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6.8 Zusammenfassende Beurteilung von Zertifikaten in:

Eberhard Feess, Andreas Seeliger

Umweltökonomie und Umweltpolitik, page 148 - 152

4. Edition 2013, ISBN print: 978-3-8006-4668-5, ISBN online: 978-3-8006-4365-3, https://doi.org/10.15358/9783800643653_148

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Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 137 6.8 Zusammenfassende Beurteilung von Zertifikaten 137 • die Treibhausgasemissionen sollen bis 2020 um weitere 20 % gegenüber 1990 gesenkt werden; • es wird nur noch eine EU-weite Obergrenze vorgegeben. Somit entfallen nationale Unterziele ebenso wie nationale Zuteilungspläne; • die Handelsperiode ist mit 8 Jahren deutlich länger als die beiden Vorgänger; • die jährliche Emissionsobergrenze und damit die Zuteilung für die einzelnen Anlagen wird jedes Jahr um 1,74 % gekürzt; • der Teilnehmerkreis wird um bestimmte Sektoren erweitert (bspw. chemische Industrie, Aluminiumindustrie); • neben den 27 EU-Mitgliedern nehmen ab 2013 auch noch Norwegen, Kroatien, Island und Liechtenstein teil; • die Elektrizitätswirtschaft muss ab 2013 ihren vollständigen Zertifikatebedarf am Markt erwerben. Die Branche erhält also keine kostenlosen Zertifikate mehr; • die Industrieunternehmen erhalten 80 % ihrer Zertifikate kostenlos, allerdings anhand eines Benchmarkings, das sich an den effizientesten Anlagen orientiert. Der Anteil der kostenlosen Zuteilung soll bis 2020 auf 30 % sinken; • für Unternehmen, die im starken internationalen Wettbewerb stehen und die durch den Zertifikateerwerb stark belastet würden, werden Ausnahmen gewährt. Diese Unternehmen erhalten 100 % ihrer Zertifikate kostenlos zugeteilt, allerdings erfolgt alle 5 Jahre eine erneute Prüfung der tatsächlichen Belastung und Wettbewerbssituation; • die Strafe für zu wenige Zertifikate zum Stichtag bleibt bei 100 Euro pro fehlendem Zertifikat, zukünftig erfolgt jedoch eine Inflationsanpassung. Auch wenn noch keine Erfahrungen mit dem neuen System vorliegen, sind die meisten Maßnahmen zu begrüßen. Vor allem die Ausweitung der beteiligten Industrien und Länder sowie die einheitliche Emissionsgrenze dürften die Liquidität des Handels und die Kosteneffizienz des Systems erhöhen. Auch die Zurückführung des Anteils kostenfrei zugeteilter Zertifikate ist grundsätzlich positiv zu bewerten, zumal durch Ausnahmen auch weiterhin ein Kompromiss zwischen Umweltpolitik und internationaler Wettbewerbsfähigkeit angestrebt wird. 6.8 Zusammenfassende Beurteilung von Zertifikaten Bei vollständiger Konkurrenz sowie vollständiger Information seitens der Umweltbehörde über die Vermeidungskosten der beteiligten Unternehmen führt die Zertifikategenauso wie die Abgabenlösung zu einer kostenminimalen Internalisierung externer Effekte. Diese Äquivalenz beider Verfahren ist nicht weiter überraschend: Bei der Steuerregelung wird der Preis der Emission in Form einer Steuer vorgegeben, während bei der Zertifikatelösung die insgesamt zur Verfügung stehende Menge des „Produktionsfaktors Emission“ festge legt wird. Die jeweils andere Größe (bei Steuern die von den Unternehmen beibehaltene Emission und bei Zertifikaten der Preis der Schadstoffe in Form des Zertifikatepreises) wird von den Unternehmen bestimmt. Da bei vollständiger Konkurrenz jeder Menge ein deutig ein Preis und umgekehrt zugeordnet ist, müssen Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 138 6 Zertifikate138 beide Methoden dazu führen, dass die angestrebte Schadstoffreduktion effizient (d.h. kostenminimal) erreicht wird. Wenn man die einfachsten Annahmen vollständiger Konkurrenz und vollständiger In formation verlässt, so gibt es allerdings einige typische Eigenschaften von Zertifikaten, die sie von der Abgabenlösung unterscheiden. Dabei sind folgende Punkte hervorzuheben:66 1. Wenn man die Produktionsmengen als gegeben betrachtet und sich ausschließlich auf die Schadstoffreduktion pro Produkteinheit konzentriert, so ist die Effizienz der Abgabenlösung unabhängig von der Marktform. Dies liegt einfach daran, dass die Abgabe von der Umweltbehörde festgelegt und daher von den beteiligten Unternehmen nicht beeinflusst werden kann.67 Der Preis ist unabhängig von der Marktform ein Datum. Dies gilt bei der Zertifikatelösung nicht. Bei unvollständiger Konkurrenz ist der Zertifikatepreis nämlich kein Datum mehr, sondern hängt vom Angebotsund Nachfrageverhalten einzelner Unternehmen ab. Formal heißt dies, dass in den Kostenfunktionen der einzelnen Unternehmen der Zertifikatepreis als Funktion der Mengen dargestellt werden muss. Die Zielfunktion zur Minimierung der umweltbezogenen Gesamtkosten eines Unternehmens i ist daher ( ) ( ) ( )maxi i i z i i iC K V p E E V= + ⋅ − . (6.5) Gleichung (6.5) bedeutet, dass der Zertifikatepreis auch von der Zertifikate nachfrage Ei des betreffenden Unternehmens abhängt. Versetzen wir uns in die Lage eines Unternehmens, das die Emissionen wegen einer Rohstoffverteuerung in der Vermeidungstechnologie nicht mehr so billig vermeiden kann wie im Jahr zuvor und deshalb Zertifikate kaufen möchte. Wenn das Unternehmen bei unvollständiger Konkurrenz weiß, dass der Kauf von Zertifikaten zu einem steigenden Zertifikatepreis führen wird ( z ip E∂ / ∂ in Gleichung (6.5) ist größer als Null), so wird es weniger Zertifikatekaufen als bei vollständiger Konkurrenz. Denken Sie zum besseren Verständnis einfach an die gewöhnliche Monopolpreisbildung, bei der die Angebotsmenge aus dem gleichen Grund kleiner ist als bei vollständiger Konkurrenz. Analog dazu müssen Verkäufer damit rechnen, dass ein verstärktes Angebot zu niedrigeren Preisen führt, so dass das Zertifikateangebot kleiner ist als bei vollständiger Konkurrenz. Insgesamt kommt es also zu einem zu geringen Handel, so dass der Zertifikatepreis auch nicht mehr den Grenzvermeidungskosten entspricht. Das Kriterium der Kosteneffizienz ist bei Zertifikaten also nur erfüllt, wenn auf dem Zertifikatemarkt vollständige Konkurrenz besteht. 66 In Abschnitt 11.3 kommen wir auf die Unterschiede von Zertifikaten und Abgaben bei Unsicher heit noch mal zurück. 67 Das Ergebnis bei Abgaben ändert sich, wenn auch die Produktionsmenge einbezogen wird. Dies kann man sich leicht klar machen: Im Cournot-Nash-Gleichgewicht bei unvollständiger Konkurrenz lie gen die Produktionsmengen unter den pareto-effizienten, weil die Unternehmen bei jeder Erhöhung der Produktionsmenge mit einer Senkung des Verkaufspreises rechnen müssen. Wird der Abgabensatz ge mäß des Ausgleiches von Grenznutzen = Grenzschaden festgelegt, so kommt es zu einer zu geringen Produktionsmenge und daher auch – gemessen am Optimum – zu einer zu geringen Umweltbelastung. Der wohlfahrtsoptimale Steuersatz liegt daher unter den Grenzschäden. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 139 6.8 Zusammenfassende Beurteilung von Zertifikaten 139 2. Verschiedentlich wurde befürchtet, dass dies im Extremfall bei sehr wenigen beteiligten Unternehmen zum Versuch führen könne, Konkurrenten durch eine Hortung von Zertifikaten zum Marktaustritt zu bewegen. Allerdings stimmen wir Holger Bonus, einem der Vorreiter der Befürwortung der Zertifikatelösung in der Bundesrepublik Deutschland darin zu, dass dieses Problem praktisch nicht besonders wichtig sein dürfte, weil zumindest bei einer Zertifikatelösung für wichtige Emissionen – z.B. SO2 oder gar CO2 – der Kreis der beteiligten Unternehmen groß genug ist. 68 Eine solche Hortungs- und Verdrängungsstrategie ist vor allem dann unplausibel, wenn Unternehmen aus verschiedenen Branchen beteiligt sind, weil man dann die Zertifikate – unter Entgang der potentiellen Erlöse – auch Unternehmen vorenthalten muss, mit denen man gar nicht konkurriert. 3. Während die Problematik unvollständiger Konkurrenz eher für Preislösungen spricht, weist die Zertifikatelösung Vorteile unter dem Gesichtspunkt der ökolo gischen Treffsicherheit auf. Dies ist klar, weil unabhängig von der Marktform die Unternehmen insgesamt ja nur so viele Schadstoffe emittieren dürfen wie die Umweltbehörde vorgibt. Die Summe der Emissionen steht bei entsprechenden Kontrollmechanismen also ebenso fest wie bei Auflagen – der Unterschied ist allerdings, dass die Verteilung der Emissionen auf die einzelnen Unternehmen diesen selbst über lassen bleibt und demnach auch die regionalen Immissionen nicht feststehen. Dies führt wieder dann zu Komplikationen, wenn es auch auf die regionale Verteilung der Schadstoffe ankommt. Besonders günstige Anwendungsbedingungen finden Zertifi kate demnach dort vor, wo lediglich die Summe der Emissionen von Bedeutung ist. Allerdings gibt es – ähnlich wie bei Preislösungen69 – auch bei Zertifikaten durch aus Möglichkeiten, die Problematik der regionalen Immissionsverteilungen in den Griff zu bekommen. Zur Vermeidung von Missverständnissen hinsichtlich der ökolo gischen Treffsicherheit sei hinzugefügt, dass die Zertifikatelösung einer kontinuierli chen Verbesserung der Umweltqualität nicht zuwiderläuft, da der Umweltstandard wie oben erwähnt durch eine Abwertung der Zertifikate verschärft werden kann. Unter dem Gesichtspunkt der internationalen Wettbewerbsfähigkeit kann ein Vorteil der Zertifikate gegenüber Abgaben möglicherweise darin gesehen werden, dass keine Zah lungen an die Öffentliche Hand erfolgen, sofern die Unternehmen einmal im Besitz der Zertifikate sind. Die Gesamtkosten aller Unternehmen beschränken sich also auf die Vermeidungskosten, weil die Ausgaben für zusätzliche Zertifikate einzelner Unternehmen gleichzeitig Einnahmen für die Unternehmen sind, die die Zertifikate verkaufen. Während bei Abgaben zur Vermeidung einer Kostenerhöhung für den Unternehmenssektor als Gan zes Kompensationen notwendig sind, ist dies bei Zertifikaten nicht der Fall. Man muss dies allerdings nicht unbedingt als Vorteil betrachten, weil eine Kompensation in Form einer Verringerung anderer Steuern ökonomisch durchaus positiv beurteilt werden kann (vgl. die oben durchgeführten Überlegungen zur ökologischen Steuerreform). Die Erfahrungen mit Beispielen in den USA und der EU zeigen, dass sich Zertifikatelösungen durchaus umsetzen lassen. Beobachter sind sich einig, dass die theoretischen Vorteile von Zertifkaten auch in der Praxis realisierbar sind und dass Zertifkate insge- 68 Vgl. Bonus (1983). 69 Vgl. oben, Abschnitt 5.6 über die SO2-Verminderungen in Westeuropa. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 140 6 Zertifikate140 samt eine effiziente Lösung zur Internalisierung größerer Umweltprobleme darstellen. Allerdings wurde bei den beiden zuvor diskutierten Fällen auch deutlich, dass die Handelssysteme stark anfällig sind für politische „Designfehler“. Diese können nicht nur die Effizienz mindern, sondern innerhalb kürzester Zeit einen funktionierenden Markt zum Erliegen bringen. Vahlen – Allg. Reihe – Feess/Seeliger, Umweltökonomie und Unweltpolitik, 4. Aufl. Herstellung: Frau Deuringer Stand: 18.09.2013 Status: Imprimatur Seite 141 7 Verhandlungslösungen 7.1 Überblick 1960 erschien Ronald H. Coase’s Aufsatz „The Problem of Social Cost“, der den Ursachen externer Effekte intensiver nachging. Die Überlegungen des späteren Nobelpreisträgers Coase haben aus verschiedenen Gründen, die über die umweltpolitische Bedeutung weit hinausgehen, große Aufmerksamkeit erreicht. Die wesentlichen Punkte, die wir an schließend genauer erläutern möchten, seien zunächst vorweggenommen, um Ihnen eine Vorstellung von der Zielsetzung dieses Kapitels zu geben: • im Mittelpunkt des Aufsatzes von Coase steht der Gedanke, dass jede präzise Festlegung von Eigentumsrechten zu einer pareto-effizienten Internalisierung externer Effekte führt, sofern die Beteiligten vollständig informiert sind und die Art der Ver handlungen eindeutig spezifiziert ist. Damit leistet er einen wesentlichen Beitrag zur ökonomischen Theorie des Rechts, die wir im achten Kapitel am Beispiel der Umwelthaftung recht ausführlich behandeln; • das von Coase postulierte Ergebnis einer pareto-effizienten Internalisierung externer Effekte gilt gänzlich unabhängig davon, ob die Eigentumsrechte dem Schädiger oder dem Geschädigten zugesprochen werden – Hauptsache, die Eigentumsrechte sind präzise definiert. Damit kritisiert Coase das traditionelle Verursacherprinzip der Umweltpolitik, bei dem es selbstverständlich scheint, dem Schädiger Vorgaben zu machen (Auflagen) bzw. ihn zur Kasse zu bitten (Preis- und Mengenlösungen). Gemäß den Überlegungen von Coase gibt es dagegen keinen ökonomischen Grund, stets den Emittenten zu belasten. Schon der Verursachungsbegriff selbst erscheint bei Coase fragwürdig und erweist sich weitgehend als bedeutungslose normative Zuschreibung; • Coase betont explizit die Bedeutung der Transaktionskosten für die relative Vorteilhaftigkeit verschiedener umweltpolitischer Instrumente wie Abgaben, Haftungsregeln und Verhandlungslösungen. Unter Transaktionskosten versteht man dabei alle Kosten wie Informations-, Verhandlungs- und Implementierungskosten, die mit den Instrumenten verbunden sind. Damit bringt er eine Kategorie in die umweltpoliti sche Diskussion ein, deren Beachtung heute selbstverständlich ist; • ob Verhandlungen wirklich zu einer pareto-effizienten Internalisierung externer Effekte führen, hängt von den Informationsständen der Beteiligten und der Art der Verhandlungen ab. Obwohl Coase diese nicht selbst untersucht, begründet er damit die moderne Verhandlungstheorie, die heute ein wichtiger Zweig der allgemeinen Mikroökonomie ist. Verschiedentlich wurde in der Literatur ein Gegensatz zwischen den Pigouschen Steuervorschlägen und der Coaseschen Verhandlungslösung konstruiert, so dass man über lange Jahre hinweg auch von der Pigou- und der Coase-Schule reden konnte. Genauere

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References

Zusammenfassung

Umweltökonomie – neue Aspekte

Die rasanten Entwicklungen in der Umweltpolitik in den vergangenen Jahren führten zu umfangreichen Anpassungen in diesem beliebten Lehrbuch, die insbesondere die anwendungsorientierten Abschnitte betreffen. Hier wurden vor allem die Kapitel über die Umweltinstrumente (Auflagen, Steuern, Zertifikate), die Kosten-Nutzen-Analyse sowie die internationalen Umweltaspekte (bspw. Klimakonferenzen) grundlegend aktualisiert. Darüber hinaus enthält das Kapitel zur Ressourcenökonomie nun ebenfalls eine anwendungsbezogene Diskussion.

Umweltökonomie – die Schwerpunkte

- Spieltheoretische Grundlagen

- Theorie externer Effekte

- Auflagen

- Steuern und Abgaben

- Zertifikate

- Verhandlungslösungen

- Umwelthaftung

- Umwelttechnischer Fortschritt

- Internationale Aspekte des Umweltproblems

- Umweltpolitik bei asymmetrischer Informationsverteilung

- Kosten-Nutzen-Analyse

- Ressourcenökonomie

Zielgruppe

Studierende der Volks- und Betriebswirtschaftslehre an Universitäten und Hochschulen sowie interessierte Praktiker in Wirtschaft, Politik und Verwaltung

Prof. Dr. Eberhard Feess ist seit 2008 Professor für Managerial Economics an der Frankfurt School of Finance and Management. Zuvor hatte er Lehrstühle an der EBS, der Johann Wolfgang Goethe Universität Frankfurt und der RWTH Aachen.

Prof. Dr. Andreas Seeliger lehrt seit 2011 Volks- und Energiewirtschaftslehre an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg Mosbach. Zuvor war er bei Frontier Economics, der Trianel European Energy Trading sowie dem Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität zu Köln beschäftigt.