalten werden kann: Denn schon bei der Eingrenzung der Kausalität, nicht erst bei der Zuweisung eines Verschuldens, spielen Katego- 42 Adams (1985), S. 152. 43 Vgl. BGHZ 18, 286. 44 Vgl. hierzu insbesondere die Fälle aus der Rechtsprechung bei Kötz/Wagner (2010) und Lange (2003). 45 Vgl. Kötz/Wagner (2010). 46 Vgl. Assmann (1988), S. 104. 47 Lange (2003) weist zu Recht daraufhin, dass der Unterschied zwischen der adäquaten Kausalität und dem Schutzzweck der Norm letztlich nur terminologischer Natur ist, wobei die Lehre vom Schutzzweck der Norm vorzuziehen sei, weil sie klarer den von Kausalitätserwägungen unabhängigen Entscheidungs spielraum betone. 48 Vgl. analog die bei Lange (2003) geschilderten Fälle aus der Rechtsprechung. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 186 8 Umwelthaftung186 rien wie die Schadensvermeidungskosten und der Schadenserwartungswert eine Rolle. Mit anderen Worten: Schon bei der Entscheidung darüber, wer als „Verursacher“ zu bezeichnen ist, er folgt eine normative Würdigung der Gesamtumstände. Diese Würdigung der Gesamtumstände hängt aber letztlich davon ab, wem man einen Schaden zurechnen möchte. Daraus folgt aber aus rein logischen Gründen, dass es so etwas wie ein „Verursacherprinzip“ gar nicht geben kann: Denn die Entscheidung darüber, wer im juristischen Sinne als Ver ursacher bezeichnet werden soll, hängt selbst von der Würdigung der Gesamtumstände und damit von der Zielsetzung ab, die mit der Zuweisung der Verursachung bezweckt wird. Die ökonomische Theorie des Haftungsrechts lässt keinen Zweifel daran, dass diese Zielsetzung – zumindest unter ökonomischen Gesichtspunkten – in einer möglichst ef fizienten Internalisierung externer Effekte besteht. Dazu muss man aber lediglich den Schadenserwartungswert und die Vermeidungskosten berücksichtigen, so dass jeder über die Beschreibung der physischen Schadenszusammenhänge hinausgehenden Kausalitätsüberlegung keine Bedeutung zukommt. Die ökonomische Theorie benötigt daher weder ein Verursacherprinzip, noch kann auf sie zurückgegriffen werden, um ein solches zu be gründen. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 187 9 Umwelttechnischer Fortschritt (dynamische  Anreizwirkungen) 9.1 Fragestellung und Überblick In den Kapiteln 4–6 wurde gezeigt, dass marktorientierte Instrumente wie Abgaben und Zertifikate gegenüber nicht vollständig differenzierten Auflagen unter dem Gesichtspunkt der Kosteneffizienz überlegen sind. Dabei spricht man auch von einer Überlegenheit unter dem Kriterium der statischen Allokationseffizienz, weil die Grenzkostenfunktionen der beteiligten Unternehmen als gegeben betrachtet werden. In Wirklichkeit können die Grenzkosten der Schadstoffvermeidung allerdings durch umweltfreundliche Innovationen vermindert werden, so dass es eine weitere wichtige Frage ist, welche Innovationsanreize von verschiedenen umweltpolitischen Instrumenten ausgehen. Man spricht in diesem Fall von der dynamischen Anreizwirkung.1 Während die siebziger und die (frühen) achtziger Jahre von der Diskussion der statischen Allokationseffizienz geprägt waren, wendet man sich spätestens seit Anfang der neunziger Jahre verstärkt den dynamischen Anreizwirkungen zu. Die Literatur begann dabei mit zwei recht berühmt gewordenen Aufsätzen von Downing/White (1986) sowie Milliman/Prince (1989), in denen die Innovationsanreize von Abgaben, Zertifikaten und Auflagen mit Hilfe recht einfacher Grafiken erläutert wurden. Die Methode bestand dabei darin, die Kostensenkungen zu berechnen, die sich aus einer Verschiebung der Grenzkostenfunktion der Schadstoffvermeidung für die verschiedenen Instrumente ergeben. Je größer diese Kostensenkungen, desto höher der Innovationsanreiz. Allerdings wiesen diese Analysen, obwohl sie zum damaligen Zeitpunkt wichtige Erkenntnisse vermittelten, einen erheblichen methodischen Nachteil auf. Dieser bestand darin, dass davon ausgegangen wurde, dass entweder alle oder gar kein Unternehmen innovieren. Da innoviert wird, sofern die Kostenersparnisse – diese umfassen bei Steuern und Zertifikaten auch Zahlungen für emittierte Schadstoffe – die (Fix-)Kosten der Innovation mindestens decken, ist dies implizit mit der Annahme identisch, dass sich die Unternehmen kooperativ verhalten. Dadurch ergeben sich einige wenig intuitive Resultate, die letztlich zu irreführenden Missverständnissen über die Auswirkungen der Instrumente auf die Innovationsanreize führen können und die mittlerweile aufgeklärt sind. Das Problem ist, dass die optimale Politik der Umweltbehörde – beispielsweise der Steuersatz – von der aggregierten Grenzkostenfunktion der Schadstoffvermeidung und damit von der Anzahl der innovierenden Unternehmen abhängt. Hängt aber der Steuersatz bzw. der Zertifikatepreis von der Anzahl innovierender Unternehmen ab, so gilt dies auch für die Innovationsanreize selbst, denn der Steuersatz bzw. der Zertifikatepreis 1 Für eine länderübergreifende Übersicht über den Zusammenhang von Umweltpolitik und Innovati onsanreizen vgl. Wallace (1995). Einige aktuellere Fallstudien werden in Parto/Herbert- Copley (2007) diskutiert. Einen Überblick über theoretische Analyseansätze liefern bspw. Kemp (1997) sowie Perino/Requate (2012).

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References

Zusammenfassung

Umweltökonomie – neue Aspekte

Die rasanten Entwicklungen in der Umweltpolitik in den vergangenen Jahren führten zu umfangreichen Anpassungen in diesem beliebten Lehrbuch, die insbesondere die anwendungsorientierten Abschnitte betreffen. Hier wurden vor allem die Kapitel über die Umweltinstrumente (Auflagen, Steuern, Zertifikate), die Kosten-Nutzen-Analyse sowie die internationalen Umweltaspekte (bspw. Klimakonferenzen) grundlegend aktualisiert. Darüber hinaus enthält das Kapitel zur Ressourcenökonomie nun ebenfalls eine anwendungsbezogene Diskussion.

Umweltökonomie – die Schwerpunkte

- Spieltheoretische Grundlagen

- Theorie externer Effekte

- Auflagen

- Steuern und Abgaben

- Zertifikate

- Verhandlungslösungen

- Umwelthaftung

- Umwelttechnischer Fortschritt

- Internationale Aspekte des Umweltproblems

- Umweltpolitik bei asymmetrischer Informationsverteilung

- Kosten-Nutzen-Analyse

- Ressourcenökonomie

Zielgruppe

Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten und Hochschulen sowie interessierte Praktiker in Wirtschaft, Politik und Verwaltung

Prof. Dr. Eberhard Feess ist seit 2008 Professor für Managerial Economics an der Frankfurt School of Finance and Management. Zuvor hatte er Lehrstühle an der EBS, der Johann Wolfgang Goethe Universität Frankfurt und der RWTH Aachen.

Prof. Dr. Andreas Seeliger lehrt seit 2011 Volks- und Energiewirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mosbach. Zuvor war er bei Frontier Economics, der Trianel European Energy Trading sowie dem Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln beschäftigt.